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篇1

1999年，陳振明教授撰文指出:西方政府管理研究領(lǐng)域(行政學(xué))在其百余年的發(fā)展與演變歷程中出現(xiàn)了三次范式轉(zhuǎn)換，即從公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)再到(新)公共管理學(xué)的三次重大突破。“作者力求表明，公共行政學(xué)或公共管理學(xué)的研究對(duì)象、范圍、主題、方法和理論形態(tài)并不是一成不變的，而是隨著現(xiàn)實(shí)公共管理實(shí)踐的發(fā)展尤其是管理的范圍、內(nèi)容和方式的變化而不斷發(fā)展變化的。”［1］之后，陳教授又在自己的著作中表達(dá)了類似的觀點(diǎn)(三種范式的名稱略有變化):“作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的研究領(lǐng)域或?qū)W科，公共部門(mén)管理特別是政府管理研究形成于19世紀(jì)末20世紀(jì)初?！?00余年的發(fā)展歷程中，該領(lǐng)域發(fā)生了三次重大的范式轉(zhuǎn)換，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到公共政策分析再到公共管理學(xué)(在英國(guó)、新西蘭、澳大利亞等國(guó)被稱為‘新公共管理(學(xué))’)?！保?］但是，這一觀點(diǎn)隨即遭到了不同意見(jiàn)的批評(píng)。蔡立輝教授在2002年撰文反駁說(shuō):“無(wú)論是從范式轉(zhuǎn)換的意義上，還是從新范式形成的意義上，‘公共管理范式’興起的觀點(diǎn)都是不能成立的，也極不符合學(xué)術(shù)規(guī)范。特別是以西方國(guó)家的理論與實(shí)踐為例來(lái)證明‘公共管理范式’的興起，更是難以成立。”［3］他還進(jìn)一步批評(píng)道:“認(rèn)為現(xiàn)在是由‘公共行政(PublicAdministration)’發(fā)展到‘公共管理(PublicManagement)’的時(shí)代，這是沒(méi)有充分的學(xué)理依據(jù)和事實(shí)依據(jù)的，是十足的誤導(dǎo)(misguiding)。”［4］關(guān)于公共管理范式的爭(zhēng)論由此引發(fā)，更多的學(xué)者加入到論戰(zhàn)當(dāng)中，各抒己見(jiàn)，見(jiàn)仁見(jiàn)智。例如:王樂(lè)夫教授在2005年撰文認(rèn)為“公共管理學(xué)研究的視野和內(nèi)容要比公共行政學(xué)和政策科學(xué)寬泛得多?！薄耙部梢哉f(shuō)，公共管理學(xué)是以公共行政學(xué)、政策科學(xué)為基礎(chǔ)，同時(shí)吸收了其他相關(guān)學(xué)科如政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科最新成果而發(fā)展起來(lái)的。公共管理學(xué)綜合運(yùn)用這些理論研究各種公共事務(wù)的管理問(wèn)題，不斷探求一些新的結(jié)論，正逐步形成新的知識(shí)體系?！保?］黃健榮教授對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了更為深入的研究。2005年，他在自己的著作中寫(xiě)道:“公共管理是一門(mén)新興學(xué)科和一種新的研究范式和應(yīng)用范式，它的興起是對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論和模式的批判、接替和超越。”［6］2008年，他又在自己的新作中對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了更為明確的概括:“廣義而言，公共管理隨著國(guó)家的出現(xiàn)而產(chǎn)生，其主要發(fā)展進(jìn)程歷經(jīng)前工業(yè)社會(huì)的統(tǒng)治主導(dǎo)型模式、工業(yè)社會(huì)的管理主導(dǎo)型模式，現(xiàn)在正轉(zhuǎn)向服務(wù)主導(dǎo)型模式的治理。”［7］

(二)中國(guó)學(xué)界關(guān)于公共管理范式論爭(zhēng)的焦點(diǎn)

綜觀中國(guó)學(xué)界關(guān)于公共管理的范式之爭(zhēng)，焦點(diǎn)主要集中在兩個(gè)方面:一是公共管理是否存在范式嬗變與轉(zhuǎn)換;二是公共管理范式究竟有哪幾種類型。夾雜在其間的還有關(guān)于公共行政、行政管理和公共管理等概念的內(nèi)涵與外延的爭(zhēng)論。關(guān)于第一個(gè)問(wèn)題，現(xiàn)居主導(dǎo)地位的意見(jiàn)是認(rèn)為公共管理的新范式確已產(chǎn)生，也有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為公共行政并未出現(xiàn)新的范式，也未發(fā)生范式轉(zhuǎn)換。關(guān)于第二個(gè)問(wèn)題，學(xué)者們意見(jiàn)尚不統(tǒng)一，有二范式說(shuō)、三范式說(shuō)甚至多范式說(shuō)，其中持三范式意見(jiàn)者居多———但在范式的具體指稱與內(nèi)涵界定上也不盡相同。至于將公共管理的范式嬗變與轉(zhuǎn)換置于中國(guó)國(guó)情下討論，觀點(diǎn)就更是眾說(shuō)紛紜、莫衷一是了。

二、公共管理范式之爭(zhēng)的原因

以筆者淺見(jiàn)，關(guān)于公共管理范式嬗變或轉(zhuǎn)換的論爭(zhēng)，很大程度上源于對(duì)范式概念的諸多歧義性理解以及其他替代和挑戰(zhàn)性理論研究工具的運(yùn)用。

(一)范式概念內(nèi)涵及對(duì)其歧義性理解

一般認(rèn)為，“范式(paradigm)”作為一個(gè)科學(xué)概念是由美國(guó)科學(xué)哲學(xué)家托馬斯•庫(kù)恩于1962年在其不到13萬(wàn)字的著作《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書(shū)中首先提出來(lái)的。他運(yùn)用范式來(lái)揭示科學(xué)發(fā)展和科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)，并提出和分析了前科學(xué)、常規(guī)科學(xué)、范式、危機(jī)與反常、科學(xué)革命等概念，認(rèn)為科學(xué)革命實(shí)際上就是范式的轉(zhuǎn)換:“每一次革命都迫使科學(xué)界一種盛極一時(shí)的科學(xué)理論，以支持一種與之不相容的理論。每一次科學(xué)革命都必然會(huì)改變科學(xué)所要探討的問(wèn)題，也會(huì)改變同行們據(jù)以確定什么是可以采納的，或怎樣才算是合理問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)?！保?］遺憾的是，庫(kù)恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書(shū)中提出范式概念時(shí)并沒(méi)有給出一個(gè)確定的涵義，其本身就存在許多模糊的地方。正如英國(guó)學(xué)者瑪格麗特•瑪斯特曼女士總結(jié)的那樣:“庫(kù)恩那種半文半白的文筆對(duì)水平不高的讀者來(lái)說(shuō)，要理解他筆下的范式倒真是一個(gè)困難。根據(jù)我的統(tǒng)計(jì)，他在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》(1962)一書(shū)中至少以二十一種不同的意思在使用‘范式’，可能只多不少?！保?］她逐一列舉了庫(kù)恩對(duì)“范式”的21種描述，并將其概括為三種類型，即“分為三個(gè)主要的部分”［10］:一是形而上學(xué)范式或者元范式(metapara-digm)，它可以被理解為一組信念、一種神話、一種有效的形而上學(xué)思辨、一個(gè)規(guī)范、一個(gè)新的觀察方式、一個(gè)指引感覺(jué)本身的有條理的原則、一張地圖、某種決定廣大實(shí)際領(lǐng)域的東西。二是社會(huì)學(xué)范式(sociologicalparadigm)，它可以被定義為一個(gè)普遍承認(rèn)的科學(xué)成就、一種學(xué)術(shù)傳統(tǒng)、一個(gè)具體的科學(xué)成就，像一套政治制度，也像一個(gè)公認(rèn)的法律判決。三是人工范式(artifactparadigm)或構(gòu)造范式(constructparadigm)，它被以更為具體的方式來(lái)使用，例如把它作為一本實(shí)際的教科書(shū)或經(jīng)典著作、一些供給的工具、實(shí)際的儀器設(shè)備、更帶語(yǔ)言規(guī)范地作為一個(gè)語(yǔ)法范式、帶有解說(shuō)色彩地作為一個(gè)類比、較富心理特色的有如一個(gè)格式塔圖形和一副反常的紙牌，等等?？梢?jiàn)，庫(kù)恩范式概念的蕪雜與捉摸不定，一方面有利于學(xué)者們從不同的研究視角來(lái)發(fā)現(xiàn)若干理論興奮點(diǎn)，進(jìn)行創(chuàng)新;另一方面，也使得許多學(xué)者并不刻意去全面理解和把握范式的內(nèi)涵，而只是“盲人摸象”似地依據(jù)自己的理解來(lái)使用范式概念與范式轉(zhuǎn)換理論，從而在客觀上造就了一片“范式叢林”。當(dāng)學(xué)者們?cè)谡摷肮补芾矸妒綍r(shí)，也許使用的并非同一套話語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)論也就不足為怪了。

(二)對(duì)范式理論的挑戰(zhàn)性概念與理論

庫(kù)恩提出范式概念之后，不少西方學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了批判。1965年7月，在倫敦裴德福學(xué)院舉行的科學(xué)哲學(xué)討論會(huì)上，當(dāng)代有名的一些科學(xué)哲學(xué)家專門(mén)用了一天的時(shí)間討論庫(kù)恩的范式論，［11］并提出了若干新的概念與理論解釋與之分庭抗禮。其別值得一提的是“科學(xué)研究綱領(lǐng)”概念和“韌性與增生理論”。

1．科學(xué)研究綱領(lǐng)

伊姆雷•拉卡托斯為了強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展的連續(xù)性和科學(xué)進(jìn)步的合理性，提出了科學(xué)研究綱領(lǐng)(scien-tificresearchprogramme)的模式。在拉卡托斯看來(lái)，科學(xué)總是以研究綱領(lǐng)的形式向前發(fā)展的，它是一個(gè)有結(jié)構(gòu)、有層次的整體。研究綱領(lǐng)內(nèi)部有相對(duì)穩(wěn)定的“硬核”，外部是柔韌多變的“保護(hù)帶”，還有一套解決疑難問(wèn)題(例外性)的機(jī)制，即輔助研究法(heuristic)。硬核是約定的，是作為研究綱領(lǐng)未來(lái)發(fā)展基礎(chǔ)的、最普遍的基本假設(shè)和基本原理，它比范式具有更大的穩(wěn)定性。保護(hù)帶由各種輔助假設(shè)構(gòu)成，當(dāng)遇到反常或否證時(shí)，保護(hù)帶可以通過(guò)調(diào)整輔助假設(shè)而達(dá)到保護(hù)硬核的目的?！八锌茖W(xué)研究綱領(lǐng)都可用其‘硬核’來(lái)刻畫(huà)其特征。綱領(lǐng)的反面助發(fā)現(xiàn)法禁止我們把矛頭指向這些‘硬核’。反之，我們必須運(yùn)用自己的智慧去表述、甚或去發(fā)明一些‘輔助假設(shè)’，在這個(gè)硬核周圍形成一個(gè)保護(hù)帶，以致矛頭只得改而指向這些假設(shè)。正是這些輔助假設(shè)構(gòu)成的保護(hù)帶必首當(dāng)其沖受到檢驗(yàn)，進(jìn)行調(diào)整再調(diào)整，甚或全部更換，才使得那個(gè)因而成為堅(jiān)硬的核得到保護(hù)?！保?2］而當(dāng)研究綱領(lǐng)失去解釋力和預(yù)測(cè)力時(shí)，它就會(huì)因邏輯的和經(jīng)驗(yàn)的原因而碎裂，人們就會(huì)拋棄這種的退化的研究綱領(lǐng)，而采納進(jìn)步的研究綱領(lǐng)，這是科學(xué)革命的基本原理，是一個(gè)自然的新陳代謝過(guò)程。

2．韌性與增生理論

在同庫(kù)恩的論戰(zhàn)中，保羅•費(fèi)耶阿本德描繪了他的科學(xué)發(fā)展模式。他認(rèn)為科學(xué)有一定的“韌性”(tenacity)，人們總能夠從許多理論中選出一種可望取得成功的理論，即使遇到巨大困難時(shí)仍可加以堅(jiān)持，而置大量反證于不顧。有了韌性，我們就不必用頑強(qiáng)的事實(shí)取消某一理論了，我們可以使用其他理論T''''、T"、T"''''等，即對(duì)現(xiàn)行的理論進(jìn)行調(diào)整，這就不可避免地要接受增生原則(principleofprolifera-tion)，容許不同理論的并存。［13］在費(fèi)耶阿本德看來(lái)，科學(xué)之所以不斷發(fā)展，正是增生與韌性相互作用的結(jié)果，因此他堅(jiān)決反對(duì)范式的絕對(duì)統(tǒng)治。雖然在范式之外，還有其他多種關(guān)于自然科學(xué)研究、科學(xué)理論發(fā)展的解釋模型，但是在后來(lái)的社會(huì)科學(xué)研究中，多數(shù)學(xué)者似乎更偏愛(ài)并只移植了庫(kù)恩的范式概念，承認(rèn)科學(xué)理論的演變是通過(guò)一個(gè)理論范式取代另一個(gè)理論范式的革命的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。因此，當(dāng)范式理論的解釋力出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，爭(zhēng)論也就自然而然地產(chǎn)生了。在很多時(shí)候，公共管理的范式之爭(zhēng)與其說(shuō)是學(xué)術(shù)思想的爭(zhēng)鳴，不如說(shuō)是理論研究工具的競(jìng)爭(zhēng)。

三、對(duì)公共管理范式之爭(zhēng)的反思

(一)公共管理究竟是否出現(xiàn)了新的范式

反對(duì)公共管理新范式說(shuō)的學(xué)者也承認(rèn)，公共行政學(xué)在不同的發(fā)展階段上使用了不同的概念、理論、方法與研究模型，但認(rèn)為這些不同的理論與方法不過(guò)是在同一公共行政學(xué)范式下理論研究與實(shí)踐活動(dòng)的自我調(diào)整?！皬臍v史的觀點(diǎn)來(lái)看，公共行政學(xué)自產(chǎn)生后100多年以來(lái)，經(jīng)歷了許多重大發(fā)展階段，形成了許多理論流派。但構(gòu)成為公共行政學(xué)研究背景的文化的、社會(huì)的和心理的因素沒(méi)有變，共同體信念沒(méi)有變。各種概念、理論與方法都是圍繞著如何維護(hù)有利于資產(chǎn)階級(jí)生產(chǎn)關(guān)系的生產(chǎn)秩序和社會(huì)生活秩序這個(gè)核心?！保?4］顯然，批評(píng)者在這里已經(jīng)運(yùn)用了科學(xué)研究綱領(lǐng)的思想，即認(rèn)為公共行政的“硬核”沒(méi)有被觸動(dòng)，只不過(guò)其周邊的“保護(hù)帶”遭遇了一些挑戰(zhàn)而已。言下之意，陳振明教授等人關(guān)于公共管理新范式的提法只是看到了新公共管理運(yùn)動(dòng)的一些技術(shù)性表象，而未對(duì)其理論內(nèi)核細(xì)加審視。但是，僅從公共行政學(xué)的百年歷史中來(lái)界定公共行政的“硬核”，或許并不全面。黃健榮教授顯然看得更加深遠(yuǎn)。他將整個(gè)公共管理的發(fā)展進(jìn)程置于人類社會(huì)的歷史長(zhǎng)河特別是國(guó)家產(chǎn)生以來(lái)的廣闊背景下加以考察，從而得出了三次范式嬗變的結(jié)論，并且對(duì)三種范式各自的“硬核”進(jìn)行了更為全面和細(xì)致的梳理與概括:前工業(yè)社會(huì)的統(tǒng)治型行政范式以統(tǒng)治者為中心，以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)利益最大化為宗旨，以維護(hù)階級(jí)統(tǒng)治為主要任務(wù)，以專制體制為其運(yùn)行基礎(chǔ)，以統(tǒng)治者的集權(quán)專斷為管理方式，其本質(zhì)是政府的階級(jí)統(tǒng)治功能;工業(yè)社會(huì)的管理型行政范式以處于權(quán)力制衡系統(tǒng)中的政府為權(quán)力中心，以經(jīng)濟(jì)效率等工具理性為主要價(jià)值取向，以為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好條件為主要任務(wù)，以民主和法治為其運(yùn)行體制的基礎(chǔ)和管理方式，其凸顯的是政府的管理功能;而當(dāng)今正在轉(zhuǎn)向的服務(wù)型行政范式則以有效促進(jìn)公共利益最大化為宗旨，強(qiáng)調(diào)公民本位和服務(wù)本位，以公平正義、人文關(guān)懷、民主、法治和責(zé)任等價(jià)值為運(yùn)行基礎(chǔ)，以多元參與、合作共治為運(yùn)行方式，突出的是公共管理的公共服務(wù)功能。概而言之，從價(jià)值取向上看，統(tǒng)治行政尋求對(duì)等級(jí)秩序與資源的攫取，管理行政追求理性與效率，而服務(wù)行政尋求增進(jìn)共識(shí)與合法性。如此看來(lái)，公共管理的核心價(jià)值觀亦即理論“硬核”部分已然遭到了強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)，正如其研究方法與管理實(shí)踐等“保護(hù)帶”所遇到的情況一樣。黃健榮教授一針見(jiàn)血地指出了這一挑戰(zhàn)的實(shí)質(zhì):“反映了對(duì)人的價(jià)值、尊嚴(yán)和權(quán)利的認(rèn)識(shí)的不斷深化”?！八形拿鞯臉?biāo)志是對(duì)人的尊嚴(yán)和自由賦予的尊重?！保?5］從統(tǒng)治行政到管理行政再到服務(wù)行政，體現(xiàn)了人類社會(huì)管理思想和管理科學(xué)的進(jìn)步，反映了對(duì)人的尊重和權(quán)利的尊重的改善?！案鶕?jù)對(duì)公共行政和公共管理理論模式宏觀背景的考察，基于一個(gè)更為廣闊的理論視野，公共管理理論模式作為公共行政模式的替代物，它是公共部門(mén)管理特別是政府管理中出現(xiàn)的一次重大突破或一次深刻的變化，它體現(xiàn)了公共管理方式的根本性、方向性的調(diào)整，它是對(duì)公共行政理論模式的一種超越，一種新的公共部門(mén)管理模式———公共管理正在取代公共行政成為新的、有效的公共部門(mén)管理理念?！保?6］如果在21世紀(jì)仍然看不到公共管理領(lǐng)域的這一顯著性變遷，而拒絕承認(rèn)任何公共管理新范式的出現(xiàn)，那么即便不能被指責(zé)為頑固，至少也應(yīng)當(dāng)被批評(píng)為遲鈍。

