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【正文】
《中華人民共和國政府信息公開條例》于2008年5月1日起實施，標(biāo)志著我國公民知情權(quán)和開放政府的實證法保障制度已經(jīng)初步確立。政府信息公開制度側(cè)重調(diào)整公民獲得信息的權(quán)利和政府公開信息的義務(wù)，其背后隱藏著另外一個重要的法律問題——當(dāng)公民要求政府提供信息時，政府為什么會有“信息”？信息公開中的“信息”是如何形成的？政府保有的信息和政府賴以決策的信息從何而來？這些問題關(guān)系到一個新的法律現(xiàn)象—政府的信息形成權(quán)力和相關(guān)當(dāng)事人的義務(wù)。正是因為政府正確地運用了“信息形成權(quán)”才使公民獲得了可用、可信和可以交換的信息及其衍生利益，隨著公民知情權(quán)利的增長以及政府管制和決策對信息收集需要的擴(kuò)張，對政府信息問題的研究不應(yīng)該再局限于政府信息公開義務(wù)和資訊獲得權(quán)等傳統(tǒng)問題，應(yīng)轉(zhuǎn)而關(guān)注政府收集和處理信息的權(quán)限、成本和收益以及當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)等問題。
一、政府的信息形成權(quán)之合法性基礎(chǔ)
按照美國管理預(yù)算局的《聯(lián)邦信息資源管理》規(guī)章（OMB，CircularA-130，ManagementofFederalInformationResourcesof1996）第6條的解釋，信息（information）是指“對事實、數(shù)據(jù)或觀點等的知識的傳遞或描述，這些知識可以存在任何媒體或形式之中，包括文本、數(shù)字、圖表、圖形、敘述或視聽形式?！卑凑瘴覈墩畔⒐_條例》第2條的定義，“政府信息”是指“行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！睆耐庥^物質(zhì)形式上看，“政府信息”表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)所持有或保管的文書、圖片、記錄、照片、攝影、錄音、微縮片、計算機(jī)處理數(shù)據(jù)等可供聽、讀或理解的文書或物品。從實質(zhì)內(nèi)容上看，以文書或物品形式表現(xiàn)的“政府信息”包括客觀事實和意見兩方面內(nèi)容。
政府對信息的收集、處理能力隨著政府職能變遷和社會發(fā)展呈現(xiàn)出擴(kuò)張趨勢，尤其是進(jìn)入福利社會和管制國家之后，政府對信息的控制力更是發(fā)展到極致，政府的信息形成權(quán)之合法基礎(chǔ)探討也隨之成為一個極其重要的法理問題。概括地說，政府的信息形成權(quán)的合法性基礎(chǔ)體現(xiàn)在五個方面：
（一）正確決策的需要
認(rèn)為“沒有調(diào)查，沒有發(fā)言權(quán)?！薄耙磺薪Y(jié)論產(chǎn)生于調(diào)查情況的末尾，而不是在它的先頭?！眥1}（P109-110）信息形成權(quán)是政府作出正確決策的基礎(chǔ)，因為取得信息是進(jìn)行行政活動的第一步，“行政機(jī)關(guān)如果不掌握必要的信息就不能進(jìn)行任何有效果的活動，特別是在高度工業(yè)化和信息化的現(xiàn)代社會中，行政效率在很大程度上依賴于迅速和準(zhǔn)確的調(diào)查?！眥2}（P327）“情報是燃料，沒有它行政機(jī)器就無法發(fā)動。知識就是力量的格言對行政法很適合。行政機(jī)關(guān)要機(jī)智地行使其制定規(guī)章權(quán)和裁決權(quán)（實體法上的權(quán)力），就必須知曉委托它管理的那些領(lǐng)域里的實際情況?！眥3}（P82）行政機(jī)關(guān)依靠信息運轉(zhuǎn)，“沒有信息，行政機(jī)關(guān)便不能從事管理工業(yè)、保護(hù)環(huán)境、欺詐行為、征收稅款或授予撥款等活動。適當(dāng)?shù)臎Q定要求精確的資料數(shù)據(jù)……?！眥4}（P77）勿需贅言，準(zhǔn)確、及時和充足的信息可以提高行政決策的質(zhì)量，而信息匱乏或不準(zhǔn)確則將扭曲或者抵消行政決策制定的智識能力。{5}（P434）行政機(jī)關(guān)通過統(tǒng)計普查、行政檢查、行政調(diào)查等手段獲得信息或要求當(dāng)事人保留和披露信息，目的之一就是為了做出正確行政決策。
（二）信用社會的建立
阿克洛夫教授認(rèn)為，非對稱信息（asymmetricalinformation）導(dǎo)致了交易市場中大量“不誠實成本”（thecostsofdishonesty）出現(xiàn)，“在不發(fā)達(dá)國家，商業(yè)中的不誠實是一個嚴(yán)重問題”。{6}（P495）顯而易見，不誠實的、沒有信用的社會注定是一個沒有公正和效率的社會，社會越復(fù)雜越需要信用來維系，越需要通過法律制度來保證信息資源的真實性、準(zhǔn)確性，通過立法來建立個人和企業(yè)的信用史。中國社會信用體系建設(shè)的重任迫在眉睫，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》的規(guī)劃目標(biāo)中就要求“以完善信貸、納稅、合同履約、產(chǎn)品質(zhì)量的信用記錄為重點，加快建設(shè)社會信用體系，健全失信懲戒制度?！蹦壳埃覈畲蟮男庞脝栴}是政府收集和公開的信息的準(zhǔn)確性和及時性問題，因為“信息不完全比沒有信息更糟糕”{7}（P7）
（三）政府管制權(quán)的衍生品
政府享有“警察權(quán)”（policepower），是指與自然權(quán)利相對的、政府對城市或鄉(xiāng)村的管制或者治理，是政府基于保護(hù)目的而對個人施加的“管制權(quán)”（regulatoryPower）。[8]（P272）政府的信息形成權(quán)是一種派生權(quán)，是政府享有的警察權(quán)力的衍生品，其基礎(chǔ)是政府對社會生活和私人自由和權(quán)利的管制權(quán)。也就是說，信息形成權(quán)是政府管制權(quán)的衍生品，凡一個政府具有對社會的合法統(tǒng)治權(quán)，也就自然地?fù)碛袑ι鐣男畔⑿纬蓹?quán)和控制權(quán)，“行政機(jī)關(guān)要求私人按照一定方式和內(nèi)容制作文件、記錄和提供報告，屬于行政機(jī)關(guān)正常的管理權(quán)。”{2}（P331）政府運用信息形成權(quán)，一是滿足了國家安全對信息的需要，二是滿足了社會良性發(fā)展對信息的需要。例如，《艾滋病防治條例》規(guī)定艾滋病監(jiān)測和信息分析、處理是衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)工作的一部分。
（四）直接保護(hù)私人權(quán)利和利益
在現(xiàn)代社會，“信息是支配性資源”。{9}（P790）但是，信息匱乏和不對稱問題直接威脅著普通公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益。為解決信息不對稱問題，政府采取措施限制信息優(yōu)勢一方的權(quán)利，采取強(qiáng)制信息披露方式來保護(hù)公眾的個人權(quán)利和利益。例如，有關(guān)食品藥品的法律要求披露食品藥品所含的危險物質(zhì)、營養(yǎng)成分并進(jìn)行風(fēng)險警告；《醫(yī)療機(jī)構(gòu)病歷管理規(guī)定》強(qiáng)制建立和保存患者病歷，發(fā)生醫(yī)療事故爭議時，被封存的病歷、死亡病例討論記錄、疑難病例討論記錄、上級醫(yī)師查房記錄、會診意見、病程記錄等信息載體具有特殊的證據(jù)效力；商務(wù)部在《關(guān)于網(wǎng)上交易的指導(dǎo)意見（暫行）》中規(guī)定網(wǎng)上交易參與各方應(yīng)保存各類交易記錄，旨在保障網(wǎng)上交易安全。
（五）為公共利益而有效執(zhí)法
在信息時代，政府越來越依賴于信息來完成自己最基本的功能，信息是政府為公眾提供必要且有效服務(wù)的關(guān)鍵。在今天復(fù)雜的、迅猛發(fā)展的全球化世界里，政府依賴于準(zhǔn)確而及時的信息，政府處理和應(yīng)用信息的能力比以前更加具有危急性，對信息的成功管理是政府實現(xiàn)自己使命的基礎(chǔ)。以我國臺灣省為例，為了保障“行政執(zhí)行法”上公法金錢債務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行，“法務(wù)部行政執(zhí)行署”建制了各項網(wǎng)絡(luò)聯(lián)機(jī)數(shù)據(jù)查詢系統(tǒng)，包括金融賬戶開戶查詢系統(tǒng)、稅務(wù)電子閘門應(yīng)用系統(tǒng)、全民健康保險投保記錄查詢系統(tǒng)、勞保投保記錄查詢系統(tǒng)、戶役政查詢系統(tǒng)、車籍?dāng)?shù)據(jù)查詢系統(tǒng)等。我國《反洗錢法》要求在境內(nèi)設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)和特定的非金融機(jī)構(gòu)依法建立健全客戶身份識別制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度、大額交易和可疑交易報告制度，履行反洗錢義務(wù)。
二、政府的信息形成權(quán)的權(quán)力形態(tài)
政府“信息形成權(quán)”的權(quán)力形態(tài)表現(xiàn)為何種方式，不同的學(xué)者有不同的概括。伯納德·施瓦茨教授認(rèn)為，在信息形成中，行政機(jī)關(guān)擁有三種權(quán)力：（1）命令制作記錄和檔案之權(quán)；（2）檢查帳簿和檔案之權(quán)；（3）用傳票傳喚證人、索取文件之權(quán)。{3}（P82）王名揚先生進(jìn)一步解釋說，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制取得信息的方式有三種：（1）要求被調(diào)查者按照規(guī)定的格式或內(nèi)容制作文件或檔案，或者提交報告；（2）檢查被調(diào)查者使用的建筑物、文件和檔案；（3）發(fā)出傳票，要求被調(diào)查者出席作證，或提供帳簿、文件和檔案。{2}（P330）湯德宗教授認(rèn)為，政府獲得信息的途徑有職權(quán)調(diào)查、行政檢查、強(qiáng)制申報和聽證。{10}（P1045）
“政府信息”通常包括兩大部分：（1）政府自身對信息的生成、收集、處理和配置；（2）由政府以外當(dāng)事人披露給政府的信息。也就是說，政府信息既包括政府自身在履行職能時所生成、收集、處理、傳播或配置的信息，也包括政府在履行職能時需要政府系統(tǒng)之外的其他個人、組織、社團(tuán)、社區(qū)等生成、收集、處理、傳播或配置的信息。{11}（P58）政府的“信息形成權(quán)”是政府對信息進(jìn)行自主支配和自主形成的一種權(quán)力形態(tài)，它是一組權(quán)力，包括政府對信息的自主形成權(quán)、信息申報請求權(quán)、信息強(qiáng)制保留請求權(quán)、信息強(qiáng)制披露請求權(quán)、信息調(diào)查權(quán)、檔案形成權(quán)和保持權(quán)、信息技術(shù)使用權(quán)、獲得預(yù)算支持權(quán)和制裁權(quán)等九個類型。
（一）自主形成信息權(quán)
首先，行政過程中可能自動生成、記錄和儲存有關(guān)公民、法人和其他組織的信息，在多數(shù)情況下，“政府管理即信息”。{12}（P605）例如，在行政許可過程中，申請人為了獲得權(quán)利和利益可能主動或被動地向行政機(jī)關(guān)提供各種信息，政府因此自然而然地形成了有關(guān)私人和政府自身的信息資料。其次，政府可以文件和會議形式來形成信息，開會既是從上到下傳播和配置政府信息的行政手段，也是政府有目的性地生成信息的一種行政手段。再次，政府通過撰寫分析報告來收集和處理信息。一方面，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)撰寫年度的或者階段性的或者專門性質(zhì)的信息報告或者工作報告，如《財政檢查工作辦法》要求財政檢查組在檢查結(jié)束的10個工作日內(nèi)向財政部門提交書面財政檢查報告。另一方面，政府對收集到的信息要進(jìn)行分類、鑒別、總結(jié)、分析和評估，撰寫總結(jié)分析材料和評估報告并將電子數(shù)據(jù)送交有關(guān)部門，如國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局2004年撰寫的《全國國有煤礦安全保障能力調(diào)研報告》、國家電力監(jiān)管委員會撰寫的《2006年電力安全監(jiān)管報告》，都具有代表性。
（二）信息申報請求權(quán)
政府進(jìn)行信息收集可以采取自愿和強(qiáng)制兩種方式。政府的信息申報請求權(quán)，是指政府強(qiáng)制要求私人提供信息，即政府強(qiáng)制有關(guān)當(dāng)事人主動申報特定信息或者被動提供特定信息。典型的信息申報請求包括納稅申報、社會保障補(bǔ)助申請、財政貸款申請、就業(yè)申請表填報等，這些信息請求直接或者間接地提交給行政機(jī)關(guān)，目的是實現(xiàn)行政使命，也因此把收集信息的義務(wù)強(qiáng)加給當(dāng)事人。{13}（P119）
政府的信息請求目的是多樣性的，我國很多法律法規(guī)和規(guī)章都規(guī)定了政府信息申報請求權(quán)。例如，《個人所得稅自行納稅申報辦法（試行）》規(guī)定年所得12萬元以上的納稅人，在納稅年度終了后，應(yīng)當(dāng)填寫和報送《個人所得稅納稅申報表》及有關(guān)證件和材料；《社會保險費申報繳納管理暫行辦法》規(guī)定繳費單位應(yīng)當(dāng)在每月5日前向社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理繳費申報，報送社會保險費申報表、代扣代繳明細(xì)表以及社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)規(guī)定的其他資料；《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定：申請享受城市居民最低生活保障待遇，由戶主向戶籍所在地的街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府提出書面申請并出具有關(guān)證明材料，填寫《城市居民最低生活保障待遇審批表》。
（三）信息強(qiáng)制保留請求權(quán)
信息強(qiáng)制保留請求權(quán)，是指政府強(qiáng)迫私人按照特定行政目的和特定形式的要求保存信息記錄或者記載信息的文件，以便行政決策和執(zhí)法使用。從我國信息強(qiáng)制保留的實際狀況出發(fā)，私人的信息保留形式包括：制作和保存符合要求的文件、保留特定形式的信息記錄。
第一類是強(qiáng)制制作特定文書，主要體現(xiàn)在會計、審計、稅收、娛樂業(yè)、醫(yī)患關(guān)系和金融業(yè)等領(lǐng)域。具體形式包括：（1）帳（賬）簿，如《會計法》規(guī)定各單位必須依法設(shè)置會計帳簿并保證其真實、完整。（2）名簿，如《娛樂場所管理條例》規(guī)定娛樂場所應(yīng)當(dāng)建立從業(yè)人員名簿，包括從業(yè)人員的真實姓名、居民身份證復(fù)印件、外國人就業(yè)許可證復(fù)印件等內(nèi)容。（3）日志，如《娛樂場所管理條例》規(guī)定娛樂場所應(yīng)當(dāng)建立營業(yè)日志，記載營業(yè)期間從業(yè)人員的工作職責(zé)、工作時間、工作地點，并不得刪改，留存60日備查。我國對航海日志、輪機(jī)日志和車鐘記錄簿實行國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制按照法定形式和格式制作、記載和保存日志。（4）病歷和處方，如《醫(yī)療機(jī)構(gòu)病歷管理規(guī)定》規(guī)定醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)建立病歷管理制度，并設(shè)置專門部門或者配備專（兼）職人員來保存與管理?！短幏焦芾磙k法》規(guī)定：處方由調(diào)劑處方藥品的醫(yī)療機(jī)構(gòu)妥善保存，普通處方、急診處方、兒科處方、醫(yī)療用毒性藥品和第二類處方、品和第一類處方，它們的保存法定期限各不相同。（5）票據(jù)，如《發(fā)票管理辦法》和《票據(jù)法》中的發(fā)票、匯票、本票和支票。
