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時(shí)間：2023-08-15 09:27:34
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doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.12.118
[中圖分類(lèi)號(hào)]D669.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2017）12-0-02
我國(guó)在黨的第十八屆三中全會(huì)上提出了建設(shè)現(xiàn)代化的社區(qū)治理。這是社區(qū)治理的概念首次出現(xiàn)在我國(guó)國(guó)家建設(shè)事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃中，表明我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)發(fā)展水平進(jìn)一步提升。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的社會(huì)發(fā)展背景下，如何結(jié)合現(xiàn)代化的先進(jìn)科學(xué)技術(shù)應(yīng)用手段，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理水平的飛速提升，就成為社區(qū)工作人員重點(diǎn)研究的課題。
1 “互聯(lián)網(wǎng)”+背景的基本概念
在我國(guó)乃至世界范圍的研究領(lǐng)域中，各個(gè)行業(yè)和各個(gè)研究領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者，對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”社會(huì)發(fā)展背景的研究，并沒(méi)有總結(jié)出一套系統(tǒng)化、理論化的完整概念。在我國(guó)發(fā)展進(jìn)程中，有關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+”背景的基本概念論述，主要可以根據(jù)研究觀點(diǎn)的不同，將其劃分為兩方面不同的內(nèi)容。
其一是將“互聯(lián)網(wǎng)+”背景的研究重點(diǎn)放在社會(huì)經(jīng)濟(jì)金融行業(yè)的研究領(lǐng)域，具體指依托互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)合。其二則主要強(qiáng)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)應(yīng)用于社會(huì)基礎(chǔ)治理工作中所能發(fā)揮的優(yōu)勢(shì)和具有的發(fā)展?jié)摿ΑＭㄟ^(guò)應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治及各種社會(huì)關(guān)系之間的協(xié)調(diào)有序發(fā)展，為社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)與發(fā)展提供技術(shù)保障。
2 社區(qū)治理實(shí)踐工作開(kāi)展中存在的實(shí)際問(wèn)題
由于“互聯(lián)網(wǎng)+”的社會(huì)發(fā)展模式在我國(guó)產(chǎn)生和持續(xù)的時(shí)間較短，因此，其在社區(qū)治理工作開(kāi)展過(guò)程中，并沒(méi)有得到相關(guān)管理工作人員的高度重視。當(dāng)今社會(huì)社區(qū)治理工作的開(kāi)展仍存在大量需要管理人員及時(shí)解決和應(yīng)對(duì)的矛盾問(wèn)題。目前，在我國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，社區(qū)治理仍處于并將在以后較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)處于由原始工作模式向現(xiàn)代化管理方式轉(zhuǎn)型的中間時(shí)期。
在政府宏觀調(diào)控職能的影響下，受傳統(tǒng)社區(qū)治理思想的約束和限制，“互聯(lián)網(wǎng)+”社會(huì)發(fā)展背景下社區(qū)治理工作的開(kāi)展，不但沒(méi)能結(jié)合應(yīng)用現(xiàn)代化的信息技術(shù)應(yīng)用手段，反而限制了社會(huì)公眾及社會(huì)企業(yè)單位在社區(qū)治理實(shí)踐中的參與程度，嚴(yán)重縮小和降低了社區(qū)治理的管理力度。
3 “互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，提升社區(qū)治理力度的思考
3.1 革新發(fā)展思想，擺正認(rèn)知理念
在廣大社會(huì)成員的認(rèn)知中，有關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+”概念的提出，仍舊屬于一個(gè)較為陌生的字眼。但自我國(guó)進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，以互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)應(yīng)用手段為依托的信息化生活方式，已經(jīng)逐漸滲透到我國(guó)社會(huì)成員日常工作及學(xué)習(xí)、生活的各個(gè)環(huán)節(jié)。這一社會(huì)背景要求社區(qū)工作管理人員在開(kāi)展社區(qū)治理工作的過(guò)程中，要真正認(rèn)識(shí)到互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)應(yīng)用的重要性，結(jié)合信息化處理技術(shù)改變治理工作的開(kāi)展方式。
需要注意的是，“互聯(lián)網(wǎng)+”的社會(huì)發(fā)展背景確實(shí)能幫助社區(qū)治理人員在一定程度上優(yōu)化自身的工作治理水平，但“互聯(lián)網(wǎng)+”的信息化處理技術(shù)并不是萬(wàn)能的，工作人員在開(kāi)展社區(qū)治理時(shí)，可以將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)作為輔管理工具，但不能完全依賴(lài)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)。當(dāng)管理出現(xiàn)一定的問(wèn)題和弊端時(shí)，仍需要相關(guān)管理人員在結(jié)合實(shí)際的基礎(chǔ)上，制定出有效的治理措施。
3.2 強(qiáng)化教育宣傳力度，提升社區(qū)治理的群眾參與度
管理人員還可以在日常工作中，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)信息傳播功能，不斷強(qiáng)化社區(qū)治理工作開(kāi)展的宣傳力度，使社區(qū)更多群眾參與到治理實(shí)踐活動(dòng)開(kāi)展的過(guò)程中，為社區(qū)治理工作的開(kāi)展贏得更多群眾基礎(chǔ)。社區(qū)治理工作開(kāi)展效率的高低，有時(shí)能直接體現(xiàn)出一個(gè)社區(qū)發(fā)育成長(zhǎng)狀態(tài)是否完善。
社區(qū)治理應(yīng)引導(dǎo)更多社區(qū)成員參與其中，發(fā)揮人民群眾的力量，如在治理方案方面，集思廣益，從而推動(dòng)社區(qū)治理工作的開(kāi)展。工作人員要培養(yǎng)社區(qū)成員養(yǎng)成強(qiáng)烈的集體發(fā)展意識(shí)，在社區(qū)團(tuán)體中形成家文化的認(rèn)知發(fā)展理念。在保持個(gè)性發(fā)展認(rèn)知觀念的基礎(chǔ)上，為社區(qū)治理工作開(kāi)展的負(fù)責(zé)人提供相應(yīng)的建議和意見(jiàn)，使管理人員能在了解和結(jié)合社區(qū)群眾實(shí)際需求的基礎(chǔ)上，制定更加完善的治理方案，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理工作的高效、有序進(jìn)行。
4 結(jié) 語(yǔ)
社區(qū)治理是我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)中的基礎(chǔ)性工作。社區(qū)治理工作開(kāi)展的效率和質(zhì)量，有時(shí)能決定整個(gè)城鎮(zhèn)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展水平，與社會(huì)成員個(gè)人生活水平的高低也有著密切的內(nèi)在聯(lián)系。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的社會(huì)發(fā)展背景下，只有政府相關(guān)部門(mén)工作人員深刻了解社區(qū)治理與實(shí)踐工作開(kāi)展的重要性，才能秉承正確的發(fā)展認(rèn)知觀念，實(shí)現(xiàn)治理力度與質(zhì)量的全面優(yōu)化和提升。
主要參考文獻(xiàn)
〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D035〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2015）01-0119-08
一、問(wèn)題的提出
黨的十八屆三中全會(huì)提出了“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)?！皣?guó)家治理現(xiàn)代化”成為一個(gè)重要的時(shí)代命題和歷史任務(wù)。作為一個(gè)總體性范疇，“國(guó)家治理現(xiàn)代化”必然包含著政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在形式上，政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化包含三個(gè)基本要素：首先是組織要素，其涉及到政府內(nèi)部權(quán)力與資源的配置；其次是職能要素，其涉及到政府與其他權(quán)力主體和社會(huì)權(quán)利主體的權(quán)力與功能配置；再次是環(huán)境要素，其涉及到政府與各類(lèi)社會(huì)行動(dòng)者的情境關(guān)系。在動(dòng)態(tài)互構(gòu)的過(guò)程中，這三個(gè)要素并不能被嚴(yán)格地區(qū)分與線(xiàn)性地構(gòu)序。但就政府的合法性基礎(chǔ)而言，回應(yīng)社會(huì)環(huán)境、解決社會(huì)問(wèn)題總是政府治理現(xiàn)代化的邏輯前提，政府的職能與組織都要圍繞著這個(gè)邏輯前提進(jìn)行重組。
社區(qū)是社會(huì)的重要基礎(chǔ)和構(gòu)成部分，我們同樣也可以通過(guò)它來(lái)透視政府治理現(xiàn)代化。不過(guò)就“社區(qū)治理現(xiàn)代化中服務(wù)型政府的理念模式”這一問(wèn)題而言，其具有一定的歷史特殊性。20世紀(jì)70年代以來(lái)，全球范圍內(nèi)的政府改革，雖然形態(tài)各異，但卻有一個(gè)共同的主題，即重新調(diào)整政府與社會(huì)的關(guān)系。20世紀(jì)70年代以前，不論是中國(guó)的全能型政府，還是歐美的干預(yù)型政府，都具政府吸納社會(huì)職能，進(jìn)而控制社會(huì)的特點(diǎn)。但是隨著改革的開(kāi)啟，政府與社會(huì)實(shí)現(xiàn)了新的分化，政府把一些它不能很好承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移到社會(huì)之中，進(jìn)而為社區(qū)的重建以及政府治理社區(qū)方式的革新開(kāi)拓了空間。
（一）政府改革的權(quán)力效應(yīng)
不論是中國(guó)的全能型政府，還是西方的干預(yù)型政府，都是一種集權(quán)型的權(quán)力體制。在這種集權(quán)型的權(quán)力體系中，資源、信息與人員都被組織到緊密控制的科層結(jié)構(gòu)之中，中央政府的計(jì)劃成為權(quán)力體系運(yùn)行的重要依據(jù)。而且這種集權(quán)型的權(quán)力體制的最大特點(diǎn)就是，管理性權(quán)力是一種主導(dǎo)性權(quán)力。依靠管理性權(quán)力的強(qiáng)大控制力，科層制組織以及科層式社會(huì)管理結(jié)構(gòu)才得以建立并得到維持。在科層式社會(huì)管理結(jié)構(gòu)中，社區(qū)也被政府所吸納，成為政府有計(jì)劃地推進(jìn)國(guó)家建設(shè)的重要工具。二戰(zhàn)后，聯(lián)合國(guó)所倡導(dǎo)的“通過(guò)社區(qū)發(fā)展促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步”的運(yùn)動(dòng)，在很大程度上就是政府吸納、動(dòng)員、改造和管理社區(qū)的運(yùn)動(dòng)。諸如“社區(qū)自主計(jì)劃的有效實(shí)現(xiàn)，有賴(lài)于政府積極而廣泛的協(xié)助”，“制定全國(guó)性的社區(qū)發(fā)展計(jì)劃必須有完整的政策、行政機(jī)構(gòu)的建立、工作人員的選拔與訓(xùn)練”，“地方性的社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須與國(guó)家的發(fā)展計(jì)劃相互結(jié)合、協(xié)調(diào)推進(jìn)”〔1〕等原則都表明政府在社區(qū)管理中具有重要作用。
隨著政府的改革以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全球布展，權(quán)力結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了分化。由于政府向社會(huì)分權(quán)與市場(chǎng)分權(quán)，權(quán)力體系的構(gòu)成及其性質(zhì)發(fā)生了變化。原先的那種管理性權(quán)力主導(dǎo)的權(quán)力體系，現(xiàn)在演變?yōu)槠跫s性權(quán)力、管理性權(quán)力和互惠性權(quán)力互動(dòng)的體系。契約性權(quán)力與互惠性權(quán)力在很大程度上限制和改變了管理性權(quán)力。政府改革所帶來(lái)的權(quán)力體系變革對(duì)社區(qū)也有重大的影響。隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的市場(chǎng)化，尤其是住房的商品化，社區(qū)內(nèi)在的契約性權(quán)力在不斷增長(zhǎng)。與此同時(shí)，隨著社會(huì)福利的社區(qū)化，社區(qū)內(nèi)各種志愿組織的形成，也促使互惠性權(quán)力呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。社區(qū)內(nèi)契約性權(quán)力與互惠性權(quán)力的增長(zhǎng)，既促進(jìn)了社區(qū)的自治，也限制了政府的管理性權(quán)力。無(wú)疑，政府改革的權(quán)力效應(yīng)促進(jìn)了社區(qū)內(nèi)在權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化。無(wú)疑社區(qū)內(nèi)在權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化也會(huì)進(jìn)一步要求政府的治理方式進(jìn)行革新。
（二）社會(huì)轉(zhuǎn)型的整合訴求
政府的分權(quán)化改革在很大程度上促進(jìn)了新型的社會(huì)分化。由政府所推動(dòng)的市場(chǎng)化更是社會(huì)分化的重要?jiǎng)恿χ?。由政府的分?quán)以及市場(chǎng)化所引發(fā)的新型社會(huì)分化，在一定程度上激發(fā)了社會(huì)活力，促進(jìn)了資源的有效配置和政府的有效運(yùn)行。與此同時(shí)，我們也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，由市場(chǎng)化所推動(dòng)的社會(huì)分化潛藏著各種風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)化有兩個(gè)重要的方面，即個(gè)體化與全球化。誠(chéng)如鮑曼、吉登斯等人所認(rèn)識(shí)到的那樣，個(gè)體化與全球化不僅帶來(lái)了整合性后果，也帶來(lái)了分化性后果。個(gè)體化與全球化所內(nèi)涵的流動(dòng)性在一定程度上成為新型社會(huì)分層的標(biāo)準(zhǔn)之一。
其實(shí)，市場(chǎng)性的社會(huì)分化蘊(yùn)含著社會(huì)整合的需求，只不過(guò)它總是以否定或隱含的方式存在。隨著市場(chǎng)流動(dòng)性的增強(qiáng)，“社群的以及由國(guó)家支撐的抵御個(gè)人失敗和厄運(yùn)的保障，現(xiàn)如今正在逐漸地、持續(xù)不斷地收縮以及削減，這種現(xiàn)象削弱了這種保障從前所具有的種種吸引力，同時(shí)也破壞了社會(huì)連帶的社會(huì)基礎(chǔ)”?！?〕市場(chǎng)性社會(huì)分化破壞了傳統(tǒng)的社會(huì)整合，但卻沒(méi)有為新型的社會(huì)整合提供出路。在這種情況下，社區(qū)作為承載社會(huì)整合想象力的概念又被重新激活。社群主義以及社會(huì)資本理論對(duì)于社會(huì)團(tuán)結(jié)以及社會(huì)紐帶的謀劃，都為社區(qū)作為一種應(yīng)對(duì)新型社會(huì)分化的社會(huì)整合機(jī)制提供了合法性證明。社區(qū)作為社會(huì)轉(zhuǎn)型中的整合機(jī)制，無(wú)疑會(huì)對(duì)政府的治理方式提出新的要求。尤其是，當(dāng)政府以市場(chǎng)化理念為主導(dǎo)促進(jìn)改革時(shí)，社區(qū)作為社會(huì)整合與團(tuán)結(jié)機(jī)制的重要性就會(huì)更加明顯。
（三）政府治理方式革新的要求
當(dāng)前的政府改革最主要的是要改變政府的管理型特征，或者說(shuō)要變革管理型政府。管理型政府的最大特征是，它不但用科層制組織自身，而且用科層制組織社會(huì)?？茖又谱鳛橐环N政府的組織方式，把政府建構(gòu)成為一個(gè)依靠規(guī)則和命令、自上而下執(zhí)行的專(zhuān)業(yè)體系?？茖又谱鳛橐环N社會(huì)制度，把社會(huì)職能納入到政府管理的范圍之內(nèi)，使社會(huì)變成了政府的附屬，以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效控制。在政府通過(guò)科層制管理社會(huì)的體制中，作為社會(huì)基礎(chǔ)的社區(qū)也被納入到政府的行政計(jì)劃之中。西方國(guó)家專(zhuān)業(yè)化的社區(qū)管理以及福利體系的設(shè)置和中國(guó)的單位之都是管理型政府開(kāi)展管理的基礎(chǔ)。
但管理型政府及其管理社會(huì)的方式也存在弊端。管理型政府持有一種技術(shù)理性，以效率最大化為價(jià)值追求。為了便于管理，管理型政府用同一性的策略來(lái)剪裁現(xiàn)實(shí)的多樣性，以致破壞了社會(huì)活力，陷入悖論性的困境之中。各國(guó)政府為了改變這種局面，相繼實(shí)施了改革。一方面，通過(guò)分權(quán)與職能轉(zhuǎn)移來(lái)提高政府效率與社會(huì)活力；另一方面，通過(guò)內(nèi)部民主化與外部民主化策略為政府的有效運(yùn)行于社會(huì)的良好治理塑造新型的制度空間。雖然，當(dāng)前的政府改革并沒(méi)有完全揚(yáng)棄管理型政府，但是隨著政府價(jià)值追求的轉(zhuǎn)換以及社會(huì)自治空間的擴(kuò)展，政府的模式也在發(fā)生變化。服務(wù)型政府成為替代管理型政府的新模式。在一定程度上，通過(guò)社區(qū)重建的視角，可以發(fā)現(xiàn)隨著職業(yè)屬性、政治屬性與倫理屬性等方面的調(diào)整，政府的理念正在從管理走向服務(wù)。
（四）治理與現(xiàn)代化概念新內(nèi)涵的影響
治理概念的新內(nèi)涵起源于20世紀(jì)七八十年代的經(jīng)濟(jì)變革與經(jīng)濟(jì)研究?！巴獍南到y(tǒng)化發(fā)展、核算單位的自治化傾向、零庫(kù)存管理等等都是重新審視‘福特式’生產(chǎn)模式（將生產(chǎn)線(xiàn)一體化，從設(shè)計(jì)部門(mén)到機(jī)器制造、從工程師到工人嚴(yán)格等級(jí)化）的信號(hào)?！边@促使學(xué)者們思考“能用等級(jí)化以外的另一種方式來(lái)指導(dǎo)企業(yè)嗎？在企業(yè)內(nèi)部和在企業(yè)與其他企業(yè)關(guān)系中，生產(chǎn)單位的日益自治化會(huì)要求采用哪些新的協(xié)調(diào)方式呢？”〔3〕在很大程度上，可以說(shuō)，治理理念的興起就是為了揚(yáng)棄管理理念。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起與擴(kuò)展，治理理念也滲透到政府治理體系之中。在全球治理委員會(huì)看來(lái)，“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門(mén)，也包括私人部門(mén)；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)”?！?〕很顯然，治理理念為政府模式的革新提供了一種可能的方向。
現(xiàn)代化概念的新內(nèi)涵是在20世紀(jì)七八十年代以來(lái)的政府改革及其效應(yīng)的影響下形成的。在哈貝馬斯看來(lái)，“現(xiàn)代化是一項(xiàng)未完成的工程”；在鮑曼看來(lái)，現(xiàn)代化正在從“固體現(xiàn)代性”轉(zhuǎn)向“流動(dòng)現(xiàn)代性”；而貝克則認(rèn)為，現(xiàn)代化正從“第一現(xiàn)代性”走向“第二現(xiàn)代性”。無(wú)論學(xué)者們做出何種區(qū)分，都意味著現(xiàn)代化正在經(jīng)歷新的階段。與早期現(xiàn)代化的“西方中心論”與“單一現(xiàn)代化”不同，新型的現(xiàn)代化是一個(gè)在多元化與復(fù)雜化的情境中尋求合作的過(guò)程。這種現(xiàn)代化理念對(duì)社區(qū)治理以及政府模式都提出來(lái)新的要求。
綜合起來(lái)看，“社區(qū)治理現(xiàn)代化中服務(wù)型政府的理念選擇”是社會(huì)轉(zhuǎn)型與政府改革情境中生成的一個(gè)新議題。社區(qū)與政府關(guān)系重塑的理念選擇，必須回應(yīng)權(quán)力體系變革的要求、社會(huì)轉(zhuǎn)型的整合訴求、政府治理模式變革的要求，并遵循“治理現(xiàn)代化”的新原則。
二、傳統(tǒng)理念革新以及困境