篇2

1.公共管理研究方法單一化，無(wú)法回應(yīng)公共管理實(shí)踐的多樣性。目前國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)在介紹公共管理研究方法的時(shí)候，實(shí)證主義和科學(xué)主義仍是主流，通論性教材往往側(cè)重介紹公共管理研究方法中“科學(xué)”研究的部分，主張公共管理研究的任務(wù)在于尋求公共管理客觀事實(shí)中的經(jīng)驗(yàn)性因果聯(lián)系，通過(guò)變量之間關(guān)系的尋求，發(fā)現(xiàn)公共管理的一般規(guī)律。[1]與此相關(guān)，目前國(guó)內(nèi)的公共管理碩士（MasterofPublicAdministration，MPA）教育亦以“社會(huì)學(xué)研究方法”、“社會(huì)科學(xué)研究方法”、“社會(huì)研究方法”等作為核心課程或主干課程，這些課程的主導(dǎo)方法也是實(shí)證主義，難以凸顯公共管理研究方法的多元性。事實(shí)上，公共管理研究是科學(xué)發(fā)現(xiàn)、技術(shù)設(shè)計(jì)（政策設(shè)計(jì)、制度設(shè)計(jì)、組織設(shè)計(jì)、機(jī)制設(shè)計(jì)等等）、公共評(píng)估、詮釋和批判的統(tǒng)一，需要實(shí)證的、詮釋的、批判的多元方法論的合理使用和組合，闡明多元方法論單獨(dú)使用和組合使用的邏輯，才可能有效地反映公共管理實(shí)踐的多樣性。

2.程序性方法與實(shí)質(zhì)性方法之間存在鴻溝。公共管理實(shí)質(zhì)性方法是形成公共管理理論的哲學(xué)基礎(chǔ)、邏輯和價(jià)值觀，是公共管理知識(shí)成果中蘊(yùn)含的，形成公共管理知識(shí)的途徑。公共管理研究的程序性方法則是公共管理研究過(guò)程中設(shè)計(jì)和實(shí)施研究、收集和分析資料的程序、步驟和技術(shù)。公共管理實(shí)質(zhì)性方法和程序性方法沒(méi)有截然的界限，但是側(cè)重點(diǎn)是不同的，前者側(cè)重研究的邏輯，后者側(cè)重研究的操作性程序和技術(shù)。在公共管理研究方法的文獻(xiàn)中，程序性方法的研究文獻(xiàn)較為豐富，體系也較為成熟，比如：蓋爾•約翰森（GailJohnson）[2]等人所著的公共管理研究方法著作。這些著作以選題、文獻(xiàn)綜述和理論建構(gòu)、研究設(shè)計(jì)、資料收集、資料分析、報(bào)告撰寫(xiě)為經(jīng)線，以定性和定量研究為緯線，共同編織起公共管理學(xué)的程序性方法論體系。不過(guò)，很少有文獻(xiàn)探討實(shí)質(zhì)性方法和程序性方法之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，這導(dǎo)致了公共管理研究者的很多困惑，比如：當(dāng)我們從事一些屬于技術(shù)設(shè)計(jì)類、詮釋類、批判類、評(píng)估類的公共管理問(wèn)題研究時(shí)，大多數(shù)公共管理研究方法的著作難以提供有效的指導(dǎo)，甚至用實(shí)證主義的研究規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)衡量這些公共管理研究成果，造成了研究的方法論標(biāo)準(zhǔn)“缺位”和“越位”的現(xiàn)象，形成了方法論標(biāo)準(zhǔn)的單一化和有些研究沒(méi)有有效方法論指導(dǎo)的尷尬局面。

3.公共管理學(xué)術(shù)研究、實(shí)務(wù)和咨詢方法脫節(jié)。公共管理研究作為使用科學(xué)方法探討公共管理問(wèn)題答案的活動(dòng)，包括公共管理學(xué)術(shù)研究、公共管理實(shí)務(wù)、公共管理咨詢?nèi)N基本形態(tài)。但實(shí)踐中，三者脫節(jié)的狀況較為嚴(yán)重：從事公共管理學(xué)術(shù)研究的學(xué)者們撰寫(xiě)大量的論文，充斥著繁雜的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和生僻的詞語(yǔ)，往往被束之高閣。公共管理咨詢提出的政策建議，往往與學(xué)者們的高深研究難以接軌。造成這種脫節(jié)現(xiàn)象的原因之一是對(duì)三者統(tǒng)一的“公約數(shù)”缺乏堅(jiān)實(shí)的理論共識(shí)。事實(shí)上，公共管理學(xué)術(shù)研究、公共管理實(shí)務(wù)和公共管理咨詢的“公約數(shù)”是解決公共管理問(wèn)題。公共管理學(xué)術(shù)研究重點(diǎn)關(guān)注科學(xué)發(fā)現(xiàn)類、評(píng)估類、詮釋類和批判類問(wèn)題。公共管理實(shí)務(wù)是公共管理實(shí)踐問(wèn)題解決的過(guò)程，其本質(zhì)是公共管理者運(yùn)用適當(dāng)?shù)耐緩健T如戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策制定、機(jī)制設(shè)計(jì)等———彌合公共管理主體需求與現(xiàn)實(shí)之間的差距。雖然公共管理實(shí)務(wù)以公共管理學(xué)術(shù)研究提供的相關(guān)知識(shí)為基礎(chǔ)，但是公共管理實(shí)務(wù)的方法論框架是技術(shù)設(shè)計(jì)的方法論框架，與公共管理學(xué)術(shù)研究的方法論框架存在本質(zhì)的差異。公共管理咨詢所使用的方法論框架并不是單一的方法論框架，往往通過(guò)綜合運(yùn)用公共管理學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐問(wèn)題解決的方法論框架，為顧客提供知識(shí)、技術(shù)、理解等方面的知識(shí)和服務(wù)。

4.公共管理方法的學(xué)術(shù)關(guān)注度失衡?！肮补芾矸椒ā币辉~可以做廣義理解和狹義理解。廣義的公共管理方法是公共管理領(lǐng)域中思維方法、行動(dòng)方法、研究方法的總稱。狹義的公共管理方法則指公共管理實(shí)踐或公共管理實(shí)務(wù)活動(dòng)的方法，屬于行動(dòng)方法的范疇，即公共管理主體進(jìn)行公共管理活動(dòng)過(guò)程中使用的認(rèn)識(shí)工具（比如戰(zhàn)略管理中SWOT分析模型、鉆石模型、利益相關(guān)者分析）和行動(dòng)工具（全面質(zhì)量管理、合同外包、憑單制等等制度、機(jī)制、程序、手段和技術(shù)等管理手段）的總稱。目前國(guó)內(nèi)已經(jīng)出版了一批側(cè)重研究公共管理行動(dòng)的技術(shù)、手段和工具的著作。但目前關(guān)于公共管理學(xué)科方法和研究方法的著作仍然較少。公共管理“思維方法”的著作更是少見(jiàn)。這導(dǎo)致了公共管理思維方法、行動(dòng)方法和研究方法學(xué)術(shù)關(guān)注度失衡的局面，有必要從新的角度入手，尋求公共管理方法的共同基礎(chǔ)，提高公共管理學(xué)科認(rèn)同度。

5.公共管理知識(shí)生產(chǎn)缺乏合理的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。20世紀(jì)80年代以來(lái)懷特（J.D.White）[3]，佩里和克雷默（J.L.Perry&K.L.Kraemer）[4]，斯托林斯（R.A.Stallings）[5]，斯托林斯和費(fèi)里斯（R.A.Stallings&J.M.Ferris）[6]，貝利（M.T.Bailey）[7]，亞當(dāng)斯和懷特（G.B.Adams&J.D.White）[8]等人開(kāi)展了對(duì)公共管理博士論文和期刊論文的主題、研究方法、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等方面的評(píng)估研究。中國(guó)臺(tái)灣學(xué)者孫同文（1986）[9]、江明修（1986）[10]、詹中原（2003）[11]、吳穎年（2006）[12]等學(xué)者對(duì)臺(tái)灣地區(qū)的公共管理論著亦做了文獻(xiàn)評(píng)估分析。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，內(nèi)陸很多學(xué)者開(kāi)始從不同角度反思和探討公共管理知識(shí)生產(chǎn)的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和方法論問(wèn)題。比如：張成福（1996）對(duì)中國(guó)公共行政合法性危機(jī)的關(guān)注。[13]周志忍（2004），郭小聰、肖生福（2006）等人探討了中國(guó)行政學(xué)學(xué)科和學(xué)科整合問(wèn)題。[14]袁達(dá)毅（2002）、馬駿（2006）、劉亞平（2006，2008）、何艷玲（2007）等人對(duì)中國(guó)公共行政“危機(jī)”進(jìn)行了分析。[15]張夢(mèng)中和馬克•霍哲（2001）[16]等人對(duì)公共行政期刊論文或博士論文進(jìn)行了內(nèi)容分析，嘗試提煉出已有公共管理研究成果的學(xué)術(shù)規(guī)范?？傊?，公共管理知識(shí)生產(chǎn)尚未形成兼顧多元方法共性和個(gè)性的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。實(shí)證主義的學(xué)術(shù)規(guī)范，只適合于對(duì)部分公共管理研究成果進(jìn)行評(píng)價(jià)，還有大量的研究成果并不能納入實(shí)證主義研究的方法論傳統(tǒng)，需要深化公共管理研究方法體系的認(rèn)識(shí)，在公共管理多元方法的框架下，建立多樣化、合理、適宜的公共管理知識(shí)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。上述五個(gè)問(wèn)題可以歸結(jié)為：公共管理多元方法之間的共同性和差異性是什么？怎樣才能有效整合公共管理研究的多元方法論，從而為公共管理研究提供邏輯合理性？隨后本文將從問(wèn)題類型學(xué)入手，闡明基于問(wèn)題類型學(xué)的公共管理研究方法體系，以期對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題提供合理的答案。

二、公共管理問(wèn)題類型學(xué)

在科學(xué)研究中只有那些專業(yè)共同體和整個(gè)人類的知識(shí)積累都尚未解決或無(wú)法回答的疑問(wèn)才算是研究問(wèn)題。問(wèn)題可以定義為：“某個(gè)給定過(guò)程的當(dāng)前狀態(tài)與智能主體（人或機(jī)器）所要求的目標(biāo)狀態(tài)之間存在的差距。”[17]問(wèn)題是一個(gè)反映了主客觀矛盾的認(rèn)識(shí)論和方法論概念。科學(xué)研究從何開(kāi)始？一直是哲學(xué)和方法論研究的一個(gè)關(guān)鍵主題。波普爾在《猜想和反駁》一書(shū)中總結(jié)道：“科學(xué)和知識(shí)的增長(zhǎng)永遠(yuǎn)始于問(wèn)題，終于問(wèn)題———愈來(lái)愈深化的問(wèn)題，愈來(lái)愈能啟發(fā)新問(wèn)題的問(wèn)題?！盵18]在公共管理研究中，幾乎每個(gè)公共管理理論的提出和發(fā)展，都是從特定的公共管理問(wèn)題開(kāi)始的。問(wèn)題作為一個(gè)認(rèn)識(shí)論的概念，反映了主觀與客觀之間的認(rèn)知矛盾。雖然諸多科學(xué)家和不同流派的哲學(xué)家持有不同的方法論，但是科學(xué)史和哲學(xué)史的發(fā)展歷史表明，他們都會(huì)不約而同地從方法論層面上開(kāi)展對(duì)“問(wèn)題”的研究，探究什么是問(wèn)題、問(wèn)題的重要意義、問(wèn)題的結(jié)構(gòu)、問(wèn)題的類型?！皢?wèn)題”成了不同流派科學(xué)哲學(xué)家交鋒對(duì)話的聚焦點(diǎn)，他們對(duì)問(wèn)題認(rèn)識(shí)的深入，逐漸形成了以問(wèn)題為研究對(duì)象的科學(xué)哲學(xué)分支領(lǐng)域“問(wèn)題學(xué)”。[19]目前“以問(wèn)題為導(dǎo)向”進(jìn)行研究已經(jīng)成為公共管理學(xué)界的共識(shí)：解決問(wèn)題是公共管理基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的核心；問(wèn)題為公共管理研究定向；問(wèn)題是制定公共管理研究計(jì)劃的依據(jù)；問(wèn)題指導(dǎo)公共管理研究的觀察和資料的收集等等。但是公共管理問(wèn)題包括哪些類型？每種類型公共管理問(wèn)題對(duì)應(yīng)的研究方法是什么？在理論界和實(shí)務(wù)界尚無(wú)一個(gè)完美的答案。類型學(xué)（typology），或稱作分類學(xué)（taxonomy），指研究者結(jié)合兩個(gè)或兩個(gè)以上單一維度的簡(jiǎn)單概念，然后由簡(jiǎn)單概念的交叉形成新的概念。本文從問(wèn)題的定義———“某個(gè)給定過(guò)程的當(dāng)前狀態(tài)與智能主體（人或機(jī)器）所要求的目標(biāo)狀態(tài)之間存在的差距”———出發(fā)，根據(jù)“差距”的本質(zhì)特征對(duì)問(wèn)題進(jìn)行類型化的劃分。按照近代英國(guó)哲學(xué)家大衛(wèi)•休謨（DavidHume）揭示的事實(shí)和價(jià)值二分的原則，我們可以將問(wèn)題中所含的“差距”分為“事實(shí)性差距”和“價(jià)值性差距”兩個(gè)維度。可以用如下的坐標(biāo)圖定位公共管理問(wèn)題的各種類型。在圖1的二維坐標(biāo)中：（1）縱坐標(biāo)所示的純粹涉及價(jià)值差距的問(wèn)題屬于詮釋類問(wèn)題，對(duì)詮釋類問(wèn)題的解答，往往使用詮釋主義的方法，形成詮釋類知識(shí)。詮釋類知識(shí)通過(guò)挖掘、闡發(fā)、建立和確證一種價(jià)值，促進(jìn)人與人之間的理解和溝通。（2）橫坐標(biāo)所示的那些純粹涉及事實(shí)差距的問(wèn)題是科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問(wèn)題，科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問(wèn)題往往使用實(shí)證主義的方法，探索經(jīng)驗(yàn)世界的狀態(tài)、發(fā)展、變化，尋找經(jīng)驗(yàn)世界中存在的聯(lián)系。（3）橫坐標(biāo)和縱坐標(biāo)構(gòu)成的平面中的問(wèn)題既含有價(jià)值因素又含有事實(shí)因素，可將這些問(wèn)題分為技術(shù)設(shè)計(jì)類問(wèn)題、批判類問(wèn)題和評(píng)估類問(wèn)題。

1.科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問(wèn)題?？茖W(xué)發(fā)現(xiàn)類問(wèn)題是人類主觀認(rèn)知與經(jīng)驗(yàn)事實(shí)之間的矛盾，以及由此引發(fā)的主觀認(rèn)知之間、客觀事實(shí)之間的矛盾而引發(fā)的疑問(wèn)。對(duì)科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問(wèn)題的回答，往往使用實(shí)證主義的方法論框架，最終將產(chǎn)生對(duì)客觀世界描述、解釋和預(yù)測(cè)的知識(shí)。提出科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問(wèn)題的途徑包括：尋求經(jīng)驗(yàn)事實(shí)之間的聯(lián)系和一致的解釋，證實(shí)假說(shuō)和現(xiàn)象的可靠性、尋求理論體系內(nèi)部的不一致性，解答多個(gè)理論和假設(shè)的不一致性，學(xué)科理論方法的移植等。

2.技術(shù)設(shè)計(jì)類問(wèn)題?！皩?shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的最優(yōu)化方案、手段和措施是什么？”屬于技術(shù)設(shè)計(jì)類問(wèn)題。技術(shù)設(shè)計(jì)類問(wèn)題包含事實(shí)前提和價(jià)值前提兩個(gè)基本因素。技術(shù)設(shè)計(jì)類研究的目的是在既有事實(shí)前提下，確定合理的價(jià)值前提；或者在既定的價(jià)值前提下，尋求實(shí)現(xiàn)特定價(jià)值的優(yōu)化方案。在公共管理研究中，往往需要在時(shí)間（時(shí)間段、歷史、現(xiàn)狀等等）和空間（國(guó)別、地區(qū)、部門(mén)等等）中進(jìn)行目標(biāo)比較、約束條件比較、環(huán)境參數(shù)比較、手段比較找出當(dāng)前問(wèn)題的特殊性，并“有的放矢”地提出戰(zhàn)略與政策、體制與機(jī)制、措施與辦法來(lái)解決這些問(wèn)題。