第二類是強(qiáng)制保留特定記錄，無論在傳統(tǒng)的秩序行政還是在給付行政和環(huán)境行政中，都可能存在要求當(dāng)事人保存必要信息記錄的請求。例如，《民用航空法》規(guī)定從事飛行的民用航空器應(yīng)攜帶民用航空器航行記錄簿；《娛樂場所管理條例》規(guī)定娛樂場所應(yīng)建立“違法行為警示記錄系統(tǒng)”；《金融機(jī)構(gòu)客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》要求金融機(jī)構(gòu)妥善保存客戶身份資料和交易記錄，確保能足以重現(xiàn)每項交易，以提供識別客戶身份、監(jiān)測分析交易情況、調(diào)查可疑交易活動和查處洗錢案件所需的信息；《社會保險費征繳暫行條例》規(guī)定社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)建立和保存繳費記錄；《防止船舶污染海域管理條例》規(guī)定油類作業(yè)船舶應(yīng)將油類作業(yè)情況準(zhǔn)確地記人《油類記錄簿》、裝運有毒害或含腐蝕性貨物的船舶應(yīng)將洗艙水排放情況記人《航海日志》。
（四）信息強(qiáng)制披露請求權(quán)
信息強(qiáng)制披露（mandatorydisclosure）已經(jīng)成為信息管制的最重要工具。[14]（P619）政府要求當(dāng)事人披露私人擁有的信息，包括食品營養(yǎng)標(biāo)簽、藥品標(biāo)簽、服裝標(biāo)簽、環(huán)境信息、雇主向雇工披露危險物、允許附近居民知道危險、市場交易信用信息、安全事故信息等。概括地說，政府的信息強(qiáng)制披露請求權(quán)表現(xiàn)為強(qiáng)制安全信息公示、強(qiáng)制交易信用信息披露和強(qiáng)制安全信息報告三種主要形式。
1．強(qiáng)制安全信息公示，主要是指對涉及消費者、勞動者和普通公眾利益的必要信息通過一定形式進(jìn)行公開披露，如《食品衛(wèi)生法》規(guī)定食品和食品添加劑必須在包裝標(biāo)識或者產(chǎn)品說明書上標(biāo)出法律法規(guī)規(guī)定的信息；《藥品說明書和標(biāo)簽管理規(guī)定》強(qiáng)制藥品說明書和藥品的標(biāo)簽標(biāo)明和公示有關(guān)信息；《職業(yè)病防治法》要求依法設(shè)置和公告職業(yè)病危害的警示標(biāo)識和中文警示說明。
2．強(qiáng)制交易信息披露。現(xiàn)代商事活動不同于傳統(tǒng)民事活動，它更具有流動性、易變性、技術(shù)性和壟斷性，強(qiáng)制交易信息披露主要是指在商事交易中，消費者、小企業(yè)、小股東處于信息不對稱的不利地位，強(qiáng)制要求處于信息壟斷地位的商事主體公開自己的活動。例如，《保險法》規(guī)定保險監(jiān)督管理機(jī)關(guān)有權(quán)要求保險公司提供業(yè)務(wù)狀況、財務(wù)狀況、資金運營狀況等有關(guān)的書面報告和資料；《證券法》規(guī)定了證券交易持續(xù)信息公開規(guī)則，發(fā)行人、上市公司公告的招股說明書、公司債券募集辦法、財務(wù)會計報告、上市報告文件、年度報告、中期報告、臨時報告、重大事項以及其他信息披露資料，都必須定期或者按照證券監(jiān)督管理委員會的要求予以公開。
3．強(qiáng)制安全信息報告，主要是指對涉及事故、公共健康和秩序、環(huán)境和財經(jīng)安全等公共事件的信息，以一定的形式向有關(guān)行政機(jī)關(guān)及時準(zhǔn)確地報告、補(bǔ)報、續(xù)報和通報，例如，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《食品衛(wèi)生法》、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》等法律法規(guī)和規(guī)章都要求進(jìn)行事故報告；《傳染病防治法》規(guī)定疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和采供血機(jī)構(gòu)及其執(zhí)行職務(wù)的人員發(fā)現(xiàn)法定的傳染病疫情或者發(fā)現(xiàn)其他傳染病暴發(fā)、流行以及突發(fā)原因不明的傳染病時，應(yīng)遵循疫情報告屬地管理原則，按法定內(nèi)容、程序、方式和時限報告；《藥品不良反應(yīng)報告和監(jiān)測管理辦法》規(guī)定藥品生產(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)按規(guī)定報告所發(fā)現(xiàn)的藥品不良反應(yīng)；《重大動物疫情應(yīng)急條例》規(guī)定從事動物隔離、疫情監(jiān)測、疫病研究與診療、檢驗檢疫以及動物飼養(yǎng)、屠宰加工、運輸、經(jīng)營等活動的單位和個人，發(fā)現(xiàn)動物出現(xiàn)群體發(fā)病或者死亡的，應(yīng)立即向所在地的縣（市）動物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)報告；《審計法》和《會計法》分別規(guī)定了審計結(jié)果報告制度和財務(wù)會計報告制度；《防止船舶污染海域管理條例》規(guī)定應(yīng)向港務(wù)監(jiān)督提交索取清除污染費用報告書；《電子銀行業(yè)務(wù)管理辦法》規(guī)定金融機(jī)構(gòu)應(yīng)建立電子銀行入侵偵測與入侵保護(hù)系統(tǒng)，建立對非法入侵的甄別、處理和報告機(jī)制；《電信條例》規(guī)定電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)電信網(wǎng)絡(luò)中傳輸?shù)男畔⒚黠@屬于違法的，應(yīng)立即停止傳輸，保存有關(guān)記錄并向國家有關(guān)機(jī)關(guān)報告。
（五）信息調(diào)查權(quán)
“行政機(jī)關(guān)做出某種決定時，需要一定的情報，而該情報又需要通過一定的方法來收集。也就是說，調(diào)查是必要的?！眥15}（P183）信息調(diào)查權(quán)是政府的一項固有權(quán)力，根據(jù)政府信息收集的目的可以將其區(qū)分為兩種類型，第一種是以預(yù)先形成信息為目的的調(diào)查和檢查，主要是指統(tǒng)計調(diào)查和執(zhí)法檢查；第二種是以事后形成信息文件為目的的調(diào)查，主要是指行政行為決定做成前的行政調(diào)查。
1．統(tǒng)計調(diào)查。以統(tǒng)計為目的的信息調(diào)查也是一種政府信息請求。按《統(tǒng)計法》和《統(tǒng)計法實施條例》，統(tǒng)計指運用各種統(tǒng)計方法對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展情況進(jìn)行統(tǒng)計調(diào)查、統(tǒng)計分析，提供統(tǒng)計資料和統(tǒng)計咨詢意見，實行統(tǒng)計監(jiān)督等活動的總稱。統(tǒng)計機(jī)構(gòu)和統(tǒng)計人員享有統(tǒng)計調(diào)查權(quán)，有權(quán)進(jìn)行調(diào)查、搜集有關(guān)資料，召開有關(guān)調(diào)查會議，檢查與統(tǒng)計資料有關(guān)的原始記錄和憑證。在我國，由政府進(jìn)行的統(tǒng)計調(diào)查活動非常頻繁，如已經(jīng)或正在進(jìn)行的大規(guī)模的國家性普查活動有人口普查、經(jīng)濟(jì)普查、農(nóng)業(yè)普查、工業(yè)普查、資源普查、土地普查（調(diào)查）、全國基本單位普查、文物普查、污染源普查等等。
2．行政檢查。行政檢查是指行政機(jī)關(guān)為了達(dá)成特定行政目的，對特定行政客體所進(jìn)行的察查、搜集資料的活動，或者指行政主體以搜集、驗證相關(guān)事實與資料為目的就個別具體事件、針對特定公民行使公權(quán)力之事實行為。{10}（P907）“行政檢查”與行政調(diào)查存在著混同現(xiàn)象，在一般意義上，可以把“行政檢查”等同于“行政執(zhí)法檢查”，是行政機(jī)關(guān)通過直接觀察、調(diào)查、檢驗甚至采用搜查手段取得信息和證據(jù)的常規(guī)技術(shù)，以防止和矯正違法情形發(fā)生。我國很多法律將行政檢查作為一種特殊的收集信息方式，如《稅收征收管理法》、《審計法》、《社會保險費征繳監(jiān)督檢查辦法》、《控制對企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)檢查的規(guī)定》、《民用航空行政檢查工作規(guī)則》、《財政檢查工作辦法》、《電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)現(xiàn)場檢查規(guī)定》、《基金會年度檢查辦法》等，分別規(guī)定了專門領(lǐng)域的行政檢查及信息收集權(quán)力。
3．行政調(diào)查。“在現(xiàn)代行政中，行政調(diào)查作為行政機(jī)關(guān)獲取信息、取得作出行政決定證據(jù)的基本手段，構(gòu)成了幾乎所有行政決定的必經(jīng)程序和處置前提?！眥16}（P129）行政調(diào)查通常是指對涉嫌違法行為的立案調(diào)查、對有關(guān)事實或者行為的核查以及事故的調(diào)查，是行政機(jī)關(guān)主動運用的職權(quán)調(diào)查，包括傳訊、鑒定與勘驗等方式。{10}（P1046）例如，《稅收征收管理法》規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)調(diào)查稅務(wù)違法案件時，對與案件有關(guān)的情況和資料，可以記錄、錄音、錄像、照相和復(fù)制；《反洗錢法》規(guī)定國務(wù)院反洗錢行政主管部門或者其省一級派出機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)可疑交易活動，需要調(diào)查核實的，可以向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查。
（六）檔案形成權(quán)和保持權(quán)
“政府信息的最終命運是檔案?！眥17}（P53）檔案的實質(zhì)內(nèi)容是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查所收集的和保留的各種信息。{2}（P343）檔案保存是一種信息記錄的保存，從主體上看有單位檔案和國家檔案。從形式上看有紙質(zhì)檔案和電子文件檔案，《電子公文歸檔管理暫行辦法》和《電子文件歸檔與管理規(guī)范》國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)（GB/T18894-2002）規(guī)定了在公務(wù)活動中產(chǎn)生的具有保存價值的電子文件的形成、積累、歸檔、保管、利用、統(tǒng)計的一般方法。從內(nèi)容和功能上，檔案主要有以下幾類：（1）個人身份檔案，如《職業(yè)病防治法》規(guī)定的勞動者職業(yè)健康監(jiān)護(hù)檔案、《婚姻登記條例》規(guī)定的婚姻登記檔案、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》規(guī)定的公務(wù)員任免和處分檔案、教育部規(guī)定的普通高等學(xué)校檔案和“農(nóng)村留守兒童檔案”等；（2）福利檔案，是給付行政賴于進(jìn)行的最重要的信息依據(jù)，包括勞動就業(yè)檔案、社會保險檔案、社會救助檔案、低保檔案；（3）行政執(zhí)法檔案，國務(wù)院2004年的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》要求健全行政執(zhí)法案卷評查和行政執(zhí)法案卷制度。
（七）信息技術(shù)的使用權(quán)
信息的一般特征是：擴(kuò)張性、非耗竭性、替代性、傳遞性、散布性和共享性。{18}（P186）信息的這些特征決定了政府在信息形成過程中必須依賴信息技術(shù)作為載體，“信息技術(shù)”包括計算機(jī)、輔助設(shè)備、軟件、硬件、服務(wù)（包括支撐服務(wù)）以及相關(guān)資源等。在現(xiàn)代社會，政府任何一項信息活動都涉及到信息技術(shù)和形式的選擇和運用，如納稅申報可以采取電子申報方式、行政調(diào)查中可以使用先進(jìn)的電子監(jiān)測技術(shù)。信息技術(shù)使用的目的是：（1）提高政府記錄保持的效率；（2）提高對欺騙、浪費、濫用信息的發(fā)現(xiàn)和預(yù)防；（3）提高法律實施調(diào)查。對于政府之外的當(dāng)事人而言，政府經(jīng)常使用的計算機(jī)技術(shù)有計算機(jī)匹配、計算機(jī)輔助事先核準(zhǔn)、計算機(jī)歸檔。{19}（P630）
各國法律都對信息技術(shù)使用作了規(guī)定，一方面為了保障信息工具記錄的真實性和準(zhǔn)確性，如國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)《電測量指示和記錄儀表及其附件的安全要求》（GB6738-86）對各種儀表的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作了強(qiáng)制規(guī)定。另一方面，信息技術(shù)手段的使用會侵犯當(dāng)事人權(quán)益，因此信息技術(shù)工具的使用需要得到行政許可，如《娛樂場所管理條例》規(guī)定歌舞娛樂場所應(yīng)按照國務(wù)院公安部門的規(guī)定在營業(yè)場所的出入口、主要通道安裝閉路電視監(jiān)控設(shè)備，并應(yīng)保證閉路電視監(jiān)控設(shè)備在營業(yè)期間正常運行，不得中斷。歌舞娛樂場所應(yīng)當(dāng)將閉路電視監(jiān)控錄像資料留存30日備查，不得刪改或者挪作他用。
在我國，使用最廣泛的信息技術(shù)工具是稅控收款機(jī)和公共安全圖像信息電子系統(tǒng)。對于前者的使用幾乎沒有爭議，而對于后者的爭議卻非常之大。例如，交通執(zhí)法中未經(jīng)法定強(qiáng)制檢測的“電子眼”所記錄的車速結(jié)論缺乏準(zhǔn)確性，不應(yīng)作為行政處罰的證據(jù)。{20}我國對信息技術(shù)工具的使用采取法律授權(quán)原則，并且規(guī)定了相應(yīng)的國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)和生產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)條件。例如，《稅收征收管理法》、《稅收征收管理法實施細(xì)則》規(guī)定國家有計劃地推廣使用稅控裝置，依據(jù)《稅控收款機(jī)生產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)管理辦法》，稅控收款機(jī)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)的申請、受理、認(rèn)定和監(jiān)督管理都受到法律控制。稅控收款機(jī)（fiscalcashregister）的國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)包括機(jī)器規(guī)范、稅控IC卡規(guī)范、稅控器規(guī)范、銀行卡受理設(shè)備規(guī)范、稅控打印機(jī)規(guī)范、設(shè)備編碼規(guī)范等六個部分。公共安全圖像信息系統(tǒng)的使用也受到法律限制，如《北京市公共安全圖像信息系統(tǒng)管理辦法》（2006年）、《重慶市社會公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理辦法》（2006年）、《成都市公共視頻圖像信息系統(tǒng)管理辦法》（2007年）、《廣州市公共安全視頻系統(tǒng)管理規(guī)定》（2007年）、《遼寧省公共安全圖像信息系統(tǒng)管理辦法》（2007年）等地方政府規(guī)章，授權(quán)縣以上人民政府有關(guān)部門和區(qū)、縣人民政府負(fù)責(zé)公共安全圖像信息系統(tǒng)的建設(shè)、使用、維護(hù)和監(jiān)督管理，且不得侵犯和泄露公民個人隱私、國家秘密和商業(yè)秘密。