雖然，社區(qū)治理現(xiàn)代化中的服務(wù)型政府建構(gòu)，是一個(gè)新的時(shí)代命題與歷史任務(wù)。但是，通過(guò)革新傳統(tǒng)理念來(lái)探索這一議題，也不失為是一條可行的路徑。其實(shí)，在社區(qū)重建的過(guò)程中，不難發(fā)現(xiàn)那些通過(guò)革新傳統(tǒng)理念對(duì)政府與社區(qū)關(guān)系進(jìn)行重塑的各種嘗試。傳統(tǒng)理念的革新其實(shí)是社會(huì)重建的重要構(gòu)成部分，其并不是要回歸到傳統(tǒng)中去，而是基于新的社會(huì)現(xiàn)實(shí)的傳統(tǒng)再造。當(dāng)然，傳統(tǒng)理念革新也有其局限。只有理解其局限，我們才不至于僅僅停留在依靠傳統(tǒng)的外衣來(lái)包裝新的理念。
（一）管理理念的革新
當(dāng)前的政府改革就是要變革政府的管理特性。管理型政府及其對(duì)社區(qū)的管理，是依靠科層制實(shí)現(xiàn)的。通過(guò)科層制組織，政府強(qiáng)化了控制自身的能力；通過(guò)科層制度，政府強(qiáng)化了對(duì)社會(huì)的控制。政府通過(guò)限制市場(chǎng)性經(jīng)濟(jì)權(quán)利、擴(kuò)張福利性社會(huì)權(quán)利的方式，滲透到社區(qū)的管理之中。通過(guò)再分配和規(guī)制，原來(lái)由社區(qū)承擔(dān)的職能被政府所吸納。再分配主要涉及到資源的配置問(wèn)題，諸如社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)等。加強(qiáng)規(guī)制則主要涉及到確定行動(dòng)準(zhǔn)則，諸如各種規(guī)范經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)的政府法規(guī)等。管理型政府通過(guò)科層制式的管理想象力，構(gòu)建了以自上而下的社區(qū)控制體系。在特定的歷史條件下，這種體系能夠動(dòng)員社區(qū)內(nèi)在的資源以服務(wù)于國(guó)家建設(shè)。但是，從長(zhǎng)期以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的角度看，它卻是一個(gè)資源低效利用與社會(huì)等級(jí)化的體系，并最終失去活力與合法性。
為了打破政府管理社區(qū)的科層體制，政府逐漸減政放權(quán)，并把新管理主義引入到政府過(guò)程之中。新管理主義“是工商企業(yè)管理領(lǐng)域長(zhǎng)期流行的一套管理哲學(xué)，它主要包含如下幾點(diǎn)核心觀念：（1）社會(huì)進(jìn)程的主要途徑在于經(jīng)濟(jì)意義上的生產(chǎn)力的持續(xù)增長(zhǎng)；（2）這種生產(chǎn)力的增長(zhǎng)以‘管理’功能對(duì)勞動(dòng)力要素和復(fù)雜的信息技術(shù)、組織技術(shù)、物質(zhì)形態(tài)的商品的生產(chǎn)技術(shù)的有效組織為前提；（3）管理是一項(xiàng)重要的、分離的和特殊的組織功能，在諸如計(jì)劃、執(zhí)行和衡量生產(chǎn)力的實(shí)質(zhì)進(jìn)展方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，商業(yè)的成功越來(lái)越依賴(lài)于高素質(zhì)和職業(yè)化的管理者；（4）為履行‘關(guān)鍵作用’，管理者必須擁有合理的‘管理權(quán)限’”?！?〕新管理主義的最大特點(diǎn)是管理的自由化與市場(chǎng)化。通過(guò)新管理主義的視角，不難發(fā)現(xiàn)：一方面政府自身的組織方式不再是自上而下的等級(jí)制，政府組織朝著扁平化、管理者自我控制的方向發(fā)展；另一方面，由于政府與社區(qū)的分離，社區(qū)具有了一定的自治權(quán)，因而政府管理社區(qū)的方式也不再僅僅是命令――服從，而是協(xié)商互動(dòng)。
（二）自治理念的革新
隨著政府的分權(quán)化改革，政府與社區(qū)逐漸分離開(kāi)來(lái)，社區(qū)自治的理念得以復(fù)興。不過(guò)，社區(qū)自治理念的復(fù)興并不是要回歸到傳統(tǒng)社區(qū)自治的理念中去。傳統(tǒng)的社區(qū)自治所賴(lài)以嵌入的傳統(tǒng)“社會(huì)――國(guó)家”結(jié)構(gòu)，在全球化與個(gè)體化的沖擊下正在走向解體?！吧鐣?huì)正在遭受全球政治和生活政治的夾擊。在‘流動(dòng)的現(xiàn)代性’條件下，社會(huì)的影響力逐漸減弱，社會(huì)不再是一個(gè)自我封閉的實(shí)體，不再有明確的邊界和規(guī)范，以至于個(gè)體被迫用自身的資源去解決社會(huì)問(wèn)題?！迸c此同時(shí)，“國(guó)家從總體上喪失了大部分曾經(jīng)擁有的各種：它經(jīng)常處于‘別無(wú)選擇’的境地，而不是自由地實(shí)施政策選擇?！薄?〕而傳統(tǒng)“社會(huì)――國(guó)家”結(jié)構(gòu)解體包括“整合與瓜分、全球化與地方化，是兩大相輔相成的過(guò)程。更確切地說(shuō)，它們是同一過(guò)程――即世界性的、權(quán)力和活動(dòng)自由的重新分配――的兩個(gè)方面”?！?〕上述這些因素都促使社區(qū)自治的理念進(jìn)行革新。
自治理念的革新促使政府從集權(quán)走向民主。不過(guò)就政府的民主形式而言，其不同于傳統(tǒng)抽象的“人民”以及代議民主，由于社區(qū)治理主體的多元化，協(xié)商民主正在成為政府民主的新形式。與此同時(shí)，新型的自治理念要求，政府既不能采取“自由放任”的立場(chǎng)，任自由市場(chǎng)理念侵蝕社區(qū)自治，也不能采取過(guò)度干預(yù)的方式破壞社區(qū)自治。隨著社區(qū)內(nèi)在生活政治的興起，政府在很大程度上應(yīng)當(dāng)懂得分享權(quán)力、實(shí)現(xiàn)與社區(qū)的合作共治。
（三）情誼理念的革新
情誼理念其實(shí)是一種倫理道德理念。正如卡藍(lán)默所認(rèn)識(shí)到的那樣，“倫理問(wèn)題……是因?yàn)楣▏?guó)家）和私（市場(chǎng)）的雙重失敗造成的”?！?〕雖然，通過(guò)傳統(tǒng)理念的再造，管理與自治都具有了一定的新內(nèi)涵，但是，新管理主義與新自由主義仍然具有忽視情誼關(guān)系的缺陷。這就引發(fā)了人們對(duì)情誼關(guān)系的再思考。哈貝馬斯看到，新的市民社會(huì)“不再包括控制勞動(dòng)力市場(chǎng)、資本市場(chǎng)和商品市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。無(wú)論如何，‘市民社會(huì)’的核心機(jī)制是由非國(guó)家和非經(jīng)濟(jì)組織在自愿基礎(chǔ)上組成的”?！?〕與此同時(shí)，“許多集體行為的問(wèn)題只通過(guò)個(gè)人行為無(wú)法解決，但是由遙遠(yuǎn)的國(guó)家調(diào)節(jié)或間接的正式民主程序也不容易解決。相反，社群的自我調(diào)節(jié)，結(jié)合民主國(guó)家及其機(jī)構(gòu)的權(quán)威，倒可以使問(wèn)題得到解決”?！?0〕這就為社區(qū)情誼關(guān)系的重塑提供了可能。尤其是“社會(huì)資本”概念的提出使得社區(qū)情誼關(guān)系受到廣泛的重視?！吧鐣?huì)資本包含隱含的知識(shí)、網(wǎng)絡(luò)的集合、聲譽(yù)的累積以及組織資本，在組織理論語(yǔ)境中，它可以被看作是處理道德陷阱和動(dòng)機(jī)問(wèn)題的方式?！薄?1〕 毫無(wú)疑問(wèn)，上述的思考都為社區(qū)在新型社會(huì)情境中構(gòu)建抵御流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的倫理情誼網(wǎng)絡(luò)提供了方向。
情誼關(guān)系的重塑不僅僅關(guān)乎社區(qū)，同樣也關(guān)乎政府對(duì)社區(qū)的治理。帕特南在研究政府改革時(shí)，通過(guò)意大利政府改革的不同效果分析，發(fā)現(xiàn)社會(huì)資本在促進(jìn)政府改革方面起著重要的作用。在帕特南看來(lái)，社會(huì)資本存儲(chǔ)在一些自發(fā)性的組織之中?！斑@些自發(fā)出現(xiàn)的組織，與其說(shuō)是代表了一種理想的利他精神，不如說(shuō)反映了一種實(shí)用主義的未雨綢繆。處境相同者愿意齊心合力，以抵御社會(huì)迅速變化所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。”〔12〕這其實(shí)意味著，政府在進(jìn)行改革時(shí)，為了促進(jìn)社會(huì)問(wèn)題的有效解決，可以依靠社區(qū)內(nèi)在的社會(huì)資本。在一定程度上，引導(dǎo)、開(kāi)發(fā)和完善社區(qū)內(nèi)部的社會(huì)資本對(duì)于培育社區(qū)情誼關(guān)系、維系社區(qū)團(tuán)結(jié)具有重要的作用。與此同時(shí)，社區(qū)情誼關(guān)系的培育反過(guò)來(lái)也要求政府實(shí)現(xiàn)倫理化和道德化。
（四）傳統(tǒng)理念革新的困境
在工業(yè)社會(huì)中，“政府與社會(huì)關(guān)系是中心與邊緣的關(guān)系，政府處于中心，而社會(huì)則是圍繞在政府的邊緣，并形成了穩(wěn)定的中心――邊緣結(jié)構(gòu)”。〔13〕在中心――邊緣結(jié)構(gòu)中，中心對(duì)邊緣具有特定的支配作用，邊緣要服從于中心。就政府與社區(qū)的關(guān)系而言，社區(qū)管理的科層制就是中心――邊緣結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)方式之一。隨著政府職能社會(huì)化，社區(qū)從政府的嚴(yán)格管制中脫離出來(lái)。社區(qū)與政府的分離使得政府的中心地位被削弱。隨著社會(huì)中心論的興起，社區(qū)與政府關(guān)系的中心――邊緣結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，兩種社區(qū)中心論被凸顯出來(lái)。一種是從市場(chǎng)社會(huì)中心論的角度看社區(qū)與政府的關(guān)系，社區(qū)被嵌入到商品化的理念之中，與此同時(shí)政府也被放置到邊緣位置。另一種是從志愿社會(huì)中心論的角度看社區(qū)與政府的關(guān)系，社區(qū)被嵌入到互惠互利的理念之中，政府同樣也處在邊緣位置。雖然，從基于科層制的政府中心論到基于市場(chǎng)理念或志愿理念的社會(huì)中心論的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治秩序的辯護(hù)。但是這三種中心論在試圖把功能相對(duì)分離的社區(qū)與政府整合到一起時(shí)，采用的都是單一化的策略。這種單一化的策略其實(shí)是追求同一性的表現(xiàn)。這種同一化的策略無(wú)視功能分化的合理性，試圖強(qiáng)制性地實(shí)現(xiàn)功能的高度整合，最終卻導(dǎo)致社會(huì)功能的紊亂。尤其是在當(dāng)前社會(huì)復(fù)雜性與流動(dòng)性不斷增長(zhǎng)的情境中，這種依靠單一中心進(jìn)行功能融合的策略就會(huì)更加不合理。
為了克服單一中心整合模式可能帶來(lái)的社區(qū)治理的碎片化，一種多中心的理念逐漸興起。在一定程度上，多中心理論的興起為多元力量的共同發(fā)展提供了合理性證明，并減弱了多元力量為了爭(zhēng)奪單一中心地位而發(fā)生分裂的可能性。但是，多中心理論仍然停留在中心理論的視野之中。雖然，多中心理論虛化了那個(gè)絕對(duì)的單一中心，但是它并沒(méi)有真正地解決碎片化問(wèn)題，而只是把碎片化問(wèn)題弱化了。一旦那個(gè)能夠維系多中心之間均衡的隱秘力量被忽視，社區(qū)治理的碎片化會(huì)以更極端的形式出現(xiàn)。其實(shí)，不論是單中心還是多中心，都沒(méi)有真正的理解當(dāng)前社會(huì)分化的意義及其限度，因而也就沒(méi)有理解社會(huì)整合的意義及其方式。社區(qū)治理的碎片化問(wèn)題，看似是一個(gè)分化過(guò)度的問(wèn)題，其實(shí)也是一個(gè)整合不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。社區(qū)內(nèi)在力量的分化，自然會(huì)帶來(lái)多樣化的功能及其合理的存在。但是多樣化的功能之間必須有所整合才不至于出現(xiàn)紊亂狀況。這就要求超越簡(jiǎn)單的分化邏輯和局部思維，從整合與整體的角度重新思考社區(qū)治理。
三、合作理念中服務(wù)型政府治理社區(qū)的策略
傳統(tǒng)理念的革新，在一定程度上有利于拓展人們對(duì)于社區(qū)治理現(xiàn)代化中服務(wù)型政府的認(rèn)知。社區(qū)管理理念的革新透露出服務(wù)型政府的職業(yè)屬性，社區(qū)自治理念的革新揭示出服務(wù)型政府的政治屬性，而社區(qū)情誼理念的革新則凸顯了服務(wù)型政府的倫理屬性。但是，傳統(tǒng)理念對(duì)于新型社會(huì)分化與整合的不當(dāng)理解，會(huì)在很大程度上限制人們對(duì)于服務(wù)型政府的準(zhǔn)確理解。這就要求，用一種更加合理的理念來(lái)理解社區(qū)與政府之間的關(guān)系。
（一）合作理念的維度
社區(qū)治理的現(xiàn)代化需要服務(wù)型政府具有一種合作理念。雖然，合作的概念早已有之，但是，在全球化、后工業(yè)化的進(jìn)程中，合作具有新的特質(zhì)。
首先，合作蘊(yùn)含了領(lǐng)域融合的維度。近代社會(huì)“處于不斷分化的發(fā)展過(guò)程之中，社會(huì)生活的一切方面，都進(jìn)入了一個(gè)不斷分化的歷史進(jìn)程中了”。“在近代社會(huì)的分化中產(chǎn)生了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域，在這同時(shí)，日常生活領(lǐng)域也開(kāi)始作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域出現(xiàn)?！薄?4〕領(lǐng)域的分化一方面促進(jìn)了社會(huì)的多樣化，另一方面也帶來(lái)了社會(huì)的復(fù)雜化。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序與整體功能的發(fā)揮，各個(gè)領(lǐng)域之間必須被有效協(xié)調(diào)起來(lái)。不過(guò)工業(yè)社會(huì)中的領(lǐng)域協(xié)調(diào)是依據(jù)同一性的領(lǐng)域侵蝕。所謂領(lǐng)域侵蝕，其實(shí)就是用一個(gè)領(lǐng)域的原則與功能來(lái)取代其他領(lǐng)域的原則與功能，以實(shí)現(xiàn)各個(gè)領(lǐng)域之間功能的一體化。但是，領(lǐng)域侵蝕用單一功能來(lái)支配其他功能的實(shí)踐，最終被證明是無(wú)效的。在新型的社會(huì)情境中，重新分化出來(lái)的各個(gè)領(lǐng)域不僅具有了新的特質(zhì)，而且在協(xié)調(diào)的理念和方式上也發(fā)生了變化。從社區(qū)治理的角度看，生活在社區(qū)之中，并不是生活在一個(gè)封閉的、同質(zhì)性的空間之中，而是生活在一個(gè)信息、資源和人員不斷流動(dòng)的空間之中。社區(qū)內(nèi)存在的多種功能領(lǐng)域之間的關(guān)系不再是同一性的支配和服從關(guān)系。各個(gè)領(lǐng)域之間的關(guān)系不再是侵蝕與被侵蝕的關(guān)系，而是融合關(guān)系，即從相互建構(gòu)的意義上把握各個(gè)功能領(lǐng)域之間的嵌合方式。
其次，合作理念蘊(yùn)含了倫理的維度。社區(qū)內(nèi)在各種力量之間的融合，顯然不能通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)與控制實(shí)現(xiàn)，而是需要激發(fā)一種關(guān)于倫理共同體的想象力?！皩?duì)共同體來(lái)說(shuō)，多樣性和包容性并非勢(shì)不兩立。在許多語(yǔ)境中，我們把共同體理解成是由比較松散的合作活動(dòng)和群體構(gòu)成的。忠誠(chéng)和凝聚固然重要，但是，關(guān)切和考慮每一個(gè)人的利益這一隱含承諾同樣重要。為了共同體的目的，分界線(xiàn)被打破了。焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到共同事業(yè)和共同的生活。”〔15〕 換言之，共同體的構(gòu)成雖然是多樣的，但是共同體各個(gè)構(gòu)成部分之間并非是相互隔離的、而是相互溝通的。共同的事務(wù)也并不是被事先自上而下給定的，而是通過(guò)各個(gè)構(gòu)成部分之間相互破除自身的禁錮而相互建構(gòu)起來(lái)的。與此同時(shí)，對(duì)于合作的倫理之維和道德共同體的理解也可以通過(guò)社會(huì)資本這一路徑。社會(huì)資本作為一種社會(huì)粘合劑，有利于修補(bǔ)由市場(chǎng)機(jī)制所引發(fā)的社會(huì)分化與分裂。在帕特南看來(lái)，社會(huì)資本有兩種，一種是黏合性社會(huì)資本，一種是連接性社會(huì)資本?！梆ず闲陨鐣?huì)資本有助于加強(qiáng)特定的互惠原則和成員的團(tuán)結(jié)。連接性社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，能夠更好地連接外部的資產(chǎn)。連接性社會(huì)資本可以產(chǎn)生出更廣泛的互惠原則，而黏合性社會(huì)資本則會(huì)使人們局限在自己的小圈子里?！薄?6〕利用這些社會(huì)資本的有利特性，可以建構(gòu)出一個(gè)合作網(wǎng)絡(luò)。
再次，合作理念蘊(yùn)含了網(wǎng)絡(luò)的維度。正如鮑曼所認(rèn)識(shí)到的那樣，“‘社會(huì)’越來(lái)越多地被視為一種‘網(wǎng)絡(luò)’而非‘結(jié)構(gòu)’（更不用說(shuō)一個(gè)穩(wěn)定的‘整體’）：社會(huì)被人們認(rèn)識(shí)為各種隨意性的聯(lián)結(jié)和分離的矩陣，一個(gè)能出現(xiàn)無(wú)數(shù)種排列組合方式的矩陣”。〔17〕 在很大程度上，網(wǎng)絡(luò)概念提供了一種不同于結(jié)構(gòu)概念的理解圖式。第一，結(jié)構(gòu)可能預(yù)設(shè)了一個(gè)先在的整體性或者說(shuō)“一”，然后結(jié)構(gòu)中的所有其他構(gòu)成要素都要依據(jù)這個(gè)整體性或“一”來(lái)進(jìn)行自我建構(gòu)；而網(wǎng)絡(luò)并不預(yù)設(shè)一個(gè)先在的整體性或“一”，而是在互動(dòng)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)各構(gòu)成部分之間的平衡。第二，結(jié)構(gòu)具有信息傳遞的單向度性，而網(wǎng)絡(luò)具有信息傳遞的多向度性。第三，結(jié)構(gòu)具有穩(wěn)定性和尋求確定性的特點(diǎn)，因此不適應(yīng)高度流動(dòng)與不確定的社會(huì)。網(wǎng)絡(luò)則具有靈活性，它能順應(yīng)不斷變化的社會(huì)環(huán)境。第四，結(jié)構(gòu)中的構(gòu)成部分具有固定的位置并且處于不同的層級(jí)之中，而網(wǎng)絡(luò)中的構(gòu)成要素則不再具有固定的位置，處在平等的地位上進(jìn)行互動(dòng)。在很大程度上，只有“網(wǎng)絡(luò)”才能為社區(qū)與政府的合作治理提供有利的關(guān)系模式。
（二）服務(wù)型政府治理社區(qū)的策略
首先，引導(dǎo)新型社區(qū)自治。當(dāng)前社區(qū)自治的興起并不是一個(gè)單向度的內(nèi)生過(guò)程，而是一個(gè)多向度的互構(gòu)過(guò)程。政府也將會(huì)在新型社區(qū)自治興起的過(guò)程中發(fā)揮特定的作用。就社區(qū)治理的建構(gòu)而言，社區(qū)治理中的關(guān)系既不應(yīng)當(dāng)是競(jìng)爭(zhēng)性的交換關(guān)系，也不應(yīng)當(dāng)是控制性的管理關(guān)系，而是服務(wù)性的合作關(guān)系。就當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)與社區(qū)自治興起的關(guān)系而言，服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)社區(qū)走向新型自治。服務(wù)型政府既不能采取自由主義的策略放任社區(qū)自治，也不能采取管理主義的策略控制社區(qū)自治。歷史的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明這兩種策略都是不可行的。服務(wù)型政府作為在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中政府建設(shè)的目標(biāo)模式，就應(yīng)當(dāng)以服務(wù)的理念來(lái)處理其與新型社區(qū)自治的關(guān)系。在很大程度上，服務(wù)型政府既要承認(rèn)新型社區(qū)自治，又要促進(jìn)新型社區(qū)自治的成長(zhǎng)。因而服務(wù)型政府可以通過(guò)引導(dǎo)的方式促進(jìn)新型社區(qū)自治。服務(wù)型政府引導(dǎo)社區(qū)自治，就是要以合作的理念引導(dǎo)社區(qū)自治，使社區(qū)自治被納入到網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)之中，并促進(jìn)政府與社區(qū)在功能上的有效融合。
其次，培育社區(qū)倫理精神。工業(yè)社會(huì)是一個(gè)理性化的社會(huì)，倫理精神被作為一種價(jià)值巫魅驅(qū)逐到社會(huì)精神的邊緣位置。社區(qū)的倫理精神同樣也受到了排擠與限制。一方面，社會(huì)層面上的個(gè)人自由和組織控制的理念把倫理精神變成了附屬于它們的理念，因而社區(qū)倫理精神就無(wú)法得到伸張。另一方面，由于政府也支持個(gè)人自由組織控制的理念，社區(qū)的倫理精神也就無(wú)法制度化。在全球化、后工業(yè)化的進(jìn)程中，人們重新從社會(huì)團(tuán)結(jié)與道德責(zé)任的維度來(lái)尋找新的社會(huì)治理方式。在社群主義和社會(huì)資本理論的助推下，社區(qū)倫理精神的培育再次成為一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。第一，我們不能夠再用一種感性的和自然主義的視角來(lái)看待社區(qū)倫理精神。隨著社會(huì)越來(lái)越復(fù)雜，社區(qū)倫理精神的建構(gòu)必須自覺(jué)化。第二，當(dāng)前社區(qū)倫理精神的培育需要從領(lǐng)域融合的角度來(lái)理解。工業(yè)社會(huì)中的社區(qū)倫理精神在領(lǐng)域分化的過(guò)程中被削弱。在后工業(yè)化進(jìn)程中，隨著政府職能的社會(huì)化，社會(huì)治理的主體變得日益多元化，領(lǐng)域融合的跡象已初露端倪。第三，隨著領(lǐng)域的融合，政府與社區(qū)的關(guān)系也將發(fā)生變化。在很大程度上，社區(qū)不應(yīng)再持有一種傳統(tǒng)的自然主義的道德觀，政府也不應(yīng)當(dāng)在從自由主義或管理主義的角度來(lái)理解自身的倫理特質(zhì)和社區(qū)倫理特質(zhì)。只有通過(guò)服務(wù)型政府才能培育社區(qū)倫理。服務(wù)型政府只有通過(guò)實(shí)現(xiàn)行政人員道德化以及建構(gòu)道德制度才能矯正自由主義和管理主義對(duì)于其自身倫理精神的限制。政府的倫理化有助于引導(dǎo)社區(qū)的倫理化。