3.評(píng)估類問(wèn)題。該類問(wèn)題與科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問(wèn)題的相似之處在于兩者都是對(duì)事實(shí)、行為和態(tài)度的描述和解釋。但不同的是，評(píng)估研究在對(duì)事實(shí)、行為和態(tài)度進(jìn)行描述時(shí)，是建立在與特定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較基礎(chǔ)上的描述和解釋，比較的標(biāo)準(zhǔn)可以是客觀的標(biāo)準(zhǔn)也可以是主觀的標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)估至少包括三個(gè)要素，即標(biāo)準(zhǔn)（criteria）、證據(jù)（evidence）和判斷（judgment），評(píng)估類問(wèn)題的本質(zhì)是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，尋求特定標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn)證據(jù)之間的關(guān)系，并對(duì)這種關(guān)系進(jìn)行評(píng)判。

4.詮釋類問(wèn)題。詮釋類問(wèn)題是闡發(fā)、確立和建構(gòu)社會(huì)現(xiàn)象背后的價(jià)值和意義的問(wèn)題。詮釋研究嘗試回答文化、價(jià)值和精神領(lǐng)域的“應(yīng)該怎么樣”的價(jià)值問(wèn)題，與人的目的、自由和人際之間的共識(shí)和規(guī)則緊密相關(guān)。公共管理領(lǐng)域，人們一般通過(guò)公共管理的歷史詮釋、文本詮釋、話語(yǔ)詮釋和行動(dòng)詮釋來(lái)獲取詮釋類問(wèn)題的答案。

5.批判類問(wèn)題。在批判研究者看來(lái)，現(xiàn)實(shí)社會(huì)并不是實(shí)證主義所謂的純粹的經(jīng)驗(yàn)的堆積，而是主體被“異化”的世界，需要改變客觀世界，將主體從“異化”中解放出來(lái)。批評(píng)研究以矛盾的觀點(diǎn)和辯證的觀點(diǎn)看待和分析現(xiàn)實(shí)，其目的是改變世界。批判問(wèn)題的提出本身具有很強(qiáng)的社會(huì)行動(dòng)取向，批判研究本身就是改變社會(huì)秩序的重要力量。公共管理問(wèn)題類型的劃分，是公共管理研究方法體系的基礎(chǔ)和公約數(shù)。

三、以公共管理問(wèn)題類型學(xué)為基礎(chǔ)的研究方法體系

公共管理研究方法體系是對(duì)公共管理研究中使用的各種、各類、各層次方法以及他們之間的聯(lián)系的系統(tǒng)化梳理。

1.公共管理研究方法體系的維度。可以借鑒亞瑟•霍爾（ArthurD.Hall）提出的系統(tǒng)工程三維結(jié)構(gòu)（時(shí)間維度、邏輯維度和知識(shí)維度）對(duì)研究的方法體系進(jìn)行刻畫(huà)。公共管理研究方法體系的時(shí)間維度即公共管理研究依次進(jìn)行的過(guò)程，包括選題、文獻(xiàn)綜述、研究設(shè)計(jì)、研究實(shí)施和研究成果發(fā)表等環(huán)節(jié)。公共管理研究的邏輯維包括方法論、研究方式和研究工具三個(gè)層面。公共管理研究方法體系的知識(shí)維度是提出和解決公共管理問(wèn)題的思維背景、認(rèn)知背景和實(shí)踐背景。凡是對(duì)公共管理問(wèn)題解決有啟發(fā)的知識(shí)都可以納入這一維度，而不論該知識(shí)的學(xué)科界限。

2.問(wèn)題是公共管理研究方法體系的公約數(shù)。從問(wèn)題學(xué)的角度來(lái)看，在研究方法體系中，問(wèn)題是連接研究邏輯維度、時(shí)間維度和知識(shí)維度的共通點(diǎn)。首先，不同的方法論流派對(duì)問(wèn)題的性質(zhì)、問(wèn)題的地位、問(wèn)題結(jié)構(gòu)看法不同，就會(huì)形成研究過(guò)程的差異。比如：詮釋主義將問(wèn)題看做是意義呈現(xiàn)的過(guò)程，研究者與研究對(duì)象的交互作用貫穿在研究過(guò)程的始終；實(shí)證主義將問(wèn)題看做是歸納和證實(shí)的過(guò)程，研究者對(duì)研究對(duì)象的中立觀察是研究的起點(diǎn)，對(duì)結(jié)論的證實(shí)或證偽成為研究的終點(diǎn)；批判理性主義將問(wèn)題看作是主觀和客觀的不一致，研究過(guò)程是始于問(wèn)題，提出探索性答案，然后驗(yàn)證，再提出新問(wèn)題的過(guò)程。其次，不同的問(wèn)題類型對(duì)應(yīng)不同的方法論框架。（1）對(duì)于科學(xué)發(fā)現(xiàn)類的公共管理問(wèn)題，通常使用實(shí)證主義作為主導(dǎo)的研究方法論框架。（2）對(duì)于技術(shù)設(shè)計(jì)類的公共管理問(wèn)題，通常運(yùn)用技術(shù)設(shè)計(jì)所特有的最優(yōu)化方法的邏輯，這種邏輯是“一種特別的命令邏輯?！薄笆紫?，考察滿足外部環(huán)境限制的所有可能狀態(tài)，然后，從此集合中找出滿足目標(biāo)的其它約束條件、又使效用函數(shù)最大化的特定狀態(tài)?！边@相當(dāng)于把目標(biāo)約束條件及最大化看作新的“自然法則”并把它加到其它自然法則上進(jìn)行邏輯運(yùn)演，運(yùn)演結(jié)果中的值被看成“應(yīng)當(dāng)”取的值。[20]（3）評(píng)估類公共管理問(wèn)題會(huì)同時(shí)涉及價(jià)值因素和事實(shí)因素，在實(shí)際評(píng)估中，對(duì)事實(shí)和價(jià)值因素的處理方式不同會(huì)導(dǎo)致評(píng)估研究中實(shí)證主義、詮釋主義和批判主義的分歧。（4）詮釋學(xué)、現(xiàn)象學(xué)、建構(gòu)主義、女性主義和后現(xiàn)代主義等非實(shí)證主義方法論是解決詮釋類問(wèn)題的常用方法論。（5）批判類問(wèn)題則主要使用批判主義、批判實(shí)在主義、女性主義、后現(xiàn)代主義的方法論。最后，研究知識(shí)通過(guò)研究問(wèn)題與研究邏輯緊密相關(guān)。研究知識(shí)只有與特定的研究問(wèn)題相聯(lián)系，才有可能納入特定的研究活動(dòng)。（1）背景知識(shí)驅(qū)動(dòng)問(wèn)題的產(chǎn)生，各學(xué)科知識(shí)為問(wèn)題解決提供可能的答案，并促進(jìn)新知識(shí)的產(chǎn)生。（2）既有的理論引導(dǎo)研究的進(jìn)行。既有的理論在研究中不僅僅對(duì)問(wèn)題的產(chǎn)生和問(wèn)題的解答發(fā)揮著重要的作用，還以理論框架、研究途徑、研究范式等形式引導(dǎo)資料的收集、資料分析、假設(shè)檢驗(yàn)、分析性歸納等過(guò)程。

3.以問(wèn)題類型為基礎(chǔ)的公共管理研究方法體系的總體特色。以公共管理問(wèn)題類型為基礎(chǔ)，將問(wèn)題作為溝通公共管理研究方法體系的公約數(shù)，這種新的公共管理研究方法體系具有以下特色。

第一，公共管理問(wèn)題形態(tài)差異決定了公共管理研究表現(xiàn)形態(tài)的多樣性。公共管理學(xué)術(shù)、實(shí)務(wù)和咨詢從本質(zhì)上講它們都是一種解答問(wèn)題的活動(dòng)，只是三者所解答問(wèn)題的類型、問(wèn)題的難度、問(wèn)題的指向等方面存在差異。從難度上來(lái)講，公共管理實(shí)務(wù)活動(dòng)中的問(wèn)題可以使用已有的常識(shí)，或者對(duì)已有的知識(shí)進(jìn)行簡(jiǎn)單地綜合就能加以解決。如果問(wèn)題的難度超出了常識(shí)和已有知識(shí)簡(jiǎn)單綜合的范圍，那么就需要訴諸公共管理咨詢或公共管理學(xué)術(shù)活動(dòng)加以解決。公共管理咨詢提供一個(gè)或多個(gè)可供選擇的較為固定的答案，公共管理學(xué)術(shù)研究則對(duì)問(wèn)題進(jìn)行探索性的回答，提供階段性的答案。從問(wèn)題類型來(lái)看，公共管理學(xué)術(shù)研究活動(dòng)側(cè)重解決科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問(wèn)題；公共管理實(shí)務(wù)工作者側(cè)重解決技術(shù)設(shè)計(jì)類問(wèn)題；公共管理咨詢則重點(diǎn)闡明將公共管理一般原理轉(zhuǎn)換為具體操作政策條文的基本原則?？傊?，在問(wèn)題解決這一點(diǎn)上，公共管理研究的三種形態(tài)并不是截然分開(kāi)的，而是存在有機(jī)的聯(lián)系，它們?cè)谥R(shí)生產(chǎn)體系中司職側(cè)重不同，共同構(gòu)成了公共管理知識(shí)深化的遞進(jìn)序列。

第二，公共管理問(wèn)題類型的劃分是公共管理研究的第一步。公共管理活動(dòng)中同時(shí)包含了事實(shí)因素、價(jià)值因素和兩者之間的交互作用，因此公共管理研究可能是科學(xué)問(wèn)題亦可能是技術(shù)問(wèn)題、評(píng)估問(wèn)題、詮釋問(wèn)題和批判問(wèn)題。不同問(wèn)題類型在問(wèn)題結(jié)構(gòu)方面存在根本的差異，因此對(duì)這一問(wèn)題求解的方法論框架也會(huì)存在根本的差異。如果用解決詮釋類問(wèn)題的方法去解決科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問(wèn)題，應(yīng)該無(wú)法獲得求解答案，因?yàn)樗麄兊那蠼饽繕?biāo)和應(yīng)答域都不一樣。因此，準(zhǔn)確地定位公共管理問(wèn)題類型是公共管理研究的第一步，制約著公共管理研究的方向和路徑。

第三，公共管理問(wèn)題類型決定了公共管理方法論的選擇。研究方法論的差異是研究哲學(xué)層面的差異，不同的研究方法論以不同的本體論、認(rèn)識(shí)論和價(jià)值論為基礎(chǔ)，不同的方法論產(chǎn)生不同屬性的知識(shí)，不同屬性的知識(shí)亦需要通過(guò)適當(dāng)?shù)姆椒ㄕ摣@得。比如要獲得詮釋類的公共管理知識(shí)，就需要以詮釋學(xué)的方法論作為研究的哲學(xué)基礎(chǔ)，使用現(xiàn)象學(xué)、人類學(xué)、民族志等質(zhì)性研究方法展開(kāi)研究。如果要獲得規(guī)律性的實(shí)證知識(shí)，則需要使用實(shí)證主義作為研究的哲學(xué)基礎(chǔ)，使用實(shí)驗(yàn)法、調(diào)查法等實(shí)證方法展開(kāi)研究。如果采用實(shí)證主義的方法去解答詮釋類問(wèn)題，就犯了研究問(wèn)題和方法論不匹配的錯(cuò)誤?？傊?，公共管理問(wèn)題類型決定了公共管理方法論的選擇。

第四，公共管理問(wèn)題類型決定了公共管理研究設(shè)計(jì)。公共管理問(wèn)題的類型，決定了公共管理問(wèn)題的結(jié)構(gòu)，并進(jìn)一步?jīng)Q定了公共管理問(wèn)題的解決思路、求解路徑、求解方式、求解結(jié)果以及對(duì)求解結(jié)果的評(píng)價(jià)。公共管理研究設(shè)計(jì)作為研究的藍(lán)圖和規(guī)劃而言，需要對(duì)問(wèn)題的結(jié)構(gòu)、問(wèn)題的求解和問(wèn)題求解結(jié)果的評(píng)價(jià)加以詳細(xì)的闡述。按照問(wèn)題類型的差異，可以將公共管理研究設(shè)計(jì)分為科學(xué)發(fā)現(xiàn)類的研究設(shè)計(jì)、技術(shù)設(shè)計(jì)類的研究設(shè)計(jì)、評(píng)估類的研究設(shè)計(jì)、批判類的研究設(shè)計(jì)和詮釋類的研究設(shè)計(jì)?？傊?，正確的定位公共管理問(wèn)題類型是選擇相應(yīng)公共管理研究設(shè)計(jì)類型的前提。

篇3

著名行政學(xué)者理查德·J·斯蒂爾曼二世說(shuō):研究公共行政必須研究它的生態(tài)問(wèn)題。按照韋伯斯特詞典的解釋,生態(tài)學(xué)是各種有機(jī)體與其環(huán)境之間的各種相互關(guān)系。J·W·別斯指出生態(tài)學(xué)這個(gè)詞源于希臘語(yǔ)oikos,意為房子或家,經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)學(xué)也有相同的詞根,經(jīng)濟(jì)學(xué)和生態(tài)學(xué)有許多共同點(diǎn),但生態(tài)學(xué)的含義更廣泛。它涉及有機(jī)體與其環(huán)境之間的全部相互關(guān)系。”〔1〕美國(guó)著名學(xué)者利格斯(FredW·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,開(kāi)創(chuàng)行政學(xué)研究的一個(gè)新途徑。我國(guó)現(xiàn)階段的行政環(huán)境是制約和影響行政管理的重要因素,同時(shí)又是行政管理的改造對(duì)象,并為行政管理的實(shí)施提供條件。故此,我們應(yīng)努力使行政管理和行政環(huán)境保持一種動(dòng)態(tài)的平衡。從20世紀(jì)50年代以來(lái),隨著社會(huì)生態(tài)環(huán)境的變遷,傳統(tǒng)行政學(xué)歷經(jīng)了向現(xiàn)代公共管理學(xué)范式的重大轉(zhuǎn)變。邁入21世紀(jì),區(qū)域行政面對(duì)的是一種全新的行政生態(tài)環(huán)境,正是在這樣的背景下區(qū)域公共管理這種嶄新的制度安排應(yīng)運(yùn)而生。這種轉(zhuǎn)變很重要,“從某種意義上說(shuō),21世紀(jì)中國(guó)公共管理面對(duì)的最大挑戰(zhàn)莫過(guò)于區(qū)域公共管理的挑戰(zhàn),處理好和解決好了系列區(qū)域公共性問(wèn)題,和諧社會(huì)的發(fā)展愿景就不再遙遠(yuǎn)?！薄?〕區(qū)域公共管理是社會(huì)需要和時(shí)代呼喚的產(chǎn)物。作為一個(gè)新的理論和實(shí)踐課題,陳瑞蓮認(rèn)為,在我國(guó)有關(guān)區(qū)域公共管理(行政)研究的著述尚較為零散,區(qū)域公共管理研究的學(xué)者社群尚未成形。但是,在當(dāng)前一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí):越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始關(guān)注并研究區(qū)域公共管理的相關(guān)內(nèi)容。無(wú)疑,加強(qiáng)區(qū)域公共管理研究具有重要理論意義和實(shí)踐價(jià)值。有學(xué)者說(shuō),“研究任何一種理論,都必須首先弄懂它所使用的基本術(shù)語(yǔ)。對(duì)于了解一種新的學(xué)術(shù)理論,弄清楚它所使用的新名詞的正確含義,就尤為重要了”?！?〕區(qū)域公共管理是個(gè)復(fù)合概念,其中“區(qū)域”和“公共管理”是其兩個(gè)核心概念。