（八）獲得預(yù)算支持權(quán)
政府在信息形成過程中需要耗費大量的財力、物力和人力，主要是設(shè)備和軟件的購買、服務(wù)和輔助服務(wù)、職員、跨政府信息收集的付費等，如我國國家稅務(wù)總局1993年開始推進(jìn)“金稅工程”，三期立項投資達(dá)50億元。美國管理預(yù)算局負(fù)責(zé)行政機(jī)關(guān)的信息收集預(yù)算審批，信息與管制事務(wù)辦公室具有預(yù)算撥款權(quán)，每個欲進(jìn)行信息收集的行政機(jī)關(guān)的首席財務(wù)官必須與管理預(yù)算局合作，規(guī)劃出一個完整的、準(zhǔn)確的信息技術(shù)花費、相關(guān)費用支出和結(jié)果的核算說明。美國信息技術(shù)預(yù)算不斷增長，1986年是143億美元，1993年是249.7億美元，1998年是289.7億美元，每年大約以2.47%的速度遞增，大約有77%的信息預(yù)算消耗在國防部、交通部、國防部航空局、商業(yè)部、能源部、農(nóng)業(yè)部、教育部等七大部門。{21}2007年管理預(yù)算局對13個重要統(tǒng)計機(jī)構(gòu)[1]的統(tǒng)計調(diào)查預(yù)算作出了評估：2006年為21.89億美元，2007年為21.9億美元，2008年為27.52億美元。美國統(tǒng)計機(jī)關(guān)有80多個，按照《2007年度美國政府統(tǒng)計規(guī)劃報告》的評估，其全部統(tǒng)計工作的預(yù)算是54.02億美元。{22}（P1）
目前，我國政府對信息收集和處理的預(yù)算來源和支配還缺乏系統(tǒng)的、細(xì)致的法律界定，只有國務(wù)院組織進(jìn)行的全國性統(tǒng)計調(diào)查的經(jīng)費有明確的法律規(guī)定，如《全國農(nóng)業(yè)普查條例》規(guī)定農(nóng)業(yè)普查所需經(jīng)費由中央和地方各級人民政府共同負(fù)擔(dān)，并列入相應(yīng)年度的財政預(yù)算，按時撥付，確保足額到位。國務(wù)院在《關(guān)于開展第二次全國土地調(diào)查的通知》和《關(guān)于開展第三次全國文物普查的通知》中，分別就土地調(diào)查經(jīng)費和文物普查經(jīng)費作出了中央財政和地方財政共同分擔(dān)的決定。
（九）制裁權(quán)
政府對于未按照有關(guān)法律規(guī)定的信息收集和處理行為有權(quán)進(jìn)行制裁，制裁手段具有多樣性。在美國文書工作中，制裁手段包括：（1）行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制或者法院罰金或其他處罰；（2）金錢賠償或者公平救濟(jì)判決；（3）對許可證、特權(quán)、權(quán)利、補(bǔ)貼或利益的撤銷、中止、削減、否決等。
在我國，違反信息管制的制裁手段包括行政制裁、經(jīng)濟(jì)制裁和刑事制裁。行政制裁手段主要有行政處罰、行政強(qiáng)制、行政處分措施，如《娛樂場所管理條例》規(guī)定娛樂場所未依法安裝閉路電視監(jiān)控設(shè)備或者中斷使用的，或者未依法留存監(jiān)控錄像資料或者刪改監(jiān)控錄像資料的，縣級公安部門責(zé)令其改正，給予警告；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令其停業(yè)整頓1個月至3個月。經(jīng)濟(jì)制裁是指行政機(jī)關(guān)對于違反信息收集和處理規(guī)定的當(dāng)事人的一種經(jīng)濟(jì)利益的不利處分，該種違反信息義務(wù)的懲罰措施直接剝奪了當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)利益或者受益機(jī)遇，如《社會保險費申報繳納管理暫行辦法》規(guī)定繳費單位不按規(guī)定申報應(yīng)繳納的社會保險費數(shù)額的，可暫按該單位上月繳費數(shù)額的110%確定應(yīng)繳數(shù)額；《行政許可法》規(guī)定行政許可申請人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請行政許可，涉及直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全事項的，申請人在一年或三年之內(nèi)不得再次申請該行政許可。《刑法修正案（六）》（2006年）規(guī)定“在安全事故發(fā)生后，負(fù)有報告職責(zé)的人員不報或者謊報事故情況，貽誤事故搶救，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑。”
三、當(dāng)事人的信息義務(wù)和負(fù)擔(dān)
信息是政府作出行政決策和行政行為決定的基礎(chǔ)，通常情況下，“必不可少的信息只能從那些不愿意把信息透露給政府的、受調(diào)控的工業(yè)或其他方式那里獲得”。{4}（P76）并且，當(dāng)事人對提供的信息經(jīng)常存在隱匿、捏造、歪曲的現(xiàn)象，因此及時、準(zhǔn)確地提供信息、協(xié)助政府收集和處理信息就被設(shè)定為當(dāng)事人的一項法律義務(wù)，違法者要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
（一）協(xié)助義務(wù)
按照法治行政原則，行政相對人對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)的行為，有予以協(xié)助的義務(wù)；{23}（P166）當(dāng)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)過程中遇到自身無法克服的障礙時可以向與其無隸屬關(guān)系的其他國家機(jī)關(guān)提出協(xié)助請求，被請求機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法提供職務(wù)上的幫助。{24}（P45）政府在行使信息形成權(quán)的過程中產(chǎn)生兩種協(xié)助義務(wù)，一是作為行政相對人的協(xié)助義務(wù)，如《稅收征收管理法》規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)依法查詢從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人開立賬戶的情況時，有關(guān)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助；一種是作為國家機(jī)關(guān)的協(xié)助義務(wù)，如《稅收征收管理法》規(guī)定各有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)支持、協(xié)助稅務(wù)機(jī)關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)。目前，我國立法分別從積極和消極兩個角度界定當(dāng)事人的信息協(xié)助義務(wù)，前者是指當(dāng)事人需要積極行動來配合政府收集和處理信息，如《社會保險費征繳暫行條例》規(guī)定勞動保障行政部門或者稅務(wù)機(jī)關(guān)調(diào)查社會保險費征繳違法案件時，有關(guān)部門、單位應(yīng)當(dāng)給予支持、協(xié)助；后者是指當(dāng)事人除非法律規(guī)定外不享有拒絕權(quán)、抵抗權(quán)，如《統(tǒng)計法實施細(xì)則》將拒絕提供統(tǒng)計情況、使用暴力或者威脅的方法阻撓、抗拒統(tǒng)計檢查的行為，界定為“情節(jié)較重的違法行為”。
（二）提供真實信息義務(wù)
向行政機(jī)關(guān)提供真實信息是行政相對人的一種義務(wù)。{23}（P167）當(dāng)事人無論是在自己受益的行政行為還是在不利行政行為中，或者在純粹的信息普查、檢查、調(diào)查的事實行政行為中，都有義務(wù)真實地披露相關(guān)信息。例如，《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定管理審批機(jī)關(guān)為審批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通過人戶調(diào)查、鄰里訪問以及信函索證等方式對申請人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況和實際生活水平進(jìn)行調(diào)查核實。申請人及有關(guān)單位、組織或者個人應(yīng)當(dāng)接受調(diào)查，如實提供有關(guān)情況?！墩少彿ā芬?guī)定政府采購監(jiān)督管理部門對政府采購項目的采購活動進(jìn)行檢查時，政府采購當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)如實反映情況，提供有關(guān)材料。《全國農(nóng)業(yè)普查條例》規(guī)定農(nóng)業(yè)普查對象應(yīng)當(dāng)如實回答普查人員的詢問，按時填報農(nóng)業(yè)普查表，不得虛報、瞞報、拒報和遲報。
（三）忍耐經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的義務(wù)
“信息在政府善治中扮演著重要角色，同時它也強(qiáng)加成本于公眾。給政府提供信息需要花費時間。”{25}（P1）政府要求當(dāng)事人報告信息，增加了他們的信息收集預(yù)算。{21}大量的表格閱讀、理解、填寫、送達(dá)、修正補(bǔ)充，耗費了當(dāng)事人相當(dāng)多的時間、人力和物質(zhì)消耗。美國管理預(yù)算局在評估文書工作成本時，通常將文書工作的“負(fù)擔(dān)”以時間單位來換算，例如，管理預(yù)算局1997年《信息收集預(yù)算》評估報告認(rèn)為，受到獨立管制機(jī)構(gòu)影響的文書工作的公眾負(fù)擔(dān)時間大約是3億9千萬小時，用每小時26.5美元來評估，大約是100億美元成本。{26}（P368）作為計算單位的“時數(shù)”（hours），是指為了公眾評論而進(jìn)行的信息收集、管理預(yù)算局的信息審查、行政機(jī)關(guān)對信息的評估所消耗的時間，包括閱讀和理解信息收集本身和其他指令的時間花費，也包括編輯、記錄、復(fù)審和發(fā)送這些信息的時間花費。除了以“時數(shù)”（hours）作為計算信息成本負(fù)擔(dān)的計量單位之外，美國還使用“信息收集成本”（InformationCollectionCosts）這一術(shù)語，是指除了“時數(shù)”（hours）之外，行政機(jī)關(guān)要求公眾提供信息所負(fù)擔(dān)的其他成本，這些成本包括郵寄表格的成本、收集或者發(fā)送所要求信息的必要的計算機(jī)系統(tǒng)的成本，以及與表格相應(yīng)的必需的其他費用（thefees）。根據(jù)信息與管制事務(wù)辦公室（OIRA）1999-2007年間連續(xù)的年度《政府信息收集預(yù)算》（InformationCollectionBudgetoftheUnitedStatesGovernment，縮寫為ICB）報告，整理出的美國27個行政機(jī)關(guān)的“信息收集公眾負(fù)擔(dān)時數(shù)”情況是：1997約為6，998，690，000小時，1998年約為6，951，140，000小時，1999年約為7，183，820，000小時，2000年約為7，361，720，000小時，2001年約為7，631，740，000小時，2002年約為8，223，170，000小時，2003年約為8，098，790，000小時，2004年約為7，971，176，000，2005年約為8，240，510，000小時，2006年約為8，923，500，000小時，2007年約為9，165，180，000小時。美國27個行政機(jī)關(guān)的“信息收集公眾總成本評估”情況是：1998年約為51，924，100，000美元，1999年約為78，839，400，000美元，2000年約為88，545，000，000美元，2001年約為62，766，300，000美元，2002年約為59，063，300，000美元，2003年約為54，416，300，000美元，2004年約為70，158，239，190美元，2005年約為94，990，710，000美元，2006年約為62，375，800，000美元，2007年約為63，411，170，000美元。從上述數(shù)字中可以看出，政府信息形成權(quán)的運用已經(jīng)給公眾帶來了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但這些負(fù)擔(dān)又需要公眾來忍耐。
四、政府的信息形成權(quán)與當(dāng)事人義務(wù)的平衡
（一）平衡的考量因素
經(jīng)濟(jì)管制、社會管制和文書工作管制是政府管制的三大類型。{27}（P110）“在20世紀(jì)60-70年代，信息強(qiáng)制披露是權(quán)利革命的重要內(nèi)容，在80-90年代，信息披露更具有突出地位，目前信息披露在很大程度上已經(jīng)成為命令一控制管制的替代品?！眥14}（P169）從世界范圍看，各國都有很多法律和規(guī)章進(jìn)行信息管制，政府在運用信息形成權(quán)保護(hù)私人權(quán)益和公共利益的同時，也給當(dāng)事人附加了義務(wù)和負(fù)擔(dān)，因此有必要協(xié)調(diào)政府的信息形成權(quán)與當(dāng)事人義務(wù)之間的平衡關(guān)系。
1．信息必要性的判斷
在美國，管理預(yù)算局具有信息管理職能：（1）參與政府信息和統(tǒng)計政策的實施和發(fā)展；（2）中央統(tǒng)計機(jī)關(guān)預(yù)算的安排；（3）批準(zhǔn)信息收集過程；（4）控制信息收集預(yù)算。{5}（P434）在批準(zhǔn)信息擬議收集方案之前，管理預(yù)算局局長應(yīng)該判斷行政機(jī)關(guān)的信息收集對于正當(dāng)履行行政職能是否是必要的，包括該信息是否有實際效用。在做出判斷之前，管理預(yù)算局局長可以給行政機(jī)關(guān)和其他利害人一個聽證的機(jī)會，或者發(fā)表書面聲明的機(jī)會。如果管理預(yù)算局局長斷定行政機(jī)關(guān)的信息收集沒有任何必要的理由，行政機(jī)關(guān)就不能進(jìn)行信息收集。只有為完成行政使命所必需的信息，才可能被允許收集。行政調(diào)查權(quán)是獲取信息的主要手段，抑制行政調(diào)查權(quán)的濫用也成為行政法治的一項基本任務(wù)，例如《聯(lián)邦行政程序法》第555條（c）項規(guī)定：“沒有法律授權(quán)不得發(fā)出傳票，要求提供報告，進(jìn)行檢查，或強(qiáng)制執(zhí)行其他調(diào)查行為和要求。”{2}（P328）