再次，構(gòu)建社區(qū)合作制度。社區(qū)的發(fā)展離不開(kāi)制度的保障，而政府在提供制度保障中扮演著重要的角色。不過(guò)，在當(dāng)前社區(qū)重建的情境中，政府所提供的制度保障類(lèi)型以及提供制度保障的方式都與工業(yè)社會(huì)中政府的所作所為有很大的區(qū)別。工業(yè)社會(huì)中的制度設(shè)計(jì)是由兩種理念支配的，一種理念是競(jìng)爭(zhēng)，一種理念是控制。當(dāng)然，這兩種理念之間也存在著交叉和混合的現(xiàn)象。不過(guò)這三種形式不再適應(yīng)新型的社會(huì)情境。通過(guò)服務(wù)型政府建構(gòu)的合作制度的理想類(lèi)型應(yīng)當(dāng)是由倫理精神聯(lián)結(jié)在一起的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)。第一，通過(guò)服務(wù)型政府建構(gòu)的合作制度不是一個(gè)結(jié)構(gòu)而是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)?！熬W(wǎng)絡(luò)”與“結(jié)構(gòu)”相比，更適合于理解和應(yīng)對(duì)當(dāng)前社會(huì)的特質(zhì)，即由高度復(fù)雜性和流動(dòng)性所導(dǎo)致的關(guān)系模式。第二，通過(guò)服務(wù)型政府所建構(gòu)的合作制度是行動(dòng)者的網(wǎng)絡(luò)。行動(dòng)者具有自主性，不像結(jié)構(gòu)中的行為者那樣只是被動(dòng)的服從并執(zhí)行來(lái)自上面的命令。在一定程度上，行動(dòng)者不僅僅再?gòu)纳蠈咏邮苊?，而且也在與其他行動(dòng)者的互動(dòng)中開(kāi)展活動(dòng)。在由“網(wǎng)絡(luò)”所提供的無(wú)中心和無(wú)層級(jí)的關(guān)系中，行動(dòng)者能夠圍繞著公共事務(wù)的解決展開(kāi)自主而平等的交往。第三，服務(wù)型政府所建構(gòu)的合作制度是具有倫理精神的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)。行動(dòng)者只有具備倫理精神才能彼此信任和相互合作。政府作為網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)重要行動(dòng)者，必須實(shí)現(xiàn)自身的倫理化，并以倫理精神為指導(dǎo)服務(wù)于其他行動(dòng)者。
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那么這樣一條道路，除了規(guī)劃設(shè)計(jì)以外，還要回答我們中國(guó)道路中目前面臨的一些尖銳問(wèn)題。如果能夠解決這些問(wèn)題，現(xiàn)代化就能實(shí)現(xiàn)，中國(guó)道路就走下去了。
第一個(gè)是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問(wèn)題是中國(guó)現(xiàn)代化中的普遍問(wèn)題，蘇南是最可能解決這個(gè)問(wèn)題的地區(qū)。解決的方法是城鄉(xiāng)公共品質(zhì)量的同質(zhì)化，包括教育、醫(yī)療、社保、治安四個(gè)大的方面。公共品的同質(zhì)化其實(shí)是整個(gè)社會(huì)發(fā)展程度高的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。很多地區(qū)在城鄉(xiāng)公共品里忽視治安這一項(xiàng)，農(nóng)村和城里同樣的面積或人數(shù)，投入的治安力量是完全不一樣的。還有就是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的一體化，城鄉(xiāng)收入的均等化和城鄉(xiāng)居民流動(dòng)的自由化。這四個(gè)方面如果做到了，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題就解決了。
第二個(gè)是收入分配的難題?，F(xiàn)在全國(guó)都出現(xiàn)了收入分配不均衡的問(wèn)題，那么在什么條件下蘇南能夠?qū)崿F(xiàn)相對(duì)均衡呢？關(guān)鍵就是中等收入階層的比例。不可能100%的人都收入一致，最高的20%和最低的20%可能有很大差距，但是中間的50%-60%是相對(duì)均衡的，它必須能體現(xiàn)出總體的收入水平。這是一個(gè)方法。第二個(gè)實(shí)現(xiàn)收入均衡的方法就是保證合理的稅率和稅制。第三個(gè)就是建立起三次分配體制，這是現(xiàn)代化的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。三次分配是指企業(yè)內(nèi)的一次分配，通過(guò)財(cái)政稅收的第二次分配，和通過(guò)第三次的慈善和社會(huì)公益的分配。這三個(gè)分配機(jī)制如果完成，可以使最高收入的人通過(guò)第三次分配使收入再均衡一次。
第三個(gè)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。蘇南的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一直是比較先進(jìn)的，但現(xiàn)在也存在出口導(dǎo)向和勞動(dòng)密集的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)除包含一、二、三產(chǎn)業(yè)的比例以外，還包括各個(gè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)傳統(tǒng)和現(xiàn)代的比例（如服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，傳統(tǒng)制造業(yè)和現(xiàn)代制造業(yè)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)）；內(nèi)里的產(chǎn)業(yè)鏈條和企業(yè)內(nèi)研發(fā)、制造、投資的比例等，都是需要注意和解決的問(wèn)題。
第四個(gè)是人力資源的難題?，F(xiàn)在中國(guó)處于人口大國(guó)向人力資源強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變的時(shí)期，但這個(gè)轉(zhuǎn)變時(shí)期首先出現(xiàn)的是一個(gè)奇怪的矛盾——低端勞動(dòng)力的短缺和中端勞動(dòng)力的過(guò)剩。大學(xué)畢業(yè)找不到工作，但是低端勞動(dòng)力短缺，這就是說(shuō)大量的低端勞動(dòng)力的知識(shí)結(jié)構(gòu)升到中高等教育了，但是中高等的產(chǎn)業(yè)沒(méi)有足夠的提供。有人說(shuō)中國(guó)人力紅利正在消失，這是不對(duì)的，我們的中高等人力紅利大有潛力，但是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒(méi)跟上，結(jié)果出現(xiàn)了保姆比大學(xué)生貴的這種新的勞動(dòng)力倒掛問(wèn)題。
政府治理是政府管理在新時(shí)代提出的新課題。隨著十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，明確了要通過(guò)有效的政府治理建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，治理體系及治理能力現(xiàn)代化建設(shè)成為全面深化和推進(jìn)改革、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的總目標(biāo)。作為推動(dòng)政府改革和管理創(chuàng)新的重要工具，政府績(jī)效管理應(yīng)該要呼應(yīng)治理現(xiàn)代的要求。因此，對(duì)于政府績(jī)效管理的研究和探索更應(yīng)以更廣闊的視角，在治理的范式下對(duì)于傳統(tǒng)的管理模式有新的思考，構(gòu)建是適應(yīng)于新形勢(shì)下的政府績(jī)效，促進(jìn)治理能力和政府績(jī)效的全面提升。
一、政府治理與績(jī)效管理
從治理的基本概念和特征來(lái)看，西方對(duì)于治理的闡述，主要是以合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效為標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，緩和政府與公民之間的矛盾為特征[1]。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)對(duì)治理的概念進(jìn)行了界定，各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方法的總和是使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，在新的歷史時(shí)期，政府自身的治理優(yōu)化，應(yīng)該主要指的是政府通過(guò)對(duì)自身的內(nèi)部管理，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，改進(jìn)政府運(yùn)行方式和流程，強(qiáng)化政府的治理能力，從而使得政府全面正確履行職能，提高政府行政管理的管理的科學(xué)性、民主性和有效性，政府治理的內(nèi)容涉及政府自身的結(jié)構(gòu)性和體制性科學(xué)化、民主化、合理化和高效化[1]，政府治理現(xiàn)代化是以建設(shè)服務(wù)政府、法治政府、責(zé)任政府、高效政府為目標(biāo)。政府績(jī)效管理發(fā)生在政府活動(dòng)之中，貫穿于目標(biāo)、實(shí)施、評(píng)估活動(dòng)的始終，與政府治理密切相關(guān)。若要推動(dòng)治理能力和體系的現(xiàn)代化，政府績(jī)效管理的研究和探索離不開(kāi)對(duì)于治理的思考。何文盛等探討了在治理現(xiàn)代化的背景下，政府績(jī)效管理的定位和功能及發(fā)展趨勢(shì)[2]，尚虎平從對(duì)比分析的角度梳理了國(guó)內(nèi)外對(duì)于政府治理績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵和實(shí)際困難[3]，包國(guó)憲[4]、倪星[5]、陳天祥[6]提出了政府治理績(jī)效評(píng)估的特點(diǎn)及發(fā)展方向，結(jié)合以往研究，本文認(rèn)為從推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化的角度來(lái)看，政府績(jī)效管理應(yīng)至少體現(xiàn)幾個(gè)特征。一是政府績(jī)效治理主體的多元化。民主行政的典型特征，就是治理結(jié)構(gòu)的多元化，既包括中央政府和地方政府，又包括政府之外的社會(huì)公眾、團(tuán)體和個(gè)人。傳統(tǒng)政府管理是主體一元化的，現(xiàn)代政府治理是主體倡導(dǎo)多元化，體現(xiàn)了還權(quán)于民的導(dǎo)向。政府績(jī)效治理的目的是在實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的同時(shí)，也有效地為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品或服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府與民眾之間的價(jià)值關(guān)系的回歸，也就是政府真正能實(shí)現(xiàn)“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”[5]。二是政府績(jī)效治理手段工具的法治化。政府管理行為能夠遵循既定的規(guī)則程序來(lái)運(yùn)作是政府治理能力提升的重要標(biāo)志。規(guī)范的制度和政策發(fā)揮引導(dǎo)約束作用，制度環(huán)境不斷完善，是政府績(jī)效實(shí)現(xiàn)由管理向治理的轉(zhuǎn)變的重要保障。獲得法律和政策的支持，確保政府在有序的政治環(huán)境中進(jìn)行管理活動(dòng)，確保社會(huì)公眾以科學(xué)、合理、規(guī)范、有序的方式參與管理。三是政府績(jī)效治理目標(biāo)的高效化。無(wú)論中西方，在以往的管理改革中，無(wú)一例外都把效率作為政府應(yīng)該達(dá)到的目標(biāo)。在政府治理的理念中,政府管理不是唯效率論,特別政府績(jī)效管理不僅追求工具性?xún)r(jià)值，更多體現(xiàn)的是民主、參與基礎(chǔ)上的效率,是公平前提下的效率[3]，既要兼顧經(jīng)濟(jì)性、效果性，又要兼顧公平性、效率性。通過(guò)以治理理念的引領(lǐng)、治理體系的改革完善加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府績(jī)效和管理水平，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
二、我國(guó)政府績(jī)效管理實(shí)踐的重新審視
政府績(jī)效管理作為一種新型管理方式，自上世紀(jì)90年代進(jìn)入中國(guó)以來(lái)，在本土化的過(guò)程中得到積極應(yīng)用和推廣，對(duì)于創(chuàng)新管理方式、提升管理效能上發(fā)揮了一定的作用，但實(shí)踐中也顯現(xiàn)出了績(jī)效評(píng)估模式泛濫與績(jī)效不彰的困境[7]。因此，有必要分析在當(dāng)前治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下政府績(jī)效管理面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，特別是不能適應(yīng)治理現(xiàn)代化的要求的種種表現(xiàn)。（一）法治化規(guī)范化程度不高，制度支持缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性。現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府管理起步比較早的一些西方國(guó)家，經(jīng)歷了幾十年的探索，已經(jīng)為政府治理體系和能力的現(xiàn)代化的實(shí)施奠定了較好的法治化基礎(chǔ)，特別是英、美、德等國(guó)家已經(jīng)把政府績(jī)效管理上升法律層面，作為一項(xiàng)長(zhǎng)期執(zhí)行的穩(wěn)定制度，為各地方（州）推進(jìn)提供了統(tǒng)一的指導(dǎo)和支撐。相較之下，我國(guó)績(jī)效立法工作大多還尚未開(kāi)展，全國(guó)性的指導(dǎo)性法律法規(guī)尚未出臺(tái)，各地尚處于自主探索階段，缺乏明確的指導(dǎo)思想和強(qiáng)有力的制度支持，難以保障績(jī)效管理工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。（二）政府責(zé)任機(jī)制還需進(jìn)一步強(qiáng)化，在保障政府管理高效運(yùn)作上缺乏有效手段。目前政府在績(jī)效考核評(píng)估上多采用自評(píng)自查、督辦提醒、定期通報(bào)等“自查自糾”的“軟性”方式；相較于國(guó)外一些國(guó)家的典型經(jīng)驗(yàn)，缺乏嚴(yán)格的審查監(jiān)督機(jī)制和社會(huì)力量的介入。實(shí)際工作中，一些地方的績(jī)效管理成為目標(biāo)管理的新名詞，只是按部就班的提交材料，缺乏積極主動(dòng)開(kāi)展績(jī)效管理的動(dòng)力，缺乏社會(huì)力量的強(qiáng)有力的監(jiān)督，缺乏“剛性約束”，尚未形成責(zé)任倒逼機(jī)制，在確保履職盡責(zé)、提高政府治理能力、提升行政效率上還在探索之中。（三）多元治理結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步構(gòu)建，增強(qiáng)政府的公共性和民主性。實(shí)踐表明，第三方機(jī)構(gòu)的參與是促進(jìn)政府績(jī)效設(shè)計(jì)和改善的不可或缺的重要力量。上世紀(jì)90年代開(kāi)始，以美國(guó)坎貝爾研究所為典型代表的第三方評(píng)估對(duì)政府行為開(kāi)展了大規(guī)模的績(jī)效評(píng)估活動(dòng)，共同推動(dòng)了美國(guó)各州和地方政府的績(jī)效評(píng)估的積極實(shí)踐。目前國(guó)內(nèi)各地政府績(jī)效管理第三方評(píng)估工作的開(kāi)展不均衡，評(píng)估效果上也有待提升：一方面，各地廣泛開(kāi)展的民意調(diào)查，雖然彌補(bǔ)了內(nèi)部考核的不足，但專(zhuān)業(yè)性、針對(duì)性不夠；另一方面，個(gè)別地方逐步引入了外部機(jī)構(gòu)或?qū)＜覍W(xué)者作為第三方，但在評(píng)估實(shí)施過(guò)程中，由于政務(wù)公開(kāi)不夠、信息不對(duì)稱(chēng)等原因，外部專(zhuān)家缺乏對(duì)實(shí)際工作的深入了解，難以對(duì)職責(zé)職能、目標(biāo)任務(wù)、工作成效等有全面認(rèn)識(shí)，難以對(duì)政府部門(mén)作出客觀、準(zhǔn)確、權(quán)威的評(píng)估，不能實(shí)現(xiàn)“知情人評(píng)知情事”，總體上還未形成多方參與治理的新格局。
三、對(duì)推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化、提升治理能力、優(yōu)化績(jī)效管理的思考
治理體系和能力現(xiàn)代化背景下的政府績(jī)效管理應(yīng)該不僅是實(shí)現(xiàn)政府治理目標(biāo)的重要方式，更是體現(xiàn)治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略導(dǎo)向的有效管理工具，對(duì)于提升政府治理能力具有重要意義。因此，以政府績(jī)效治理主體的多元化、政府績(jī)效治理手段工具的法治化、政府績(jī)效治理目標(biāo)的高效化為基本導(dǎo)向，以建設(shè)服務(wù)政府、法治政府、責(zé)任政府、高效政府為目標(biāo)，本文提出以下優(yōu)化政府績(jī)效管理的具體思考。（一）從增強(qiáng)政府治理規(guī)范性的角度，建立健全管理體系，推進(jìn)政府績(jī)效管理法治化進(jìn)程。從2004年開(kāi)始，績(jī)效評(píng)估概念第一次出現(xiàn)在我國(guó)中央政府官方文件中[8]。近幾年的發(fā)展中，十八屆三中、四中、五中全會(huì)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了嚴(yán)格績(jī)效管理是依法全面履行職責(zé)的有力保障。下一步應(yīng)從建立健全政府治理體系出發(fā)，循序漸進(jìn)地推進(jìn)績(jī)效管理在行政管理體制改革的進(jìn)程中不斷走向規(guī)范化、法治化，推進(jìn)績(jī)效管理法治化進(jìn)程，建立主體齊全、權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行有序的管理體系，同步健全干部管理、財(cái)政預(yù)算、審計(jì)監(jiān)督等配套制度。建立干部管理和人事考評(píng)與績(jī)效管理的有效對(duì)接，減少多重考核，促進(jìn)一考多用；將效能監(jiān)察、外部監(jiān)督與績(jī)效管理結(jié)合，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，提高行政效能，促進(jìn)公共績(jī)效的不斷改進(jìn)。（二）從完善治理結(jié)構(gòu)的角度，增強(qiáng)第三方參與度，強(qiáng)化政府服務(wù)理念。結(jié)合我國(guó)政府開(kāi)展績(jī)效管理的實(shí)踐來(lái)看，引入第三方是一個(gè)需要逐步探索的過(guò)程，目前來(lái)講，多元主體、內(nèi)外結(jié)合是提高績(jī)效評(píng)估考核專(zhuān)業(yè)性、客觀性和公正性的可行之道，更符合我國(guó)政府績(jī)效管理實(shí)際，通過(guò)引入服務(wù)對(duì)象、社會(huì)公眾、社會(huì)組織、專(zhuān)家學(xué)者等多元評(píng)價(jià)主體，構(gòu)建多方參與、監(jiān)督制衡、公開(kāi)透明、結(jié)果公認(rèn)的考核評(píng)價(jià)工作機(jī)制。從評(píng)價(jià)主體來(lái)看，我國(guó)政府績(jī)效管理還是以?xún)?nèi)部（上級(jí)、下級(jí)、同級(jí)）為主。引入第三方主體，可以吸納大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)、咨詢(xún)公司等非官方機(jī)構(gòu)，提供獨(dú)立分析、幫助政府清晰、客觀地審視，也可以適度納入服務(wù)對(duì)象、公眾等社會(huì)主體，特別是涉及到群眾利益緊密相關(guān)的民生項(xiàng)目，能夠增強(qiáng)社會(huì)公眾的參與和監(jiān)督。現(xiàn)階段，以?xún)?nèi)外結(jié)合的績(jī)效評(píng)價(jià)提高政府績(jī)效考評(píng)的公信力和權(quán)威性，能夠有效推進(jìn)政府向治理現(xiàn)代化逐步邁進(jìn)。（三）從建設(shè)高效政府的角度，探索實(shí)施績(jī)效預(yù)算，增強(qiáng)績(jī)效管理的動(dòng)力機(jī)制?？?jī)效預(yù)算是測(cè)量政府行政目標(biāo)是否達(dá)到以及公共職責(zé)實(shí)現(xiàn)程度的一種機(jī)制，而當(dāng)前對(duì)政府管理活動(dòng)經(jīng)濟(jì)性的考量是政府績(jī)效管理的一個(gè)弱項(xiàng)，我國(guó)財(cái)政資金“重分配輕管理、重使用輕效益”的現(xiàn)象依然存在。因此，將財(cái)政預(yù)算和績(jī)效管理進(jìn)行結(jié)合是深化政府管理體制改革的發(fā)展方向。首先要牢固樹(shù)立“花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”績(jī)效理念，將預(yù)算績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、審核和評(píng)價(jià)納入政府績(jī)效管理視野，要加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效實(shí)施中的監(jiān)督，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效的過(guò)程管理，要將預(yù)算績(jī)效執(zhí)行情況作為績(jī)效評(píng)估的重要依據(jù)，真正把預(yù)算績(jī)效的結(jié)果用起來(lái)，促進(jìn)政府管理保持在一個(gè)高效運(yùn)行的狀態(tài)。（四）從增強(qiáng)政府管理回應(yīng)性的角度，加強(qiáng)責(zé)任政府建設(shè)，推進(jìn)政府治理能力的持續(xù)提升。從國(guó)外政府績(jī)效管理的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，績(jī)效結(jié)果的運(yùn)用主要體現(xiàn)在三方面：一是向服務(wù)對(duì)象或上級(jí)管理部門(mén)的反饋；二是預(yù)算安排、財(cái)政利益獎(jiǎng)勵(lì)、擴(kuò)大地方自治權(quán)等獎(jiǎng)勵(lì)性措施；三是對(duì)于績(jī)效不佳的，給予績(jī)效診斷，提出改進(jìn)方向。目前我國(guó)有不少地方政府已經(jīng)在績(jī)效管理結(jié)果與在績(jī)效獎(jiǎng)金、人事獎(jiǎng)懲等方面掛鉤進(jìn)行了積極探索。基于此，建議進(jìn)一步加強(qiáng)結(jié)果反饋與持續(xù)改進(jìn)的再考評(píng)機(jī)制的建設(shè)，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的回應(yīng)性，增強(qiáng)對(duì)評(píng)估對(duì)象、服務(wù)對(duì)象、社會(huì)公眾的反饋，激發(fā)績(jī)效管理的內(nèi)在生命力。在有條件的情況下，嘗試預(yù)算調(diào)整、編制調(diào)整掛鉤等做法，加大激勵(lì)機(jī)制的探索，為績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)提供保障，使政府績(jī)效管理不斷煥發(fā)活力，成為助推政府職能改革、提升治理能力的有利工具。