一、“區(qū)域”概念眾說(shuō)紛紜及其公共管理視角的界分

區(qū)域(region)是一個(gè)多側(cè)面、多層次且相對(duì)性極強(qiáng)的概念。人們可以從多個(gè)角度來(lái)觀察、分析和理解各種不同的區(qū)域。研究視角和內(nèi)容不同,對(duì)于區(qū)域的界定就有所不同。在社會(huì)科學(xué)叢林中,最早研究區(qū)域的學(xué)科是地理學(xué),地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元,這種地域單元一般按其自然地理特征,即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來(lái)劃分。《牛津地理學(xué)詞典》中,“區(qū)域是指地球表面的任何一個(gè)單元,它以自然或人文特征而有別于周圍的地區(qū)”?！?〕經(jīng)濟(jì)學(xué)將區(qū)域視為由人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的、具有特定地域特征的經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合體。埃德加·M.胡佛說(shuō),“所有的定義都把區(qū)域概括為一個(gè)整體的地理范疇,因而可以從整體上對(duì)其進(jìn)行分析”,“把區(qū)域作為一個(gè)集合體,……這一集合體對(duì)于管理、計(jì)劃和公共政策的制定和實(shí)施都是必須的。最實(shí)用的區(qū)域劃分應(yīng)當(dāng)符合行政區(qū)劃的疆界?！薄?〕政治學(xué)把區(qū)域看成是國(guó)家管理的行政單元,與國(guó)界或一國(guó)內(nèi)的省界、縣界重合;國(guó)際政治和國(guó)際關(guān)系的研究者對(duì)區(qū)域的解讀,往往側(cè)重從一種更為宏觀視角來(lái)討論區(qū)域的內(nèi)涵和外延。米特爾曼提出三個(gè)不同層面“新區(qū)域主義”分類法:宏觀區(qū)域主義、次區(qū)域主義和微觀區(qū)域主義。在“區(qū)域”的多種釋義中,可以看出:區(qū)域有多種分類,系統(tǒng)性或整體性是區(qū)域的共同特征;區(qū)域的概念是相對(duì)的,可以依據(jù)不同視角有多種劃分;區(qū)域是變化的,應(yīng)以動(dòng)態(tài)的眼光來(lái)觀察它。實(shí)際上區(qū)域是一個(gè)很寬泛的概念,很難給出一個(gè)公認(rèn)的定義。本文是從公共管理學(xué)科角度來(lái)進(jìn)行研究,基于此視角,區(qū)域應(yīng)如何界定?有學(xué)者認(rèn)為:區(qū)域是“一個(gè)基于行政區(qū)劃又超越于國(guó)家和行政區(qū)劃的綜合性概念”。〔6〕另外,從四個(gè)緯度對(duì)區(qū)域公共管理要研究的“區(qū)域”做類型學(xué)上的分析:公共管理意義上的經(jīng)濟(jì)區(qū)域、行政區(qū)域、自然地理區(qū)域和公共管理中的“問(wèn)題區(qū)域”和“邊緣區(qū)域”?！?〕筆者以為,不論對(duì)“區(qū)域”進(jìn)行怎樣的界分,從公共管理學(xué)科角度看,區(qū)域?qū)嶋H上是按照公共物品為標(biāo)準(zhǔn)劃分的有限空間范圍,是擁有相同一領(lǐng)域或多領(lǐng)域公共物品的域場(chǎng)。在這里區(qū)域不是一個(gè)地理范疇而是一個(gè)以公共物品(或者公共事務(wù)、公共問(wèn)題、公共利益)為標(biāo)準(zhǔn)形成的同質(zhì)性域場(chǎng),并不絕對(duì)與行政區(qū)劃相一致。

二、公共管理研究的新視角:區(qū)域行政向區(qū)域公共管理范式的轉(zhuǎn)變

要討論區(qū)域行政向區(qū)域公共管理的轉(zhuǎn)變,首先要了解區(qū)域行政的發(fā)展背景、內(nèi)涵等基礎(chǔ)知識(shí)。區(qū)域行政問(wèn)題與行政區(qū)劃密切關(guān)聯(lián)。學(xué)者劉君德在他主持的《中國(guó)行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐》等論著中,第一次明確提出了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”概念,并分析我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中普遍存在的地方保護(hù)主義現(xiàn)象。在我國(guó)的行政學(xué)界,宋月紅在國(guó)內(nèi)首次使用“區(qū)域行政”的概念,作者從行政區(qū)劃、行政區(qū)域與區(qū)域行政的關(guān)系角度進(jìn)行研究,但這是一種狹義的或傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政范疇。〔8〕陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角:區(qū)域行政》一文中,正式提出廣義的“區(qū)域行政”概念?！?〕隨著實(shí)踐的推動(dòng)和理論的發(fā)展,區(qū)域行政向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變。在學(xué)界,最早使用過(guò)“區(qū)域公共管理”概念的只有清華大學(xué)的劉鋒和中山大學(xué)的陳瑞蓮,二人從不同的角度對(duì)區(qū)域公共管理進(jìn)行論述。劉鋒運(yùn)用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力、支持系統(tǒng)等理論對(duì)區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新,在某種程度上說(shuō),這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別,它并不是真正從公共行政學(xué)角度對(duì)區(qū)域公共管理的研究,而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去?！?0〕陳瑞蓮教授是我國(guó)研究區(qū)域行政和區(qū)域公共管理的典型代表,她在此領(lǐng)域的論述,在學(xué)界產(chǎn)生了廣泛的影響。

三、區(qū)域公共管理的內(nèi)涵、理論支撐

區(qū)域公共管理是個(gè)復(fù)合概念,前文已經(jīng)界分了公共管理視閾中的“區(qū)域”。對(duì)于公共管理的概念,無(wú)論是對(duì)其內(nèi)涵把握還是基本體系的構(gòu)成,都還在探討中。王樂(lè)夫教授認(rèn)為,“所謂公共管理,即公共部門(mén)對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體地說(shuō)來(lái),是公共管理主體為了解決公共問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)公共利益,運(yùn)用公共權(quán)力的公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)?！?/p>

〔11〕公共管理與行政管理不同,公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門(mén)組織等。公共管理主體著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來(lái)開(kāi)展其基本活動(dòng);同時(shí),它更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動(dòng),以共同的目標(biāo)基礎(chǔ),通過(guò)協(xié)商的方式達(dá)成。無(wú)庸諱言,現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個(gè)新趨勢(shì),是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。綜上所述,區(qū)域公共管理是區(qū)域行政隨著實(shí)踐的需要,在治理范式上不斷成熟的產(chǎn)物。筆者認(rèn)為,所謂區(qū)域公共管理,即是指以區(qū)域政府組織和區(qū)域非政府組織為主的多元主體(區(qū)域公共管理部門(mén))為了解決特定區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或其它方面的公共問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益,運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對(duì)區(qū)域、區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹?jí)之間交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。區(qū)域公共管理之所以“應(yīng)運(yùn)而生”,從根本上說(shuō),區(qū)域公共管理發(fā)展的動(dòng)力來(lái)自于中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的必然要求?；蛘哒f(shuō),除了實(shí)踐的需要外,理論的發(fā)展和推動(dòng)也是非常重要的。區(qū)域公共管理理論的發(fā)展除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展外,還有公民社會(huì)理論、現(xiàn)代治理、網(wǎng)絡(luò)治理理論和善治等理論。公民社會(huì),也被稱為市民社會(huì)或民間社會(huì)。關(guān)于公民社會(huì)的定義,不同的學(xué)者根據(jù)不同的研究視角形成了種種不同的公民社會(huì)定義。這些定義歸納起來(lái)可分為兩類:國(guó)家與社會(huì)二元結(jié)構(gòu)和國(guó)家、經(jīng)濟(jì)與公民社會(huì)的三元結(jié)構(gòu)。關(guān)于公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)要素,不同學(xué)者對(duì)其強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不同。就中外學(xué)者取得的共識(shí)來(lái)看,公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下四個(gè):一是私人領(lǐng)域;二是志愿性社團(tuán);三是公共領(lǐng)域。除了公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素外,公民社會(huì)還具有自己的基本價(jià)值原則,大體說(shuō)來(lái),這些基本的價(jià)值原則包括:個(gè)人主義、多元主義、公開(kāi)性、開(kāi)放性、法治原則。

市民社會(huì)理論的發(fā)展,引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來(lái),“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中,“全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性”。治理有失敗的可能,為完善該理論,隨后善治進(jìn)入學(xué)者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程,其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理,是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種最佳關(guān)系。善治有如下要素:合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。區(qū)域善治是區(qū)域公共管理研究中一個(gè)戰(zhàn)略管理問(wèn)題。

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〔8〕宋月紅.行政區(qū)劃與當(dāng)代中國(guó)行政區(qū)域、區(qū)域行政類型分析〔J〕.北京大學(xué)學(xué)報(bào),1999,(4).

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19世紀(jì)中后期，在斯坦因和威爾遜等人的努力下，公共行政學(xué)脫離了傳統(tǒng)政治學(xué)，成為一門(mén)獨(dú)立的學(xué)科。而隨著20世紀(jì)七八十年代的新公共管理活動(dòng)的展開(kāi)，公共管理模式又應(yīng)運(yùn)而生。至此，公共管理和公共行政作為政府管理（治理）的兩種不同形式而存在，也有許多人試圖通過(guò)其產(chǎn)生和作用時(shí)期的不同將它們分開(kāi)，認(rèn)為公共管理學(xué)是70年代末期以后因?yàn)槭艿焦舱邔W(xué)科范式和工商管理學(xué)科范式的影響而在原新公共行政學(xué)的基礎(chǔ)上形成的[1]，自那時(shí)起公共管理學(xué)也逐漸成為主流。而隨著公共行政研究的停滯和公共管理弊端的逐漸顯現(xiàn)，人們更加呼喚一個(gè)需要回歸政治，需要意識(shí)形態(tài)化指導(dǎo)的公共管理模式。對(duì)于公共行政和公共管理的分析也成為一個(gè)基本的研究課題。

1.公共管理學(xué)的理論分析

公共管理是注重實(shí)際、結(jié)果導(dǎo)向的學(xué)科，所以其目標(biāo)歸根到底在于能否得到最好的，最有效的結(jié)果，這種結(jié)果體現(xiàn)在主觀和客觀等各個(gè)方面。但是由于表現(xiàn)形式的匱乏，其最終體現(xiàn)方式往往歸于量化標(biāo)準(zhǔn)或投入產(chǎn)出比，是為效率。這種依靠邏輯和量化的效益比較以及對(duì)其最大化的追逐正是經(jīng)濟(jì)學(xué)的訴求，所以公共管理學(xué)在發(fā)展中逐漸脫離了以政治為基礎(chǔ)注重政治意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀的公共行政學(xué)，轉(zhuǎn)向以理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)、公共選擇理論和交易成本理論等經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)的新興學(xué)科，并和主觀中立化的管理學(xué)結(jié)合在一起形成了類似于工商管理的面向政府的管理模式。是一門(mén)聯(lián)系政府工作的具體操作性的學(xué)科。

由于公共管理學(xué)自身的經(jīng)濟(jì)學(xué)性質(zhì)和效率導(dǎo)向，使得它在當(dāng)今時(shí)代面臨了諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)，比如回應(yīng)維持秩序和政府穩(wěn)定的問(wèn)題、在公共管理領(lǐng)域維系并發(fā)展民主法治社會(huì)的基本價(jià)值問(wèn)題、促進(jìn)政府治理有效途徑的問(wèn)題、回應(yīng)全球化挑戰(zhàn)的問(wèn)題應(yīng)對(duì)越來(lái)越多的官僚腐敗以及重振公民對(duì)政府的信任問(wèn)題等等[2]。從列舉中我們可以發(fā)現(xiàn)，除了應(yīng)對(duì)當(dāng)今時(shí)效性的問(wèn)題和挑戰(zhàn)外，這些問(wèn)題都很大程度上產(chǎn)生于公共管理在政治上的缺陷，而這些對(duì)于泛經(jīng)濟(jì)化的公共管理學(xué)來(lái)說(shuō)，是難以彌補(bǔ)的。這是就更需要公共行政學(xué)的幫助。

2.對(duì)于公共行政學(xué)的再思考

公共行政學(xué)則是國(guó)家行政組織或公共行政組織在憲法和有關(guān)法律的規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的管理活動(dòng)[3]。根據(jù)這一定義可知，公共行政學(xué)仍然是以政治學(xué)思想為基礎(chǔ)的，這在弗雷德里克森等人的新公共行政學(xué)中更是有所體現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，西方近代的政治學(xué)說(shuō)，尤其是西方政治學(xué)中的國(guó)家學(xué)說(shuō)直接為公共行政提供了有關(guān)國(guó)家權(quán)力，民權(quán)，民意，政府結(jié)構(gòu)以及政治過(guò)程等基本概念和范疇，提供了經(jīng)典的以理論思辨為特征的研究方法[4]。我們也可以說(shuō)，公共行政是一門(mén)政治性的學(xué)科。

可是，隨著公共行政學(xué)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)學(xué)和效率化的引入使得公共行政學(xué)正逐步脫離政治，而即使是弗雷德里克森的新公共行政，也并沒(méi)有完全否定傳統(tǒng)行政學(xué)。他認(rèn)為實(shí)用的或傳統(tǒng)的公共行政學(xué)試圖找出下列兩個(gè)問(wèn)題中的任何一個(gè)問(wèn)題的答案：（1）我們?cè)鯓硬拍軌蚶觅Y源提供更多的或更好的服務(wù)（效率）？（2）我們?cè)鯓硬拍軌蚧ㄙM(fèi)更少的資金保持服務(wù)水平（經(jīng)濟(jì)）？新公共行政學(xué)則增加了這樣一個(gè)問(wèn)題：這種服務(wù)是否增強(qiáng)了社會(huì)公平[5]？可見(jiàn)新公共行政是在承認(rèn)效率的基礎(chǔ)上推出公平，批判了邏輯實(shí)證主義卻沒(méi)有批判了效率邏輯。其本質(zhì)上還是通過(guò)趨向效率和經(jīng)濟(jì)性邏輯的方式逐漸脫離政治性的。

3.效率邏輯影響下公共行政的新方向

通過(guò)對(duì)新公共行政和新公共管理的理論基礎(chǔ)闡述中我們?nèi)菀装l(fā)現(xiàn)，兩者在發(fā)展中都或多或少地受到了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)思想和效率邏輯的影響。公共管理作為以管理為專業(yè)，以社會(huì)公共事務(wù)操作為主要方向的學(xué)科，需要融合經(jīng)濟(jì)學(xué)和效率的思想，以追求經(jīng)濟(jì)性效率為目標(biāo)，以效率上的邏輯來(lái)指導(dǎo)操作。而對(duì)于新公共行政化的公共行政而言，作為政治學(xué)的衍生學(xué)科，它不應(yīng)過(guò)多的受到經(jīng)濟(jì)學(xué)和效率的影響。因?yàn)檎纹毡榱饔谝庾R(shí)形態(tài)，而這不是當(dāng)今新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和簡(jiǎn)單的數(shù)字關(guān)系所能闡釋的，不是可以單純量化的。

政治雖然在本身上是人類的一種最主要的實(shí)踐活動(dòng)，是有價(jià)值的。但是“政治領(lǐng)域的理念和一種政治的正義觀念本身都是規(guī)范性的和道德的理念。這就是說(shuō)，它們的‘內(nèi)容是由某些確定的理想、原則和標(biāo)準(zhǔn)所給定的，而這些規(guī)范又清晰地表達(dá)了某些價(jià)值……清晰地表達(dá)了某些政治價(jià)值’[6]”這說(shuō)明，政治的價(jià)值不是經(jīng)濟(jì)化的，更不是邏輯化的，而是意識(shí)形態(tài)化的。當(dāng)今邏輯化的思想往往是非此即彼的泛唯物主義思維，而政治則是亦此亦彼的辯證法思維，這就決定政治是難以用邏輯來(lái)解釋的。

在威爾遜推出行政學(xué)時(shí)，行政旨在“力求使政府不走彎路，使政府專心處理公務(wù)減少閑雜事務(wù)，加強(qiáng)和純潔政府的組織機(jī)構(gòu)，為政府的盡職盡責(zé)帶來(lái)美譽(yù)[7]。”而自他的政治行政二分法受到指責(zé)時(shí)，所謂的政治和行政都逐漸的偏離了正軌。因?yàn)檎涡姓豢煞值乃枷牒托姓W(xué)作為操作學(xué)科的效率取向，使政治和行政這時(shí)都因面向操作而與效率掛鉤。而對(duì)于政治，其意識(shí)形態(tài)性決定它不能用經(jīng)濟(jì)學(xué)和數(shù)字公式來(lái)解釋。所以弗雷德里克森對(duì)古典行政學(xué)的批判在于提出經(jīng)濟(jì)和效率并不是核心價(jià)值，更不是終極準(zhǔn)則。但是，在另一方面，他卻主張?jiān)谡涡姓y(tǒng)一的基礎(chǔ)上以社會(huì)性效率替代經(jīng)濟(jì)性效率，這不得不使得政治的社會(huì)性目標(biāo)也成為量化的標(biāo)準(zhǔn)。而由于社會(huì)性的主觀事物是難以量化的，所以新公共行政的最后取向就只能達(dá)到介乎主觀和客觀標(biāo)準(zhǔn)之間的公平。這樣目標(biāo)結(jié)果的量化就使得公共行政難以向其本身的政治學(xué)方向靠攏，最終也成為了泛經(jīng)濟(jì)化的產(chǎn)物。這在本質(zhì)上與行政學(xué)自身的發(fā)展方向是不相符合的。

在此情形下，公共行政逐漸面向事務(wù)的操作，并由新公共管理活動(dòng)發(fā)展成為了公共管理學(xué)，而公共行政中原有的政治取向由于效率邏輯化的影響而泛操作化。如果說(shuō)威爾遜和古德諾的政治行政二分中政治是國(guó)家意志的表達(dá)，而行政是國(guó)家意志的執(zhí)行，那么現(xiàn)在的公共行政，則是介于這兩者之間的國(guó)家意志在具體操作中的主客觀指導(dǎo)，是連接政治和公共管理的橋梁，是將意識(shí)形態(tài)化的政治具象化并指導(dǎo)具體操作性質(zhì)的公共管理的學(xué)科。

4.公共行政學(xué)和公共管理學(xué)應(yīng)該同時(shí)存在，同時(shí)影響

所以，在此局面下公共行政和公共管理應(yīng)當(dāng)去除繼承發(fā)展的邏輯關(guān)系而同時(shí)存在，同時(shí)對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行影響。當(dāng)今的公共管理思想是效率取向，運(yùn)用于政府具有操作的能效性。而同時(shí)，由于公共管理普及而導(dǎo)致的政治性缺陷則需要公共行政學(xué)來(lái)解決。所以，公共管理學(xué)和公共行政學(xué)并不是不同時(shí)期的事物，而是應(yīng)該同時(shí)存在并同時(shí)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生影響。因?yàn)樗麄兊氖侄尾煌僮鞣较虿煌运麄児ぷ髦黧w和受到客體的影響程度都不同。只有兩者同時(shí)存在，才能同時(shí)兼顧政治和社會(huì)各個(gè)方面的需求。