我國有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章也規(guī)定行政機(jī)關(guān)進(jìn)行信息收集應(yīng)進(jìn)行必要性判斷，如《統(tǒng)計法實施細(xì)則》規(guī)定：嚴(yán)格審查和批準(zhǔn)統(tǒng)計機(jī)構(gòu)送審的統(tǒng)計調(diào)查計劃和統(tǒng)計調(diào)查方案的必要性、可行性、科學(xué)性；不得重復(fù)調(diào)查；抽樣調(diào)查、重點調(diào)查或者行政記錄可以滿足需要的，不得制發(fā)全面統(tǒng)計調(diào)查表；一次性統(tǒng)計調(diào)查可以滿足需要的，不得進(jìn)行經(jīng)常性統(tǒng)計調(diào)查；按年統(tǒng)計調(diào)查可以滿足需要的，不得按季統(tǒng)計調(diào)查；按季統(tǒng)計調(diào)查可以滿足需要的，不得按月統(tǒng)計調(diào)查；月以下的進(jìn)度統(tǒng)計調(diào)查必須從嚴(yán)控制；編制新的統(tǒng)計調(diào)查方案，必須事先試點或者征求有關(guān)地方、部門和基層單位的意見，進(jìn)行可行性論證，保證切實可行，注重調(diào)查效益。
2．人權(quán)重要性的考量
政府在信息公開中會涉及人權(quán)問題，政府在進(jìn)行信息收集和處理時也會限制或者侵犯人權(quán)，尤其是政府信息記錄系統(tǒng)計算機(jī)化之后，個人信息中的隱私和政府信息收集、信息使用之間越發(fā)存在緊張關(guān)系，需要不斷地平衡政府對個人信息的使用和個人隱私的保護(hù)。{19}（P630）政府強(qiáng)制當(dāng)事人信息披露可能與憲法上規(guī)定的言論自由和沉默權(quán)相抵觸，一切觸犯人權(quán)的信息收集都不能被允許。以隱私權(quán)為例，在電子時代對隱私保護(hù)越來越困難，公共安全圖像信息系統(tǒng)的使用最可能侵犯公民個人隱私。{28}在行政調(diào)查中，相互之間存在特殊信任關(guān)系的夫妻、牧師與懺悔者、醫(yī)生與患者、律師與委托人，應(yīng)該具有不予作證和提供信息的法定豁免權(quán)。{29}（P99）
（二）平衡的技術(shù)手段
1．公共利益和私人利益的衡量
在美國，“獲取情報是有效執(zhí)行任何管理法的不可缺少的條件。為公共利益而獲取情報的重要性超過了為了私人利益而拒絕公開情報的重要性?！睂褡≌牟豢汕址笝?quán)必須從屬于本地區(qū)的公共衛(wèi)生和安全的需要；為了公共利益，對企業(yè)宅地的檢查和家庭福利調(diào)查也是行政管理權(quán)的組成部分。{3}（P87-91）很顯然，信息形成權(quán)作為政府管制權(quán)的一部分，為了公共利益而有效執(zhí)法是其當(dāng)然使命，在不剝奪私人法定權(quán)利的前提下，政府可以限制私人權(quán)利和利益。
2．政府的信息形成權(quán)的法律保留
政府的信息形成權(quán)必須有法律根據(jù)，不是所有的行政機(jī)關(guān)都有信息形成權(quán)，有權(quán)力的行政機(jī)關(guān)也不是在任何時間、場合和事項上都有信息形成權(quán)，必須通過法治手段來抑制政府的信息形成權(quán)的濫用。目前，我國只有國務(wù)院組織實施的全國性統(tǒng)計普查有明確的、嚴(yán)格的、高位階的法律規(guī)定，而國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其部門的統(tǒng)計調(diào)查基本上是由行政規(guī)章、規(guī)范性文件或者同級統(tǒng)計機(jī)構(gòu)來規(guī)范或批準(zhǔn)的。并且，我國現(xiàn)行的《統(tǒng)計法》和國家統(tǒng)計機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)部分信息收集和處理工作，信息社會所出現(xiàn)和需要的大量信息收集和處理問題并不在我國統(tǒng)計法律制度的全部調(diào)整范圍之內(nèi)，這導(dǎo)致大量的政府信息形成權(quán)的行使缺乏法律根據(jù)，或者所依據(jù)的授權(quán)法律規(guī)范的位階很低。例如，《電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)現(xiàn)場檢查規(guī)定》、《財政檢查工作辦法》、《民用航空行政檢查工作規(guī)則》、《基金會年度檢查辦法》、《社會保險費申報繳納管理暫行辦法》、《個體工商戶建賬管理暫行辦法》、《個人所得稅自行納稅申報辦法（試行）》、《金融機(jī)構(gòu)客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存》、《北京市公共安全圖像信息系統(tǒng)管理辦法》等，都是部門規(guī)章或者地方政府規(guī)章。由行政規(guī)章來界定或者限制基本權(quán)利和利益，這本身就已經(jīng)違反或弱化了法治原則。
3．政府信息形成權(quán)運用的法律程序
政府具有信息形成權(quán)，但其運用時仍然需要得到有關(guān)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，政府的信息形成權(quán)的運用一定要符合正當(dāng)法律程序。在美國，管理預(yù)算局負(fù)責(zé)各個行政機(jī)關(guān)的信息收集審批工作，未經(jīng)批準(zhǔn)的信息收集都是違法的，管理預(yù)算局每年都要在年度《信息收集預(yù)算》報告中通報這樣的違法收集活動。{25}（P110-128）美國政府的信息收集包括內(nèi)部和外部兩道審批程序。第一道程序是擬議收集信息的行政機(jī)關(guān)的自審程序，要求行政機(jī)關(guān)設(shè)立一名首席信息官（ChiefInformationOfficer），由其直接向行政機(jī)關(guān)首長匯報信息收集情況。行政機(jī)關(guān)需要編制信息收集計劃、說明信息資源管理的目的和規(guī)劃程序。信息收集計劃在呈送管理預(yù)算局局長審查之前，首席信息官辦公室必須審查和評估信息收集的必要性、描述所收集信息的功能、收集計劃、公眾負(fù)擔(dān)評估等，還要詳細(xì)列出信息收集目錄、可控數(shù)量和最后日期，并且必須告知接受信息收集的當(dāng)事人之所以被收集信息集的理由、信息被使用方式、信息負(fù)擔(dān)評估和信息反饋方式等。第二道程序是管理預(yù)算局局長對行政機(jī)關(guān)信息收集計劃的審查和批準(zhǔn)程序，主要審查擬議信息收集的必要性、實際效用、對公眾的負(fù)擔(dān)，并且行政機(jī)關(guān)的信息收集計劃須在《聯(lián)邦登記》上公告，請求公眾評論。行政機(jī)關(guān)的信息收集計劃有兩種形式，一種是獨立提出的，一種是包含在擬議制訂規(guī)章中的，對于獨立的擬議信息收集，公告和公眾評論期不少于30天；對于包含在擬議制訂規(guī)章中的擬議信息收集，公告和公眾評論期與行政規(guī)章的評論期限一致。在《聯(lián)邦登記》公告擬議信息收集60天后，管理預(yù)算局局長須做出是否準(zhǔn)許收集信息的通知。
在我國，統(tǒng)計系統(tǒng)的信息收集已經(jīng)形成了一套法律程序。按照《統(tǒng)計法》和《統(tǒng)計法實施細(xì)則》，統(tǒng)計調(diào)查需要編制調(diào)查計劃和調(diào)查方案，并經(jīng)主管機(jī)關(guān)逐級審批，統(tǒng)計調(diào)查計劃應(yīng)當(dāng)列明：項目名稱、調(diào)查機(jī)關(guān)、調(diào)查目的、調(diào)查范圍、調(diào)查對象、調(diào)查方式、調(diào)查時間、調(diào)查的主要內(nèi)容；統(tǒng)計調(diào)查方案應(yīng)當(dāng)包括：供統(tǒng)計調(diào)查對象填報用的統(tǒng)計調(diào)查表和說明書；供整理上報用的統(tǒng)計綜合表和說明書；統(tǒng)計調(diào)查需要的人員和經(jīng)費及其來源。
我國的行政檢查程序多由國務(wù)院各部門自行制定行政規(guī)章，雖然法律位階很低，但是也逐漸建立起了一套比較有益的行政程序。例如，《電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)現(xiàn)場檢查規(guī)定》和《財政檢查工作辦法》規(guī)定了相似的行政檢查信息收集程序：進(jìn)行現(xiàn)場檢查應(yīng)事先擬定現(xiàn)場檢查方案并經(jīng)負(fù)責(zé)人審核批準(zhǔn)后制作現(xiàn)場檢查通知書；現(xiàn)場檢查方案應(yīng)包括檢查依據(jù)、檢查時間、檢查對象、檢查事項等內(nèi)容；現(xiàn)場檢查通知書應(yīng)包括檢查依據(jù)、檢查時間安排、檢查事項、檢查人員名單、被檢查單位配合和協(xié)助的事項等內(nèi)容；應(yīng)事先將現(xiàn)場檢查通知書的內(nèi)容告知被檢查單位；必要時，可以持現(xiàn)場檢查通知書直接進(jìn)行現(xiàn)場檢查；進(jìn)行現(xiàn)場檢查時，應(yīng)當(dāng)出具現(xiàn)場檢查通知書。
4．成本一收益分析方法的運用
在政府信息收集和處理領(lǐng)域中運用成本一收益分析方法，主要考慮三方面問題：一是信息收集和處理給政府自身帶來的負(fù)擔(dān)和收益，二是給公眾帶來的收益和直接經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，三是強(qiáng)制信息披露給廠商造成的利益損失。美國國會于1995年修訂了《文書工作減負(fù)法》（PaperworkReducationAct），其目的是限制聯(lián)邦政府以任意形式向公眾收集信息，該法為信息與管制事務(wù)辦公室設(shè)置了特別職責(zé)：（1）保證在政府之間進(jìn)行有效信息資源管理活動；（2）保證政府施加給公眾的文書工作負(fù)擔(dān)最小化；（3）保證從公眾獲取的信息的收集、使用和配置的公共利益最大化。{21}
（1）政府自身的信息成本和收益
在信息管制中，信息可能非常昂貴，有時所花費的超過了所得到的；信息管制有時是沒有效率的，甚至達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。{14}（P626）2000年，美國聯(lián)邦政府支出的文書工作成本是2360億美元。{30}（P354）以信息披露立法而言，食品藥品管理局（FDA）年度信息成本約為20億美元，職業(yè)安全和健康管理局（OSHA）的危險信息政策每年可能挽救200條生命，但是每年耗費的成本大約是3600萬美元，平均每挽救一條生命花費約180萬美元。{14}（P626）所以，政府對信息收集和處理活動也有必要進(jìn)行成本一收益核算。
（2）公眾的負(fù)擔(dān)、損害和收益
1995年美國《文書工作減負(fù)法》確立了減輕信息收集公眾負(fù)擔(dān)的年度政府目標(biāo)，1996和1997每個財政年度預(yù)計降低10%，1998、1999、2000和2001每個財政年度預(yù)計降低5%.但是，根據(jù)信息與管制事務(wù)辦公室1999-2007年連續(xù)公布的《美國政府信息收集預(yù)算財政年度報告》，可知這個目標(biāo)并沒有實現(xiàn)。2007年財政年度，公眾的負(fù)擔(dān)預(yù)計達(dá)到92億小時，比2006年度增長了2.7%，但在局部上確實降低了公眾負(fù)擔(dān)。{22}（P4）
信息管制的直接目的之一是為了公眾的利益，但是，政府信息披露管制可能使人們知情更少，因為多余的信息會造成消費者理解混亂。{31}（P380）我國的政府信息收集和處理很混亂，有些措施根本不能給公眾帶來利益而只是負(fù)擔(dān)，如《戶口登記條例》（1958年）確立的旅店暫住人口登記和報告制度，實際執(zhí)行成本很高，也無必要；居民身份證的頻繁升級換代給公民帶來了很重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；使用電子技術(shù)閱讀和反饋信息已經(jīng)給公眾和消費者帶來一個新的問題—電子產(chǎn)品污染問題。
（3）廠商信息披露的損害
“信息披露的規(guī)定可能給企業(yè)造成兩方面的結(jié)果，有些信息擴(kuò)大了市場的需求，有些信息抑制了市場需求。信息披露可能給企業(yè)帶來很高的收益，也可能帶來很高的成本，甚至導(dǎo)致企業(yè)的停業(yè)和破產(chǎn)?！眥27}（P100）法經(jīng)濟(jì)學(xué)家探討了信息披露的“警告責(zé)任經(jīng)濟(jì)學(xué)”問題，認(rèn)為產(chǎn)品生產(chǎn)者的警告義務(wù)是消費者獲得產(chǎn)品危險性信息來源之一，這種警告義務(wù)將影響消費者購買力，產(chǎn)品危險事故警告與消費者購買力成反比例關(guān)系，產(chǎn)品事故安全警告強(qiáng)度越弱，產(chǎn)品事故成本越高，強(qiáng)烈的警告雖然會避免較大的事故成本，卻降低了消費者的購買欲望。{32}（P601-602）要求廠商披露完全精確的信息可能導(dǎo)致他們不愿意提供信息。
5．當(dāng)事人抵抗權(quán)的保留
0 引言
由于受補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不同、房屋所有人利益需求的不同以及現(xiàn)有法律制度不完善等多方面的影響，當(dāng)前的土地房屋征收工作遇到了一些土地問題和社會問題。本文的研究，有助于土地房屋征收工作的順利進(jìn)行和社會的安定團(tuán)結(jié)，有著重要的實踐意義。
1 當(dāng)前土地房屋征收的主要特點
1.1 土地房屋征收的面積越來越多 伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速增長，我國城鎮(zhèn)化速度加快，需要更多的建設(shè)用地。以廈門市為例，2014年全市的建設(shè)用地征收土地的面積為19263.43畝，比2013年的7063.97畝增長了242%，涉及房屋拆遷1304378平方米，大大超過2013年的543490平方米。由此可見廈門土地房屋征收的面積在不斷擴(kuò)大。
1.2 各級土地管理機(jī)構(gòu)代表國家具體行使征收土地權(quán) 憲法賦予國家土地征收的權(quán)利。征收的主體是國家。但國家無法直接使用土地，所以在具體的征收過程中，各級土地管理機(jī)構(gòu)代表國家具體行使征收土地權(quán)。
1.3 土地房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)趨于統(tǒng)一 2011年頒布并實施的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，統(tǒng)一了我國的土地房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。各個地方政府根據(jù)具體情況，在《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》也制定了相應(yīng)的細(xì)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制度，為房屋征收提供了法律依據(jù)。廈門市出臺的《廈門市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償實施意見》（廈府辦[2011]75號）進(jìn)一步明確了廈門市土地征收的主體、程序、補(bǔ)償。
2 土地和房屋征收工作存在的困難和問題
2.1 被征收人將征收安置工作與原單位、村組遺留問題掛鉤 例如因以前與村、小組有利益糾紛，把征收工作組當(dāng)成村、組的上級，要求“主持公道”，在征收時將這些糾紛一并給予解決；一些企業(yè)下崗職工則將企業(yè)改制遺留問題，甚至改制前企業(yè)沒有解決的訴求向工作組反映，并要求工作組承諾解決。很多問題既不符合相關(guān)政策，也超出了征收工作組的職權(quán)范圍。
2.2 工作人員不能夠有效執(zhí)行相關(guān)政策 部分被征收人對征收方案一知半解消級拖延，心理期望值過高，影響整體征收工作進(jìn)度。有的人錯誤和片面理解中央和省里的政策法規(guī)，對征收方案斷章取義，誤導(dǎo)群眾。部分被征收人對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要求過高，或存有“拖得越久，補(bǔ)償越高”、“會鬧的孩子有奶吃”的僥幸心理。