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2013年，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出，要推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。此后，在多種場(chǎng)合闡述了完善制度、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的一系列重大理論和實(shí)踐問(wèn)題。
一、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化順應(yīng)了人類(lèi)文明發(fā)展的潮流
治理是當(dāng)今世界文明發(fā)展的方向和趨勢(shì)。治理一詞古已有之?！爸卫怼痹?3世界法國(guó)就已經(jīng)出現(xiàn)。起初的意思相近與“統(tǒng)治、政府”以及“指導(dǎo)、引導(dǎo)”。到了17世紀(jì)和18世紀(jì)，治理是王權(quán)和議會(huì)權(quán)力平衡的討論中所關(guān)注的重要內(nèi)容之一。但現(xiàn)代意義上“治理”則出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代末。1989年，世界銀行在《撒哈拉以南非洲國(guó)家問(wèn)題的報(bào)告》中，明確指出“治理”就是“為了發(fā)展而在一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源的管理中運(yùn)用權(quán)力的方式”。這是最早將現(xiàn)代意義上的治理概念明確引入到國(guó)家治理中來(lái)。1995年，聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)在《我們的全球伙伴關(guān)系》的報(bào)告中對(duì)治理給出了定義：多種管理公共事務(wù)和個(gè)人事務(wù)方式的總和。它是一個(gè)協(xié)調(diào)不同利益集團(tuán)利益后聯(lián)合作用的過(guò)程。既包括許多正式規(guī)則，也包括非正式的規(guī)則安排，只要人們統(tǒng)一意見(jiàn)。
縱觀人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的歷史，我們可以看到，現(xiàn)代意義上“治理”一詞出現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。第一，現(xiàn)代治理的出現(xiàn)是政府與市場(chǎng)關(guān)系演進(jìn)的必然結(jié)果，是有關(guān)克服市場(chǎng)失靈和政府失靈的制度安排。治理意味著20世紀(jì)后期以國(guó)家為基本依托的統(tǒng)治體系開(kāi)始動(dòng)搖。超越了生產(chǎn)場(chǎng)所的福特主義與福利國(guó)家的危機(jī)使得人們認(rèn)識(shí)到，無(wú)論何種國(guó)家，要想實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展，必須重新組合政府、市場(chǎng)和社會(huì)。第二，現(xiàn)代治理的出現(xiàn)是第三次工業(yè)革命的必然要求。與第一次、第二次工業(yè)革命傾向于自下而上的管理體制相比，第三次工業(yè)革命的組織模式將發(fā)生重大變化，其強(qiáng)調(diào)的是政府、企業(yè)以及民間社會(huì)團(tuán)體的共同作用。任何一方都不可能獨(dú)善其身，而必須建立一個(gè)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行合作，共同制定發(fā)展藍(lán)圖。
二、法治建設(shè)是國(guó)家治理現(xiàn)代化重要保障
法治是現(xiàn)代政治秩序的重要組成部分，是使國(guó)家權(quán)力受到限制和規(guī)范，公民權(quán)利得到保障的制度安排。法治是通過(guò)規(guī)則來(lái)完成國(guó)家治理，一個(gè)國(guó)家沒(méi)有明確的規(guī)則，人們對(duì)于自己的行為所帶來(lái)的后果沒(méi)有預(yù)測(cè)，也使人們?cè)谏鐣?huì)中沒(méi)有安全感，沒(méi)有法治社會(huì)將無(wú)法走向公平正義。法治既是國(guó)家治理的方式，又是國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。國(guó)家治理必須保證憲法和法律在國(guó)家中的權(quán)威。
首先，法治建設(shè)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。國(guó)家治理體系是管理國(guó)家的制度安排，包括各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)等的安排，是一套系統(tǒng)完整的國(guó)家制度。實(shí)際上這也明確了國(guó)家治理現(xiàn)代化與法治的關(guān)系。國(guó)家制度的基本框架是由法律規(guī)定和保障的。另一方面，法治能力又是國(guó)家治理能力的具體體現(xiàn)。國(guó)家治理現(xiàn)代化也就意味著國(guó)家法治建設(shè)的現(xiàn)代化，國(guó)家法律法規(guī)建設(shè)和w制機(jī)制建設(shè)的規(guī)范化，程序化。
其次，法治是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本方式。在不同的時(shí)代不同的國(guó)家，采取著不同的治理方式。歷史證明，法治是治理國(guó)家最有效、合理的方式。是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)最基本的方式。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)進(jìn)步，人們之間的流動(dòng)和交往越來(lái)越頻繁，人們之間關(guān)系越來(lái)越密切，同時(shí)觀念和生活方式也越來(lái)越多樣化，這就需要通過(guò)建立合理的法治體系來(lái)規(guī)范人們行為，減少社會(huì)沖突，維持人們之間和諧關(guān)系。
三、加強(qiáng)政治制度建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化
十八屆四中全會(huì)指出，社會(huì)主義民主法治的根本保障是制度化、規(guī)范化、程序化。這實(shí)際上已經(jīng)明確了社會(huì)主義法治建設(shè)的發(fā)展方向和路徑。
國(guó)家治理體系和能力的現(xiàn)代化是對(duì)我們黨的執(zhí)政理念和執(zhí)政能力的要求，是執(zhí)政方式的重大改變。那么，治理的基礎(chǔ)是什么呢？我認(rèn)為是法治。法治不僅是治理的基礎(chǔ)，也是治理最基本的一種方式。法治，從某種角度上說(shuō)，它是人類(lèi)到目前為止找到的最好的國(guó)家治理方法。具體包含四個(gè)層面。第一，法治具有穩(wěn)定性的特點(diǎn)。國(guó)家治理通過(guò)法治，可以避免人性的弱點(diǎn)，避免個(gè)人權(quán)力的缺陷以及人治中所具有的不穩(wěn)定性。通過(guò)法治，可以對(duì)每個(gè)人的權(quán)利予以保護(hù)。同時(shí)每個(gè)人通過(guò)法律可以對(duì)其行為有一種預(yù)期，這對(duì)于整個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)，才能真正使得每個(gè)人的合法權(quán)利得到根本的保護(hù)，人在社會(huì)中才能充分地獲得安定和自由。
第二，法治是對(duì)人權(quán)的保障。法治很重要的一點(diǎn)是保護(hù)人權(quán)，法治的要求是“法律面前人人平等”，也就是每個(gè)人在社會(huì)中都應(yīng)得到保護(hù)。尤其是當(dāng)個(gè)人遭到公權(quán)力的侵害時(shí)，就必須通過(guò)法治的力量來(lái)加以保護(hù)。所以說(shuō)，保護(hù)人權(quán)的最有效的武器就是法治，法治可以使每個(gè)人在依法保護(hù)自己的權(quán)利時(shí)變得強(qiáng)大，如果沒(méi)有法治的話(huà)，個(gè)人的利益就容易遭受到肆意侵害。只有當(dāng)個(gè)人的利益、人權(quán)在獲得保護(hù)的環(huán)境下，人們才能在符合法律的框架下自由地生活、發(fā)展。
第三， 法治能確保公權(quán)力不越界。如何防止公權(quán)力的越界，防止公權(quán)力對(duì)公民私權(quán)利的侵害，只能依靠法律制度來(lái)確保公權(quán)力在法治的軌道里運(yùn)行，讓政府能很好地運(yùn)用規(guī)則進(jìn)行社會(huì)治理。
第四，法治是治理的基礎(chǔ)。從社會(huì)整體的穩(wěn)定性上來(lái)說(shuō)，法治確保了公權(quán)力在法律制度的軌道里行駛，它保證的不僅僅是公權(quán)力的不越界，而且還保證了公民的民主和權(quán)利，從而使得社會(huì)能有序地進(jìn)行運(yùn)作，這是社會(huì)治理的最基本的保證，這一點(diǎn)是非常重要的。
記者：有專(zhuān)家曾提出，“社會(huì)治理”的本質(zhì)是“社會(huì)治理社會(huì)”，您對(duì)這一提法怎么看？以人民為本位的治理思想，是否與法治的“限制公權(quán)力與保障私權(quán)利”核心要義相通？
陳旭：治理是事關(guān)一個(gè)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)和治理方式的重大問(wèn)題。它是包含政府、社會(huì)、公民三個(gè)層面的體系，核心內(nèi)容是國(guó)家的管理不僅是政府單方面的行為，而是需要實(shí)現(xiàn)有機(jī)的對(duì)國(guó)家和社會(huì)的共同治理。從社會(huì)管理到社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變，是從統(tǒng)治到治理理念的根本變化，是由原來(lái)的主要依靠政府單方面的管理社會(huì)方式，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w的共同治理。也就是說(shuō)，治理的主體不僅僅是政府，而是包括政府、社會(huì)組織及公民自身，這三者在治理中都必須要很好的定位，從而形成良好的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)。在這其中，有一個(gè)非常重要的問(wèn)題，就是如何發(fā)揮每個(gè)人的能動(dòng)性，主動(dòng)參與治理;如何讓每個(gè)人有國(guó)家主人翁的意識(shí)，認(rèn)為國(guó)家管理是與自身息息相關(guān)的，有自己的需要和自己的作用的。每個(gè)公民如果能夠有很好的主人翁意識(shí)，就會(huì)自覺(jué)地遵守社會(huì)各種規(guī)則，國(guó)家意識(shí)、社會(huì)責(zé)任、公民意識(shí)就能大大增強(qiáng)，國(guó)家、社會(huì)與個(gè)人相互交融，使每個(gè)公民在參與國(guó)家治理中有強(qiáng)烈的國(guó)家意識(shí)和社會(huì)責(zé)任。因此，國(guó)家治理現(xiàn)代化必須確立人民本位的治理思想，在治理過(guò)程中，要把握三個(gè)層面的問(wèn)題。
第一，政府是主導(dǎo)。國(guó)家主要是通過(guò)立法、實(shí)施有效的管理方式對(duì)社會(huì)進(jìn)行治理。在這個(gè)意義上說(shuō)，社會(huì)共治的分量上是不一樣的，政府在其中是主導(dǎo)作用，是必須要予以重視的。因?yàn)檎淼氖且环N公共權(quán)力，這是公民賦予的共同權(quán)，政府必須代表人民群眾的共同意志去治理國(guó)家、治理社會(huì)。而且政府的職能不僅僅是法律執(zhí)行的問(wèn)題，還有行政手段、經(jīng)濟(jì)手段等，而這是任何社會(huì)組織或公民都沒(méi)有辦法去行使的。因此，政府的作用是為了保證國(guó)家的運(yùn)行，它是代表著人民群眾的意志去制定、執(zhí)行法律，去依法管理國(guó)家、治理社會(huì)的，在這一過(guò)程中它所實(shí)施的許多經(jīng)濟(jì)政策、行政手段，都是治理中必不可少的內(nèi)容。所以，我認(rèn)為，國(guó)家治理現(xiàn)代化的多元主體，并不是要削弱公權(quán)力，或者是要把公權(quán)力降到一般的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中與社會(huì)組織的平等位置上，而是要督促公權(quán)力、保證公權(quán)力在法律的軌道中行使，讓公權(quán)力代表人民群眾的利益，這才是關(guān)鍵。所以，第一個(gè)層面，國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中，政府的主導(dǎo)地位是非常重要的。
第二，社會(huì)是中堅(jiān)力量。社會(huì)就像國(guó)家的穩(wěn)定器一樣，它通過(guò)大量的代表不同群體利益的社會(huì)組織和不同經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)組織形成了社會(huì)組織，其中包括中介組織、行業(yè)組織等。雖然國(guó)家制定了政策，但是許多管理都需要通過(guò)不同的行業(yè)組織、法人組織，中介組織，群眾組織等來(lái)進(jìn)行管理。像國(guó)外的一些經(jīng)濟(jì)組織，商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等，它們對(duì)企業(yè)的合法經(jīng)商、服務(wù)規(guī)范的管理起著非常重要的作用，它們不僅根據(jù)政府的要求對(duì)社會(huì)進(jìn)行了有效的管理，做了大量以前政府做的事情和政府想做做不了的事，而且它們是在社會(huì)法治的框架下運(yùn)行，一定程度上保證了社會(huì)公平。比如國(guó)外的一些企業(yè)行會(huì)，它們都有自己行業(yè)的準(zhǔn)則，如果某一企業(yè)違反了準(zhǔn)則、觸犯了行規(guī)，就無(wú)法再在該行業(yè)里發(fā)展了，也就是說(shuō)，企業(yè)的違規(guī)行為不僅是依靠執(zhí)法部門(mén)的查處，而是在自己的行業(yè)組織里就會(huì)受到警告、開(kāi)除企業(yè)資格等的處罰。這樣，行業(yè)組織實(shí)際上就把每個(gè)企業(yè)組織起來(lái)，把它們納入到法治的軌道里，依法、公平地進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)。此外，大量的行業(yè)組織、中介組織，比如審計(jì)、財(cái)會(huì)、拍賣(mài)、交易等，它們?cè)诠芾磉^(guò)程中，各項(xiàng)公平交易的規(guī)則也在其中，當(dāng)許多商品交易通過(guò)中介組織去運(yùn)行的時(shí)候，體現(xiàn)的也是社會(huì)交易中的公平原則。同時(shí)這些行業(yè)組織、中介組織還擔(dān)負(fù)著許多參與社會(huì)管理的職責(zé)等。 另一個(gè)方面，在整個(gè)國(guó)家的管理中，還有許多大量的社會(huì)組織，它們?cè)趯?duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)上等也起到了相當(dāng)大的作用。針對(duì)不同群體利益的保護(hù)，對(duì)困難群體的幫助，以及在生活上、經(jīng)濟(jì)上、精神上給予的關(guān)心和支持等，都需要由社會(huì)組織來(lái)做。所以，如果社會(huì)組織一旦高度發(fā)育起來(lái)的話(huà)，它是能夠支撐起社會(huì)的一般組織和管理工作的，也只有這樣，社會(huì)才能夠更有秩序地運(yùn)行。因此，我們必須要把這些組織發(fā)展起來(lái)、培育起來(lái)，讓它們能承擔(dān)起行業(yè)管理、社會(huì)中介、不同群體服務(wù)的責(zé)任來(lái)。
在培育發(fā)展社會(huì)組織的同時(shí)，我們不僅要有序培育和發(fā)展，讓其能夠支撐起管理職能，而且要杜絕幾個(gè)人成立一個(gè)組織，各企業(yè)加入交一點(diǎn)會(huì)費(fèi)，成為一個(gè)“二政府”的現(xiàn)象。社會(huì)組織所享有的不僅僅只有管理的權(quán)力，而更多的是要承擔(dān)社會(huì)的責(zé)任，他們必須承擔(dān)起政府職能轉(zhuǎn)變后的部分職能來(lái)。社會(huì)組織的培育發(fā)展，不僅能改變目前政府包打天下、包羅萬(wàn)象的情形，而且還能有效保證法律面前的人人平等，能有效保證國(guó)家法治的正常運(yùn)行。社會(huì)組織不僅是參與治理的重要組成部分，更是治理的主體，這才是社會(huì)治理的共治概念。
第三，自治是社會(huì)治理的一個(gè)基礎(chǔ)。十八屆四中全會(huì)的《決定》里提到要“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用”，我認(rèn)為這是一個(gè)基礎(chǔ)，是一種基礎(chǔ)性的社會(huì)治理。比如鄉(xiāng)規(guī)民約，它是在國(guó)家法律規(guī)定的制度下，依照國(guó)家規(guī)定，按照契約精神，社會(huì)的公序良俗，在一定領(lǐng)域或范圍內(nèi)借助公約、契約的制定和共同遵守實(shí)現(xiàn)自治。比如我們的社區(qū)管理，可以在不違反國(guó)家法律的前提下對(duì)一些需共同遵守的事項(xiàng)制定契約，讓大家在小區(qū)中自覺(jué)遵守，從而實(shí)現(xiàn)自治。比如現(xiàn)在的群租治理問(wèn)題，我們可以采取自治的理念，讓每個(gè)小區(qū)居民共同制定群租治理規(guī)則，并在個(gè)人的租賃合同中反映出來(lái)，讓小區(qū)居民共同遵守。規(guī)定的制定可以細(xì)致，包括不得開(kāi)設(shè)旅館、飯店、不能違章搭建，以及遛狗、除草等各項(xiàng)內(nèi)容。這樣，就能形成在不違反國(guó)家法律的前提下，通過(guò)大家共同制定的制度約束行為，共同遵守。我們現(xiàn)在很多人在小區(qū)里，都是被管理的對(duì)象，而沒(méi)有管理者的概念。自治，就是要讓公民成為治理的主體，這個(gè)概念要深入人心，還有很長(zhǎng)的路要走。我曾經(jīng)去法國(guó)進(jìn)行考察，在法國(guó)，法官對(duì)很多重大事情都有決定權(quán)，包括院長(zhǎng)的推選、拍賣(mài)單位確立，都可以通過(guò)法官投票決定。也就是說(shuō)，每個(gè)公民都有參與國(guó)家管理、社會(huì)治理的職責(zé)，我們可以大量運(yùn)用不違反國(guó)家法律的契約、民約來(lái)治理基層，增強(qiáng)公民的主體意識(shí)。比如在社區(qū)里，如果有居民違反了社區(qū)的規(guī)定，可由社區(qū)委員會(huì)向法院提出，由法院根據(jù)法律法規(guī)、社區(qū)規(guī)定進(jìn)行裁定，這樣，就能很好地把自治與法治結(jié)合起來(lái)了。
記者：近日，中央將“中央社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)”恢復(fù)為“中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)”對(duì)此，您怎么看？社會(huì)治理與綜合治理應(yīng)是怎樣的關(guān)系？
陳旭：將“中央社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)”恢復(fù)為“中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)”，我認(rèn)為這是將職責(zé)回歸到了社會(huì)綜合治理的職責(zé)范圍中。我國(guó)在綜合治理的實(shí)踐中，對(duì)社會(huì)治理作出了有益的探索，并取得了很好的效果。其中有一個(gè)主要的做法和理念就是政府牽頭，然后通過(guò)社會(huì)組織的共同參與，共同對(duì)社會(huì)管理中的突出問(wèn)題進(jìn)行治理，這個(gè)理念非常好，也有很好的經(jīng)驗(yàn)和做法。但在新的形勢(shì)下，應(yīng)對(duì)社會(huì)綜合治理提出更高的要求，應(yīng)轉(zhuǎn)變?cè)瓉?lái)停留在政府包攬的層面，把社會(huì)組織培育起來(lái)。比如2002年，我當(dāng)時(shí)到政法委工作的時(shí)候，我們推進(jìn)了社區(qū)矯正、青少年幫教、吸毒人員管理，通過(guò)用政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的辦法讓社會(huì)組織去做，這實(shí)際上就是培育社會(huì)組織共同參與國(guó)家管理、國(guó)家治理的理念。但是，現(xiàn)在的許多做法還是更多地由政府包攬下來(lái)，由政府動(dòng)員組織方方面面去治理，比如菜市場(chǎng)問(wèn)題，就是由政府牽頭，結(jié)合各部門(mén)各組織進(jìn)行治理，這雖然取得了明顯成效，但是，治理的理念還是沒(méi)有培養(yǎng)出來(lái)，社會(huì)組織參與治理也沒(méi)有納入治理軌道，沒(méi)有納入法治的軌道。因此，目前許多綜合治理就出現(xiàn)了治一治就好，不治后又出來(lái)的現(xiàn)象。所以，這又回到了剛才我們的問(wèn)題上，治理必須要把自治與法治結(jié)合起來(lái)，把社會(huì)治理納入法治軌道，同時(shí)，國(guó)家還要注意建立誠(chéng)信體系，這也是國(guó)家治理的重要手段之一。