在具體的操作方向上，政府工作部門(mén)和一般的工作部門(mén)沒(méi)有區(qū)別，都是處理日常的事務(wù)或是遵照上級(jí)工作部門(mén)的指示進(jìn)行工作。而政府工作部門(mén)之所以稱作管理，則是源于其工作主體主觀的地位優(yōu)越性。政府工作部門(mén)和普通民眾的地位應(yīng)該是相同的，是面向社會(huì)公眾進(jìn)行的公共事務(wù)的操作，而這種事務(wù)容易產(chǎn)生工作受眾對(duì)于政府工作部門(mén)的服從關(guān)系，所以成為公共管理。公共管理在各政府基層機(jī)關(guān)、許多中層政府和少數(shù)上級(jí)政府中有所體現(xiàn)。公共管理是對(duì)于公共事務(wù)的處理，這自然需要結(jié)果導(dǎo)向，提升效率，通過(guò)效法企業(yè)的管理模式，建立面向顧客的政府工作模式。而另一方面，人類自身是社會(huì)性的，政治性的，任何人都無(wú)法脫離社會(huì)而孤立地存在。人類的社會(huì)生活總是一種組織性生活，意味著人們無(wú)法脫離組織、脫離集體，也就無(wú)法脫離公共權(quán)力這一組織的共生體[8]。而這里的主體則是公共權(quán)力組織的代表，所以仍有許多事務(wù)必須與權(quán)力和政治相掛鉤。由此產(chǎn)生的以權(quán)力為核心的政治事務(wù)的政策制定和操作才能真正意義上成為行政。

而另一方面，雖然我們認(rèn)為公共管理模式是有效的，但大多數(shù)基層機(jī)關(guān)直接的實(shí)際制約和指示力量卻不是它的利益受眾（群眾和社會(huì)團(tuán)體），而是上級(jí)和同級(jí)其它政府。而這些機(jī)關(guān)政府則成為真正意義上的行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)的決策基于社會(huì)公共事務(wù)的反應(yīng)，又受到國(guó)家政治宏觀統(tǒng)籌的作用和影響，以此來(lái)指導(dǎo)基層政府機(jī)關(guān)的公共管理工作。在此基礎(chǔ)上，公共行政可以歸結(jié)為方向性指導(dǎo)的政治化行為，公共管理則是注重操作的泛經(jīng)濟(jì)效率化行為，兩者相互作用，相互影響。而進(jìn)行公共管理工作的機(jī)關(guān)則同時(shí)充當(dāng)著兩個(gè)功能，即面向社會(huì)的操作和服從上級(jí)行政的日常工作，面向社會(huì)的公共事務(wù)處理則為公共管理，而上級(jí)政府基于政治意識(shí)形態(tài)而做的組織，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作，則可稱之為公共行政。

5.政治行政管理的三分思想

在以上分析下，我們可以認(rèn)為，公共行政和公共管理到了分道揚(yáng)鑣，各自發(fā)展的時(shí)候。公共行政學(xué)的未來(lái)之路，并不在公共管理和治理，而在于面向傳統(tǒng)的政治學(xué)的回歸，以及對(duì)于政府和社會(huì)管理進(jìn)行影響。而受到效率取向影響下的公共管理學(xué)則變?yōu)榧兇獾牟僮餍?，成為一個(gè)脫離公共行政的新學(xué)科，繼續(xù)指導(dǎo)著政治事務(wù)的具體操作。所以我們可以認(rèn)為，根本問(wèn)題并非政治行政二分，而是行政與管理的二分，是否受到經(jīng)濟(jì)和效率取向的影響，意識(shí)形態(tài)化和實(shí)際操作化的差異才是公共行政與公共管理的本質(zhì)差異。

據(jù)此我們發(fā)現(xiàn)，威爾遜所提出的政治行政二分類似于我們提到的行政管理二分，而由于后人在批判威爾遜政治行政二分法的同時(shí)，將政治和行政同時(shí)效率化和經(jīng)濟(jì)邏輯化，所以使得其“政治”已經(jīng)脫離政治學(xué)和政治科學(xué)的范疇而發(fā)展為現(xiàn)在的公共行政，而原本的“行政”繼續(xù)沿承其實(shí)際操作性并發(fā)展成為現(xiàn)在的的公共管理，而現(xiàn)在的公共行政，也就逐漸充當(dāng)了公共管理和傳統(tǒng)政治學(xué)和政治科學(xué)的橋梁。政治科學(xué)成為一般政府工作的宏觀背景和意識(shí)形態(tài)；公共行政則成為宏觀背景下政治機(jī)關(guān)和政治性任命官員的決策和宏觀事務(wù)的計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和控制層面，指導(dǎo)著公共管理的具體操作；而公共管理就成了事務(wù)的具體執(zhí)行層面，這則在事實(shí)上成為了政治行政管理三分的局面。

這種政治行政管理三分有利于通過(guò)公共行政的橋梁作用來(lái)將政治思維實(shí)際引入到公共事務(wù)的操作和管理中來(lái)，而這里的橋梁作用避免了政治和管理，即政治意識(shí)形態(tài)與具體公共事務(wù)執(zhí)行相互孤立的狀態(tài)，名為三分，實(shí)則使三者聯(lián)系到了一起，這實(shí)質(zhì)上是對(duì)政治行政二分法以及其反對(duì)觀點(diǎn)的總結(jié)。這對(duì)維持秩序和政府穩(wěn)定、維系并發(fā)展民主法治社會(huì)、重振公民對(duì)政府的信心等方面都有較大幫助，并為政府有效的處理公共事務(wù)起到保障作用。而在政府的機(jī)構(gòu)組成中，行政也能作為政治權(quán)力機(jī)關(guān)和公共管理機(jī)關(guān)的中介，為兩個(gè)機(jī)關(guān)作用的共同發(fā)揮起到更大的效果，更好的優(yōu)化政府各機(jī)構(gòu)的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]張曉磊，楊術(shù)《從政治學(xué)角度比較公共行政與公共管理》[J]，安徽廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2006年第2期

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[4]高培勇，張康之《公共管理導(dǎo)論》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2003年

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[7][美]W?威爾遜《行政學(xué)研究》，政治科學(xué)季刊，1887年第2期

篇5

韋伯設(shè)想中的管理體制成為傳統(tǒng)公共行政學(xué)科發(fā)展的經(jīng)典模式，對(duì)于后來(lái)的組織機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)與發(fā)展都產(chǎn)生過(guò)重要影響。縱然，組織結(jié)構(gòu)與組織制度伴隨社會(huì)形勢(shì)與社會(huì)發(fā)展的需要而進(jìn)行不同模式改良，但是韋伯官僚體系的根基與設(shè)計(jì)理念仍未徹底性改變。在其設(shè)計(jì)的科層官僚模型中，韋伯給予休謨問(wèn)題以更為實(shí)踐性與組織性的闡釋，他不僅僅熱切擁護(hù)休謨所堅(jiān)持的事實(shí)與價(jià)值的分析，而且在實(shí)踐層面通過(guò)一種科學(xué)性的制度構(gòu)建試圖化解事實(shí)與價(jià)值、價(jià)值與價(jià)值中立之間的復(fù)雜纏繞關(guān)系。而傳統(tǒng)公共行政學(xué)對(duì)于“價(jià)值中立”的摯愛(ài)則顯然深受政治行為主義流派的深刻影響。談?wù)撈饍r(jià)值與價(jià)值中立的紛爭(zhēng)與糾纏，偏愛(ài)政治科學(xué)與價(jià)值中立的行為主義學(xué)派關(guān)于價(jià)值與事實(shí)的理解也受到廣泛地關(guān)注。“對(duì)于任何科學(xué)研究來(lái)說(shuō)，如果其要想獲取成功，就必須向公眾說(shuō)明其獲得的知識(shí)是有效的”［2］，為了證明知識(shí)的有效性，社會(huì)科學(xué)學(xué)者都紛紛提出不同的方法論。行為主義的方法論作為一支難以忽略的重要流派，對(duì)于社會(huì)科學(xué)方法論的研究發(fā)揮重要影響。行為主義的方法論秉承邏輯實(shí)證主義的價(jià)值導(dǎo)向，將科學(xué)研究的范圍緊緊鎖定在回答事實(shí)問(wèn)題，而非做出價(jià)值判斷。因?yàn)樵谶壿媽?shí)證主義看來(lái)，價(jià)值判斷隸屬于哲學(xué)與倫理學(xué)的問(wèn)題范疇。行為主義忠實(shí)遵從“價(jià)值中立”的方法論導(dǎo)向，試圖通過(guò)科學(xué)的研究方法與研究實(shí)踐，將價(jià)值從行為主義的研究中“祛除”。隨著行為主義在社會(huì)科學(xué)研究中話語(yǔ)權(quán)的逐步擴(kuò)張與盛行，其對(duì)于“價(jià)值中立”原則更加推崇有加。打著“科學(xué)主義”的理性旗幟，行為主義的方法論與價(jià)值觀曾一時(shí)成為社會(huì)科學(xué)研究的主導(dǎo)者，成為經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科走向科學(xué)化的首要方法論選擇。行為主義的發(fā)展趨勢(shì)難以抵擋，而作為主要價(jià)值根基的“價(jià)值中立”原則也在學(xué)者們的不斷爭(zhēng)論中獲得發(fā)展與完善。經(jīng)歷長(zhǎng)期的理論塑造與自我完善，行為主義的“價(jià)值中立”原則也發(fā)展成為一種較為完美的系統(tǒng)理論。社會(huì)科學(xué)研究者，為了實(shí)現(xiàn)“價(jià)值中立”原則，他們致力于在研究對(duì)象、研究過(guò)程與研究結(jié)論三者之中都貫穿“價(jià)值中立”，企圖以此來(lái)實(shí)現(xiàn)價(jià)值中立的實(shí)證主義科學(xué)夢(mèng)想。在對(duì)于研究對(duì)象的分析中，“價(jià)值中立”原則倡導(dǎo)科學(xué)與哲學(xué)的分離，科學(xué)是要解決事實(shí)的問(wèn)題，而哲學(xué)是回答“應(yīng)然”的問(wèn)題。

其次，在研究過(guò)程中，價(jià)值中立原則力求研究者規(guī)范地依照科學(xué)的研究精神與實(shí)踐倫理，將個(gè)人的情感、價(jià)值與主觀偏見(jiàn)等統(tǒng)統(tǒng)拋棄，而不讓這些主觀的感受干擾正常的科學(xué)研究;最后，在研究結(jié)果中，價(jià)值中立原則將事實(shí)判斷作為科學(xué)的終極目標(biāo)，而將價(jià)值判斷徹底拒于科學(xué)大門(mén)之外。行為主義為社會(huì)科學(xué)的研究帶來(lái)了一場(chǎng)新的革命，其將社會(huì)科學(xué)看作與自然科學(xué)一樣的科學(xué)理論，視個(gè)人的實(shí)證研究與經(jīng)驗(yàn)觀察作為研究的基礎(chǔ)，妄圖將社會(huì)科學(xué)的研究從抽象、思辨與形而上的哲學(xué)方法論中解脫出來(lái)，使其徹底邁入科學(xué)的領(lǐng)域。在行為主義鼎盛時(shí)期，社會(huì)科學(xué)學(xué)者終于可以擺脫來(lái)自自然科學(xué)學(xué)者的方法論攻擊，可以自信坦然地成為科學(xué)智庫(kù)中的重要一員。行為主義的強(qiáng)勢(shì)發(fā)展深刻地影響著社會(huì)科學(xué)研究方法論的革命，公共行政學(xué)也不例外。公共行政學(xué)既然源自政治學(xué)，其發(fā)展也必然存有較為濃烈的行為主義政治學(xué)因素。行為主義政治學(xué)帶著政治學(xué)研究者的雄心試圖實(shí)現(xiàn)政治學(xué)的“科學(xué)化”，行為主義政治學(xué)派認(rèn)為先前的政治學(xué)缺乏對(duì)于現(xiàn)實(shí)的關(guān)照，而毫無(wú)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的政治學(xué)研究則是空洞與思辨的。傳統(tǒng)公共行政學(xué)在行為主義政治學(xué)的熏陶之下，再次將價(jià)值問(wèn)題提出來(lái)。鑒于公共行政學(xué)科的具體情況，公務(wù)人員的價(jià)值處理也成為早期行政學(xué)者探索的關(guān)鍵性議題。不可否認(rèn)，帶有個(gè)人偏見(jiàn)與狹隘色彩的價(jià)值習(xí)慣必然有損于公共組織的合法性基礎(chǔ)，而價(jià)值中立便成為傳統(tǒng)公共行政學(xué)者給予公務(wù)人員的終極價(jià)值評(píng)斷。

二、從“價(jià)值中立”到“價(jià)值回歸”:當(dāng)代政治哲學(xué)與當(dāng)代公共管理研究的悄然轉(zhuǎn)型

對(duì)于整個(gè)十九世紀(jì)來(lái)說(shuō)，自然科學(xué)的突出成就為人類社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了諸多變革，經(jīng)驗(yàn)理性為基礎(chǔ)的行為主義學(xué)派占據(jù)學(xué)術(shù)話語(yǔ)的主流，這些都對(duì)于傳統(tǒng)的政治哲學(xué)合法性造成了巨大挑戰(zhàn)?！霸谑攀兰o(jì)，公共管理的概念與理論都伴隨著時(shí)間與背景的不同而發(fā)展，而其發(fā)展的宗旨就是將公共管理學(xué)科發(fā)展成為一種真正的科學(xué)，使其從非科學(xué)中擺脫出來(lái)。”［3］然而，科學(xué)與技術(shù)的發(fā)展并沒(méi)有促進(jìn)人類社會(huì)比例性的發(fā)展，科學(xué)家在為人類生活帶來(lái)便利與安毅的同時(shí)，也為人類社會(huì)的和諧發(fā)展增添了諸多困境。人類社會(huì)中的公平與正義問(wèn)題并沒(méi)有隨著人類科學(xué)技術(shù)的突飛猛進(jìn)而得到長(zhǎng)足發(fā)展，而由公平與正義等價(jià)值所帶來(lái)的一系列社會(huì)問(wèn)題挑戰(zhàn)著行為主義研究范式的存在基礎(chǔ)。社會(huì)科學(xué)的研究正在醞釀著一場(chǎng)嶄新的轉(zhuǎn)型與革命，當(dāng)代公共管理學(xué)科的也面臨新的歷史機(jī)遇與發(fā)展挑戰(zhàn)，其研究范式也正在進(jìn)行著悄然變化。早年沃爾多曾指出，“事實(shí)”與“價(jià)值”、“是”與“應(yīng)然”的分離為社會(huì)科學(xué)家制造了麻煩，“一方面，社會(huì)科學(xué)家通常都背負(fù)著從過(guò)去得到的道德信仰的包袱，這些信仰構(gòu)成了自由民主的觀念。另一方面，這些信仰原初的哲學(xué)基礎(chǔ)依然消失，但沒(méi)有一種哲學(xué)能夠得到普遍的接受并成為一種適宜的替代性選擇?！保?］

對(duì)于公共管理學(xué)科的研究?jī)r(jià)值轉(zhuǎn)型，伊斯頓的《政治科學(xué)的新革命》一文功不可沒(méi)，其在該文中公開(kāi)質(zhì)疑行為主義政治學(xué)的研究?jī)r(jià)值取向，并對(duì)于行為主義的研究范式進(jìn)行猛烈抨擊。他認(rèn)為政治科學(xué)并非政治學(xué)家的唯一使命與追求，責(zé)任性也同樣必不可少，學(xué)者們應(yīng)該在研究方法與研究事實(shí)的選取中充分重視“價(jià)值”的作用，該文警示政治學(xué)與公共管理學(xué)者對(duì)于價(jià)值的忘卻，并致力于再次喚起學(xué)者研究的價(jià)值回歸。此后，建立在邏輯實(shí)證主義基礎(chǔ)之上的價(jià)值中立原則也受到學(xué)者們的批判。哈貝馬斯甚至把實(shí)證主義的錯(cuò)誤歸結(jié)于價(jià)值中立，他認(rèn)為把價(jià)值與事實(shí)分離，便意味著使抽象的應(yīng)當(dāng)與純粹的存在對(duì)立起來(lái)。同時(shí)，公共管理學(xué)界有不同的學(xué)者對(duì)于以價(jià)值中立為基礎(chǔ)的韋伯官僚模式也報(bào)以懷疑態(tài)度，并認(rèn)為作為政策制定與政策執(zhí)行的公務(wù)員來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)純粹意義上的事實(shí)與價(jià)值分離似乎過(guò)于天真。而作為當(dāng)代政治哲學(xué)復(fù)興之重要標(biāo)志的羅爾斯的經(jīng)典巨著《正義論》則進(jìn)一步將對(duì)行為主義研究范式的批判推向。羅爾斯提出在人類社會(huì)的發(fā)展歷程中，社會(huì)的正義應(yīng)該被視為人類社會(huì)發(fā)展的重要價(jià)值訴求。對(duì)于正義論的演繹與推論，羅爾斯采取的是一種契約論的理論工具，踏著康德的哲學(xué)足跡，其試圖構(gòu)建一種實(shí)質(zhì)性的政治哲學(xué)。羅爾斯竭力構(gòu)建的政治哲學(xué)大廈是從根本上來(lái)說(shuō)是對(duì)于行為主義政治學(xué)范式的批判，其對(duì)于社會(huì)公正與社會(huì)正義的價(jià)值追求也有力地激勵(lì)著現(xiàn)在公共管理學(xué)科的范式發(fā)展，而結(jié)果也著實(shí)證明公共管理學(xué)科的范式發(fā)展也與羅爾斯的政治哲學(xué)密切相連。

在傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期，價(jià)值中立的制度設(shè)計(jì)理念與規(guī)劃帶來(lái)的是一種效率至上的實(shí)踐結(jié)果，在一定程度上來(lái)說(shuō)，價(jià)值中立的組織價(jià)值適應(yīng)了西方國(guó)家工業(yè)時(shí)期發(fā)展的道德與實(shí)踐要求，并對(duì)于促進(jìn)西方國(guó)家工業(yè)化的持續(xù)發(fā)展與實(shí)現(xiàn)西方國(guó)家長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)繁榮起到了重要作用。而對(duì)于傳統(tǒng)公共行政研究來(lái)說(shuō)，價(jià)值中立的原則也具有較為現(xiàn)實(shí)的作用，其保證政府管理建立在一種規(guī)范化的系統(tǒng)至上，并在制度構(gòu)架與組織設(shè)計(jì)之中始終貫穿效率的指導(dǎo)原則，這些都促使建立在韋伯科層官僚體制基礎(chǔ)之上的政府體制運(yùn)行暢通。價(jià)值中立作為傳統(tǒng)公共行政階段的一種重要理論遺產(chǎn)在整個(gè)傳統(tǒng)公共行政時(shí)期都深刻地影響著公共行政學(xué)者的研究。而羅爾斯《正義論》的問(wèn)世與傳播對(duì)于傳統(tǒng)公共行政時(shí)期的支柱理論基礎(chǔ)———價(jià)值中立原則產(chǎn)生致命性的沖擊，對(duì)于價(jià)值中立原則所倡導(dǎo)的效率第一原則進(jìn)行根本性的否定，將政府的代表性、回應(yīng)性、參與性與社會(huì)公正的價(jià)值作為公共行政者的首要價(jià)值選項(xiàng)。政治哲學(xué)復(fù)興時(shí)期興起的新公共行政學(xué)，可謂是公共管理發(fā)展歷程中對(duì)“價(jià)值回歸”呼吁和追求的典范，縱然新公共行政學(xué)最終未能成為像新公共管理運(yùn)動(dòng)一樣成為公共管理發(fā)展歷史長(zhǎng)河中具有里程碑意義的重大學(xué)派，然而新公共行政學(xué)以公平與民主作為目的及理論基礎(chǔ)，主張政治與行政、事實(shí)與價(jià)值關(guān)聯(lián);重視人性和行政倫理研究，倡導(dǎo)民主主義的行政模式以及靈活多樣的行政體制研究。例如Frederickson認(rèn)為，在20世紀(jì)六十年代的時(shí)候，基于種族之上的不公平與不正義現(xiàn)象十分常見(jiàn)。美國(guó)政府的行政官員并沒(méi)有依照憲法的意愿促進(jìn)社會(huì)公民的實(shí)現(xiàn)，因此，為了修正這種理論與實(shí)踐的不足，我將社會(huì)公平作為公共行政的第三個(gè)支柱，使其成為與經(jīng)濟(jì)與效率一樣重要的價(jià)值。［5］只是由于“新公共行政學(xué)”缺乏概念和理論上的連貫性，并未最終生根立足，未能最終立足而取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)“范式”。

三、“價(jià)值”與“價(jià)值中立”的聯(lián)姻:當(dāng)代公共管理價(jià)值理性的研究反思

羅爾斯的巨著《正義論》從一定程度上來(lái)說(shuō)帶來(lái)了政治哲學(xué)研究的復(fù)興，使公共管理學(xué)者的研究視野重新回歸到社會(huì)政治價(jià)值理性之中，其對(duì)于社會(huì)正義的闡釋也促進(jìn)西方國(guó)家社會(huì)契約論的成熟與演進(jìn)。然而，就如同對(duì)于行為主義政治學(xué)的研究態(tài)度一樣，對(duì)于羅爾斯的自由民主理論也從來(lái)不缺乏批評(píng)的聲音，比如以麥金泰爾、桑德?tīng)枮榇淼纳缛褐髁x者就對(duì)于羅爾斯的自由民主理論進(jìn)行過(guò)猛烈的抨擊。對(duì)于公共管理的實(shí)務(wù)者與理論者來(lái)說(shuō)，將公共價(jià)值作為審視政府行為的重要準(zhǔn)則也已經(jīng)成為他們的共識(shí)，公共價(jià)值既作為公共管理學(xué)界對(duì)于新公共管理的回應(yīng)，同時(shí)也對(duì)于我們分析公共部門(mén)與公共管理者的行為提出了新的視角。［6］

隨著人類社會(huì)整體邁入20世紀(jì)90年代，公共管理的理論與實(shí)踐都取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，治理與善治理論、網(wǎng)絡(luò)治理理論、政策網(wǎng)絡(luò)理論、協(xié)商民主理論、參與式民主理論、強(qiáng)勢(shì)民主理論以及公民治理理論等諸多公共管理與民主政治理論流派的興盛均為現(xiàn)代公共管理學(xué)科的發(fā)展帶來(lái)了新的氣象與血液。這些繽紛多彩的理論豐富了人們對(duì)于現(xiàn)代公共管理的認(rèn)識(shí)，并且將這些新的理論運(yùn)用于國(guó)家的公共管理實(shí)踐之中，產(chǎn)生了極為積極的效果。然而，這些理論范式的發(fā)展與引入僅僅對(duì)于現(xiàn)存的公共管理理論基石與政府管理實(shí)踐產(chǎn)生深入影響，對(duì)于學(xué)者們和政府行政人員創(chuàng)新性地解決現(xiàn)存的政府管理問(wèn)題同樣具有革命性影響?？蓪?duì)于公共管理方法論研究來(lái)說(shuō)，這些新的理論都并沒(méi)有對(duì)于文化、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系等問(wèn)題進(jìn)行細(xì)致透徹的分析。在這些新興理論范式看來(lái)，這些傳統(tǒng)的議題已經(jīng)喪失了其探討的價(jià)值與意義，社會(huì)文化等因素僅僅作為研究框架中的單一變量，科學(xué)性的理論能夠突破社會(huì)與文化的局限，達(dá)到對(duì)于社會(huì)現(xiàn)象的正確理解。社會(huì)生活的復(fù)雜性對(duì)于這些新興理論的核心觀點(diǎn)提出挑戰(zhàn)，而且許多國(guó)家的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐已經(jīng)證明公共管理的若干實(shí)踐范式并未產(chǎn)生理想的效果，此時(shí)，新的公共管理研究范式呼之欲出。公共管理到底應(yīng)該追求一種什么樣的價(jià)值范疇?現(xiàn)代公共管理學(xué)者都在孜孜不倦地尋求著答案。在公共管理研究范式轉(zhuǎn)變過(guò)程中，羅伯特•D•帕特南的研究具有跨時(shí)代的意義。帕特南對(duì)于民主等問(wèn)題的回答并不是如同行為主義研究者一樣僅僅通過(guò)大量的數(shù)據(jù)分析與圖表分析來(lái)解答意大利的民主發(fā)展問(wèn)題，對(duì)于帕特南來(lái)說(shuō)，這些看似簡(jiǎn)單的分析結(jié)果蘊(yùn)含著豐富的社會(huì)文化價(jià)值。［7］如今，帕特南的社會(huì)資本理論逐漸成為一種有價(jià)值的分析工具去解釋不同國(guó)家的民主實(shí)踐問(wèn)題，而社會(huì)資本理論更為重大的意義則是將公共管理研究范式中的“價(jià)值”與“價(jià)值中立”進(jìn)行珠聯(lián)璧合的完美融合。弗雷德里克森等著名的公共管理學(xué)者所倡導(dǎo)的“公共行政精神”更是將公共管理對(duì)“價(jià)值”的訴求推向了新的，正如弗雷德里克森所言，“理性的假設(shè)和社會(huì)科學(xué)的研究傳統(tǒng)，對(duì)于創(chuàng)造可靠的、經(jīng)驗(yàn)的公共行政理論是必不可少的。但單純來(lái)自理性假設(shè)和社會(huì)科學(xué)方法中所產(chǎn)生的理論還不能解釋這個(gè)領(lǐng)域的重要力量?！保?］公共行政精神的孕育與成長(zhǎng)也是公共管理研究范式更為摯愛(ài)價(jià)值理念與價(jià)值理性的深刻體現(xiàn)。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，社會(huì)科學(xué)便致力于實(shí)現(xiàn)這樣一種理想的目標(biāo):建立一種可以復(fù)制的、客觀的與普遍性的科學(xué)，而且可以通過(guò)量與數(shù)學(xué)的方式進(jìn)行衡量。這些科學(xué)性的理念也逐步根植于公共管理的研究之中，但是，不可否認(rèn)的是在公共管理學(xué)者的研究中，他們?nèi)匀蝗狈σ环N共識(shí)，尤其是對(duì)于科學(xué)的構(gòu)成以及公共管理研究的本質(zhì)沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。事實(shí)上，自20世紀(jì)50年代以來(lái)，人類的三種科學(xué)(自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)與人文科學(xué))都經(jīng)歷過(guò)周期性的身份危機(jī)，不可否認(rèn)的是，身份危機(jī)也同樣困擾著公共管理學(xué)科的發(fā)展。［9］公共管理的研究特征與方法特性直接影響公共管理的身份確認(rèn)。縱觀公共管理學(xué)科的歷史演變，價(jià)值與價(jià)值中立的分分合合與整個(gè)社會(huì)科學(xué)的方法論演變趨勢(shì)都密切相連。社會(huì)科學(xué)學(xué)科的方法論演變也經(jīng)歷著量化研究與質(zhì)性研究的爭(zhēng)論，而且量化研究所基于的哲學(xué)基礎(chǔ)與價(jià)值中立頗為相似，作為一個(gè)科學(xué)研究者，應(yīng)該在科學(xué)研究中避免情感因素的干擾并力求實(shí)現(xiàn)研究事實(shí)的客觀呈現(xiàn);對(duì)于質(zhì)性研究來(lái)說(shuō)，其對(duì)于社會(huì)意義的關(guān)注與重視也與價(jià)值原則的訴求有所聯(lián)系，兩者都將社會(huì)意義作為社會(huì)現(xiàn)實(shí)分析的重要參考。對(duì)于社會(huì)科學(xué)學(xué)科方法論的發(fā)展來(lái)說(shuō)，價(jià)值與價(jià)值中立、定性與定量研究也似有融合之勢(shì)。Brower認(rèn)為“近十幾年來(lái)，公共管理學(xué)者對(duì)于方法論的科學(xué)性進(jìn)行不斷的爭(zhēng)論，諸多學(xué)者都認(rèn)為定量研究應(yīng)該作為定性研究的作用，從而取代定性研究。而有的學(xué)者卻持相反意見(jiàn)”。［10］Omar等人曾對(duì)于定量研究與定性研究進(jìn)行過(guò)分析，他認(rèn)為:“定量研究與定性研究的區(qū)別主要通過(guò)數(shù)據(jù)收集與分析方式而得以區(qū)分開(kāi)來(lái)。然而，定性研究與定量研究在科學(xué)調(diào)查與目的與范式方面也存在不同，定量研究將社會(huì)看做一種客觀存在，而定性研究將社會(huì)現(xiàn)實(shí)看做是一種社會(huì)構(gòu)建?！保?1］對(duì)于公共管理研究而言，近十年來(lái)，學(xué)者們對(duì)于定量研究方法論的僵化性進(jìn)行過(guò)批判，并提出用定性研究來(lái)替代定量研究。［12］然而，學(xué)者們雖然對(duì)于定性研究的重要性與價(jià)值有所認(rèn)識(shí)，并且致力于實(shí)現(xiàn)一種公共管理定性研究的振興，然而，學(xué)者們?cè)诓粩嗟难芯繉?shí)踐中越來(lái)越清醒地意識(shí)到，單一追求定性研究在公共管理學(xué)科的普及難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)公共管理實(shí)踐的發(fā)展，因此公共管理學(xué)者重新思考定性與定量研究方法論的結(jié)合，將定性與定量方法的融合也被學(xué)者戲稱為一種“聯(lián)姻”。［13］

如今在公共管理的研究中，更多的學(xué)者開(kāi)始倡導(dǎo)一種“混合型”的研究方法論［14］，試圖將定量研究與定性研究結(jié)合起來(lái)，在同一項(xiàng)研究中，使定量研究與定性研究充分結(jié)合，并最終實(shí)現(xiàn)定性與定量的研究?jī)r(jià)值。

四、結(jié)語(yǔ)與反思:公共管理研究?jī)r(jià)值融合的繼往開(kāi)來(lái)

如何實(shí)現(xiàn)公共管理價(jià)值融合的持續(xù)性的發(fā)展是公共管理學(xué)者在未來(lái)研究中急需解決的一項(xiàng)根本性研究命題，“對(duì)于公共管理學(xué)者來(lái)說(shuō)，我們需要從發(fā)展公共管理學(xué)科的范式中走向一種持續(xù)性發(fā)展的公共管理道路”［15］，“實(shí)現(xiàn)公共管理學(xué)科的可持續(xù)性發(fā)展，理論與實(shí)踐的結(jié)合才是根本之道?！保?6］公共管理學(xué)科首先應(yīng)不斷探求新理論、新方法，將理論創(chuàng)新作為自身適應(yīng)政府管理實(shí)踐的根本基礎(chǔ);同時(shí)，公共管理學(xué)科也不斷強(qiáng)化其應(yīng)用性價(jià)值，因?yàn)樵谌缃竦恼卫砬樾蜗?，僵化、單一與滯后性的政府管理體制已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜與多變的社會(huì)發(fā)展，公共管理作為一門(mén)科學(xué)性的學(xué)科，在理論發(fā)展與實(shí)踐探索領(lǐng)域，其都做出了杰出的貢獻(xiàn)，發(fā)揮重大深遠(yuǎn)的影響和作用。

從公共管理發(fā)展歷史銀河中諸多理論范式革新與多次聲勢(shì)浩大的政府管理改革實(shí)踐運(yùn)動(dòng)之中，公共管理學(xué)科都已經(jīng)向我們昭示出其強(qiáng)大的學(xué)術(shù)活力與生命價(jià)值。對(duì)于任何一門(mén)社會(huì)科學(xué)來(lái)說(shuō)，社會(huì)問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)與社會(huì)問(wèn)題的解決始終是社會(huì)科學(xué)學(xué)者要面對(duì)的主要問(wèn)題，如何發(fā)現(xiàn)與解決社會(huì)問(wèn)題始終是社會(huì)科學(xué)學(xué)者難以回避的現(xiàn)實(shí)議題。社會(huì)歷史的實(shí)踐發(fā)展也充分說(shuō)明，如果一門(mén)科學(xué)不能解決社會(huì)實(shí)際問(wèn)題，那么它的價(jià)值也將大打折扣。自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)對(duì)于社會(huì)現(xiàn)象的理解逐步擺脫了哲學(xué)的抽象方法論，兩者都開(kāi)始探索適應(yīng)其發(fā)展的方法論。自然科學(xué)最終還是走向了實(shí)證主義的路線，妄圖通過(guò)量化的研究做出對(duì)于社會(huì)現(xiàn)象的理性解讀。默頓指出:“物理學(xué)家和生物學(xué)家完全可能因?yàn)榱硗庖唤M理由而不愿意考慮社會(huì)環(huán)境對(duì)科學(xué)的作用。他們可能擔(dān)心自己工作的高貴性或完整性會(huì)由于認(rèn)識(shí)到這樣一個(gè)事實(shí)的內(nèi)在含意而受到損害……”。［17］

篇6

二、研究設(shè)計(jì)