2.3 觸動利益，容易引起抵觸 被征收人由于既得利益喪失、征收后生存的不安全感等因素對征收工作產(chǎn)生心理抵觸慣性。被征收人所在位置往往地理條件優(yōu)越，生活較為便利，有的甚至是家庭謀生的重要依托。不論是上學(xué)、就醫(yī)還是出行都非常方便，住房如果出租，租金也較高，這些都是被征收人原來住房和土地的優(yōu)勢，現(xiàn)在將他們重新安置，要做好他們的動員工作有較大難度。極少數(shù)人鼓動被征收人抵制征收，制造不穩(wěn)定事件。
2.4 被征收人對協(xié)議簽定身份、自搭建筑認(rèn)定、補(bǔ)償費用等存有疑慮 很多被征收人對整體征收工作持肯定態(tài)度，但是對涉及自身利益的具體協(xié)議卻存在異議。比如，一些被征收人認(rèn)為自家的自搭建筑雖然沒有到城建部門報批，但在當(dāng)時都經(jīng)過原單位或村、組書面或口頭同意，或當(dāng)時根本就沒有出臺規(guī)范的審批制度，這些建筑不應(yīng)該算違章建筑；有的人對征收后的安置補(bǔ)償和過渡費是否合理、是否能按時到位、采取何種形式發(fā)放、安置房選址是否偏遠(yuǎn)及選房規(guī)則是否透明等放心不下。因為每家每戶都有不同的情形，僅靠一份征收實施方案有時難以概括全部，一些特殊情況，由于特定歷史原因，還存在一定合理性，但征收方案卻不能因為個案而網(wǎng)開一面，造成部分規(guī)定和情、理的不相統(tǒng)一。
3 對土地和房屋征收工作的幾點建議
3.1 充分發(fā)揮被征收人中黨員和基層干部的作用 被征收人中的黨員和基層干部，首先是被征收對象，同時也是原改制企業(yè)和村、組、居委會的骨干，有較強(qiáng)的理論知識，比一般人更懂政策法規(guī)，在群眾中有較高的威信。征收工作首先要取得他們的支持，對征收方案，要多聽取他們的意見，首先要獲得他們的認(rèn)同。另外，也可讓他們成立征收監(jiān)督工作小組，由他們代表被征收人對征收全過程進(jìn)行監(jiān)督，對征收中的一些歷史遺留問題、在簽字協(xié)議時的一些爭議提出自己的意見和建議。這些黨員和基層干部在普通群眾中的影響力很大，如果他們不和征收工作組配合，將會產(chǎn)生很大的破壞作用。將他們組織起來，爭取他們的支持，這些人會覺得受到尊重，認(rèn)為還能“發(fā)揮余熱”，激發(fā)自己的使命感和責(zé)任感。由他們?nèi)f(xié)助做群眾的工作，會取到事半功倍的效果。
3.2 應(yīng)加強(qiáng)前期準(zhǔn)備和應(yīng)急建設(shè)工作 要在征收工作的前期準(zhǔn)備上下苦功夫。以征收工作組進(jìn)駐前的培訓(xùn)為例，很多征收指揮中心只是組織工作組對征收方案進(jìn)行學(xué)習(xí)和解釋。筆者認(rèn)為，要加強(qiáng)一線工作組同志的系統(tǒng)培訓(xùn)，不僅要學(xué)習(xí)市里有關(guān)征收工作的文件和征收方案，還要學(xué)習(xí)中央和省政府的征收工作相關(guān)法律法規(guī)、本市乃全國各地征收工作的經(jīng)驗或概況，甚至社會保險、工傷保險、低保補(bǔ)助等社會保障知識，居委會、村委會選舉法和組織法等都應(yīng)該組織學(xué)習(xí)，還要告知被征收對象的基本情況，如村委會近幾年的選舉情況、征地情況，企業(yè)的改制時間，改制具體政策是什么等等，這些都應(yīng)該納入對征收工作組培訓(xùn)的內(nèi)容?？蓢L試在被征收對象中建立信息員隊伍，幫助宣傳政策，反饋群眾意見，對少數(shù)人組織聚會、教唆鬧事等不良苗頭及時通報。要建立征收進(jìn)程評估機(jī)制，指揮調(diào)度中心對征收進(jìn)程的評估、可能突發(fā)事件的預(yù)計要做細(xì)、做實，發(fā)現(xiàn)新問題，馬上研究解決。
3.3 完善社會保障、就業(yè)扶持、統(tǒng)籌發(fā)展等配套措施 被征收人如果對未來的生活沒有后顧之憂，也會自覺地支持政府的征收工作。所以，完善醫(yī)保、養(yǎng)老保、失業(yè)保等社會保障政策，加強(qiáng)對被征收人的就業(yè)培訓(xùn)，介紹他們到工業(yè)園區(qū)工作，在安置點培育就業(yè)崗位等配套措施是征收能夠取得成效的重要保證。
3.4 認(rèn)真貫徹執(zhí)行好《國有土地上房屋征收補(bǔ)償管理條例》 目前有個別從事征收工作的同志片面地認(rèn)為，《國有土地上房屋征收補(bǔ)償管理條例》的出臺是給征收工作上了“緊箍咒”，使程序變得繁雜，但如果換個角度思考，與以前的《城市房屋拆遷管理條例》相比，新條例更加遵循了征收工作的客觀規(guī)律。從事征收工作的部門應(yīng)該認(rèn)真研讀好新條例，挖掘新條例的內(nèi)容實質(zhì)，轉(zhuǎn)變觀念，克服畏懼心理，以積極態(tài)度學(xué)好用好用活新條例，促進(jìn)征收工作上新臺階。
3.5 征收政策應(yīng)盡可能關(guān)注民生 如果安置補(bǔ)償金過少，表面上是減少了開支，但是由于長期僵持，可能會造成資金更大的浪費，比如過渡期延長造成的過渡費增加，征收工作組的運行經(jīng)費，處理突發(fā)事件耗費的警力和其它行政資源、以及一些不必要的補(bǔ)償?shù)?。另外，如果政策過緊，很可能在后期出現(xiàn)部分被征收人的補(bǔ)償金以隱形方式突破政策規(guī)定的情況，形成事實上的超支，而且還會造成負(fù)面影響。因此，土地和房屋征收政策應(yīng)在財力允許的情況下寧松勿緊，這樣做很有可能就是最大的節(jié)約，而且最重要的是，可以贏得民心，以及上級部門和媒體的好評。
參考文獻(xiàn)：
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創(chuàng)業(yè)教育；法律環(huán)境；法律教育
現(xiàn)有的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)中比較注重創(chuàng)業(yè)精神和品質(zhì)的強(qiáng)化，更多地關(guān)注企管、金融、財會、市場營銷等方面的知識培訓(xùn)，對與創(chuàng)業(yè)有關(guān)的法律知識關(guān)注較少。創(chuàng)業(yè)教育中法律教育的缺失，容易導(dǎo)致創(chuàng)業(yè)者在創(chuàng)業(yè)過程中法律知識欠缺、法律意識淡薄，創(chuàng)業(yè)成功率低，稍有不慎容易在創(chuàng)業(yè)過程中誤入歧途。本文以高職院校大學(xué)生創(chuàng)業(yè)為例，有針對性地選擇與創(chuàng)業(yè)密切相關(guān)的法律問題展開討論。目的是讓大學(xué)生對其創(chuàng)業(yè)活動所面臨的法制環(huán)境有充分的了解和掌握，引導(dǎo)大學(xué)生增強(qiáng)法律意識，依法辦事，依法維護(hù)企業(yè)和自身利益。
一、創(chuàng)業(yè)中法律教育與培訓(xùn)的重要性
創(chuàng)新已成為當(dāng)今中國的最強(qiáng)音符，創(chuàng)業(yè)也已轉(zhuǎn)化為大眾的迫切需要。與之相對應(yīng)的是，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育蓬勃開展，高職院校開展創(chuàng)業(yè)教育有著諸多優(yōu)勢，也是自身人才培養(yǎng)目標(biāo)的需要。
（一）創(chuàng)業(yè)教育的重要性
創(chuàng)業(yè)能力是一種生存能力，創(chuàng)業(yè)教育是一種培養(yǎng)和提高生存能力的教育，創(chuàng)業(yè)教育被稱為學(xué)習(xí)的“第三本護(hù)照”，和學(xué)術(shù)教育、職業(yè)教育具有同等重要的地位；在高職院校開展創(chuàng)業(yè)教育，可以使大學(xué)生了解當(dāng)前我國嚴(yán)峻的就業(yè)形勢和巨大的社會就業(yè)壓力，認(rèn)識到創(chuàng)業(yè)是解決中國社會就業(yè)問題的重要途徑，轉(zhuǎn)變大學(xué)生的就業(yè)觀念，培養(yǎng)大學(xué)生的創(chuàng)業(yè)意識和創(chuàng)業(yè)精神。具體來說，就是培養(yǎng)自信心、培養(yǎng)積極的處事態(tài)度、培養(yǎng)良好的行為方式、培養(yǎng)社會責(zé)任感、培養(yǎng)競爭意識和競爭精神、培養(yǎng)堅韌不拔的毅力與品質(zhì)。這些正是高職院校人才培養(yǎng)目標(biāo)的重要組成部分。
（二）法律教育的必要性
對于創(chuàng)業(yè)者，從尋思創(chuàng)業(yè)伊始，必須充分認(rèn)識分析創(chuàng)業(yè)環(huán)境，因為創(chuàng)業(yè)成敗與創(chuàng)業(yè)環(huán)境有著非常重要的關(guān)系：創(chuàng)業(yè)環(huán)境包括自然環(huán)境和社會環(huán)境，社會環(huán)境對創(chuàng)業(yè)的影響往往更重要。社會環(huán)境包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律環(huán)境、文化環(huán)境、人口環(huán)境、習(xí)俗環(huán)境、市場環(huán)境、人力資源環(huán)境等，社會環(huán)境對創(chuàng)業(yè)的影響是多方面的、復(fù)雜的，創(chuàng)業(yè)者要全面考慮，能利用的社會環(huán)境要充分利用，不能違反的要嚴(yán)格遵守，創(chuàng)業(yè)者對社會環(huán)境利用得越好，創(chuàng)業(yè)者成功的可能性就越大。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，在市場條件下開展的各種經(jīng)濟(jì)活動，無一不是在法律的引導(dǎo)、規(guī)范和保護(hù)之下才能正常進(jìn)行和取得預(yù)期成果。企業(yè)創(chuàng)業(yè)活動同樣是在一定的法制環(huán)境下進(jìn)行的，創(chuàng)業(yè)者必須考慮法律的這種影響和作用，對其創(chuàng)業(yè)活動所面臨的法制環(huán)境要充分地了解和掌握，并在創(chuàng)業(yè)活動的各個環(huán)節(jié)采取相應(yīng)的對策，才能達(dá)到成功創(chuàng)業(yè)的預(yù)期目標(biāo)。因此，加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)中的法律教育與培訓(xùn)非常必要。
二、創(chuàng)業(yè)初始階段的法律教育與培訓(xùn)
經(jīng)過一番躊躇滿志的構(gòu)想，開始準(zhǔn)備創(chuàng)業(yè)，這就進(jìn)入了創(chuàng)業(yè)初始階段了，創(chuàng)業(yè)者首先會遇到很多法律問題，處理不當(dāng)?shù)脑挷粌H會造成很多不可避免的糾紛，嚴(yán)重的話還會危及企業(yè)生存安全。創(chuàng)業(yè)者不必了解有關(guān)法律的所有內(nèi)容，只要知道哪些法律和哪些關(guān)鍵內(nèi)容與新辦企業(yè)有關(guān)就夠了，最重要的是作為企業(yè)主，要知道法律不僅對企業(yè)有約束的一面，也同樣給予你的企業(yè)以法律保護(hù)。
（一）關(guān)于設(shè)立經(jīng)營實體，進(jìn)行行政審批的相關(guān)法律問題
設(shè)立企業(yè)，從事經(jīng)營活動，必須到工商行政管理部門辦理登記手續(xù)，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，如果從事特定行業(yè)的經(jīng)營活動，還須先取得相關(guān)主管部門的批準(zhǔn)文件，比如開網(wǎng)吧，需要得到公安部門、文化主管部門的批準(zhǔn)文件。根據(jù)《民法通則》《公司法》《合伙企業(yè)法》《個人獨資企業(yè)法》等法律的規(guī)定，企業(yè)的組織形式可以是股份有限公司、有限責(zé)任公司、合伙企業(yè)、個人獨資企業(yè)，其中以有限責(zé)任公司最為常見。設(shè)立特定行業(yè)的企業(yè)，還有必要了解有關(guān)開發(fā)區(qū)、高科技園區(qū)、軟件區(qū)等方面的法規(guī)、規(guī)章、有關(guān)地方規(guī)定，這樣有助于更好地選擇創(chuàng)業(yè)地點，以享受稅收等優(yōu)惠政策。同時大學(xué)生創(chuàng)業(yè)需要依據(jù)《企業(yè)登記管理條例》《公司登記管理條例》以及消防、衛(wèi)生等行政審批程序的一些具體規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。這部分相關(guān)法律的教育與培訓(xùn)應(yīng)重點放在各種不同經(jīng)濟(jì)組織的具體特點，包括責(zé)任形式、有限責(zé)任與無限責(zé)任的區(qū)別、設(shè)立條件要求、公司章程、投資協(xié)議、經(jīng)營管理等內(nèi)容，讓大學(xué)生有清晰的思路和判斷，從而選擇適合自己的企業(yè)組織形式并按照相關(guān)法律、行政法規(guī)的具體規(guī)定準(zhǔn)備資料，辦理企業(yè)登記手續(xù)。
（二）關(guān)于資金、設(shè)備場地等相關(guān)法律問題
大學(xué)生在創(chuàng)業(yè)初期籌集創(chuàng)業(yè)資金時可能涉及銀行貸款、財產(chǎn)抵押等問題。如果不是以貨幣資金出資，而是以實物、知識產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)或其他權(quán)益等出資，以及在企業(yè)經(jīng)營也會涉及租店面及辦公場所，這些都會涉及諸多的法律問題，需要了解有關(guān)票據(jù)、合同、擔(dān)保、出資、知識產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)評估等相關(guān)的法律知識，要有針對性地進(jìn)行法律教育與培訓(xùn)，本著“必需、夠用”原則，精簡優(yōu)化法律教育培訓(xùn)內(nèi)容，讓創(chuàng)業(yè)大學(xué)生樹立強(qiáng)烈的法律意識和掌握應(yīng)用關(guān)鍵的法律知識，至于較為完整的法律條文學(xué)習(xí)、熟悉及應(yīng)用，有待引導(dǎo)大學(xué)生遇到具體的經(jīng)營問題能夠做到尋找相對應(yīng)的法律文件，邊學(xué)邊用，做中學(xué)，學(xué)中做，從而在創(chuàng)業(yè)過程中不斷提升法律水平與解決法律問題的能力。
三、創(chuàng)業(yè)經(jīng)營階段的法律教育與培訓(xùn)
創(chuàng)業(yè)初期階段以設(shè)立某種組織形式的企業(yè)為主，完成行政審批企業(yè)登記手續(xù)，這僅僅是創(chuàng)業(yè)的開始，打好基礎(chǔ)后，接下來要進(jìn)入創(chuàng)業(yè)經(jīng)營階段。同理，創(chuàng)業(yè)者不得不面對許多不可避免的法律問題，而且是稍有不慎或忽視，極有可能使新設(shè)立的企業(yè)陷入進(jìn)退兩難的處境，令企業(yè)經(jīng)營管理舉步維艱。認(rèn)識把握好下面幾個法律問題無疑有助于創(chuàng)業(yè)成功。
（一）履行好企業(yè)的法律責(zé)任