記者：從您對(duì)社會(huì)治理的闡釋中，我們發(fā)現(xiàn)，您非常強(qiáng)調(diào)公民自治和法治關(guān)系，那么，您是怎么看待社會(huì)治理的民主基礎(chǔ)這個(gè)問(wèn)題的呢？
陳旭：的確，社會(huì)治理中有一點(diǎn)非常重要，就是以公民為本，要發(fā)揚(yáng)民主，要聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)，要將人民群眾的意志滲透在各個(gè)方面，包括立法、經(jīng)濟(jì)政策等。關(guān)系到人民群眾利益的決定，都必須要有人民群眾代表的參與，必須要符合群眾的意志，聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)。比如立法必須要由人大來(lái)通過(guò)，還有國(guó)家的重大決策，也是要聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)。這就是，通過(guò)一定的程序把人民的意志集中起來(lái)，采取民主的方式進(jìn)行有效的管理。那么，什么是民主？民主不僅是聽(tīng)取人民群眾意見(jiàn)，發(fā)揚(yáng)民主的概念，其實(shí)也是統(tǒng)治管理的手段。民主是多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的統(tǒng)治和管理。民主是少數(shù)服從多數(shù)。比如《憲法》的通過(guò)，需要三分之二以上票通過(guò)，這是集中了更廣泛人民群眾的意見(jiàn)，代表的是絕大多數(shù)人的利益、絕大多數(shù)人的意見(jiàn)。一個(gè)社會(huì)的有效管理是滿(mǎn)足多數(shù)人的意見(jiàn)，而不是滿(mǎn)足所有人的意見(jiàn)，滿(mǎn)足所有人的意見(jiàn)的社會(huì)管理是管不好的，那也不是民主的概念。民主的本質(zhì)是少數(shù)服從多數(shù)，讓民主的理念在治理中起著重要的作用，是以一定的方式、一定的程序，真正借助多數(shù)人的意志來(lái)管理國(guó)家。
比如現(xiàn)在動(dòng)拆遷的問(wèn)題，可以通過(guò)民主治理理念來(lái)解決。舉新加坡為例，在新加坡進(jìn)行商業(yè)性動(dòng)拆遷是被允許的，它通過(guò)政府首先向大家征詢(xún)意見(jiàn)，讓大家共同拿出一個(gè)改造方案，或改造成商業(yè)區(qū)或改造成住宅區(qū)，然后，獲得三分之二以上的多數(shù)人同意，該方案便可通過(guò)。那么，拆遷過(guò)程中，可以通過(guò)商業(yè)行為的辦法由市場(chǎng)解決，在取得當(dāng)?shù)鼐用竦耐夂?，企業(yè)與居民簽約，簽約中也會(huì)遇到不愿簽約的住戶(hù)，但是，如果整個(gè)簽約率達(dá)到了90%以上，那么，剩余的10%就必須服從。這個(gè)比例也是以法律文本規(guī)定下來(lái)的，而且這10%的動(dòng)遷價(jià)格是90%的動(dòng)遷價(jià)格的平均價(jià)，并不會(huì)因?yàn)槠溥w出時(shí)間晚而獲得到更多的利益。我認(rèn)為，這就是很好地運(yùn)用了民主的手段，以公開(kāi)公平公正解決拆遷問(wèn)題。民主的概念，是符合多數(shù)人的利益，如果把這個(gè)概念運(yùn)用到社會(huì)治理中去，就能有效地避免許多負(fù)面效應(yīng)的出現(xiàn)，讓社會(huì)矛盾的問(wèn)題得到解決。而在我們現(xiàn)階段，對(duì)民主的理解，卻多是停留在多聽(tīng)群眾意見(jiàn)的理解上，而對(duì)于民主是統(tǒng)治的方式的這一認(rèn)識(shí)還沒(méi)有形成。
民主是國(guó)家治理的重要治理方式，民主的背后就是法治，法治是民主的有力支撐，他們的關(guān)系緊密相連。就像剛才新加坡的例子，民主的治理后面是有法律制度來(lái)規(guī)定的，當(dāng)90%以上的居民簽約了動(dòng)遷合同以后，剩余的10%的居民就要強(qiáng)遷，而這個(gè)強(qiáng)遷是必須依靠法治的力量。而反觀我國(guó)動(dòng)拆遷問(wèn)題，由于沒(méi)有很好地運(yùn)用民主的方法，就使得許多在拆遷中前面動(dòng)遷的老實(shí)人吃虧，形成了“不鬧不得、小鬧少得，多鬧多得”的一個(gè)非常壞的社會(huì)風(fēng)氣。試想，如果我們運(yùn)用新加坡的這一90%的民主方式來(lái)治理動(dòng)拆遷的話(huà)，是不是能很好地對(duì)付一些“賴(lài)著不走的人”？民主不僅要多聽(tīng)群眾意見(jiàn)、充分討論投票，而且要同制度、法律聯(lián)系在一起，這樣才能解決大量困擾我們的社會(huì)問(wèn)題。而且，從另一個(gè)層面上說(shuō)，90%意味著五分之四以上的通過(guò)率，這可以說(shuō)是高度民主，因?yàn)閯?dòng)拆遷涉及的是老百姓的重大利益，所以它必須是高度民主，而高度民主也并不是極端的一人一票，如果將一人一票極端化后會(huì)使民主的作用歪曲。要既充分發(fā)揚(yáng)了民主，保護(hù)了絕大多數(shù)人的利益，又通過(guò)合同的方式、民主的簽約，公平公開(kāi)、你情我愿地把民主與法治很好地結(jié)合起來(lái)，使得問(wèn)題得到解決。此外，契約有兩個(gè)問(wèn)題很重要，第一，它必須要在法律軌道里，不得超越國(guó)家法律;第二，契約自治的條例也需要法治的支撐，如果法律制度無(wú)法支撐，這個(gè)契約也是沒(méi)有用的。契約能使法律的保護(hù)以較為簡(jiǎn)單的方式實(shí)現(xiàn)，比如如果社區(qū)有管理規(guī)定，違章建筑必須拆除，那么，法院就可依據(jù)社區(qū)管理規(guī)定和法律法規(guī)發(fā)出拆遷令，依法對(duì)違章建筑進(jìn)行拆除。同樣，封陽(yáng)臺(tái)、開(kāi)飯店、群租等都可以通過(guò)這樣的方式依法解決。
記者：看來(lái)法治在整個(gè)治理過(guò)程中不可或缺，請(qǐng)您跟我們具體談一談法治在國(guó)家治理中的地位問(wèn)題。
陳旭：國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化的建設(shè)必須要樹(shù)立法律權(quán)威和司法終局。法律權(quán)威是支撐治理的重要基礎(chǔ)，法律必須無(wú)條件地嚴(yán)格執(zhí)行，每個(gè)公民都要樹(shù)立對(duì)法律的信仰，無(wú)論政府還是公民個(gè)人，在做每一件事情時(shí)，首先是法律信仰，要有法律的意識(shí)。所謂“法無(wú)禁止即自由”、“法無(wú)授權(quán)即禁止”。這幾年，我們的普法教育一定程度上來(lái)講效果并不理想，因?yàn)橐粋€(gè)社會(huì)，公民的法治觀念，主要是看法治在整個(gè)社會(huì)中的權(quán)威性，雖然現(xiàn)在普法中要求老百姓學(xué)法律條文，這雖然不是說(shuō)沒(méi)有用，但普法的關(guān)鍵還是要樹(shù)立法律意識(shí)。我們每個(gè)人不可能都是法律專(zhuān)家，對(duì)于社會(huì)來(lái)說(shuō)，公民所需要具備的是樹(shù)立法律的權(quán)威，法律的信仰，而這是一個(gè)系統(tǒng)問(wèn)題，需要司法通過(guò)法律的鋼性讓人人遵守，這其中涉及的是法律意識(shí)、法律理念的樹(shù)立，這不是靠學(xué)習(xí)法律條文就能解決，而是要在社會(huì)治理的過(guò)程中讓法律起到維護(hù)的作用。
法律權(quán)威是否能樹(shù)立還必須看司法能不能終局，也就是司法要能服判、接受。比如香港的占中問(wèn)題，其最后是由被損害利益的人向法院提訟，由法院做出裁決，發(fā)令拆掉，這體現(xiàn)了很高的司法權(quán)威。在香港，律師協(xié)會(huì)有一個(gè)律師紀(jì)律懲戒部門(mén)，他們對(duì)律師的投訴進(jìn)行審查，由懲戒委員會(huì)裁決做出處理，比如警告或者吊銷(xiāo)執(zhí)照等，如果律師不接受，可上訴法院，而最后還是由法院進(jìn)行解決。所以說(shuō)，司法要有權(quán)威，就必須要讓判決無(wú)條件地履行。我們要樹(shù)立一個(gè)意識(shí)，許多問(wèn)題可以在法院尋找公正公平，現(xiàn)在司法改革，把過(guò)去的立案制向登記制改革，這就是對(duì)維護(hù)公平正義的最后一道防線(xiàn)，有了更深的認(rèn)識(shí)，當(dāng)然這同時(shí)也需要一整套的制度來(lái)維護(hù)。司法終局意味著任何訴求問(wèn)題都可以到法院去終局，從而有效解決社會(huì)矛盾，這是治理中非常重要的一點(diǎn)。
記者：那么，檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)治理上的重點(diǎn)是什么？應(yīng)如何發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)治理過(guò)程中的作用？
陳旭：許多國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)是作為偵查主體而存在的，立案、逮捕、查案、是否都是由檢察官?zèng)Q定。一些國(guó)家的檢察官還是國(guó)家公訴人，不少?lài)?guó)家還賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)重要官員侵犯民權(quán)的重大案件的查處的權(quán)力，包括重大腐敗案件的偵查、公益訴訟等。但在中國(guó)，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它擔(dān)負(fù)著對(duì)民事、刑事、行政整個(gè)訴訟的監(jiān)督，具體來(lái)說(shuō)包括對(duì)公安的刑事立案的監(jiān)督，偵查措施的監(jiān)督，對(duì)法院審判的監(jiān)督，刑法執(zhí)行的監(jiān)督，以及民事訴訟和行政訴訟的監(jiān)督等。也就是說(shuō)，它擁有一個(gè)很重要的涉及和關(guān)系到人民利益的重大的權(quán)力，比如限制人身自由、判決是否公正等。黨的十八屆四中全會(huì)提出了檢察機(jī)關(guān)要“加強(qiáng)對(duì)刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督，嚴(yán)懲司法腐敗。要依法嚴(yán)厲打擊各類(lèi)嚴(yán)重刑事犯罪，積極參與社會(huì)治安綜合治理，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全?！币簿褪钦f(shuō)加大了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督力度，加強(qiáng)了對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為和濫作為，包括侵犯人民群眾利益的監(jiān)督，是賦予檢察機(jī)關(guān)的一個(gè)非常重要的任務(wù)。比如公益訴訟制度，主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為在損害了國(guó)家和社會(huì)的公共利益時(shí)，由于社會(huì)的公共利益比較抽象，沒(méi)有具體的相對(duì)人，或者不敢或者不能提起公益訴訟的，由檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，成為訴訟主體，這說(shuō)明了檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的公共利益，保護(hù)了群眾的利益。四中全會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督任務(wù)和監(jiān)督內(nèi)容，證明了檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)國(guó)家法治和推進(jìn)社會(huì)治理中，具有非常重要的作用。所以檢察機(jī)關(guān)在加強(qiáng)訴訟監(jiān)督的同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法行為，特別是不作為、濫作為造成的對(duì)人民群眾利益損害的案件的監(jiān)督。這些都涉及確保公權(quán)力正確的行使，讓公權(quán)力在法治的框架下運(yùn)行的內(nèi)容。從法律監(jiān)督的角度來(lái)說(shuō)，在治理上，檢察機(jī)關(guān)起著非常重要的作用，確保我國(guó)法律的實(shí)施。
另一個(gè)方面，檢察機(jī)關(guān)也是司法主體，其本身就有一個(gè)依法公正、秉公辦案、公正透明的樹(shù)立司法權(quán)威的問(wèn)題，司法權(quán)威首先就是法治的重要內(nèi)容，如何使每個(gè)案件都彰顯公平正義，這就需要檢察機(jī)關(guān)在工作中有公民參與的意識(shí)，這是一個(gè)國(guó)家社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。公民對(duì)國(guó)家權(quán)力的參與，包括對(duì)審判權(quán)、檢察權(quán)的參與，以及參與的形式，比如對(duì)一些重大案件，對(duì)檢察機(jī)關(guān)檢察階段終局的案件，是不是也可以像法院的人民陪審員一樣多一點(diǎn)參與呢？這也是值得我們研究的問(wèn)題。
總的來(lái)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)治理中有三個(gè)層面的內(nèi)容，第一個(gè)層面是加強(qiáng)監(jiān)督;第二個(gè)層面是檢察機(jī)關(guān)作為司法主體本身來(lái)說(shuō)，要通過(guò)依法公正透明辦案，樹(shù)立司法權(quán)威，保障公正，公正是治理的一個(gè)非常重要的目標(biāo);第三個(gè)層面是在我們自身的工作中如何體現(xiàn)法治的理念、治理的理念，如何讓公眾更多地參與等。同時(shí)，我們還有一個(gè)檢察權(quán)的監(jiān)督，對(duì)檢察權(quán)的正確行使的監(jiān)督和制約，其本身也是國(guó)家治理的內(nèi)容之一。
記者：社會(huì)治理需要樹(shù)立司法權(quán)威，檢察機(jī)關(guān)在樹(shù)立司法權(quán)威方面有哪些制度設(shè)計(jì)？在當(dāng)前的司法改革方案里有哪些體現(xiàn)？
從世界上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國(guó)家來(lái)看，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化主要有三個(gè)標(biāo)志：一是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的制度化、法治化、規(guī)則化與規(guī)范化；二是實(shí)現(xiàn)以多主體協(xié)同共治為特征的善治；三是中央與各級(jí)地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)，形成了穩(wěn)定的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)。
國(guó)家治理能力則是一個(gè)國(guó)家在制度管理與戰(zhàn)略管理、政策制定與執(zhí)行、社會(huì)治理與秩序維護(hù)等各方面能力的整體體現(xiàn)。一個(gè)治理能力優(yōu)秀的國(guó)家，對(duì)外可以有效維護(hù)國(guó)家利益與國(guó)家安全，對(duì)內(nèi)可以使人民幸福富足、安居樂(lè)業(yè)，還能有效處理各種突發(fā)事件與巨災(zāi)。
推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須抓住一些重點(diǎn)領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，采取切實(shí)措施加以落實(shí)：
更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。我國(guó)現(xiàn)行的體制改革機(jī)制存在改革的部門(mén)化與碎片化問(wèn)題，全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立后，可以統(tǒng)籌全方位改革大業(yè)，從而為形成完善的社會(huì)主義制度體制奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。改革領(lǐng)導(dǎo)小組在推進(jìn)改革的過(guò)程中，還應(yīng)更多地引入利益相關(guān)方與相關(guān)權(quán)力主體參與改革，如引入民營(yíng)企業(yè)參與經(jīng)濟(jì)體制改革，引入地方政府參與行政改革更好地形成推進(jìn)各方面改革的合力。
樹(shù)立多元共治的新理念，形成多元共治的善治格局。治理不是政府一家“唱獨(dú)角戲”，而是將政府的“他治”、市場(chǎng)主體的“自治”、社會(huì)組織的“互治”結(jié)合起來(lái)，共同實(shí)現(xiàn)良好的治理。
更加注重制度在重構(gòu)國(guó)家治理體系中的作用，不斷提高國(guó)家治理的法治化與制度化程度。及時(shí)將一些成熟做法制度化，不斷加強(qiáng)制度建設(shè)與制度創(chuàng)新，同時(shí)推進(jìn)組織建設(shè)與組織創(chuàng)新，從而使國(guó)家治理體系日益現(xiàn)代化。
改革央地關(guān)系的財(cái)政體制與行政體制，更好地發(fā)揮中央和地方在國(guó)家治理中的兩個(gè)積極性。要在明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，適當(dāng)增加市、縣兩級(jí)政府的稅收來(lái)源，加快形成中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制；同時(shí)，適當(dāng)上劃事權(quán)，將涉及全國(guó)范圍而又需要強(qiáng)大財(cái)力支持的公共服務(wù)納入中央事權(quán)范圍，主要由中央財(cái)政保證。
中圖分類(lèi)號(hào)：G23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-8122（2016）10-0027-02
一、引 言
黨的十八屆三中全會(huì)上提出了“國(guó)家治理”一詞，也由此推動(dòng)了對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化理論的深入研究。在《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來(lái)》一文中，權(quán)威界定國(guó)家治理體系和治理能力的概念：“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度；國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面。”
出版業(yè)是文化產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，其能否健康穩(wěn)健的發(fā)展，能否代表中國(guó)核心價(jià)值體系將決定著整個(gè)中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)能否做大做強(qiáng)，能否實(shí)現(xiàn)大發(fā)展大繁榮，能否發(fā)揮上層建筑的作用促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)振興。完善出版業(yè)治理體系，提升出版業(yè)治理水平，這是出版業(yè)市場(chǎng)化過(guò)程的必然要求，也是促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。當(dāng)前，在國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾下，進(jìn)一步厘清出版業(yè)發(fā)展的價(jià)值理念和建構(gòu)目標(biāo)對(duì)出版業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。而對(duì)行業(yè)價(jià)值理念和建構(gòu)目標(biāo)的模糊認(rèn)知?jiǎng)荼貢?huì)削弱文化產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，阻滯國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展的進(jìn)程。因此，洞查與明晰出版業(yè)發(fā)展的價(jià)值理念和建構(gòu)目標(biāo)勢(shì)在必行，這也是加強(qiáng)和創(chuàng)新出版業(yè)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。
二、國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾下出版業(yè)發(fā)展的價(jià)值理念
1.出版業(yè)治理的現(xiàn)代化發(fā)展是推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程
國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展是出版業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的宏觀環(huán)境，其為出版業(yè)發(fā)展提供了背景支持，也對(duì)出版業(yè)發(fā)展提出了期許與要求，這就是需要出版業(yè)創(chuàng)新發(fā)展模式、提升治理能力，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化發(fā)展。