一個(gè)學(xué)科的理論體系是否成熟，教材是其集中反映，而教材的章節(jié)正是這一學(xué)科研究?jī)?nèi)容的典型概括。因此，以經(jīng)典教材為樣本進(jìn)行分析，可以窺探這一學(xué)科的研究主題概貌。本研究選取中西經(jīng)典教材為樣本，并佐以中西比較。西方經(jīng)典教材主要從“公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢”（中國(guó)人民大學(xué)出版社出版）的經(jīng)典教材系列中挑選，輔之“公共管理學(xué)科系列教材”（經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社出版）和“公共管理譯叢”（中國(guó)青年出版社出版）等譯介國(guó)外學(xué)術(shù)成果的窗口，結(jié)合北大、清華、復(fù)旦、中大、廈大等高校的博士參考書(shū)目，最終篩選出10本出現(xiàn)頻率較高的教材。樣本分布為其中5本來(lái)自美國(guó)，余下5本分別來(lái)自英、法、澳、和日本④。國(guó)內(nèi)教材的來(lái)源有三：一是在公共管理學(xué)界具有相當(dāng)影響力和知名度的學(xué)科帶頭人、或其著述入選中山大學(xué)行政管理研究中心的國(guó)內(nèi)學(xué)人文庫(kù)的學(xué)者所編著的最新教材，力求每個(gè)獲得公共管理一級(jí)學(xué)科博士學(xué)位點(diǎn)的985高校各挑一到兩本教材，以反映這些高校的公共管理研究傳統(tǒng)和狀況；二是黃達(dá)強(qiáng)、夏書(shū)章等前輩早年編著的教材；三是臺(tái)灣學(xué)者的5本教材。這三類教材（共24本⑤）的選取有利于作縱向和橫向比較。基于評(píng)估需要，筆者從教材中提取以下指標(biāo)制成統(tǒng)計(jì)量表，編碼錄入，以SPSS16.0統(tǒng)計(jì)軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。（1）出版年度。是指教材是哪一年出版的，若是國(guó)外的教材，則以版權(quán)頁(yè)的時(shí)間為主。設(shè)計(jì)這一指標(biāo)可以了解教材的新舊程度。（2）版本。是指教材出版到第幾版，據(jù)此可以判斷教材的受歡迎程度。版本越高，說(shuō)明該教材越是被廣泛使用。（3）國(guó)家。指教材在哪個(gè)國(guó)家出版，只要用于衡量國(guó)外教材選取的代表性。（4）寫(xiě)作情況。指該教材是專著、合著、編著還是主編，共四類。（5）章數(shù)。指該教材共有幾章，把導(dǎo)論計(jì)算在內(nèi)。（6）邏輯體系。指該教材的內(nèi)容章節(jié)編排是否成邏輯體系，分別賦值1為是，0為否?？蓮慕滩牡哪夸浥袛?，或者作者的序言、譯者序中尋找，次之則根據(jù)教材的內(nèi)容來(lái)判定。（7）特色。指該教材的與眾不同之處，例如《公共行政學(xué)：概念與案例》一書(shū)是經(jīng)典理論和案例的匯編，通過(guò)案例闡釋概念理論；再如《行政科學(xué)》一書(shū)的行政法和比較行政的色彩濃厚等。（8）研究主題及其頻數(shù)。研究主題大體與教材的章節(jié)名重合，有些章節(jié)名出于統(tǒng)計(jì)的需要筆者做些改動(dòng)，以便歸類。在所有樣本中加總各類研究主題的出現(xiàn)頻率和在教材中的重要程度。（9）頁(yè)數(shù)。指該章節(jié)在教材中所占的頁(yè)數(shù)，為了消減誤差，由下一章的起始頁(yè)減去本章的起始頁(yè)得出。頁(yè)數(shù)越多，表明該章節(jié)在教材中的分量越重。（10）重要程度。指該研究主題在教材中的重要程度，分為三個(gè)等級(jí)（1為不重要、2為一般重要、3為比較重要）。通過(guò)計(jì)算該教材中所有研究主題的頁(yè)數(shù)的平均值、中位數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)差、最大值和最小值，據(jù)此來(lái)判斷。（11）變動(dòng)情況。指該研究主題是否是新版教材中的新增加章節(jié)，或者是指該研究主題在修訂版教材中大幅度改動(dòng)，分別賦值1為是，0為否。我們可以通過(guò)新舊版教材的對(duì)比，或者作者的再版序言中得知。

三、結(jié)果分析與比較

（一）教材命名與范式轉(zhuǎn)變所選樣本中從書(shū)名來(lái)看，國(guó)外沒(méi)有一本教材命名為“公共管理學(xué)”的⑥，與國(guó)內(nèi)的教材形成鮮明對(duì)比，正如另外一項(xiàng)研究[5]所發(fā)現(xiàn)的，國(guó)外仍以傳統(tǒng)公共行政為主流，其他新興范式亦有反映。除老教材和該領(lǐng)域的前輩夏書(shū)章、黃達(dá)強(qiáng)、竺乾威等人，臺(tái)灣學(xué)者也偏好取名為“行政（管理）學(xué)”或者“公共行政學(xué)”外，國(guó)內(nèi)的新版教材都命名為“公共管理學(xué)”。這一教材取名的不同，是否反映西方和國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于公共行政學(xué)范式變遷的不同看法？有學(xué)者為此通過(guò)210本行政學(xué)教科書(shū)的內(nèi)容研究，發(fā)現(xiàn)從傳統(tǒng)行政學(xué)到公共管理學(xué)，雖然在內(nèi)容安排上有差異，但只是在相同的“管理主義”價(jià)值觀取向下進(jìn)行的不同的制度安排和技術(shù)設(shè)計(jì)，行政學(xué)范式?jīng)]有發(fā)生轉(zhuǎn)換[4]。國(guó)外學(xué)者似乎對(duì)在公共管理中應(yīng)用“范式變遷”不太感興趣，只有歐文•休斯主張新公共管理不同于傳統(tǒng)的公共行政，但他同時(shí)指出范式變遷是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，“管理主義改革仍有一段很長(zhǎng)的路要走”。[6]筆者也試圖在國(guó)內(nèi)教材中尋找編著者命名的初衷，發(fā)現(xiàn)公共管理學(xué)作為當(dāng)代政府管理的研究新潮遇到了諸多的難題和大量批評(píng),它并未形成統(tǒng)一的成熟的理論框架及范式；“公共管理”話語(yǔ)的生成與流行大概與1997年國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)正式確立公共管理學(xué)為管理學(xué)門(mén)類一級(jí)學(xué)科有關(guān)，只能以此來(lái)解釋教材易名的原委。

（二）版本、編著與經(jīng)典國(guó)外教材版本的均值為3.7，其中《公共行政與公共事務(wù)》已是第八版，其次《公共行政學(xué)：概念與案例》是第七版，均是經(jīng)典之作。相反，國(guó)內(nèi)的教材82.6%都是第一版，雖教材名目眾多，且是新近出版，然多是相互抄襲，鮮有新意。只有夏老主編的《行政管理學(xué)》已出版四次，其它影響較大的教材如陳振明主編的《公共管理學(xué)———種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑》，竺乾威主編的《公共行政學(xué)》(已出版三次)，張國(guó)慶主編的《公共行政學(xué)》(已出版三次)，陳德禹編著的《行政管理》(修訂2版)等。版本越高，表明該教材越是受到讀者歡迎；出版越早，多被譽(yù)為經(jīng)典。究其原因，國(guó)內(nèi)的行政管理專業(yè)學(xué)科建設(shè)八十年代才起步，雖處于快速發(fā)展中，但知識(shí)體系的積累緩慢，學(xué)科理論體系的構(gòu)建更是任重道遠(yuǎn)；與美國(guó)將近一百年的公共行政學(xué)科發(fā)展史相比，仍屬年輕后輩的學(xué)習(xí)階段。經(jīng)典教材是多方面的因素鑄就，更需學(xué)科歷史文化的積淀與傳承，“新”是建立在“舊”的基礎(chǔ)上。教材的編著情況也印證這一點(diǎn)，所選樣本中國(guó)外的教材60%是專著，30%是合著，只有一本《公共行政學(xué)：概念與案例》是主編。而國(guó)內(nèi)的71%為主編，2本為編著，只有5本為著⑦，而這5本中只有一本是大陸的，另外4本是臺(tái)灣的。一般來(lái)說(shuō)，主編的教材很難保證教材整體的質(zhì)量，因編寫(xiě)者的素質(zhì)而良莠不齊，很難引為經(jīng)典之作（除非是學(xué)科的開(kāi)山之作，譬如夏書(shū)章、黃達(dá)強(qiáng)主編的教材，即使這樣，也只能堪稱國(guó)內(nèi)經(jīng)典）。這種“知識(shí)生產(chǎn)方式”即幾個(gè)人、十幾個(gè)人寫(xiě)一本教材，東拼西湊，“洋為中用”，內(nèi)容充斥著相互“借鑒”、相互克隆的東西，結(jié)果只能停留于低水平重復(fù)的狀態(tài)。這也可解釋為什么國(guó)內(nèi)教材短短幾年間雨后春筍般的涌現(xiàn)而經(jīng)典甚少，主編的教材往往寫(xiě)作周期較短，有如飲食中的快餐，而經(jīng)典教材則如燉品，需文火慢慢烹制。

（三）章數(shù)、頁(yè)數(shù)與邏輯體系國(guó)外教材的章數(shù)均值為14，眾數(shù)為13和14，最大值20（西尾勝的《行政學(xué)》）和最小值8（德巴什的《行政科學(xué)》）；國(guó)內(nèi)教材的章數(shù)均值為13.47，眾數(shù)為13，最小值8（張國(guó)慶主編的《公共行政學(xué)》），最大值24（江明修著的《公共行政學(xué)：理論與社會(huì)實(shí)踐》）。從以上統(tǒng)計(jì)值來(lái)看，結(jié)論比較一致，教材一般13到14章為宜（包括導(dǎo)論），而每章的篇幅多大呢？以國(guó)外教材為例，總頁(yè)數(shù)均值為480.4，如按14章來(lái)算，則每章占34.31頁(yè)，和每本教材章節(jié)的頁(yè)數(shù)均值36.92大體相當(dāng)。而教材的章節(jié)編排是否成邏輯體系？分析結(jié)果表明，國(guó)外教材70%有著內(nèi)在的邏輯體系，而國(guó)內(nèi)教材章節(jié)的前后邏輯關(guān)系不明顯，對(duì)行政環(huán)境、行政職能、行政組織、行政領(lǐng)導(dǎo)、人事行政、財(cái)務(wù)行政、行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督、行政改革與發(fā)展以及機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)管理等傳統(tǒng)模塊內(nèi)容進(jìn)行任意取舍編排，似乎誰(shuí)先誰(shuí)后無(wú)關(guān)大礙，走近了所謂的“教材叢林”。恰如某學(xué)者所言，“教材篇章安排依舊延續(xù)了過(guò)去模式的做法，至于這些模塊之間的有機(jī)聯(lián)系是什么，語(yǔ)焉不詳，結(jié)果給人一種零亂的感覺(jué)，現(xiàn)有研究更沒(méi)有自覺(jué)去尋找整個(gè)知識(shí)體系的邏輯起點(diǎn)，缺乏一條紅線，一個(gè)核心把來(lái)自各方面的知識(shí)串聯(lián)起來(lái)”。[3]雖然國(guó)內(nèi)教材章節(jié)的邏輯體系不明晰，但其編排套路仍可歸為三種：其一，多數(shù)教科書(shū)（54.17%）因循以往行政學(xué)模塊式做法，在教材編寫(xiě)體系上主要是以政府管理過(guò)程為主線，篇章安排沿襲懷特《行政學(xué)概論》（1930年）的基本套路，杰出代表者為夏書(shū)章、王樂(lè)夫編著的《行政管理學(xué)》，竺乾威主編的《公共行政學(xué)》。其二，受休斯的《公共管理導(dǎo)論》影響，按照當(dāng)前流行的西方公共管理范式進(jìn)行編著，注重將工商管理的技術(shù)、方法與工具如績(jī)效評(píng)估、人力資源管理、戰(zhàn)略管理等引入到公共部門(mén)管理中來(lái)。這類教材（占到33.33%）近年陸續(xù)出版，典型代表為陳振明主編的《公共管理學(xué)———一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑》。其三，將傳統(tǒng)公共行政學(xué)與公共管理模式相結(jié)合進(jìn)行編著，試圖在公共行政管理的過(guò)程中融入公共管理的相關(guān)內(nèi)容。這類教材居少數(shù)，只有12.5%，以張國(guó)慶主編的《公共行政學(xué)》為代表。

（四）特色從編寫(xiě)方法、行文風(fēng)格、取材構(gòu)思、理論視角等方面來(lái)評(píng)價(jià)國(guó)內(nèi)外的經(jīng)典教材，筆者發(fā)現(xiàn)國(guó)外10本教材各有特色，異彩紛呈，生動(dòng)活潑，可讀性強(qiáng)。除了前述兩本外⑧，比如羅森布魯姆的《公共行政學(xué)》從管理、政治和法律的途徑描述、闡述和分析公共行政。又如《行政過(guò)程的政治：公共行政學(xué)新論》用大量現(xiàn)實(shí)資料及案例對(duì)公共行政學(xué)的原理進(jìn)行深刻的闡述和剖析，突出新公共行政學(xué)的政治視角。再如西尾勝的《行政學(xué)》以制度論、管理論和政策論構(gòu)建全書(shū)的體系，以一般的理論為前提演繹分析日本的行政，日本的本土化色彩濃厚。還有《公共行政與公共事務(wù)》梳理了美國(guó)公共行政的百年發(fā)展與困境。如此種種，不勝枚舉。相比之下，國(guó)內(nèi)的教材則體裁單調(diào)，內(nèi)容趨同，結(jié)構(gòu)呈板塊式或要素排列式，許多版本沒(méi)有明顯的特色。正如薄貴利所言，“行政學(xué)的一些著作和教科書(shū),相互模仿和抄襲的比較多,在理論體系上和邏輯結(jié)構(gòu)上鮮有突破和創(chuàng)新。讀了這本書(shū),再讀另一本書(shū),許多人都有一種似曾相識(shí)之感”。[7]從教材的編著取向看，臺(tái)灣的教材則反映公共行政作為一種公共部門(mén)管理方式、方法和工具的特性，呈現(xiàn)出濃厚的管理主義取向，樣本中陳德禹的《行政管理》最為明顯，內(nèi)含了管理學(xué)中的組織、計(jì)劃、決策、授權(quán)與分權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)、人事等主題。大陸早期如黃達(dá)強(qiáng)、夏書(shū)章等編著的教材，也是一種以提高行政效率為核心的管理主義取向。從內(nèi)容寫(xiě)作看，多數(shù)教科書(shū)停留于泛泛而談的水平,對(duì)于中國(guó)行政管理原則、特點(diǎn)的概括分析大多局限于學(xué)理和法律文本，沒(méi)有直面現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題和差距，公共管理學(xué)的實(shí)踐性與操作性沒(méi)有充分體現(xiàn)。具體說(shuō)來(lái)，教材每一“板塊”或“要素”的內(nèi)容,大致都是含義、特征、分類、地位、作用等幾個(gè)方面,各篇章基本如此,無(wú)大差別。這種“標(biāo)準(zhǔn)化”現(xiàn)象緣于多數(shù)教材編寫(xiě)者缺少?gòu)氖鹿补芾淼慕?jīng)驗(yàn)和感性認(rèn)識(shí)，所以簡(jiǎn)單歸納概括、理論演繹的情形比較多，無(wú)法為公共管理實(shí)務(wù)者提供切實(shí)的指導(dǎo)。從敘述論證看，過(guò)于宏大敘述，缺乏事實(shí)資料支撐。翻閱國(guó)內(nèi)樣本教材，幾乎很少看到來(lái)自行政管理實(shí)踐的調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、案例、數(shù)據(jù)。比如關(guān)于中央與地方關(guān)系的內(nèi)容，大多停留于理論演繹，大多闡述西方政府間關(guān)系的歷史與現(xiàn)實(shí)和我國(guó)政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革，而中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級(jí)政府到底在干什么？職權(quán)到底是怎樣劃分的？這些問(wèn)題卻得不到解答。再如行政決策,現(xiàn)行教材中所介紹的決策程序都是四個(gè)步驟或三個(gè)步驟,內(nèi)容比較空洞，反映不了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的民主集中制。

（五）研究主題通過(guò)對(duì)各研究主題的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)外教材排名靠前的研究主題如表1所示。再根據(jù)該研究主題的頁(yè)數(shù)的平均值、中位數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)差、最大值和最小值，據(jù)此來(lái)識(shí)別該主題在教材中的重要程度。這十大主題，我們不能只看其頻數(shù)的高低，更要結(jié)合其重要程度，比如“導(dǎo)論”這一節(jié)，雖然是90%出現(xiàn)率，在教材中卻屬于一般重要的位置；而“公共組織理論”雖然頻次略低，從所占篇幅來(lái)看在教材中卻屬于百分之百重要的位置，這也反映了公共組織理論作為公共行政學(xué)的理論基石得到學(xué)界的一致認(rèn)同?！翱?jī)效管理”作為新興的政府管理工具受到熱捧，出現(xiàn)頻率高于其他的政府工具，這反映了西方教材的與時(shí)俱進(jìn)、貼近政府改革實(shí)踐。國(guó)內(nèi)教材的研究主題按其頻率的高低依次排列如下：公共政策、公共部門(mén)人力資源管理、公共組織、行政領(lǐng)導(dǎo)、法制行政、政府職能、績(jī)效管理、政府改革與治理、政府倫理與責(zé)任、公共財(cái)政等等。兩相比較，國(guó)內(nèi)外教材的研究主題大體相近，如公共部門(mén)人力資源管理、公共政策分析、公共組織理論、責(zé)任與倫理、績(jī)效管理、政府改革與治理等主題受到學(xué)者的共同關(guān)注。此外，國(guó)內(nèi)教材保留了一些傳統(tǒng)的行政學(xué)研究主題，如行政領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)關(guān)管理、行政溝通與協(xié)調(diào)、行政權(quán)力等，還根據(jù)政府管理的變革突出一些新主題，如政府職能轉(zhuǎn)變、危機(jī)管理。但是“公共預(yù)算與財(cái)政管理”這門(mén)“顯學(xué)”還處于相對(duì)邊緣的地位；同樣地，對(duì)于政府間關(guān)系、戰(zhàn)略管理等公共管理的重要主題仍顯研究不足。