創(chuàng)辦的企業(yè)進(jìn)入經(jīng)營階段后，創(chuàng)業(yè)者也就是經(jīng)營者要遵紀(jì)守法，履行好企業(yè)的法律責(zé)任；現(xiàn)有的法律體系已日趨完備，不少法律法規(guī)都或多或少從各個不同方面規(guī)范了經(jīng)營者的法律責(zé)任，現(xiàn)舉二例說明履行法律責(zé)任的必要性和重要性，同時也就展示了對創(chuàng)業(yè)經(jīng)營階段中法律教育培訓(xùn)的意義所在。其一，創(chuàng)業(yè)者必須依法納稅。任何企業(yè)，都要按照國家稅法的規(guī)定繳納各種稅款，以保證國家財政收入的實現(xiàn)，滿足社會各方面的需要，及時、足額納稅是創(chuàng)業(yè)企業(yè)對國家的貢獻(xiàn)，也是創(chuàng)業(yè)企業(yè)對社會應(yīng)盡的義務(wù)。創(chuàng)業(yè)者要了解熟悉《稅收征收管理條例》，明了自己作為納稅人的基本義務(wù)和權(quán)利，這些責(zé)任概括起來為：依法辦理稅務(wù)登記、依法開設(shè)銀行賬戶、依法報送財會制度、依法設(shè)置財簿、依法報送財會核算資料、依法辦理納稅申報、依法繳納或解繳稅款、依法實施發(fā)票管理、依法使用稅控裝置、依法結(jié)算稅款或提供擔(dān)保、依法接受稅務(wù)檢查等。其二，創(chuàng)業(yè)企業(yè)務(wù)必尊重員工的權(quán)益。市場競爭、企業(yè)競爭，說到底就是人才的競爭。企業(yè)競爭力的一個關(guān)鍵因素是員工的素質(zhì)和積極性，在勞動力流動加快和競爭加劇的形勢下，優(yōu)秀的勞動者越來越成為勞動力市場上爭奪的重要資源，所以新開辦企業(yè)一開始就要特別重視尊重員工的權(quán)益，踐行以人為本的經(jīng)營之道，自始至終培育員工的忠誠度和歸宿感，避免人才流失給企業(yè)帶來的困難和損失。至于法律層面而言，《勞動法》《勞動合同法》以及有關(guān)法律法規(guī)，有相當(dāng)多的條文明確規(guī)定了企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者應(yīng)盡的法律責(zé)任義務(wù)，比如必須依法與員工訂立書面形式的勞動合同、依法為員工提供勞動保護(hù)和安全、依法支付勞動報酬、依法按時足額繳納社會保險、依法處理勞動爭議與糾紛等等。
（二）熟悉并遵守相關(guān)法律
進(jìn)入創(chuàng)業(yè)經(jīng)營階段，利用企業(yè)資源，為社會創(chuàng)造財富，為消費者提供質(zhì)優(yōu)價廉的商品與服務(wù)，整個經(jīng)營管理過程中，涉及方方面面的事情，幾乎都有法律法規(guī)的具體規(guī)范，創(chuàng)業(yè)者要盡可能地了解熟悉相關(guān)法律法規(guī)，才有可能做到遵紀(jì)守法，依法維護(hù)和保障企業(yè)利益，從而達(dá)到事半功倍的效果；反之，成為法盲，不懂法不守法，會使企業(yè)陷入歧途，甚至?xí)艿椒傻闹撇?。需要?chuàng)業(yè)者了解熟悉企業(yè)經(jīng)營管理的相關(guān)法律法規(guī)有很多，這里著重強(qiáng)調(diào)幾部法律法規(guī)，非常有必要作為創(chuàng)業(yè)教育中法律教育培訓(xùn)的重點內(nèi)容，主要有《消費者權(quán)益保護(hù)法》《反不正當(dāng)競爭法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《環(huán)境保護(hù)法》《廣告法》《合同法》等，下面擇其中一二說明。對《消費者權(quán)益保護(hù)法》而言，其法律教育培訓(xùn)中要讓創(chuàng)業(yè)者重點了解熟悉消費者的權(quán)益和經(jīng)營者的義務(wù)，以及侵犯消費者權(quán)益的法律責(zé)任，包括民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任；而《反不正當(dāng)競爭法》的教育培訓(xùn)中側(cè)重在于熟悉掌握法律禁止的十一種不正當(dāng)競爭行為，避免競爭中觸犯了法律底線；至于《產(chǎn)品質(zhì)量法》的教育培訓(xùn)中則應(yīng)強(qiáng)調(diào)創(chuàng)業(yè)者了解熟悉國家的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理體系與制度，要創(chuàng)業(yè)者熟悉掌握生產(chǎn)者、銷售者的產(chǎn)品質(zhì)量義務(wù)，不得違反《產(chǎn)品質(zhì)量法》的禁止性規(guī)定，履行作為性義務(wù)和不作為性義務(wù)。限于篇幅，其他相關(guān)法律不再累述。總的原則就是要精選核心的、與創(chuàng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理密切相關(guān)的法律概念與條文，有的放矢，讓大學(xué)生易學(xué)易記，讓大學(xué)生的法律意識和法律運用能力轉(zhuǎn)化為創(chuàng)業(yè)企業(yè)保駕護(hù)航的能力。
（三）依照法律解決糾紛
創(chuàng)業(yè)者在企業(yè)經(jīng)營過程中，對內(nèi)開展管理活動，對外發(fā)生經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，都會產(chǎn)生各種法律關(guān)系，難免會有各種摩擦矛盾、爭議糾紛。因此創(chuàng)業(yè)者要了解熟悉《民事訴訟法》《行政訴訟法》《仲裁法》等法律，依法處理爭議糾紛，熟悉掌握法律中規(guī)定的具體訴訟程序，更要有積極收集相關(guān)證據(jù)的法律意識，還要有各種相關(guān)預(yù)防措施及管理制度，這樣才能有效地利用法律保障企業(yè)利益。以《民事訴訟法》為例，在具體的法律教育培訓(xùn)中，要讓大學(xué)生理解并掌握訴訟制度、原則、管轄概念、訴訟程序，實訓(xùn)模仿撰寫訴訟文書，能夠獨立進(jìn)行訴訟，最終具備用訴訟方式解決經(jīng)濟(jì)糾紛的能力。
作者：姚興良 單位：無錫南洋職業(yè)技術(shù)學(xué)院商學(xué)院
［中圖分類號］F832 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ［文章編號］1005-6432（2011）22-0118-03
殘疾人社會保障基金是保障殘疾人合法權(quán)利的物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著我國殘疾人社會保障事業(yè)的不斷發(fā)展,殘疾人社會保障基金管理日益成為學(xué)界與政界共同關(guān)注的焦點。國外學(xué)者對社會保障基金的研究已比較成熟,并提出了比較有代表性的三種社會保障基金管理模式,即社會保險信托基金管理模式、基金會管理模式、商業(yè)經(jīng)營性基金管理模式。而國內(nèi)學(xué)者也從不同角度和層面對我國社會保障基金進(jìn)行了歸納,例如,黃范章總結(jié)的“基金所有制”,李曜提出的“多層次社會保障基金模式”,以及姜梅等人提出的社會保障基金“預(yù)算跟蹤+聯(lián)網(wǎng)核查”的審計模式等。但是,作為社會保障基金的重要組成部分――殘疾人社會保障基金管理的研究卻顯得極其薄弱,從筆者所收集到的文獻(xiàn)來看,目前只有劉嬋嬋等人對殘疾人社會保障基金管理做了專門的研究,其他學(xué)者則主要是在研究我國社會保障基金管理問題時略有涉及殘疾人社?；鸬幕I集、使用和支付等內(nèi)容,缺乏對我國殘疾人社會保障基金管理模式進(jìn)行系統(tǒng)和全面的考察。正是基于這一認(rèn)識,本文試圖分析我國殘疾人社會保障基金管理模式的現(xiàn)狀和存在問題,并在此基礎(chǔ)上提出完善殘疾人社會保障基金管理模式的途徑。
1 我國殘疾人社會保障基金管理模式的現(xiàn)狀
殘疾人社會保障基金管理是一個相互銜接的過程,這個過程由基金的募集、組織管理和支出管理等環(huán)節(jié)構(gòu)成,而且這些環(huán)節(jié)互動也就構(gòu)成了我國殘疾人社會保障基金管理模式。下文將分別從募集、組織管理和支出三個方面來分析我國殘疾人社會保障基金管理的現(xiàn)狀。
1.1 殘疾人社會保障基金的募集管理
我國殘疾人社會保障基金募集的原則是“地方投入為主、中央補(bǔ)助為輔”,廣泛動員社會,采取多層次、多渠道、多形式的方式籌集資金。中央財政和地方財政的撥款是主要的募集方式,其他募集方式還包括個人及社會的捐助、發(fā)行福利彩票、殘疾人就業(yè)保障金、福利企業(yè)自身的積累、個人自籌、基金增值所獲得的收益等,并主要由民政部門、衛(wèi)生部門、殘疾人聯(lián)合會、殘疾人福利基金會進(jìn)行分散募集管理。
(1)政府投入?！鞍宋濉逼陂g,中央財政安排給殘疾人專項補(bǔ)助費6200多萬元,各級財政投入到殘疾人事業(yè)資金為11.76萬元；“九五”期間,中央財政下?lián)軞埣踩藢ｍ椦a(bǔ)助費1.4億元,地方財政投入27.77億元。由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一樣,其地方財政收入也會有所差異,因而投入到殘疾人社會保障事業(yè)的資金也存在較大的差距。
(2)社會捐贈。社會捐贈包括組織捐贈和個人捐贈兩個方面,由于社會捐贈屬于自愿的行為,所以不同的項目每年捐贈的金額都會有所不同。以殘疾人福利基金的社會捐贈為例,我國殘疾人福利基金社會捐贈額雖然每年都在不斷的增長,但是絕對捐贈數(shù)額卻非常的低,而且在有些年份支出數(shù)額還大于收入數(shù)額。例如：2008年捐贈收入總額1.8億元,支出1.9億元。
(3)福利彩票公益金與殘疾人就業(yè)保障金。福彩公益金和體彩公益金一起納入到彩票公益金中,按照我國的彩票公益金分配政策,中央和地方各按50∶50的比例進(jìn)行分配,而中央集中的彩票公益金按5%的比例分配給民政部,用于殘疾人、老年人等社會福利事業(yè),而地方各級財政部門將從福利彩票公益金中提取一定的比例用于發(fā)展殘疾人事業(yè),而具體提取多少比例則沒有相關(guān)的規(guī)定。目前我國殘疾人就業(yè)保障金征收管理是在地稅部門、殘聯(lián)、社會保障部門、殘疾人勞動服務(wù)機(jī)構(gòu)等組織之間的配合下完成的,但是由于這些機(jī)構(gòu)之間信息資源無法達(dá)到共享，導(dǎo)致計算出來的應(yīng)征收殘疾人就業(yè)保障金的企業(yè)數(shù)量遠(yuǎn)少于實際應(yīng)征收的數(shù)目,從而出現(xiàn)少征收、漏征收的情況。例如,2008年我國殘疾人就業(yè)保障金征收的覆蓋面只占應(yīng)征收覆蓋面的12.03%。
1.2 殘疾人社會保障基金的保值與增值管理
目前我國還沒有建立較為完善的殘疾人社會保障基金保值增值制度,殘疾人社?；鸬木唧w管理方法主要散見于各項制度內(nèi),這使得不同的基金其保值與增值的空間不一樣。政府投入為主的殘疾人社會保障金保值與增值的壓力較小,以殘疾人就業(yè)保障金為例,根據(jù)財政部頒布的《殘疾人就業(yè)保障金管理暫行規(guī)定》中明確規(guī)定：殘疾人社會保障金實行財政專戶儲存,按年度編制使用計劃,按計劃進(jìn)行使用資金,年終結(jié)余資金轉(zhuǎn)入下一年度安排使用。通過社會捐贈方式籌集的資金主要是由民政系統(tǒng)、中國殘疾人福利基金會等組織各自管理和使用。民政系統(tǒng)將社會捐贈款直接納入到本系統(tǒng)的財政收支中,按年度預(yù)算撥款用于殘疾人福利事業(yè)發(fā)展。因此,該基金基本上不存在保值與增值的空間。而以社會捐贈為主的基金保值增值的空間則大得多,我國2004年頒布的《基金會管理條例》第二十八條規(guī)定:基金會應(yīng)當(dāng)按照合法、安全、有效的原則實現(xiàn)基金的保值、增值。這為中國殘疾人福利基金會通過多種渠道投資提供了法律依據(jù)。例如,中國殘疾人福利基金會于2009年研究并通過了購買國庫券、開發(fā)銀行的原始股以及在平安銀行增資擴(kuò)股等資產(chǎn)保值、增值方案。通過此種多元化的投資組合方式,分散投資風(fēng)險,促使基金在投資運營的過程中實現(xiàn)安全增長。
1.3 殘疾人社會保障基金的支出管理
我國殘疾人社會保障基金的支出管理遵循“取之于社會,用之于殘疾人”的原則,管理活動涉及殘聯(lián)、財政、民政、衛(wèi)生、教育等多個部門和機(jī)構(gòu),并由各部門自行制定政策進(jìn)行計劃管理,基金主要用于殘疾人最低生活保障、社會福利救濟(jì)、社會保障補(bǔ)助、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)、教育等方面。從有關(guān)部門調(diào)查資料來看,我國殘疾人社會保障基金的支出結(jié)構(gòu)并不合理。一是投入到殘疾人特殊教育的資金比例偏低；二是在殘疾人就業(yè)培訓(xùn)方面的資金支出不足；三是對殘疾人公共場所、信息交流等無障礙環(huán)境建設(shè)方面投入不足。以深圳市南山區(qū)為例,2005―2007年,深圳市南山區(qū)投入到殘疾人特殊教育的資金43.75萬元,占總支出比重的1.54%；投入到殘疾人特殊教育的資金113.36萬元,占總支出比重的4%,其中有很大一部分資金則用于殘疾人專干的培訓(xùn)經(jīng)費支出,而在殘疾人就業(yè)培訓(xùn)方面的經(jīng)費開支僅為1.4萬元；對殘疾人公共場所、信息交流等無障礙環(huán)境建設(shè)支出19.50萬元,僅占總支出比重的0.69%。
2 我國殘疾人社保基金管理模式存在的問題
長期以來,我國殘疾人社會保障基金的管理模式實行的是分散管理模式。但是隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入,以及殘疾人社會保障基金的特殊性,這一管理模式越來越不適應(yīng)時代的發(fā)展需要。
2.1 殘疾人社會保障基金流失嚴(yán)重
長期以來,我國殘疾人社會保障基金的管理主要是以國家和政府的信用為基礎(chǔ),進(jìn)行基金籌集、管理、使用和支付。民政部門、殘聯(lián)和殘疾人福利基金會是主要的管理部門。民政部門與殘聯(lián)之間是一種部門內(nèi)的委托―的關(guān)系,殘疾人福利基金會的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)――殘疾人福利基金理事會主要由政府職能部門的負(fù)責(zé)人組成。我國殘疾人社會保障基金是以縣(市)為單位進(jìn)行統(tǒng)籌和管理,且分散在各個部門,由各個部門負(fù)責(zé)政策的制定,又負(fù)責(zé)監(jiān)督實施,結(jié)果使基金管理的層次過多,造成地區(qū)、部門之間難以協(xié)調(diào)和集中運營及監(jiān)管困難。并且由于我國政府部門權(quán)力過大,相互之間缺乏獨立性,再加上沒有建立統(tǒng)一的行政監(jiān)督和社會監(jiān)督機(jī)構(gòu),導(dǎo)致制衡的失效和監(jiān)督機(jī)制的缺失,從而造成對殘疾人社會保障基金的監(jiān)督管理弱化和混亂,結(jié)果出現(xiàn)了有些地區(qū)、部門肆意挪用殘疾人專項基金的行為。加上政府公共領(lǐng)域缺乏市場領(lǐng)域的監(jiān)督機(jī)制和本身的特殊性,其結(jié)果,一方面是隨著政府機(jī)構(gòu)和功能的逐漸膨脹,政府的作用在逐步強(qiáng)化,造成了極低效率的官僚作風(fēng),從而影響了殘疾人社會保障基金的運作效率；另一方面是產(chǎn)生尋租等腐敗現(xiàn)象,增加了非生產(chǎn)性成本,造成了殘疾人社會保障基金的流失,致使殘疾人社會保障基金的管理和運營處于極不安全的狀態(tài)。
2.2 殘疾人社?；鸨Ｖ翟鲋祲毫Υ?/p>
目前我國殘疾人社會保障基金主要來源于政府的財政撥款和社會自籌,給國家的財政造成了巨大的壓力,同時,由于我國殘疾人社會保障基金的特殊性以及出于基金投資安全性等多方面考慮,當(dāng)前我國殘疾人社會保障基金主要投資于風(fēng)險比較低、安全性較好的銀行存款和國債,但是隨著我國殘疾人社?；鸬囊?guī)模逐漸擴(kuò)大,受銀行存款利率與全國通貨膨脹率而貶值的風(fēng)險也會越來越大。而國債雖然高于銀行存款利率,但往往發(fā)行不夠,還難以購買,且也容易受到通貨膨脹率的影響,面臨基金貶值的風(fēng)險。由此可見,殘疾人社會保障基金的安全性與效益性的矛盾是實現(xiàn)增值的主要矛盾。此外,近年來我國福利企業(yè)連年出現(xiàn)萎縮現(xiàn)象,從2006年福利企業(yè)3萬個減少到2008年福利企業(yè)2.3萬個,再加上支出結(jié)構(gòu)和支出范圍不合理,機(jī)構(gòu)經(jīng)費、獎勵經(jīng)費、培訓(xùn)費所占的比例過高,導(dǎo)致殘疾人社會保障基金的收支缺口逐漸擴(kuò)大。
2.3 殘疾人社保基金使用效率不高
我國殘疾人社會保障基金是分散在各個部門,如民政部門、殘聯(lián)、殘疾人福利基金會等,即由各部門負(fù)責(zé)政策的制定,自行使用和管理基金。但是一些管理部門如殘聯(lián)在基金管理與運營的非專業(yè)性,再加上目前我國殘疾人福利基金會等專業(yè)性的社會團(tuán)體發(fā)展不夠成熟,一些地方還沒有建立殘疾人福利基金會,個別地方的殘聯(lián)與基金會辦事實體分設(shè),缺乏聯(lián)系,職能各異,各自出臺政策,奉行不同的原則,工作不協(xié)調(diào)、配合不密切,從而導(dǎo)致我國殘疾人社會保障基金的使用效率不高,基金得不到充分有效地利用。根據(jù)審計署對中國殘聯(lián)2007年度預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況進(jìn)行審計的結(jié)果可知，至2007年年底,中國殘聯(lián)預(yù)算外彩票公益金項目(用于康復(fù)、教育、扶貧和體育)、中國殘疾人體育綜合訓(xùn)練基地建設(shè)項目、中國康復(fù)研究中心綜合康復(fù)樓項目、“十一五”計劃康復(fù)項目這四個項目的專項經(jīng)費累計結(jié)余達(dá)52998.09萬元。