出版業(yè)市場(chǎng)化推進(jìn)改變了傳統(tǒng)出版的結(jié)構(gòu)，推動(dòng)了文化產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程，在出版業(yè)發(fā)展的過(guò)程中摸索和總結(jié)出了許多有益的形式，如推動(dòng)出版機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)企改制、組建出版集團(tuán)、推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，出版業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部的出版、印刷、發(fā)行企業(yè)重組頻繁，出版業(yè)跨地區(qū)、跨媒體、跨所有制、跨行業(yè)發(fā)展成燎原之勢(shì)[1]。這些都是出版業(yè)治理過(guò)程中可借鑒的實(shí)踐成果和有益的模式。這些創(chuàng)新性的出版治理模式和方法，調(diào)動(dòng)了社會(huì)各方面的力量，組合了不同部門(mén)的資源，使出版業(yè)的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展質(zhì)量都邁入了一個(gè)新階段。為了完善出版業(yè)行業(yè)治理，推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展，就要不斷地拓展出版業(yè)治理的實(shí)踐空間、制度空間和體制空間。
2.出版業(yè)治理的現(xiàn)代化發(fā)展是促進(jìn)出版業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程和文化產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的客觀需要
傳統(tǒng)出版業(yè)的社會(huì)結(jié)構(gòu)、體制會(huì)隨著出版業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)展和文化產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型而發(fā)生重大變化。因而，為適應(yīng)現(xiàn)代出版業(yè)發(fā)展，就迫切需要構(gòu)建一種穩(wěn)定協(xié)調(diào)、規(guī)范有效的管理模式。要實(shí)現(xiàn)出版業(yè)治理模式的創(chuàng)新，推動(dòng)出版業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展，就要一切以出版行業(yè)的發(fā)展實(shí)際為出發(fā)點(diǎn)，一方面要以文化產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化的客觀情況為依托，另一方面也要關(guān)注社會(huì)發(fā)展中傳統(tǒng)文化的滲透與影響，更為重要的是還要順應(yīng)廣大出版從業(yè)者和出版受眾的期盼和實(shí)際需求。
以出版單位為主體建立起來(lái)的制度體制是現(xiàn)代出版業(yè)治理模式的主要特征，而市場(chǎng)化是出版業(yè)治理模式的基本精神，任何出版業(yè)現(xiàn)代化治理的模式都必須遵循充分尊重和發(fā)揮出版單位市場(chǎng)化進(jìn)程趨勢(shì)的原則。國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾下，提升出版業(yè)治理體系的完善程度與治理能力，關(guān)鍵在于以國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)背景為依托，順勢(shì)適應(yīng)，構(gòu)建具備現(xiàn)代治理特色、符合現(xiàn)代治理要求的體制機(jī)制，推進(jìn)出版業(yè)穩(wěn)固和諧發(fā)展。
3.出版業(yè)治理的現(xiàn)代化發(fā)展是有效解決出版業(yè)問(wèn)題，建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義文化體系的重點(diǎn)工程
加強(qiáng)出版業(yè)的治理是既有歷史遺留的原因，也是現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，特別是隨著出版產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展進(jìn)程的不斷推進(jìn)，出版行業(yè)出現(xiàn)了復(fù)雜的情況和全新的局面。造成出版業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展不順暢的主要原因是出版業(yè)的發(fā)展路徑與現(xiàn)實(shí)的困境產(chǎn)生脫節(jié)，而創(chuàng)新出版行業(yè)治理體制機(jī)制是解決這一矛盾的唯一出路，以此來(lái)解決廣大群眾日益增加的對(duì)出版文化管理的訴求而實(shí)際出版行業(yè)治理層次不高的現(xiàn)實(shí)困境。當(dāng)前適逢出版業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)出版業(yè)發(fā)展中存在的問(wèn)題，要依靠體制運(yùn)行模式的創(chuàng)新、治理方式的現(xiàn)代化發(fā)展、傳統(tǒng)思路的突破來(lái)加以解決，以一種更加廣泛、更加開(kāi)闊的順應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的理論思維去指導(dǎo)實(shí)踐發(fā)展。
國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾下，出版業(yè)發(fā)展必須要以出版業(yè)治理的現(xiàn)行體制和固有制度為基本，認(rèn)知并協(xié)調(diào)好出版業(yè)治理與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、中國(guó)特色社會(huì)主義文化體系構(gòu)建三者關(guān)系，完善出版業(yè)治理結(jié)構(gòu)，健全出版業(yè)治理組織，實(shí)現(xiàn)出版業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、中國(guó)特色社會(huì)主義文化體系構(gòu)建三者協(xié)調(diào)發(fā)展、相互促進(jìn)。
三、國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾下出版業(yè)發(fā)展的建構(gòu)目標(biāo)
1.基本目標(biāo)：規(guī)范發(fā)展
制度是以一定價(jià)值目標(biāo)、規(guī)范利益分配而對(duì)利益主體制定的具有強(qiáng)制性和約束性的文件[2]。規(guī)范出版業(yè)行業(yè)發(fā)展靠制度，決定出版業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定、持續(xù)提升的績(jī)效也要靠制度。處于全媒體時(shí)代、全球化發(fā)展之中的中國(guó)出版業(yè)要實(shí)現(xiàn)大發(fā)展大繁榮，必須依形勢(shì)建立新的制度，實(shí)現(xiàn)出版業(yè)規(guī)范治理，這也是出版業(yè)治理現(xiàn)代化的基本目標(biāo)。規(guī)范、高效的出版業(yè)現(xiàn)代化企業(yè)制度與國(guó)家特性相符合，并與一國(guó)的市場(chǎng)體系、制度構(gòu)建及社會(huì)文化背景相協(xié)調(diào)，能極大促進(jìn)文化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
出版業(yè)規(guī)范式治理是實(shí)現(xiàn)出版業(yè)治理的有序化，構(gòu)建一個(gè)規(guī)范性的運(yùn)行結(jié)構(gòu)，這樣就既體現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的基本理念，又符合出版業(yè)的行業(yè)實(shí)際。出版業(yè)的規(guī)范化發(fā)展對(duì)出版業(yè)治理現(xiàn)代化發(fā)展至關(guān)重要。規(guī)范式的出版業(yè)治理體制要通過(guò)完善行業(yè)制度與法律，樹(shù)立國(guó)家引導(dǎo)、規(guī)范出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的權(quán)威力，保障出版單位社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的全面實(shí)現(xiàn)，維護(hù)與滿(mǎn)足最廣大出版受眾的閱讀需求，實(shí)現(xiàn)規(guī)范、開(kāi)放、高效的出版業(yè)發(fā)展局面。
2.價(jià)值目標(biāo)：開(kāi)放發(fā)展
市場(chǎng)化發(fā)展的深入，推動(dòng)了出版業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的根本轉(zhuǎn)變，由主要面向國(guó)內(nèi)的事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)型為面向國(guó)際、國(guó)內(nèi)的開(kāi)放型經(jīng)營(yíng)模式。在國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾下，出版業(yè)要積極促進(jìn)全國(guó)出版市場(chǎng)的統(tǒng)一，打破出版業(yè)所有制壁壘，推動(dòng)不同類(lèi)型所有制出版單位相互間的交流與合作，共促出版業(yè)大發(fā)展。此外，還要積極促進(jìn)出版業(yè)與其他行業(yè)間的合作，實(shí)現(xiàn)出版集團(tuán)的“五跨”式發(fā)展――跨媒體、跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制、跨國(guó)界[3]。將出版業(yè)“引進(jìn)來(lái)”與“走出去”的舉措相結(jié)合實(shí)施，推動(dòng)出版業(yè)參與國(guó)際交流與合作，在國(guó)際出版市場(chǎng)中占有一席之地。2012年，新聞出版總署《關(guān)于加快我國(guó)新聞出版業(yè)走出去的若干意見(jiàn)》，把國(guó)際化確立為我國(guó)出版業(yè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略方向[4]。
出版業(yè)開(kāi)放式治理就是構(gòu)建一個(gè)開(kāi)放化的治理運(yùn)行結(jié)構(gòu)，使得治理既促進(jìn)國(guó)內(nèi)出版業(yè)發(fā)展，又順應(yīng)國(guó)際出版業(yè)的開(kāi)放大勢(shì)。只有強(qiáng)調(diào)治理過(guò)程的開(kāi)放有序才能實(shí)現(xiàn)出版業(yè)國(guó)際化發(fā)展趨勢(shì)，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)的國(guó)際交流與融合。在出版業(yè)開(kāi)放式治理過(guò)程中，要不斷完善開(kāi)放治理的體制，提高開(kāi)放治理能力，規(guī)范開(kāi)放治理的秩序，擴(kuò)大開(kāi)放治理的外延，提高出版受眾對(duì)開(kāi)放治理的參與度，中國(guó)出版業(yè)才能沿著市場(chǎng)化、國(guó)際化、集團(tuán)化的改革方向奮勇前行，與國(guó)際業(yè)界共同發(fā)展。
3.動(dòng)力目標(biāo)：創(chuàng)新發(fā)展
與一般的企業(yè)一樣，出版企業(yè)也有對(duì)創(chuàng)新的訴求，且更為迫切。這一方面是由出版的本質(zhì)決定的，出版的本質(zhì)即是對(duì)文化的一種選擇、優(yōu)化和創(chuàng)新；另一方面出版企業(yè)是創(chuàng)意型企業(yè)，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的必由之路即是以創(chuàng)新謀求生存與發(fā)展的空間。當(dāng)前新媒體時(shí)代如火如荼的發(fā)展，新的閱讀載體、閱讀體驗(yàn)相伴而生，這些對(duì)出版格局和生態(tài)的影響重大而深遠(yuǎn)，也對(duì)出版業(yè)創(chuàng)新提出了更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和更高要求。有學(xué)者認(rèn)為：創(chuàng)新問(wèn)題是當(dāng)代出版業(yè)的強(qiáng)烈訴求，創(chuàng)新匱乏是當(dāng)代出版業(yè)的不爭(zhēng)事實(shí)[5]。出版業(yè)治理現(xiàn)代化要求一方面積極地順應(yīng)出版業(yè)的創(chuàng)新，另一方面為更好地促進(jìn)出版業(yè)創(chuàng)新而謀求發(fā)展路徑，因此，創(chuàng)新發(fā)展即是出版業(yè)治理現(xiàn)代化發(fā)展的動(dòng)力目標(biāo)。
出版業(yè)創(chuàng)新式治理就是不斷推動(dòng)出版業(yè)創(chuàng)新，既要尊重出版行業(yè)發(fā)展固有的規(guī)律，肯定出版業(yè)已有發(fā)展方式的積極作用，又要依時(shí)勢(shì)創(chuàng)新出版業(yè)治理，助力出版業(yè)突破資源稟賦和創(chuàng)新能力的限制，實(shí)現(xiàn)出版企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)出版業(yè)的國(guó)際化發(fā)展。在出版業(yè)創(chuàng)新式治理中，著力對(duì)出版體制、出版思維、出版人才培養(yǎng)等方面加強(qiáng)創(chuàng)新，同時(shí)還要注重發(fā)揮出版版權(quán)的保駕護(hù)航作用，全力提高出版業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展。
4.效益目標(biāo)：“雙贏”發(fā)展
出版的文化產(chǎn)業(yè)性質(zhì)決定了其要以提高國(guó)家整體文化實(shí)力、提高公民文化素養(yǎng)為發(fā)展目標(biāo)，追求社會(huì)效益的最大化。社會(huì)效益是出版業(yè)發(fā)展的首要目標(biāo)，是出版單位發(fā)展的立身之本。在社會(huì)效益滿(mǎn)足的前提下，出版業(yè)發(fā)展還要追求經(jīng)濟(jì)效益。出版業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展是必然趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)效益能否最終實(shí)現(xiàn)也是檢驗(yàn)出版產(chǎn)品是否順應(yīng)市場(chǎng)趨勢(shì)、迎合讀者需求的有效標(biāo)桿。而經(jīng)濟(jì)高收益、高效率回饋也為進(jìn)一步做大做強(qiáng)出版業(yè)、創(chuàng)作更加豐厚的精神食糧提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，“雙贏”發(fā)展即是出版業(yè)治理現(xiàn)代化發(fā)展的效益目標(biāo)。
出版業(yè)“雙贏”式治理就是在出版業(yè)現(xiàn)代化治理中，要始終堅(jiān)持社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益共同實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，提高治理能力促進(jìn)兩種效益共同實(shí)現(xiàn)，并能推動(dòng)兩者相互促進(jìn)，互惠共贏。而任何片面追求一方而忽略另一方的出版行為，都是不利于出版業(yè)長(zhǎng)期健康發(fā)展的。
參考文獻(xiàn)：
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社會(huì)團(tuán)體發(fā)展的前瞻與思考
加強(qiáng)智庫(kù)研究建設(shè)新型智庫(kù)
做好社會(huì)救助和慈善資源的對(duì)接
完善我國(guó)志愿服務(wù)體系的建議
“三社聯(lián)動(dòng)”的問(wèn)題與優(yōu)化策略
用治理理念推動(dòng)公共文化服務(wù)發(fā)展
完善社會(huì)保障管理體制的幾點(diǎn)建議
改進(jìn)我國(guó)兒童安全保護(hù)工作的思路
徐州市街居體制改革的實(shí)踐與思考
維護(hù)國(guó)家文化安全的核心與對(duì)策
新常態(tài)下中國(guó)式鄰避困境的解決思路
完善促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策體系
在完善制度中全面推進(jìn)社區(qū)矯正工作
民間公共資源的傳統(tǒng)利用與鄉(xiāng)村建設(shè)
推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和流動(dòng)人口社會(huì)融合
基于近年來(lái)幾起重特大事故災(zāi)難的分析
創(chuàng)新社會(huì)治理需要全面提升領(lǐng)導(dǎo)力
英國(guó)開(kāi)放公共服務(wù)改革及其啟示
加強(qiáng)社會(huì)治理創(chuàng)新推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化
總體國(guó)家安全觀下的公共安全與應(yīng)急管理
加強(qiáng)國(guó)家安全管理體制的系統(tǒng)性設(shè)計(jì)
運(yùn)用協(xié)商民主創(chuàng)新社會(huì)治理的有益嘗試
縣域社會(huì)協(xié)同治理的“田東經(jīng)驗(yàn)”分析
社會(huì)治理創(chuàng)新視域下的微信謠言治理
組織社會(huì)力量參與社區(qū)治理的實(shí)踐與思考
重慶城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)差異分析及政策建議
加強(qiáng)網(wǎng)格化服務(wù)管理體系構(gòu)建的幾點(diǎn)建議
引導(dǎo)新文藝組織和文化群體參與社會(huì)建設(shè)
行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府脫鉤改革方略及挑戰(zhàn)
扎實(shí)推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革
全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中我國(guó)社會(huì)發(fā)展展望
從臺(tái)灣社區(qū)發(fā)展看社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理的前景與挑戰(zhàn)
社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與基層社區(qū)治理:問(wèn)題、理念與對(duì)策
在社會(huì)治理創(chuàng)新中充分發(fā)揮關(guān)工委的獨(dú)特作用
正確認(rèn)識(shí)和處理新形勢(shì)下改革與法治的關(guān)系
開(kāi)啟中國(guó)社會(huì)學(xué)研究的新“黃金時(shí)代”
中國(guó)合和式風(fēng)險(xiǎn)治理的概念框架與主要設(shè)想
新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)社區(qū)建設(shè)與治理的思考
清前期山東“義集”的興起與地方市場(chǎng)治理策略
人口老齡化再認(rèn)識(shí)及對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的建議
推進(jìn)以社區(qū)治理為基礎(chǔ)的城市治理現(xiàn)代化探索實(shí)踐
《國(guó)家安全法》頒行背景下的公共安全與應(yīng)急管理
總體國(guó)家安全觀視角下的公共應(yīng)急管理法治化
推進(jìn)公共安全體系系統(tǒng)化常態(tài)化法治化社會(huì)化建設(shè)
深圳市基本公共服務(wù)管理平臺(tái)建設(shè)的實(shí)踐與思考
[中圖分類(lèi)號(hào)]D815 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1674-6848（2013）02-0061-12
[作者簡(jiǎn)介]李慧明（1973—），男，山西忻州人，博士，濟(jì)南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，主要從事環(huán)境政治和歐洲政治研究。（山東濟(jì)南 250022）
[基金項(xiàng)目]國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“綠色變革視角下的國(guó)內(nèi)外生態(tài)文化重大理論研究”（12AZD074）、濟(jì)南大學(xué)博士啟動(dòng)基金項(xiàng)目和2012年度濟(jì)南大學(xué)科研基金（社會(huì)科學(xué)）項(xiàng)目“‘軟權(quán)力’建設(shè)視野下的中國(guó)綠色發(fā)展戰(zhàn)略研究”（X1231）的階段性成果。
Title： Connotation of Ecological Modernization Theory and Its Core Points
Author： Li Huiming
Abstract： “Ecological modernization” is a new idea and method to solve the environmental problems. In narrow sense， ecological modernization is understood as systematic economic and technological innovation and diffusion based on market-orientation. The core points of this eco-political theory are that forward-looking environment-friendly policies， through market mechanisms and technological innovation， can promote industrial productivity and upgrade economic structure， and achieve win-win result of economic development and environmental improvement. One nation’s smart environmental regulations， technological innovation and diffusion， the “greening” of the socio-economy are important approaches towards ecological modernization. In the context of economic globalization， however， ecological modernization is also facing a number of challenges.
Key words： ecological modernization theory； environmental problems； pioneering countries； technological innovation
隨著環(huán)境退化和資源枯竭，人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展面臨著越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題已成為人類(lèi)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中一個(gè)越來(lái)越重要的問(wèn)題。黨的十報(bào)告明確指出：“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”①生態(tài)環(huán)境問(wèn)題本身是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題，基于對(duì)環(huán)境問(wèn)題起源和應(yīng)對(duì)思路的不同看法，學(xué)界形成了不同的生態(tài)政治理論和主張，其中生態(tài)現(xiàn)代化理論是當(dāng)前影響較大的一種理論思潮。該理論用符合生態(tài)建設(shè)的原則來(lái)推進(jìn)人類(lèi)社會(huì)的現(xiàn)代化發(fā)展，與我們當(dāng)前堅(jiān)持和貫徹的“科學(xué)發(fā)展觀”本質(zhì)上是一致的。本文旨在對(duì)這種興起于西歐的生態(tài)政治理論進(jìn)行考察，概括其內(nèi)涵，歸納其核心觀點(diǎn)，理解其主張，以期對(duì)這一理論有一個(gè)較為清晰的理解和把握，為我們當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)提供某種理論借鑒和思路。
一、“生態(tài)現(xiàn)代化”的興起及其原初含義
生態(tài)現(xiàn)代化理論20世紀(jì)80年代初首先興起于德國(guó)。一般認(rèn)為，這種環(huán)境政策理念是由德國(guó)學(xué)者馬丁·耶內(nèi)克（Martin J[a] [ǖ]nicke）和約瑟夫·胡伯（Joseph Huber）較早提出的。這一概念最初只是在一個(gè)被稱(chēng)為“柏林學(xué)派”的學(xué)術(shù)團(tuán)體中接受和使用，后來(lái)逐漸從柏林走向整個(gè)德國(guó)，從學(xué)術(shù)圈研討變成執(zhí)政黨的基本政策。1998年，在由社會(huì)（SPD）和綠黨組成的德國(guó)紅綠執(zhí)政聯(lián)盟政府中，“生態(tài)現(xiàn)代化”成為其聯(lián)盟協(xié)定的主題。20世紀(jì)90年代，在環(huán)境科學(xué)的爭(zhēng)論中，這一概念已經(jīng)在國(guó)際上被廣泛使用。②
生態(tài)現(xiàn)代化理論沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的理論框架，不同的學(xué)者在不同的視角和背景下使用這一內(nèi)涵廣泛的理論。正如阿爾伯特·威爾（Albert Weale）所指出的，對(duì)于生態(tài)現(xiàn)代化這一概念，目前尚無(wú)像凱恩斯主義之源——《就業(yè)、利息、貨幣通論》那樣公認(rèn)的權(quán)威論述，它是關(guān)于環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和公共政策之間的一種關(guān)系的理念，這一思想來(lái)自多種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的綜合。③我們可以通過(guò)這一理念的主要?jiǎng)?chuàng)立者馬丁·耶內(nèi)克在最初提出這一理論時(shí)的思維框架來(lái)理解這一理論的原初含義。耶內(nèi)克曾指出，一般來(lái)說(shuō)，應(yīng)對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞有四種可能的思路，即修復(fù)補(bǔ)償、末端治理、生態(tài)現(xiàn)代化和結(jié)構(gòu)性改革（見(jiàn)表1）。前兩者是一種被動(dòng)的回應(yīng)方法，最大問(wèn)題是成本太高，無(wú)論是生態(tài)環(huán)境破壞后的修復(fù)，還是環(huán)境污染物產(chǎn)生后的處置，都需要耗費(fèi)大量的物質(zhì)財(cái)富和經(jīng)濟(jì)成本，這已經(jīng)為20世紀(jì)五六十年代的環(huán)境污染與治理實(shí)踐所證實(shí)。最后一種雖然是預(yù)防性的方法，但它的最大問(wèn)題是現(xiàn)實(shí)可能性太小，公眾對(duì)于結(jié)構(gòu)性改變所帶來(lái)的不確定性（比如對(duì)物質(zhì)生活水平的影響）有一種強(qiáng)烈的抵觸，很難給予足夠的政治支持。相比之下，生態(tài)現(xiàn)代化理念有著自己的優(yōu)越性，即可以通過(guò)一種政策推動(dòng)的技術(shù)革新和現(xiàn)有的成熟市場(chǎng)機(jī)制，減少原材料投入和能源消耗，從而達(dá)到改善環(huán)境的目的。也就是說(shuō)，一種前瞻性的環(huán)境友好政策可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制和技術(shù)革新來(lái)促進(jìn)工業(yè)生產(chǎn)率的提高和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，并取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境改善的雙贏結(jié)果。因此可以說(shuō)，技術(shù)革新、市場(chǎng)機(jī)制、環(huán)境政策和預(yù)防性原則是生態(tài)現(xiàn)代化的四個(gè)核心要素，而環(huán)境政策的制定與執(zhí)行能力是其中的關(guān)鍵。①
二、狹義和廣義視角下的“生態(tài)現(xiàn)代化”
從這一理論的起源來(lái)看，其主要?jiǎng)?chuàng)立者，無(wú)論是馬丁·耶內(nèi)克還是約瑟夫·胡伯，實(shí)質(zhì)上都強(qiáng)調(diào)環(huán)境技術(shù)革新對(duì)于解決環(huán)境問(wèn)題的極端重要性，一種超越純粹“末端治理”的預(yù)防性技術(shù)革新對(duì)于從源頭上消除環(huán)境傷害和污染有著極其重要的意義。如果說(shuō)這兩位學(xué)者有所區(qū)別的話(huà)，那么耶內(nèi)克在強(qiáng)調(diào)預(yù)防性環(huán)境技術(shù)革新的同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)環(huán)境政策與國(guó)家能力建設(shè)的重要性，這就是耶內(nèi)克在強(qiáng)調(diào)“生態(tài)現(xiàn)代化”的同時(shí)也強(qiáng)調(diào)“政治現(xiàn)代化”的重要意義；②相對(duì)而言，胡伯更加強(qiáng)調(diào)技術(shù)性環(huán)境革新（Technological Environmental Innovations， TEIs）在生產(chǎn)和產(chǎn)品本身的生命循環(huán)過(guò)程中的極端重要性。③后來(lái)，一方面由于一些學(xué)者（主要是來(lái)自荷蘭的摩爾等學(xué)者）對(duì)這一理論進(jìn)行了更加系統(tǒng)的闡發(fā)，使這一理論包含了更加寬泛的內(nèi)容；另一方面，這一理論從誕生之日起就不斷經(jīng)受批評(píng)和質(zhì)疑，在與其他學(xué)術(shù)理論論戰(zhàn)的過(guò)程中，④這一理念日漸完善和成熟，一些學(xué)者開(kāi)始從更加寬泛的角度去應(yīng)用這一理念。因此，事實(shí)上，隨著理論的不斷發(fā)展，生態(tài)現(xiàn)代化出現(xiàn)了狹義和廣義上的區(qū)別。荷蘭學(xué)者馬騰·哈杰爾（Marten Hajer）區(qū)分了“技術(shù)-組合主義生態(tài)現(xiàn)代化”（techo-corporatist）與“反思性生態(tài)現(xiàn)代化”（reflexive）。“技術(shù)-組合主義生態(tài)現(xiàn)代化”是一種純粹的技術(shù)管理意義上的生態(tài)現(xiàn)代化，而“反思性生態(tài)現(xiàn)代化”是一種社會(huì)選擇的民主化過(guò)程，包括社會(huì)學(xué)習(xí)、政治文化和社會(huì)制度的轉(zhuǎn)變。①彼得·克里斯托弗（Peter Christoff）區(qū)分了兩種含義的生態(tài)現(xiàn)代化：強(qiáng)生態(tài)現(xiàn)代化與弱生態(tài)現(xiàn)代化（見(jiàn)表2）。②還有學(xué)者區(qū)分了“經(jīng)濟(jì)-技術(shù)生態(tài)現(xiàn)代化”（economic-technical）與“制度-文化生態(tài)現(xiàn)代化”（institutional-cultural，見(jiàn)表3）?！敖?jīng)濟(jì)-技術(shù)”意義上的生態(tài)現(xiàn)代化主要強(qiáng)調(diào)技術(shù)革新對(duì)于改善環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要價(jià)值，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)朝向更高效率、更加環(huán)境友好的方向轉(zhuǎn)型；“制度-文化”意義上的生態(tài)現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)包括社會(huì)文化和制度在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的轉(zhuǎn)型。③
因此，我們可以從狹義和廣義兩種視角去理解生態(tài)現(xiàn)代化理論。狹義上的生態(tài)現(xiàn)代化實(shí)質(zhì)上就是從經(jīng)濟(jì)技術(shù)視角理解的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“綠化”過(guò)程，強(qiáng)調(diào)一種超越末端治理的預(yù)防性環(huán)境技術(shù)和政策革新與擴(kuò)散可以解決生產(chǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題，從而達(dá)到環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的雙贏。這一視角在突出強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)技術(shù)重要性的同時(shí)也強(qiáng)調(diào)相應(yīng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的必要性，以解決生態(tài)現(xiàn)代化過(guò)程中因結(jié)構(gòu)調(diào)整而引發(fā)的“現(xiàn)代化失利者”的抵制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的抵消作用。而廣義上的生態(tài)現(xiàn)代化包括社會(huì)制度、社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化的生態(tài)化變革。耶內(nèi)克一直強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)技術(shù)視角下的生態(tài)現(xiàn)代化與全方位社會(huì)變革視角下的生態(tài)現(xiàn)代化之間的區(qū)別，并把后者界定為“生態(tài)重構(gòu)”（ecological restructuring）。他主張生態(tài)現(xiàn)代化概念要“保持它最初的經(jīng)濟(jì)-技術(shù)版本”，從一種狹義的經(jīng)濟(jì)技術(shù)視角來(lái)理解生態(tài)現(xiàn)代化，給生態(tài)現(xiàn)代化概念一個(gè)明確無(wú)誤的邊界。④本文贊同馬丁·耶內(nèi)克的主張，主要從一種相對(duì)狹義的經(jīng)濟(jì)技術(shù)視角來(lái)界定和理解生態(tài)現(xiàn)代化。
三、狹義生態(tài)現(xiàn)代化理論的核心觀點(diǎn)
（一）生態(tài)現(xiàn)代化的根本性背景與前提
在經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代背景下，全球氣候變化等環(huán)境問(wèn)題給人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)和制約，從根本上限制了人類(lèi)發(fā)展模式和手段的選擇，從而引發(fā)了全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻變革。全球氣候變化的災(zāi)難性后果使溫室氣體減排行動(dòng)成為一種必須作出的政策選擇，從而促使現(xiàn)實(shí)社會(huì)以及未來(lái)人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展道路開(kāi)始發(fā)生深刻轉(zhuǎn)型。始于18世紀(jì)后半期工業(yè)革命的傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)在某種程度上開(kāi)始發(fā)生蛻變，學(xué)界和一些政治家討論的“第三次工業(yè)革命”①隱然顯現(xiàn)，發(fā)展一種低排放經(jīng)濟(jì)或低碳經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)，這是人類(lèi)社會(huì)走向“生態(tài)現(xiàn)代化”的一個(gè)根本性背景和前提。
（二）生態(tài)現(xiàn)代化的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力量
作為一種以技術(shù)為基礎(chǔ)的環(huán)境政策，生態(tài)現(xiàn)代化根植于人類(lèi)社會(huì)走向現(xiàn)代化的持續(xù)動(dòng)力?！艾F(xiàn)代化——在其經(jīng)濟(jì)意義上——的核心是一個(gè)程序和產(chǎn)品持續(xù)改進(jìn)的過(guò)程”，②在這個(gè)過(guò)程中，特別是在一種現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中，雖然技術(shù)進(jìn)步是一個(gè)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的過(guò)程，但是通過(guò)國(guó)家政策的有效干預(yù)（比如某種旨在促進(jìn)環(huán)境友好技術(shù)發(fā)展的政策）去影響并引導(dǎo)這種現(xiàn)代化的方向是可能的。生態(tài)現(xiàn)代化的一個(gè)核心任務(wù)就是改變技術(shù)進(jìn)步的方向，并把持續(xù)革新的強(qiáng)烈驅(qū)動(dòng)力變成一種服務(wù)于環(huán)境的力量。實(shí)質(zhì)上，生態(tài)現(xiàn)代化就是要協(xié)調(diào)國(guó)家和市場(chǎng)的力量，在一個(gè)環(huán)境改革的框架下重新界定二者的關(guān)系。③所以，一方面要積極引導(dǎo)市場(chǎng)的力量，改變20世紀(jì)七八十年代以來(lái)把市場(chǎng)及其主要經(jīng)濟(jì)行為體視為導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問(wèn)題根源的觀念，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主要行為體及市場(chǎng)制度本身成為一種促進(jìn)環(huán)境改善的力量；另一方面，改變國(guó)家環(huán)境管治的模式和方法，把過(guò)去那種官僚制的、等級(jí)式的、被動(dòng)回應(yīng)性的、控制和命令式的管治模式變?yōu)橐环N更加靈活的、分散化的、預(yù)防性的管治，運(yùn)用各種方式和手段引導(dǎo)社會(huì)走向可持續(xù)發(fā)展的方向。所以，作為對(duì)“國(guó)家失敗”④問(wèn)題的一個(gè)積極回答，“政治現(xiàn)代化”也是生態(tài)現(xiàn)代化一個(gè)關(guān)鍵的補(bǔ)充性概念。由此而論，現(xiàn)代社會(huì)在應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的過(guò)程中存在以下三個(gè)內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)力量，促使經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展方式實(shí)現(xiàn)“綠色轉(zhuǎn)型”，使生態(tài)現(xiàn)代化逐漸成為一種無(wú)法逆轉(zhuǎn)的全球發(fā)展趨勢(shì)。
第一，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)行為體追逐經(jīng)濟(jì)利益的動(dòng)機(jī)和持續(xù)存在的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生了一種技術(shù)和管理不斷革新的驅(qū)動(dòng)力量。一方面，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)已經(jīng)限制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段選擇，自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的經(jīng)濟(jì)行為體已經(jīng)很難“自由地”選擇和無(wú)所顧忌地行動(dòng)。另一方面，絕大部分環(huán)境問(wèn)題都具有國(guó)際性甚至全球性的特點(diǎn)，解決環(huán)境問(wèn)題的技術(shù)和政策也就具有了國(guó)際性或全球性擴(kuò)散的可能和潛力，這種國(guó)際或全球環(huán)境需求的市場(chǎng)潛力為環(huán)境技術(shù)和政策革新者帶來(lái)了巨大的先行優(yōu)勢(shì)。
第二，先驅(qū)國(guó)家實(shí)施的“明智的”（smart）環(huán)境管治?？梢哉f(shuō)，生態(tài)現(xiàn)代化的核心之處在于兩點(diǎn)：一是超越末端治理的環(huán)境技術(shù)革新，防患于未然，從源頭上有效控制環(huán)境傷害的發(fā)生；二是國(guó)家采取靈活有效的環(huán)境政策，約束和引導(dǎo)市場(chǎng)行為，把生態(tài)原則貫徹和融入到其他政策之中，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“綠化”。對(duì)于這兩點(diǎn)而言，每一點(diǎn)都與國(guó)家的政治干預(yù)密切相關(guān)，“這就是為什么本質(zhì)而言‘生態(tài)現(xiàn)代化’是一個(gè)政治概念”。①在一個(gè)經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代，通過(guò)國(guó)家有效的環(huán)境管治，在某些領(lǐng)域取得技術(shù)革新的國(guó)家往往會(huì)在這種革新技術(shù)對(duì)外擴(kuò)散到其他市場(chǎng)之后獲得巨大的經(jīng)濟(jì)利益。在巨大的經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，這些先驅(qū)國(guó)家實(shí)施的旨在促進(jìn)環(huán)境技術(shù)和環(huán)境政策革新的“明智的”環(huán)境管治，對(duì)于生態(tài)現(xiàn)代化的全球戰(zhàn)略具有極端重要的意義，成為生態(tài)現(xiàn)代化在世界范圍內(nèi)擴(kuò)散的一個(gè)重要驅(qū)動(dòng)力。
第三，隨著環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)峻和人們環(huán)境意識(shí)的逐漸提高，污染企業(yè)面臨著越來(lái)越大的環(huán)境壓力與經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)，因而增加了經(jīng)濟(jì)不安全與風(fēng)險(xiǎn)，這種商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的日益增長(zhǎng)使得生態(tài)現(xiàn)代化成為這些企業(yè)更加安全的一種戰(zhàn)略選擇。②一方面，隨著環(huán)境壓力的日益增大，能源和資源價(jià)格產(chǎn)生波動(dòng)，企業(yè)的生產(chǎn)和產(chǎn)品面臨越來(lái)越大的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，越來(lái)越多的行為體參與到了環(huán)境治理之中，形成了一個(gè)多層次、多行為體參與的多重治理網(wǎng)絡(luò)（見(jiàn)圖1），“多重治理為給那些頑強(qiáng)抵抗的污染企業(yè)施加壓力提供了大量的機(jī)會(huì)”。③在這種情況下，污染企業(yè)同時(shí)面臨著來(lái)自其行業(yè)內(nèi)部和外部多重治理體系的雙重壓力，選擇生態(tài)革新勢(shì)必成為其應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的有效戰(zhàn)略。
（三）生態(tài)現(xiàn)代化理論的核心觀點(diǎn)
上文已經(jīng)強(qiáng)調(diào)指出，生態(tài)現(xiàn)代化理論目前尚沒(méi)有統(tǒng)一的定義和系統(tǒng)的理論表述，不同的學(xué)者往往從不同的研究視角和研究目的出發(fā)來(lái)闡述生態(tài)現(xiàn)代化理論的主要觀點(diǎn)。在有關(guān)學(xué)者論述的基礎(chǔ)上，本文把生態(tài)現(xiàn)代化理論的核心觀點(diǎn)歸納和總結(jié)為以下十點(diǎn)。
1.對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題根源和性質(zhì)的界定
“生態(tài)現(xiàn)代化指的是沿著更加有利于環(huán)境的路線(xiàn)重構(gòu)資本主義政治經(jīng)濟(jì)”。④生態(tài)現(xiàn)代化理論認(rèn)為環(huán)境問(wèn)題是一個(gè)現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性設(shè)計(jì)缺陷，而不是整個(gè)資本主義社會(huì)的制度性后果。比如，胡伯在分析現(xiàn)代社會(huì)時(shí)區(qū)分了三個(gè)不同的領(lǐng)域，即工業(yè)系統(tǒng)（或技術(shù)領(lǐng)域）、社會(huì)領(lǐng)域與自然（生物領(lǐng)域）。現(xiàn)代社會(huì)最主要的問(wèn)題在于生物領(lǐng)域與社會(huì)領(lǐng)域都遭受了工業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的“殖民”，這些問(wèn)題是工業(yè)系統(tǒng)本身的結(jié)構(gòu)性設(shè)計(jì)缺陷，通過(guò)技術(shù)領(lǐng)域的生態(tài)重構(gòu)能夠得到克服。⑤環(huán)境退化是一個(gè)結(jié)構(gòu)性難題，它只能通過(guò)經(jīng)濟(jì)組織方式的調(diào)整和優(yōu)化得到解決，而不是建構(gòu)一個(gè)完全不同的政治經(jīng)濟(jì)體制。也就是說(shuō)，生態(tài)現(xiàn)代化理論承認(rèn)環(huán)境問(wèn)題的結(jié)構(gòu)性特征，但是現(xiàn)存的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度仍然能夠通過(guò)把環(huán)境關(guān)切“內(nèi)在化”于整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展過(guò)程而得以解決。①同時(shí)，生態(tài)現(xiàn)代化理論認(rèn)為環(huán)境退化是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效率低下的表現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中出現(xiàn)的污染物排放（比如廢料和廢氣）需要進(jìn)一步技術(shù)革新的解決。事實(shí)上，工業(yè)革命以來(lái)的整個(gè)現(xiàn)代化過(guò)程導(dǎo)致的環(huán)境退化恰恰說(shuō)明這樣的現(xiàn)代化過(guò)程的不完整性或缺陷，生態(tài)現(xiàn)代化的核心就在于通過(guò)預(yù)防性理念與技術(shù)革新來(lái)提高經(jīng)濟(jì)效率，使整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化過(guò)程包含環(huán)境向度。
2.經(jīng)濟(jì)和環(huán)境在國(guó)家科學(xué)的環(huán)境管治下可以協(xié)調(diào)發(fā)展
對(duì)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者之間關(guān)系的討論與界定是環(huán)境社會(huì)學(xué)與環(huán)境政治學(xué)的一個(gè)核心問(wèn)題。在20世紀(jì)六七十年代開(kāi)始的“生存主義”生態(tài)政治理論話(huà)語(yǔ)中，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一種相互對(duì)立的零和關(guān)系。面對(duì)環(huán)境問(wèn)題，形成了兩個(gè)相互競(jìng)爭(zhēng)的政治聯(lián)盟：一個(gè)是積極保護(hù)環(huán)境的力量，另一個(gè)是擔(dān)心環(huán)境保護(hù)限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展而傷害經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的力量。環(huán)境問(wèn)題成為這兩種政治力量之間沖突的根源。這種理念長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)生態(tài)政治理論產(chǎn)生了深刻的影響。而“生態(tài)現(xiàn)代化理論”的一個(gè)核心任務(wù)就是“重新概念化”（reconceptualise）二者之間的關(guān)系，尋求一條不同的回應(yīng)環(huán)境問(wèn)題的思路和方法。②生態(tài)現(xiàn)代化理念的一個(gè)核心觀點(diǎn)是：嚴(yán)格的環(huán)境政策與較高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)非但不是經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看反而是經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的前提條件。