3 完善我國殘疾人社會保障基金管理模式的建議
3.1 推進(jìn)殘疾人社會保障基金投資的多元化
我國應(yīng)借鑒國外發(fā)達(dá)國家較成熟的社會保障基金運營的經(jīng)驗,遵循安全性、收益性、分散投資兼顧流動性原則,綜合運用多種投資工具,降低殘疾人社會保障基金投資的風(fēng)險。根據(jù)投資組合理論,多樣化的投資方式將有助于降低投資風(fēng)險、提高投資收益,因此,積極探索新的、更有效的投資工具,實施多樣化的分散投資,以分散投資風(fēng)險,并促使殘疾人社保基金的投資運營在總體性、長期性、穩(wěn)定性上實現(xiàn)安全增長,這是我國殘疾人社?；鹜顿Y應(yīng)當(dāng)長期堅持的。此外,由于我國現(xiàn)階段還處于固定資產(chǎn)投資增長的時期,可以適當(dāng)?shù)貜臍埣踩松绫；鹬袚芤徊糠仲Y金投資期限長、有穩(wěn)定的現(xiàn)金流,在一定程度上可以防范通貨膨脹風(fēng)險的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),同時為了確保基金的安全性,對于這類投資應(yīng)該有嚴(yán)格的規(guī)定,并要公開、透明地操作。
3.2 提高殘疾人社會保障基金的使用效率
殘疾人社會保障基金在性質(zhì)上屬于社會公共資金,其意義在于為殘疾人獲得相應(yīng)的康復(fù)、醫(yī)療、教育、就業(yè)、文化生活、社會環(huán)境等方面提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ),以實現(xiàn)殘疾人“平等、參與、共享”的目標(biāo)。因此,必須加強(qiáng)殘疾人社會保障基金的預(yù)算管理,即由政府編制的反映殘疾人社保資金收支即各項殘疾人社會保障基金投資運營活動的特定收支計劃。對殘疾人社會保障基金進(jìn)行管理,是政府必須履行的社會職能。在中央、省、市建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu),將殘疾人社?；鸺{入統(tǒng)一的預(yù)算管理,這樣既可以扭轉(zhuǎn)目前我國多部門分散管理殘疾人社會保障基金的局面,又能完整地反映殘疾人社會保障基金收支狀況,還能規(guī)范各項基金結(jié)余的投資運營活動,以便進(jìn)一步提高基金的使用效率。另外,繼續(xù)探索行之有效的措施,提高各個項目基金的使用效率。比如，農(nóng)村扶貧中的“康復(fù)扶貧貸款”、“小額信貸”,既投入資金少,又能方便殘疾人就地就近參加生產(chǎn)勞動?？傊?在繼續(xù)做大殘疾人社?；疬@個蛋糕的同時,必須合理、有效地分配蛋糕,不斷提高殘疾人社?；鸬氖褂眯?。
3.3 加強(qiáng)和規(guī)范非政府組織的建設(shè)
非政府組織的出現(xiàn)則是對市場失靈、政府失靈的一種補(bǔ)充。改革開放以來,我國非政府組織進(jìn)入快速發(fā)展的軌道,但是發(fā)展很不平衡,比如，我國的殘疾人福利基金會發(fā)展比較緩慢,有些地方還沒有建立殘疾人福利基金會,且分頭管理,自成系統(tǒng),資源難以獲得整合。因此,加強(qiáng)和規(guī)范殘疾人福利基金會的管理,理順其與政府部門的關(guān)系,轉(zhuǎn)變政府的角色,逐步由過去依靠行政隸屬關(guān)系進(jìn)行管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕ㄟ^法律和政策來進(jìn)行管理,構(gòu)建政府與非政府組織間的互利合作的關(guān)系,使非政府組織成為政府的真正“伙伴”,但是要避免成為政府職能的虛假轉(zhuǎn)移。因此,通過加強(qiáng)和規(guī)范殘疾人福利基金會等非政府組織的建設(shè),既可以動員社會各方面的力量參加殘疾人事業(yè),又能確保殘疾人社?；疬\作的透明度和合理性,提高殘疾人扶貧社會保障經(jīng)費使用效率,更好地發(fā)展殘疾人事業(yè)。
3.4 創(chuàng)新殘疾人社會保障基金管理方式
我國殘疾人社會保障基金分散在諸如民政部門、殘聯(lián)、殘疾人福利基金會等部門,缺乏一個權(quán)威部門進(jìn)行監(jiān)督與控制,結(jié)果導(dǎo)致基金得不到合理有效地利用,因此,需要創(chuàng)新殘疾人社會保障基金管理方式。從主體上,需要建立殘疾人社會保障基金理事會、殘疾人社會保障基金管理委員會和殘疾人社會保障基金監(jiān)督管理委員會。這三者之間的關(guān)系是殘疾人社會保障基金管理委員會接受殘疾人社會保障基金理事會的委托,進(jìn)行殘疾人社?；鸬幕I集、管理和運營以及確保基金的保值增值等；殘疾人社會保障基金監(jiān)督管理委員會則負(fù)責(zé)制定審計制度,監(jiān)督、檢查基金的籌集、管理、經(jīng)營和具體的使用情況,并對社會公布基金收支運行情況?？傊?通過構(gòu)建基金收入、支出、管理和運營的組織結(jié)構(gòu)來形成相互分離與制衡的殘疾人社會保障基金管理方式,從而有利于建立殘疾人社會保障基金嚴(yán)密的監(jiān)管機(jī)制,真正做到殘疾人福利基金取之于社會,用之于殘疾人。
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一、個體責(zé)任的承擔(dān)———損害賠償與恢復(fù)原狀
自然資源首先是作為一個經(jīng)濟(jì)學(xué)概念出現(xiàn)，在進(jìn)入法律的規(guī)制范圍后，其內(nèi)涵不斷得到界定和擴(kuò)充，而環(huán)境作為自然資源的提供者，同時也包含有廢品的吸收者、效益的直接來源功能，這三個功能共同構(gòu)成了循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系中環(huán)境的生命支持功能。作為環(huán)境損害的內(nèi)容之一，自然資源的損害問題也不斷在各國受到關(guān)注，歐盟2004年3月10日正式通過的《預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》將此“損害”明確進(jìn)行界定，表述為“可測量的自然資源的不利變化或者可能直接、間接出現(xiàn)的可測量的自然資源服務(wù)功能的損傷”。［1］這表明環(huán)境資源的損害事實，正不斷刺激和推動著法律對資源損害修復(fù)及其市場化的反應(yīng)和關(guān)注。
（一）損害賠償1982年《世界自然》原則篇中明確指出，所有人根據(jù)其國內(nèi)立法“在其環(huán)境受到損害或惡化時應(yīng)能獲得救濟(jì)”?！抖皇兰o(jì)議程》要求政府和立法機(jī)關(guān)建立司法或行政程序?qū)δ切┛赡懿缓戏ɑ蚋鶕?jù)法律侵害權(quán)利、影響環(huán)境的行為予以合法的賠償和補(bǔ)償，并為個人、團(tuán)體和組織訴諸司法提供獲得承認(rèn)的合法權(quán)益。2010年2月《關(guān)于有害環(huán)境活動所造成損害之責(zé)任、應(yīng)對行動和賠償?shù)膰鴥?nèi)法的編制準(zhǔn)則》，是聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署根據(jù)1992年《里約宣言》的要求和2001年《關(guān)于制訂和定期審查環(huán)境法的蒙得維的亞方案》而制定的關(guān)于環(huán)境損害的責(zé)任和賠償問題的準(zhǔn)則，旨在幫助發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家制定關(guān)于環(huán)境損害的責(zé)任和賠償相關(guān)國內(nèi)法律和程序。我國環(huán)境資源損害的個人責(zé)任承擔(dān)規(guī)則，主要是基于民事侵權(quán)中的環(huán)境污染致?lián)p規(guī)則建立，其中最核心的法律即《侵權(quán)責(zé)任法》，該法的實施推動了我國在環(huán)境領(lǐng)域的侵權(quán)救濟(jì)規(guī)則，其65條規(guī)定：因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。而侵權(quán)損害賠償作為最普遍、適用最廣的救濟(jì)方式也被立法所肯定。實踐中，環(huán)境資源的損害主要是源于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和資源開發(fā)，也可被稱為“環(huán)境侵權(quán)”，這在各國有著不同表述，如日本就稱之為“公害”［2］，同傳統(tǒng)的民事侵權(quán)相比，它有著許多不同之處，最突出的就是其對人類社會的損害已遠(yuǎn)超一般民事侵權(quán)法的規(guī)制范圍，必須通過預(yù)防原則來進(jìn)行制度上的妥善修正。環(huán)境資源損害多屬生產(chǎn)經(jīng)營活動的產(chǎn)物，除少數(shù)事故性污染，均具有一定的社會必要性和合理性，而且也具有連續(xù)性和反復(fù)性特點。資源損害行為和損害結(jié)果之間的因果關(guān)系往往難以認(rèn)定，因為行為和結(jié)果之間有著廣闊的時間和空間距離，而行為卻具有累積效應(yīng)、潛在效應(yīng)和滯后效應(yīng)，其后果并不能明確的認(rèn)定，這對于傳統(tǒng)的一般民事侵權(quán)理論而言是難以解決的。因此“以無過失責(zé)任制取代過失責(zé)任制，實行因果關(guān)系推定、舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移或倒置，實行預(yù)防性及社會化救濟(jì)制度等，為其關(guān)鍵問題及總的發(fā)展趨勢?！保?］我國《侵權(quán)責(zé)任法》的實施就正在推動著環(huán)境損害民事責(zé)任規(guī)則的發(fā)展與進(jìn)步。如將討論范圍縮限至自然資源的損害，我們必須面對的難題將集中在訴訟規(guī)則上。［4］公共自然資源的損害往往導(dǎo)致的是集體利益的損害，不涉及具體個人利益的損失，因而在訴訟主體規(guī)則方面需慎重考量。在我國，根據(jù)憲法和自然資源法的有關(guān)規(guī)定，自然資源權(quán)屬是國家所有和集體所有的二元所有制結(jié)構(gòu)，但實踐中資源的國家和集體所有權(quán)卻被不同程度的架空或濫用，在資源的開發(fā)利用過程中，資源的需求和供給沒有強(qiáng)有力的利益約束和平衡機(jī)制，自然資源的損害程度觸目驚心，資源被掠奪性的開發(fā)和利用，浪費和破壞嚴(yán)重。目前，我國僅《海洋環(huán)境保護(hù)法》賦予了行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的部門對海洋污染損害的索賠權(quán)。這也正是資源損害嚴(yán)重的原因之一，我們需要將政府部門實施自然資源損害索賠的領(lǐng)域從海洋環(huán)境領(lǐng)域擴(kuò)大到其他環(huán)境資源領(lǐng)域。在環(huán)境資源損害賠償?shù)膶哟紊?，由于私法救?jì)扮演了主要角色，政府部門除了成為索賠主體，其他能做的就是有益于損害賠償實現(xiàn)的基礎(chǔ)性支持工作，為環(huán)境資源的保護(hù)提供一個基礎(chǔ)平臺。具體包括鼓勵環(huán)境保護(hù)書籍的出版發(fā)行，推廣環(huán)境保護(hù)知識，提高公民的環(huán)境意識，支持環(huán)境保護(hù)相關(guān)的教育和培訓(xùn)工作；推動相關(guān)的環(huán)境科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)，特別是有利于防止、降低和減少環(huán)境影響的技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用；改進(jìn)環(huán)境數(shù)據(jù)，將環(huán)境影響評價制度納入公共事務(wù)執(zhí)行，包括建立環(huán)境統(tǒng)計網(wǎng)絡(luò)，從事環(huán)境數(shù)據(jù)的收集和分析工作，制定環(huán)境評估規(guī)則與方法，促進(jìn)公共環(huán)境信息的透明度，使得資源損害賠償變得更加確定和可行。
（二）恢復(fù)原狀及保證金條款作為環(huán)境資源法的基本原則，“污染者付費，利用者補(bǔ)償，開發(fā)者保護(hù)，破壞者恢復(fù)”是傳統(tǒng)理論中環(huán)境資源保護(hù)最為核心的表述，它表明已經(jīng)或者可能造成環(huán)境污染或資源損害的人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償、補(bǔ)償、保護(hù)和恢復(fù)的全部費用，原則上至少應(yīng)該包括三種費用：應(yīng)急及清污費用、私人財產(chǎn)損害賠償費用、公共自然資源損害賠償費用。換句話說，這表明當(dāng)時已經(jīng)存在環(huán)境資源損害，而且可能繼續(xù)發(fā)生損害。以民事法律中的環(huán)境污染責(zé)任為例，污染者就應(yīng)該賠償與污染有關(guān)的損害，不論這種損害是產(chǎn)生于個人、企業(yè)及其產(chǎn)品還是產(chǎn)生于被污染的環(huán)境本身。但實踐中，環(huán)境資源損害是難以測量的。工業(yè)產(chǎn)品的生態(tài)影響是累積性逐步發(fā)生的，眾多因素介入并最終導(dǎo)致環(huán)境資源損害，準(zhǔn)確認(rèn)定環(huán)境責(zé)任的范圍十分困難，企業(yè)主會認(rèn)為錯誤操作的工人和不當(dāng)使用的消費者也應(yīng)承擔(dān)一定的責(zé)任。而對于特定行為是否造成損害的認(rèn)定也同樣十分困難，我們無法準(zhǔn)確認(rèn)識現(xiàn)有活動對未來環(huán)境的影響，如核廢料處理、地下水使用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化、高鐵磁懸浮建設(shè)等，而且，我們也不能準(zhǔn)確認(rèn)識現(xiàn)有資源能否滿足后代的需要。所以，考慮到時間的滯后性、起因的復(fù)雜性、損害范圍的不確定性，我們對環(huán)境資源損害應(yīng)該賠償?shù)绞裁闯潭?，根本無法進(jìn)行準(zhǔn)確的把握，難以實現(xiàn)所謂最終的公平。由此，在實踐層面而言，除了依據(jù)現(xiàn)有法律的判斷來直接賠償損失，我們還可以采納以恢復(fù)原狀為目標(biāo)的保證金制度，有力填補(bǔ)環(huán)境資源損害救濟(jì)制度中的操作縫隙，將責(zé)任的承擔(dān)能力預(yù)先予以保證。作為民事?lián)p害的救濟(jì)方式，恢復(fù)原狀具有明確的法律依據(jù)和淵源。2000年歐盟的關(guān)于環(huán)境民事責(zé)任白皮書就指出，當(dāng)環(huán)境被嚴(yán)重污染或遭受重大損害時，必須確保被損害的環(huán)境資源得到恢復(fù)。擬議中的損害不僅包括了對人、財產(chǎn)和場所污染的損害，而且也包括對自然的損害，特別是對那些位于共同體內(nèi)、從生物多樣性保護(hù)觀點看是非常重要的自然資源。但問題在于：什么是已經(jīng)損失的而我們又應(yīng)該用什么措施來恢復(fù)它？這是一個法律適用的事實問題。實際上，環(huán)境資源損害后的恢復(fù)原狀普遍是不可能的、不可行的，我們只能確定在多大程度上恢復(fù)受損環(huán)境資源是具有可操作性的。由此，法律層面的恢復(fù)原狀，僅適用于特定義務(wù)或法律規(guī)則未被遵守時應(yīng)該是比較合適的，最典型的就是適用生態(tài)資源恢復(fù)保證金條款來進(jìn)行把握。保證金主要用來確定當(dāng)事人的法律義務(wù)，從而防止當(dāng)事人無法或者拒絕履行先前的承諾而導(dǎo)致對環(huán)境資源產(chǎn)生重大影響所造成的損失。