3.環(huán)境先驅(qū)政策與經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力之間的關(guān)系
哈佛大學(xué)學(xué)者米切爾·波特（Michael E. Porter）對(duì)環(huán)境保護(hù)與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力之間的關(guān)系進(jìn)行了深入研究之后，提出了嚴(yán)格的環(huán)境政策與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)最終會(huì)提高國(guó)家經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的“龐特假定”（Porter Hypotheses）。③這個(gè)論斷可以從兩個(gè)方面來(lái)理解。一方面，如果一種嚴(yán)格的環(huán)境政策隨后能夠產(chǎn)生國(guó)際性擴(kuò)散，那么首先采取這種環(huán)境政策的國(guó)家或地區(qū)就會(huì)獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，因?yàn)閲?yán)格的環(huán)境政策會(huì)促使企業(yè)（不一定是污染企業(yè)）進(jìn)行技術(shù)革新，而隨后采取這種環(huán)境政策的國(guó)家就會(huì)引進(jìn)這種技術(shù)，技術(shù)革新者就會(huì)獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)（通過(guò)后來(lái)者的學(xué)習(xí)支付或技術(shù)革新專(zhuān)利與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)）。另一方面，嚴(yán)格的環(huán)境政策會(huì)導(dǎo)致污染企業(yè)本身進(jìn)行技術(shù)革新，這種技術(shù)革新能夠補(bǔ)償甚至?xí)~補(bǔ)償他們改造技術(shù)的成本（“免費(fèi)午餐”甚至“付費(fèi)午餐”假定）。④
4.國(guó)家與市場(chǎng)之間的關(guān)系
市場(chǎng)失靈與政府環(huán)境管治失靈一直是生態(tài)環(huán)境問(wèn)題持續(xù)惡化的制度性原因。長(zhǎng)期以來(lái)，古典經(jīng)濟(jì)理論竭力強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”的自動(dòng)調(diào)節(jié)力量而反對(duì)國(guó)家的干預(yù)，但是市場(chǎng)力量在面對(duì)環(huán)境問(wèn)題時(shí)往往表現(xiàn)出某種程度的“失靈”：經(jīng)濟(jì)行為體的自私理往往使環(huán)境資源呈現(xiàn)某種外部性特征，環(huán)境一方面成為無(wú)休止物質(zhì)輸入的免費(fèi)供應(yīng)之源，另一方面也成為無(wú)限的廢物處理場(chǎng)。所以，必要的國(guó)家管治對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的解決是不可或缺的，但是傳統(tǒng)的國(guó)家管治往往更多地采取末端治理的方法，加之命令與控制式的管治也往往導(dǎo)致了政府與市場(chǎng)行為體的對(duì)立關(guān)系，而使環(huán)境管治更多地呈現(xiàn)出低效甚至無(wú)效。生態(tài)現(xiàn)代化的一個(gè)重要任務(wù)就是重構(gòu)市場(chǎng)與國(guó)家之間的關(guān)系，一方面，需要國(guó)家靈活的管治來(lái)引導(dǎo)市場(chǎng)力量和經(jīng)濟(jì)行為體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使之朝著更加有利于環(huán)境的方向發(fā)展，另一方面，國(guó)家管治也需要市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)力量，利用經(jīng)濟(jì)或以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的管理手段（比如稅收、生態(tài)標(biāo)簽和排放交易體系等）來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)。國(guó)家成為市場(chǎng)的推動(dòng)者和保護(hù)者，超越了末端治理和傳統(tǒng)的控制命令方式，而環(huán)境保護(hù)目標(biāo)成為協(xié)調(diào)國(guó)家與市場(chǎng)二者關(guān)系的橋梁與最終歸宿。國(guó)家與市場(chǎng)關(guān)系的協(xié)調(diào)使“生態(tài)現(xiàn)代化”與新自由主義經(jīng)濟(jì)哲學(xué)達(dá)到兼容。①
5.生態(tài)理性（ecological rationality）具有越來(lái)越強(qiáng)的獨(dú)立性
摩爾曾經(jīng)多次指出，從最根本或抽象的層面來(lái)講，生態(tài)現(xiàn)代化理論指的是一種日益增強(qiáng)的“生態(tài)理性”的獨(dú)立性和自主性，尤其是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)理性而言的時(shí)候。②“生態(tài)理性”指的是生態(tài)利益、生態(tài)理念與生態(tài)關(guān)切在社會(huì)實(shí)踐和制度發(fā)展過(guò)程中日益增強(qiáng)的重要性，從而導(dǎo)致人們環(huán)境意識(shí)的日益增強(qiáng)，一種環(huán)境誘導(dǎo)的與生態(tài)激發(fā)的社會(huì)轉(zhuǎn)型和環(huán)境改革由此進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)的核心實(shí)踐和核心制度之中。本質(zhì)而言，生態(tài)現(xiàn)代化歸根結(jié)底是要運(yùn)用生態(tài)原則使現(xiàn)代化進(jìn)程走向一種合生態(tài)化的方向，“綠化”整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，使環(huán)境關(guān)切和生態(tài)考量“一體化”到整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)程之中。正是從這種意義上講，“生態(tài)理性”開(kāi)始挑戰(zhàn)并逐漸弱化“經(jīng)濟(jì)理性”主導(dǎo)，并決定經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)程的“霸主地位”，生態(tài)原則成為生態(tài)現(xiàn)代化的第一原則或首要原則。也就是說(shuō)，隨著“生態(tài)理性”的獨(dú)立性和自主性日益增強(qiáng)，生產(chǎn)和消費(fèi)過(guò)程的分析和判斷、設(shè)計(jì)和組織越來(lái)越既要從經(jīng)濟(jì)視角更要從生態(tài)視角出發(fā)，生態(tài)利益越來(lái)越成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)關(guān)注和考量的重要方面。這種理念實(shí)際上就是要把環(huán)境目標(biāo)“一體化”到整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的其他政策領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)有效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)只有通過(guò)一個(gè)更加廣泛的政策目標(biāo)調(diào)整才能達(dá)到，環(huán)境目標(biāo)只有通過(guò)經(jīng)濟(jì)、能源、交通和貿(mào)易等多個(gè)政策領(lǐng)域的協(xié)調(diào)才能真正得到實(shí)現(xiàn)。③
6.科學(xué)技術(shù)革新在解決環(huán)境問(wèn)題中的核心作用
從本質(zhì)上而言，生態(tài)現(xiàn)代化就是一個(gè)技術(shù)不斷革新與擴(kuò)散的過(guò)程，技術(shù)革新在生態(tài)現(xiàn)代化過(guò)程中發(fā)揮著核心作用，也正因?yàn)槿绱?，生態(tài)現(xiàn)代化理論經(jīng)常被批評(píng)為“技術(shù)中心主義”或“技術(shù)決定論”。④但是，生態(tài)現(xiàn)代化理論在強(qiáng)調(diào)技術(shù)革新及其擴(kuò)散是實(shí)現(xiàn)生態(tài)現(xiàn)代化最為關(guān)鍵的要素的同時(shí)，也同樣注重支撐這種技術(shù)革新的環(huán)境政策和政府管治的核心推動(dòng)作用，而且生態(tài)現(xiàn)代化主要強(qiáng)調(diào)超越末端治理的預(yù)防性技術(shù)革新，從生產(chǎn)和產(chǎn)品設(shè)計(jì)的源頭就包含環(huán)境關(guān)切，利用技術(shù)進(jìn)步減少原材料的輸入并減少?gòu)U物和廢氣的排放，這實(shí)質(zhì)上已經(jīng)超越了“技術(shù)中心主義”的束縛而更加強(qiáng)調(diào)生態(tài)現(xiàn)代化是一個(gè)系統(tǒng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)化轉(zhuǎn)型的綜合工程。同時(shí)，生態(tài)現(xiàn)代化更加強(qiáng)調(diào)技術(shù)革新及其成功市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)意蘊(yùn)，這種技術(shù)革新及其成功市場(chǎng)化運(yùn)用不但具有重要的環(huán)境效益，而且更為重要的是有著巨大的經(jīng)濟(jì)效益，這實(shí)質(zhì)上也正是生態(tài)現(xiàn)代化理論的全部要旨所在。正如胡伯對(duì)生態(tài)現(xiàn)代化所作的形象比喻——“骯臟丑陋的工業(yè)毛毛蟲(chóng)轉(zhuǎn)型為生態(tài)蝴蝶”，①生態(tài)現(xiàn)代化實(shí)質(zhì)上是一個(gè)工業(yè)社會(huì)的生態(tài)大轉(zhuǎn)型，而技術(shù)和技術(shù)革新是這個(gè)過(guò)程最主要的發(fā)動(dòng)機(jī)。
7.民族國(guó)家在環(huán)境治理與促進(jìn)技術(shù)革新過(guò)程中的關(guān)鍵作用
環(huán)境技術(shù)革新和擴(kuò)散事實(shí)上在相當(dāng)大程度上是環(huán)境政策推動(dòng)的結(jié)果，在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)家的環(huán)境政策及其執(zhí)行是一個(gè)非常關(guān)鍵的因素。耶內(nèi)克認(rèn)為：“在環(huán)境革新的政治競(jìng)爭(zhēng)中，（明智的）管治發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，這種明智的管治可以被認(rèn)為是‘生態(tài)現(xiàn)代化’的一個(gè)關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力量?！雹诃h(huán)境技術(shù)革新有著不同于其他創(chuàng)新工程的特殊性。首先，由于市場(chǎng)失靈的可能性，它們特別需要政治上的支持，政治戰(zhàn)略應(yīng)該加強(qiáng)潛在革新者的生態(tài)動(dòng)機(jī)，提供技術(shù)革新的基礎(chǔ)設(shè)施，減少他們的投資風(fēng)險(xiǎn)，在技術(shù)革新及其市場(chǎng)化的初創(chuàng)階段給予特別的支持。其次，生態(tài)現(xiàn)代化作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，必定會(huì)造成一部分生態(tài)現(xiàn)代化的失利者，比如傳統(tǒng)污染產(chǎn)業(yè)的衰落，或轉(zhuǎn)型造成的結(jié)構(gòu)性失業(yè)，或既得利益集團(tuán)的損失，這就特別需要政府的政治支持和戰(zhàn)略上的通盤(pán)考慮。第三，由于環(huán)境革新的外部性問(wèn)題，對(duì)于環(huán)境技術(shù)革新的“搭便車(chē)”行為存在某種內(nèi)在的激勵(lì)，一方面等待別人技術(shù)突破之后的擴(kuò)散效應(yīng)，在技術(shù)應(yīng)用方面尋求捷徑，另一方面，環(huán)境效益的公共產(chǎn)品屬性也無(wú)法避免他人的“免費(fèi)搭車(chē)”行為，因此，環(huán)境技術(shù)革新更加需要國(guó)家政策的支持和激勵(lì)。同時(shí)，對(duì)于環(huán)境技術(shù)和政策的擴(kuò)散，在一個(gè)國(guó)家組成的國(guó)際社會(huì)之中，更主要也是國(guó)家政策推動(dòng)的結(jié)果。國(guó)家之間雙邊或多邊的合作，國(guó)際組織或國(guó)際制度的推動(dòng)，通常是環(huán)境技術(shù)和環(huán)境政策向外擴(kuò)散的主要方式，因此，生態(tài)現(xiàn)代化也需要“政治現(xiàn)代化”的支持。在某種程度上，“政治現(xiàn)代化”是生態(tài)現(xiàn)代化一個(gè)不可或缺的前提條件。
8.環(huán)境“先驅(qū)國(guó)家”的重要作用
在全球化背景下，環(huán)境技術(shù)和環(huán)境政策領(lǐng)域“先驅(qū)國(guó)家”的開(kāi)創(chuàng)性革新行為是生態(tài)現(xiàn)代化的最重要的驅(qū)動(dòng)力。生態(tài)現(xiàn)代化概念的核心在于：“它是一種強(qiáng)烈依賴(lài)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的革新及其擴(kuò)散邏輯的環(huán)境政策方法。這樣一種以革新為導(dǎo)向的環(huán)境政策就其本質(zhì)而言是一種國(guó)家的先驅(qū)政策?！雹墼谌蚧尘跋?，環(huán)境“先驅(qū)國(guó)家”從兩個(gè)方面影響和促進(jìn)了生態(tài)現(xiàn)代化的發(fā)展。一方面，全球化的發(fā)展使世界市場(chǎng)緊密相連，國(guó)家之間的相互依存增強(qiáng)，在某些環(huán)境技術(shù)和環(huán)境政策領(lǐng)域的革新在給其他國(guó)家?guī)?lái)壓力的同時(shí)，也可以獲得技術(shù)和政策擴(kuò)散之后的巨大利益。另一方面，鑒于環(huán)境挑戰(zhàn)的日益加深和復(fù)雜，增加了決策者決策的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，“先驅(qū)國(guó)家”的技術(shù)和政策給其他國(guó)家展示了某種可行性，為其他國(guó)家提供了政策學(xué)習(xí)和吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的機(jī)會(huì)。
9.環(huán)境技術(shù)和環(huán)境政策擴(kuò)散的重要作用
全球化時(shí)代環(huán)境技術(shù)革新以及支撐這種技術(shù)革新的環(huán)境政策國(guó)際化甚至全球化擴(kuò)散是實(shí)現(xiàn)生態(tài)現(xiàn)代化全球戰(zhàn)略的重要途徑。環(huán)境技術(shù)和政策的擴(kuò)散已經(jīng)成為生態(tài)現(xiàn)代化的一種重要途徑和標(biāo)志。由于某些環(huán)境問(wèn)題本身的跨國(guó)性、國(guó)際性甚或全球性的特點(diǎn)，使得解決這些環(huán)境問(wèn)題的革新性技術(shù)和相應(yīng)政策具有了極其重要的示范性意義，其他國(guó)家的需求和創(chuàng)新國(guó)家的利益驅(qū)動(dòng)使這些技術(shù)和政策的擴(kuò)散具有了強(qiáng)大的動(dòng)力。環(huán)境技術(shù)和政策的擴(kuò)散既可以通過(guò)一個(gè)國(guó)家向另一個(gè)國(guó)家直接學(xué)習(xí)或借鑒的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，也可以通過(guò)國(guó)際制度、國(guó)際組織或某種專(zhuān)家網(wǎng)絡(luò)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，環(huán)境技術(shù)與環(huán)境政策的革新與擴(kuò)散，二者之間相互作用、相互促進(jìn)（見(jiàn)圖2）。國(guó)際環(huán)境治理中的“先驅(qū)國(guó)家”是國(guó)際環(huán)境政策發(fā)展的最重要的支持者和擁護(hù)者，也是全球生態(tài)現(xiàn)代化的支撐者。通過(guò)這些國(guó)家的環(huán)境技術(shù)和政策的革新與擴(kuò)散，生態(tài)現(xiàn)代化逐漸深化（地理范圍的擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)化轉(zhuǎn)型程度的提高）。
10.“領(lǐng)導(dǎo)型市場(chǎng)”（Lead Market）的突出作用
環(huán)境領(lǐng)域的“領(lǐng)導(dǎo)型市場(chǎng)”是促進(jìn)生態(tài)現(xiàn)代化發(fā)展的核心要素?！邦I(lǐng)導(dǎo)型市場(chǎng)”是環(huán)境技術(shù)和環(huán)境政策在世界范圍擴(kuò)散的地理起點(diǎn)。所謂“領(lǐng)導(dǎo)型市場(chǎng)”，就是在某一環(huán)境領(lǐng)域取得技術(shù)革新的國(guó)家或地方市場(chǎng)，這些革新設(shè)計(jì)雖然是為了滿(mǎn)足當(dāng)?shù)氐男枰瓦m應(yīng)當(dāng)?shù)氐臓顩r，但隨后也能夠被成功地引入到其他地理市場(chǎng)，并且不需要經(jīng)過(guò)許多修正即可在這些地理市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)商業(yè)化?！邦I(lǐng)導(dǎo)型市場(chǎng)”一般具有以下特征：高的人均收入、要求甚高的消費(fèi)者、較高的得到國(guó)際認(rèn)可的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及靈活的并有利于創(chuàng)新的技術(shù)生產(chǎn)條件?！邦I(lǐng)導(dǎo)型市場(chǎng)”是世界市場(chǎng)的核心。這些“領(lǐng)導(dǎo)型市場(chǎng)”的成功為其他國(guó)家提供了某種示范效應(yīng)（demonstrating effect）和最好的實(shí)踐（best practice）。而且由于環(huán)境問(wèn)題的國(guó)際性或全球性特點(diǎn)，也使得這些領(lǐng)導(dǎo)型市場(chǎng)具有擴(kuò)散他們技術(shù)和政策到其他國(guó)家和地區(qū)的強(qiáng)烈動(dòng)力，而其他國(guó)家和地區(qū)也有引入這種技術(shù)和政策的強(qiáng)烈需求。在全球化背景下，“領(lǐng)導(dǎo)型市場(chǎng)”不斷創(chuàng)造越來(lái)越嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，這給整個(gè)國(guó)際市場(chǎng)發(fā)出了一個(gè)具有雙重意義的潛在信號(hào)：其一，一個(gè)促進(jìn)環(huán)境友好技術(shù)發(fā)展的市場(chǎng)形成之后，要向更大規(guī)模的市場(chǎng)擴(kuò)展；其二，擁有嚴(yán)格環(huán)境管治政策的先驅(qū)市場(chǎng)也向其他國(guó)家或地區(qū)的供應(yīng)方發(fā)出信號(hào)，促使它們采取更加嚴(yán)格的環(huán)境政策。①
四、生態(tài)現(xiàn)代化面臨的主要挑戰(zhàn)
二、區(qū)域與區(qū)域行政
區(qū)域，是一個(gè)客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個(gè)空洞的概念，它往往沒(méi)有嚴(yán)格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個(gè)地區(qū)，一個(gè)國(guó)家或幾個(gè)國(guó)家都可以被看作是一個(gè)區(qū)域。對(duì)區(qū)域的含義不同的學(xué)科有不同的理解：地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來(lái)劃分的；政治學(xué)把區(qū)域看成是國(guó)家管理的行政單元，與國(guó)界或一國(guó)內(nèi)的省界、縣界重合；社會(huì)學(xué)把區(qū)域看作為相同語(yǔ)言、相同信仰和民族特征的人類(lèi)社會(huì)聚落。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)區(qū)域沒(méi)有完全統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，有學(xué)者認(rèn)為要對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域下一個(gè)比較確切的、同時(shí)人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個(gè)有限的空間概念；其次，經(jīng)濟(jì)區(qū)域必須有相應(yīng)的公共管理層級(jí)以提供公共服務(wù)；第三，區(qū)域在經(jīng)濟(jì)上盡可能是一個(gè)完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國(guó)或更高一級(jí)的區(qū)域系統(tǒng)中擔(dān)當(dāng)某種專(zhuān)業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類(lèi)型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。
區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑是基于其它學(xué)科對(duì)區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究?jī)?nèi)容，對(duì)區(qū)域的界定應(yīng)該借鑒其它學(xué)科的研究，但行政學(xué)科作為一門(mén)獨(dú)立的科學(xué)有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們?cè)谖∫延醒芯砍晒幕A(chǔ)上還必須界定一個(gè)適合行政學(xué)科研究的區(qū)域概念。美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計(jì)劃或制定政策等目的而作為一個(gè)應(yīng)用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對(duì)我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關(guān)系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑中，中山大學(xué)的兩位學(xué)者“從地理學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中受到啟發(fā)，認(rèn)為區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的某一個(gè)方面或幾個(gè)方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的，而這一定的標(biāo)準(zhǔn)可能是自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的一個(gè)或多個(gè)方面，那對(duì)區(qū)域的理解我們必須突破從地理學(xué)或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關(guān)注角度，從對(duì)其范圍的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的關(guān)注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國(guó)家、市民社會(huì)和私人領(lǐng)域的話(huà)，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領(lǐng)域內(nèi)形成各種交錯(cuò)重疊的復(fù)雜關(guān)系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學(xué)科研究途徑的基礎(chǔ)性的概念，它更實(shí)質(zhì)的東西在于它所蘊(yùn)涵的多元主體和多領(lǐng)域利益之間復(fù)雜的關(guān)系，這是由行政學(xué)科的學(xué)科性質(zhì)決定的。
基于對(duì)區(qū)域的認(rèn)識(shí)，中山大學(xué)的兩位學(xué)者認(rèn)為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個(gè)或兩個(gè)以上），為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應(yīng)該是政府，強(qiáng)調(diào)的是政府間（同級(jí)政府之間與上下級(jí)政府之間）的相互關(guān)系，并通過(guò)對(duì)政府的協(xié)調(diào)來(lái)達(dá)致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？
三、區(qū)域公共管理