國外代表性立法是美國的《露天開采治理與復(fù)墾法案》（SMCRA），①該法要求所有的礦山開采者交納保證金，用以保證原本是礦場的地點治理和重新開墾的費用。除非該地點恢復(fù)到開墾前的狀態(tài)，否則這筆保證金將不退還。即如果礦場沒有按照要求復(fù)植原生植被，那么這筆保證金就由規(guī)制機(jī)構(gòu)沒收，用于資助第三方進(jìn)行復(fù)墾，保證金的具體形式可以有履約擔(dān)保、不可撤銷信用證、信托基金或現(xiàn)金等多種形式。英國、德國、加拿大、澳大利亞、馬來群島等國家和地區(qū)都建立了類似的礦區(qū)保證金制度，要求采礦企業(yè)在取得生產(chǎn)許可證之前就做出生態(tài)重建的金融安排。國內(nèi)代表性范例是自治區(qū)2003年出臺的《黃金礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)保證金制度》，規(guī)定凡在自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)開采黃金者必須承擔(dān)因采礦而破壞的礦山地質(zhì)環(huán)境的恢復(fù)與治理責(zé)任，預(yù)繳礦山環(huán)境恢復(fù)保證金。礦山環(huán)境恢復(fù)保證金用作采礦權(quán)人對礦山環(huán)境恢復(fù)承諾的抵押。該制度按照植被和土壤類型，將礦山環(huán)境恢復(fù)保證金標(biāo)準(zhǔn)劃分為五個等級。一級植被的保證金達(dá)每平方公里1000萬元，以下等級依次遞減200萬元，最低者為每平方公里200萬元。采礦權(quán)申請人必須向指定的銀行賬戶存入足夠數(shù)額的礦山環(huán)境恢復(fù)保證金后，方能領(lǐng)取采礦許可證，并要與主管部門簽訂礦山環(huán)境恢復(fù)治理責(zé)任書。最值得注意的是，主管部門還被賦予了恢復(fù)資金不足部分的追繳權(quán)，極大防止了采礦權(quán)人的掠奪性開采行為。②隨即，云南省在2006年出臺《云南省礦產(chǎn)地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金管理暫行辦法》，河北省也了《河北省礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金管理暫行辦法》，黑龍江省則在2007年出臺了《黑龍江省礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)保證金管理暫行辦法》，至2009年初，我國已經(jīng)有30個省份建立了礦山環(huán)境保證金制度。相比而言，盡管我國的《礦產(chǎn)資源法》對礦產(chǎn)資源開采的恢復(fù)機(jī)制也有明文規(guī)定，③但其規(guī)定仍過于簡單，既未規(guī)定保證金制度，操作性也不強(qiáng)。
二、個體責(zé)任承擔(dān)的補(bǔ)充性措施———賠償基金與責(zé)任保險
（一）預(yù)防性原則及賠償基金基于損害賠償?shù)木窒扌砸约盎镜念A(yù)防性原則，賠償基金機(jī)制應(yīng)成為彌補(bǔ)環(huán)境資源損害賠償不足的有力舉措。所謂預(yù)防性原則，是指應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮和采取不產(chǎn)生環(huán)境破壞的措施。其根據(jù)在于有些環(huán)境破壞和資源損害是不可能修復(fù)的，況且，預(yù)防環(huán)境資源損害的費用一般要小于修復(fù)費用。我們應(yīng)從末端控制轉(zhuǎn)變到對資源利用的全過程管理，使得預(yù)防性原則成為污染者付費原則的必要補(bǔ)充。在國外，環(huán)境資源損害的賠償基金制度已有不短的發(fā)展歷程。以歐盟為例，1984年通過有關(guān)監(jiān)督和控制有害廢物越界運輸?shù)牡?4／631指令④嘗試建立環(huán)境責(zé)任體系后，委員會就在1993年3月提出了有關(guān)建立環(huán)境損害責(zé)任一般制度的綠皮書⑤，主張建立無過錯責(zé)任和聯(lián)合賠償基金制度，涉及后者的表述是：由所有可能涉及賠償?shù)慕?jīng)營者繳納或者以捐助為基礎(chǔ)，作為補(bǔ)充手段或者緊急救濟(jì)工具，適用于不能查明責(zé)任人、責(zé)任人沒有能力履行賠償責(zé)任、因果關(guān)系不能充分證實等情況。如荷蘭就建立了空氣污染基金，對于因為突發(fā)性事故或不能從污染者得到賠償?shù)沫h(huán)境損害可以從空氣污染基金處得到補(bǔ)償。［5］2009年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署制定的《關(guān)于有害環(huán)境活動所造成損害之責(zé)任、應(yīng)對行動和賠償?shù)膰鴥?nèi)法的編制準(zhǔn)則》第10條就明確規(guī)定：國內(nèi)法應(yīng)該通過特別資助或集體賠償框架來填補(bǔ)賠償差額。［6］除此外，類似的立法還包括美國的《超級基金法》［3］，其全稱是《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》，該法規(guī)定了超級基金與有關(guān)補(bǔ)救責(zé)任，其體現(xiàn)的核心就是反應(yīng)、賠償與責(zé)任，“反應(yīng)”就是指針對自然資源的損傷、破壞和滅失而采取的消除、清除、救濟(jì)和救助行動，而隨之的“賠償”部分則成立了被稱之為反應(yīng)基金或超級基金（Superfund）的“有害物質(zhì)反應(yīng)信托基金（HazardousSubstancesResponseTrustFund）”，該基金主要就用于自然資源損傷、破壞和滅失所造成的損害賠償，其初始基金為16億美元，主要來源于兩個渠道：一是來自對生產(chǎn)石油產(chǎn)品和某些無機(jī)化學(xué)制品的行業(yè)征收的專門稅，共有13．8億元，二是來自聯(lián)邦財政撥款，共有2．2億美元。針對受害者個體，該基金的規(guī)則是：受害者必須首先向責(zé)任者追償，如果不行，他可以向基金提出，基金獲取對責(zé)任者的追索權(quán)，如責(zé)任者不明則由基金承擔(dān)該費用。在責(zé)任部分，該法還允許政府向“潛在的責(zé)任人”獲取恢復(fù)環(huán)境的費用，這是對傳統(tǒng)民事責(zé)任侵權(quán)法的延伸，適用于自然資源和環(huán)境的損害，“潛在責(zé)任人”的典型代表是企業(yè)承繼者和銀行為主的貸方，甚至還可以包括參與有害物質(zhì)處理或有關(guān)管理決策的公司高管。該制度遭受著很多質(zhì)疑，但作為工業(yè)化初級階段的規(guī)則，它對我國將資源損害成本有效內(nèi)部化的制度設(shè)計非常有借鑒意義?？傮w上說，賠償基金是由向潛在的義務(wù)主體直接或間接征收的經(jīng)費組成，基金從本質(zhì)上講是潛在義務(wù)主體的責(zé)任共同體。如果致?lián)p方無力承擔(dān)賠償責(zé)任，應(yīng)由作為責(zé)任共同體的基金承擔(dān)。這盡管符合受損者受償?shù)纳鐣?，但由作為?zé)任共同體的基金對個別單位或個人的特定受償負(fù)責(zé)，畢竟損害了其他潛在義務(wù)主體的權(quán)利———他們最終分擔(dān)了別人應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，日本立法的最終措辭稱之為“補(bǔ)償”而非“賠償”應(yīng)該也是考慮了這個邏輯。由此，賠償基金適用的條件有著嚴(yán)格的限定：根據(jù)該基金具有的高度輔和補(bǔ)充性，只能將該基金的使用限于填補(bǔ)漏洞，即賠償義務(wù)主體既沒有繳納保證金，也沒有參加保險而又無力承擔(dān)責(zé)任的情形。
（二）個體風(fēng)險的市場分擔(dān)及責(zé)任保險在資源開發(fā)利用過程中，近些年的環(huán)境事件所帶來的后果均呈現(xiàn)受害地域廣、受害人數(shù)多、賠償數(shù)額大、治理費用高昂的特點。這對于企業(yè)本身及被動承擔(dān)最終責(zé)任的政府而言，都是難以回避的經(jīng)濟(jì)壓力。顯然，一般的民事?lián)p害賠償機(jī)制根本難以支撐這種環(huán)境資源的保護(hù)、救濟(jì)和修復(fù)體系。而考慮到環(huán)境資源損害屬于社會性權(quán)益侵害范疇，而環(huán)境資源的修復(fù)又具有社會性和公益性，這種損害賠償已不再是致害人與受害人之間的問題，而成為社會性問題。這意味著，除了最終的政府救濟(jì)，我們還可以通過市場機(jī)制分擔(dān)損害風(fēng)險，建立社會化的損害賠償和資源修復(fù)制度來救濟(jì)受害人和修復(fù)環(huán)境資源。損害賠償和資源修復(fù)的社會化，是把環(huán)境資源發(fā)生的損害視為社會性的損害，由社會分擔(dān)公害損失，使受害人得到救濟(jì)，環(huán)境資源得到修復(fù)，注重實現(xiàn)補(bǔ)償和修復(fù)功能而把處罰和制裁作用減至最低。在各國建立的社會化保障制度中，環(huán)境責(zé)任保險是最為典型的制度，利用社會保險制度的保險功能轉(zhuǎn)移和分散風(fēng)險，實現(xiàn)救濟(jì)受害者和修復(fù)環(huán)境資源的目標(biāo)。1．保險模式的選擇。作為風(fēng)險社會化的重要手段之一，環(huán)境污染責(zé)任保險是目前最常見的形式，它通過投保人向保險人繳納保險費的形式，將突發(fā)、意外的惡性污染風(fēng)險或累積性環(huán)境責(zé)任風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給保險公司，它是以被保險人因污染環(huán)境而應(yīng)承擔(dān)的損害賠償和治理責(zé)任為標(biāo)的的責(zé)任保險。相對于傳統(tǒng)的環(huán)境民事侵權(quán)責(zé)任賠償機(jī)制而言，環(huán)境污染責(zé)任保險借助保險分?jǐn)傦L(fēng)險這一特點，使得環(huán)境資源損害的責(zé)任社會化，具有很強(qiáng)的社會公益性。為此，多數(shù)國家都通過立法提供有力的制度保障，如法國就在其綜合性的《環(huán)境法》中明確規(guī)定環(huán)境責(zé)任保險制度，芬蘭環(huán)境損害賠償?shù)姆梢罁?jù)則是《環(huán)境損害賠償法》和《環(huán)境損害保險法》。由于各國處于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，面臨的環(huán)境問題也有不同特點，環(huán)境污染責(zé)任保險的投保模式基本可以強(qiáng)制模式和自愿模式進(jìn)行區(qū)分。采取強(qiáng)制責(zé)任保險模式的典型國家是美國和芬蘭。就美國而言，從上世紀(jì)70年代開始就開展了環(huán)境責(zé)任保險，其《資源保全與恢復(fù)法》授權(quán)國家環(huán)保局局長可以在其依法的行政命令中，要求業(yè)主就日后對第三人的損害賠償責(zé)任、關(guān)閉估算費用以及關(guān)閉后30年內(nèi)所可能引發(fā)的檢測和維護(hù)費用進(jìn)行投保；其《清潔水法》規(guī)定，所有進(jìn)入美國的船只必須投保責(zé)任險，以保障可能因污染海洋所導(dǎo)致的責(zé)任承擔(dān)；而且，美國在1988年還成立專門的環(huán)境保護(hù)保險公司，承保被保險人漸發(fā)、突發(fā)、意外的污染事故及第三者責(zé)任，政府出資的股權(quán)結(jié)構(gòu)使得受害人能夠從保險公司獲得充分的賠償。［4］在芬蘭，《環(huán)境損害保險法》明確提出要對因責(zé)任人沒有支付能力或者不能查明而不能得到賠償?shù)沫h(huán)境受害人，提供全面的補(bǔ)償，不僅針對因環(huán)境污染遭受的人身傷害、財產(chǎn)損害和經(jīng)濟(jì)損失，而且包括因采取預(yù)防和限制措施、清除污染和恢復(fù)環(huán)境的措施而產(chǎn)生的合理費用。環(huán)境損害保險金由保險公司專門設(shè)立的環(huán)境保險中心支付，凡其經(jīng)營活動可能造成有害環(huán)境影響的人，都必須投保；凡申請環(huán)境許可的企業(yè)或者個人，都必須先行辦理環(huán)境損害保險手續(xù)。［5］法國和英國皆是自愿險為主、強(qiáng)制險為輔的模式［6］。法國規(guī)定，除油污損害賠償須采用責(zé)任保險制度，其他一般情況下由企業(yè)自主決定是否投保環(huán)境污染責(zé)任險，保險公司自愿承保，英國要求的環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任保險主要有油污損害責(zé)任保險、核反應(yīng)堆事故責(zé)任保險以及聲震保險等，后者承保因聲震等噪聲污染而造成的損害賠償責(zé)任，所有的責(zé)任保險都由現(xiàn)有的財產(chǎn)保險公司自愿承保。與強(qiáng)制性保險的明確性相比，自愿險為主的模式中責(zé)任保險的訂立與否，顯然要取決于保險公司和企業(yè)各自訂立保險合同的意愿和積極性。2．我國的現(xiàn)實情況及問題。2007年12月，我國國家環(huán)?？偩趾捅１O(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》，并在湖南、江蘇、湖北、寧波、沈陽、上海、重慶、深圳、昆明等九個省市開展了試點工作，至目前為止，該項保險業(yè)務(wù)進(jìn)展迅速①；保險覆蓋面不斷擴(kuò)大，保險產(chǎn)品也在不斷豐富②；相關(guān)條例意見相繼出臺③。但是我們也要看到國內(nèi)的環(huán)境污染責(zé)任保險實際上依然推動緩慢，問題突出：企業(yè)參保率低，業(yè)務(wù)量小，保險公司主觀能動性不強(qiáng)，目前的產(chǎn)品大多保費過高、保險責(zé)任范圍過窄、除外責(zé)任過多、理賠責(zé)任難以確定。以中國大地財產(chǎn)保險的環(huán)境污染責(zé)任保險條款為例，保險責(zé)任包括人身傷亡和財產(chǎn)損壞賠償責(zé)任以及場所外清理費用賠償責(zé)任，但其第6條的責(zé)任免除卻詳細(xì)列舉了二十七種免責(zé)情形。目前國內(nèi)報道投保額最大的環(huán)境污染責(zé)任保險項目，其投保主體是蘇州66家高危風(fēng)險型企業(yè)，但投保額卻僅1．36億元。《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》在其第53條明確規(guī)定，在中華人民共和國管轄海域內(nèi)航行的船舶，其所有人應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院交通運輸主管部門的規(guī)定，投保船舶油污損害民事責(zé)任保險或者取得相應(yīng)的財務(wù)擔(dān)保。而與此相對應(yīng)，我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，對造成海洋環(huán)境污染事故的單位，罰款數(shù)額按照直接損失的30％計算，但最高不得超過30萬元。這個罰款金額幾乎可以被利潤驚人的石油公司忽略不計，其投保的積極性可想而知。與此形成反差的是美國的ExxonValdez案，該案的清污費為21億美金，自然資源損害賠償大約為10億美金，而懲罰性賠償額高達(dá)50億［7］。而且，我國目前總體缺少污染賠償和損害評估方面的法律法規(guī)，訴訟機(jī)制也不明確，難以及時合理的確定環(huán)境資源損害責(zé)任，再加上企業(yè)主體環(huán)保意識和投保意識淡薄，保險公司面對高風(fēng)險也望而卻步，最為現(xiàn)實和可行的還是應(yīng)由政府推動環(huán)境責(zé)任保險制度的發(fā)展，確立適合我國的投保模式，包括設(shè)立共同承保機(jī)構(gòu)、明確再保險機(jī)制，在條件成熟后，推動責(zé)任保險法律的制定，確立保險費率等基本標(biāo)準(zhǔn)，并修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律。
三、公共產(chǎn)品損害的政府干預(yù)———行政修復(fù)措施