筆者認(rèn)為，好的教材要能指導(dǎo)學(xué)者的研究和研究生學(xué)位的教育，因此筆者通過(guò)以下的兩個(gè)比較分析來(lái)檢驗(yàn)現(xiàn)有的經(jīng)典教材是否能很好的指導(dǎo)學(xué)術(shù)研究和學(xué)位教育。一是與中美兩國(guó)的公共行政學(xué)博士學(xué)位論文的研究領(lǐng)域比較。因?yàn)椴┦空撐氖茄芯可逃馁|(zhì)量和成果的集中反映,亦是其所在學(xué)科研究的現(xiàn)狀與水平的直接體現(xiàn)。據(jù)學(xué)者的研究成果[8]，中美博士論文的核心議題如下（其排列次序隨著國(guó)別、年度浮動(dòng)）：行政理論、比較公共行政、雇員行為及發(fā)展、財(cái)政及預(yù)算、政府間關(guān)系、管理科學(xué)、組織理論及行為、人事管理、政策分析和其他。兩相比較發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)的博士論文聚集于行政理論、管理科學(xué)和政策分析，較大部分論文集中在對(duì)策性的管理方法研究,較少涉及理論探索、檢驗(yàn)和論證等基礎(chǔ)性研究,而對(duì)美國(guó)90年代博士論文新近出現(xiàn)的雇員行為及發(fā)展、財(cái)政及預(yù)算、組織理論及行為等核心議題關(guān)注不夠，研究不足。這印證了以上教材分析的結(jié)論，國(guó)內(nèi)的教材不能很好的指導(dǎo)研究生學(xué)位的教育，教材的編寫(xiě)和博士論文的寫(xiě)作脫節(jié)為“兩張皮”。而組織行為的研究，筆者認(rèn)為將是公共行政學(xué)邁向科學(xué)研究的突破口，助推我國(guó)博士論文從類似工作報(bào)告的對(duì)策研究走向強(qiáng)調(diào)理論驗(yàn)證或推導(dǎo),更為強(qiáng)調(diào)定量技術(shù)的科學(xué)研究。二是與學(xué)術(shù)界的研究主題比較。

學(xué)術(shù)研究成果主要呈現(xiàn)形式是期刊論文，通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析中國(guó)公共行政代表性期刊近10年的論文，大體可以獲知學(xué)者們關(guān)注的研究領(lǐng)域。何艷玲[9]的一項(xiàng)研究表明，我國(guó)行政科學(xué)的研究主題依次如下：行政改革（28.5%）、行政哲學(xué)(包括行政倫理、行政文化)(13.2%)、公共財(cái)政(9.8%)、行政組織職能(8.8%)、公共政策(8.6%)，其余有行政決策、公務(wù)員制度與人力資源、績(jī)效評(píng)估（行政效率）、政府間關(guān)系等領(lǐng)域。兩相對(duì)照發(fā)現(xiàn)，學(xué)界的研究主題大體與國(guó)內(nèi)教材的重合，但期刊論文更注重實(shí)效性，緊跟“行政改革”，探討“政府間關(guān)系”，研究NGO回應(yīng)社會(huì)問(wèn)題，同時(shí)兼顧傳統(tǒng)的研究領(lǐng)域如政府倫理與責(zé)任、行政文化等。統(tǒng)計(jì)分析也有力所不逮的軟肋。數(shù)據(jù)資料的定量分析只能說(shuō)明過(guò)去，解釋現(xiàn)在，或能一定程度上預(yù)測(cè)未來(lái)，卻難以前瞻性的規(guī)劃未來(lái)。正如登哈特所言，“從某種意義上說(shuō)，社會(huì)科學(xué)家們之所以無(wú)法產(chǎn)生恰當(dāng)、適用的知識(shí)，是因?yàn)樗麄儗?duì)實(shí)證主義的信奉，是他們把自己的學(xué)術(shù)活動(dòng)局限在資料收集和統(tǒng)計(jì)處理上，從而只能得出經(jīng)驗(yàn)主義取向的理論”。[10]119基于研究主題頻數(shù)統(tǒng)計(jì)分析的結(jié)論也只是說(shuō)明了學(xué)界過(guò)去和現(xiàn)在在做哪些領(lǐng)域的研究，卻不能指出我國(guó)行政學(xué)者在未來(lái)應(yīng)該做哪些研究。根據(jù)轉(zhuǎn)型期中國(guó)公共管理的實(shí)踐發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需要，筆者認(rèn)為公共企業(yè)、發(fā)展中國(guó)家的公共行政、非營(yíng)利組織與第三部門(mén)管理、社會(huì)政策與管理、公共信息資源管理、司法行政等這些出現(xiàn)頻率較低的研究主題恰好是我國(guó)公共管理研究的薄弱環(huán)節(jié)，尤其是公共管理視閾下的國(guó)有企業(yè)研究幾近空白，這是未來(lái)應(yīng)該加以重視的研究主題。

篇7

White（1926）的《公共行政學(xué)導(dǎo)論》和Willoughby（1927）的《公共行政學(xué)原則》使公共行政學(xué)者都相信公共行政存在著指導(dǎo)行政現(xiàn)象的科學(xué)原則；MaxWeber（1978）的《論官僚制度》探討了現(xiàn)代組織原則與規(guī)范，發(fā)明了層級(jí)制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科學(xué)論文集》，深入探討了法約爾管理過(guò)程與管理原則。首先為古典管理學(xué)派，該學(xué)派主要關(guān)注行政效率，尋求為行政管理提供一系列方法與技術(shù)，為提高行政效率而在操作層面上進(jìn)行科學(xué)研究及組織工作。該學(xué)派為公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展提供了重要的理論基礎(chǔ)。Taylor將科學(xué)引入管理領(lǐng)域，提高管理理論的科學(xué)性。Taylor（1911）在《科學(xué)管理原則》中提出共同利益為基礎(chǔ)的科學(xué)管理原則，并指出：“科學(xué)管理原則普遍適用于各種人類活動(dòng)”?？茖W(xué)管理理論強(qiáng)化了人們對(duì)消除浪費(fèi)和提高效率的關(guān)注，從而成為了公共行政的核心價(jià)值追求。其次為行政管理學(xué)派，該學(xué)派從管理實(shí)務(wù)出發(fā)，建立了一套管理理論和規(guī)則，作為管理者的行為準(zhǔn)則。HenriFayol的主要貢獻(xiàn)是開(kāi)創(chuàng)了組織研究領(lǐng)域，拓寬了科學(xué)管理的研究領(lǐng)域。Gulick對(duì)行政功能和組織的規(guī)范與實(shí)證研究，并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。JamesD.Mooney提出了組織四大原則，即協(xié)調(diào)原則、層級(jí)鏈原則、職能原則和職員原則，結(jié)合組織與原則分析。最后為官僚制度學(xué)派，Weber的管理制度理論的產(chǎn)生與其歷史時(shí)代有著直接的聯(lián)系。Weber的官僚模型有著高度結(jié)構(gòu)化、標(biāo)準(zhǔn)化、非人格化、理想形態(tài)等特征的行政組織體系，是強(qiáng)制控制的合理手段，能夠達(dá)到最高程度的效率，因而是對(duì)人類行使權(quán)威的最理性工具。

（二）公共管理“理性”質(zhì)疑的流派

20世紀(jì)30年代，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)派理論受到了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)把組織視為機(jī)械形式，把人當(dāng)機(jī)器，只是片面的追求組織結(jié)構(gòu)和法律、法規(guī)的遵守。這是傳統(tǒng)公共行政學(xué)不可推脫的缺點(diǎn)。理性的挑戰(zhàn)主要來(lái)自兩個(gè)方面，一是對(duì)“政治-行政”二分法的反對(duì)；二是認(rèn)為行政原則本身存在邏輯矛盾。JohnM.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地論述了當(dāng)時(shí)的情形：“現(xiàn)時(shí)的公共行政學(xué)理論也就是政治學(xué)理論”。這把原本認(rèn)為政治與行政分離的傳統(tǒng)理論又糾纏在一起。社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派從系統(tǒng)、整體性等社會(huì)學(xué)觀點(diǎn)來(lái)研究管理，擺脫了傳統(tǒng)行政管理理論的缺陷，并試圖改造傳統(tǒng)的權(quán)威概念、創(chuàng)造出一種協(xié)調(diào)合作精神。這個(gè)學(xué)派的代表人物MaryPFollett(1937)最早系統(tǒng)而深入地研究行政管理過(guò)程中人的問(wèn)題，他通過(guò)對(duì)群體的心理因素的考察來(lái)分析作為民主群體基礎(chǔ)的“協(xié)商一致”機(jī)制的性質(zhì)。理性決策理論學(xué)派代表人物Simon（1988）把管理行為分為“決策制定過(guò)程”和“決策執(zhí)行過(guò)程”，并把管理研究重點(diǎn)集中在“決策制定過(guò)程”的分析。既豐富了管理學(xué)的思想，也揭示了管理的本質(zhì)特點(diǎn)。理性決策模式提供了分析決策問(wèn)題基本思路，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。

（三）公共管理多元化擴(kuò)散流派

20世紀(jì)60年代科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，以原子能技術(shù)、空間技術(shù)、電子計(jì)算機(jī)技術(shù)的利用和發(fā)展為主要標(biāo)志的第三次科技革命客觀上造就了系統(tǒng)論、信息論、控制論等理論的應(yīng)用和發(fā)展，拓寬了管理思維，也促進(jìn)了管理現(xiàn)代化，更是給行政科學(xué)注入了新血液。公共行政學(xué)的管理科學(xué)成為了一門(mén)融管理學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科理論、方法于一體的綜合性學(xué)科。公共行政學(xué)的研究也就從純理論轉(zhuǎn)型到結(jié)合應(yīng)用的研究。系統(tǒng)論認(rèn)為任何組織都同其周圍環(huán)境相互聯(lián)系、相互作用，都不可能孤立地存在和發(fā)展，拓展了公共管理學(xué)的研究范圍。公共管理對(duì)于公共性的理解也從官僚制度和政府機(jī)構(gòu)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅毓怖?，即政府與社會(huì)其他組織之間的政治關(guān)系，以及注重組織工作環(huán)境對(duì)公共組織的影響力，政府被置身于社會(huì)外部大系統(tǒng)中，公共管理從制度定義發(fā)展為規(guī)范定義和組織定義。系統(tǒng)管理學(xué)派是以系統(tǒng)為研究對(duì)象，研究自然、社會(huì)和思維領(lǐng)域中各種系統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)規(guī)律并據(jù)此來(lái)認(rèn)識(shí)和改造世界。其代表人物有L.VBertalanffy、TalcottPar-sons和JamesE.Rosenzwig等。其核心觀點(diǎn)是不同變量之間存在非線性關(guān)系。一個(gè)變量的細(xì)微變化可能引起其他變量的重大變化。這種非線性關(guān)系增加了人們對(duì)組織認(rèn)識(shí)的復(fù)雜性。受系統(tǒng)理論的影響，任何組織都被視為相互關(guān)系之中，任何變量都可能對(duì)其他變量產(chǎn)生影響。行政組織也是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，必須持續(xù)地與環(huán)境產(chǎn)生互動(dòng)，并在適應(yīng)環(huán)境變化的過(guò)程中處于動(dòng)態(tài)均衡狀態(tài)。行政生態(tài)學(xué)派，借用生態(tài)學(xué)研究生命體與其環(huán)境的相互關(guān)系和相互作用的理論和方法，來(lái)研究行政系統(tǒng)與各種環(huán)境變量間的相互關(guān)系。最早提出行政生態(tài)的學(xué)者是哈佛大學(xué)教授JohnM.Gaus。其追隨者FredW.Riggs10余年后提出了行政生態(tài)類型的發(fā)展連續(xù)體。行政生態(tài)學(xué)借用“結(jié)構(gòu)-功能”方法來(lái)分析行政行為及其與環(huán)境的關(guān)系，為公共管理學(xué)開(kāi)辟了新的領(lǐng)域，使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風(fēng)，用生態(tài)觀點(diǎn)來(lái)考察行政是正確的認(rèn)識(shí)路徑。

（四）公共管理價(jià)值重塑流派

歷史與科學(xué)的局限性導(dǎo)致了傳統(tǒng)的公共管理理論在一定程度上迷信于管理的技術(shù)手段，而抹煞了人性存在的意義、價(jià)值、自由等內(nèi)涵，也導(dǎo)致了公共管理學(xué)的價(jià)值危機(jī)。20世紀(jì)60年代，以DwightWaldo等為首的新公共行政學(xué)派，除了致力于民主行政的推動(dòng)，還大力提倡社會(huì)正義、自由、民主等價(jià)值，這也就突破了科學(xué)實(shí)證主義的限制，走向了人文精神與價(jià)值的復(fù)興之路。Waldo（1971）在《走向新公共行政學(xué)：明諾布魯克觀點(diǎn)》的序言中指出，“新公共行政學(xué)產(chǎn)生于‘事態(tài)嚴(yán)峻、情勢(shì)緊急’時(shí)代”，它的產(chǎn)生本身就是為了解決問(wèn)題。新公共行政學(xué)派的主要觀點(diǎn)在于：第一，由單純的法理或制度性研究方法向運(yùn)用多學(xué)科的理論成果和研究方法轉(zhuǎn)變；第二，拋棄“政治-行政”二分法，把政治或政策與行政看成是政府管理中的連續(xù)或交融過(guò)程，開(kāi)始重視政府管理中的政策問(wèn)題研究；第三，公共管理學(xué)由以效率研究為核心轉(zhuǎn)向更關(guān)注公平、責(zé)任和倫理等行政民主性價(jià)值取向的研究。GaryWamsley的《黑堡宣言》發(fā)表，奠定了黑堡學(xué)派的政府再造的獨(dú)特觀點(diǎn)。其強(qiáng)調(diào)，行政價(jià)值的重塑與社會(huì)變遷的推動(dòng)都需要由“集體持有的價(jià)值、認(rèn)知、態(tài)度以及行為等”改變，行政人員與官僚體系共同努力才能提高行政績(jī)效。

（五）公共管理思路創(chuàng)新流派

任何思想流派的發(fā)生，除了尋找之身的歷史、傳統(tǒng)等淵源之外，時(shí)代的風(fēng)云際會(huì)也可能成為其產(chǎn)生發(fā)展的土壤。公共選擇學(xué)派、新公共管理學(xué)、新公共服務(wù)、治理學(xué)派等學(xué)派的出現(xiàn)與不斷探索，極大豐富了公共行政學(xué)的內(nèi)容和方法論。公共選擇學(xué)派將經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論用于非市場(chǎng)的決策之中，它認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)亦會(huì)追求自身利益的最大化，參與利益的競(jìng)逐。公共選擇學(xué)派以個(gè)人自由主義為基礎(chǔ)，關(guān)注個(gè)人利益，將人類社會(huì)分割為兩個(gè)市場(chǎng)：經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)與政治市場(chǎng)，它們都有著共同的特點(diǎn)，都受自生自發(fā)秩序的制約。該學(xué)派對(duì)于公共行政的啟示主要體現(xiàn)在：擴(kuò)大公眾參與；最大化行政職能分權(quán)化；簡(jiǎn)化行政程序與層級(jí)節(jié)制；徹底將公共行政經(jīng)濟(jì)化，并進(jìn)行可行性評(píng)估，而不是以“公共物品”或社會(huì)公正為衡量基礎(chǔ)；對(duì)于公共部門(mén)的擴(kuò)張、行政裁量以及公共組織的目的進(jìn)行嚴(yán)格的控制；削弱公共部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)角色，將其界定為專家或技術(shù)人員。20世紀(jì)70年代末期，新公共管理理論在受到公共政策學(xué)科范式和企業(yè)管理學(xué)科范式的影響而在新公共行政學(xué)的基礎(chǔ)上形成。它更重視從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)研究公共管理問(wèn)題，在重視定性分析的同時(shí)更強(qiáng)調(diào)定理分析。新公共管理以公共部門(mén)管理問(wèn)題的解決為核心，采用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私人部門(mén)管理方法，創(chuàng)立一個(gè)新的公共管理的知識(shí)框架。如：更加關(guān)注績(jī)效-激勵(lì)的行政模式，建立績(jī)效導(dǎo)向型的制度、結(jié)構(gòu)與管理等行政原則；建立了關(guān)于政府設(shè)計(jì)和行政改革的國(guó)際對(duì)話和比較機(jī)制；經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、社會(huì)心理學(xué)以及其他先進(jìn)概念框架的綜合與啟發(fā)性使用。新公共服務(wù)理論主張和現(xiàn)實(shí)求解，主要是針對(duì)新公共管理的缺失而提出來(lái)的一種理論。該理論指出，一味的放任政府治理走向市場(chǎng)化與競(jìng)爭(zhēng)化將導(dǎo)致公共利益與公民尊嚴(yán)的喪失，并試圖提出新的理論解釋和實(shí)踐工具來(lái)彌補(bǔ)這種趨勢(shì)所造成的惡果。它提出通過(guò)由公民與政府雙方的共同治理來(lái)提高治理的質(zhì)量，并帶給社會(huì)更高的收益，這些都體現(xiàn)了新公共服務(wù)理論的思想進(jìn)步。

意義及啟示

公共管理流派紛爭(zhēng)，其主線主要集中在下面三部分：

（一）政治與行政

公共機(jī)構(gòu)的任務(wù)，即政策的制定必須由政治家來(lái)完成；而行政者則貫徹執(zhí)行這些政策措施，即所謂的“政治-行政”二分法。盡管有學(xué)者對(duì)于政治與行政是否能分離表示懷疑，但二分法使得人們可以撇開(kāi)政治條件與政治因素來(lái)把握行政的實(shí)質(zhì)與意義，促成了對(duì)政治與行政邊界的認(rèn)知。20世紀(jì)80年代以來(lái)，公共部門(mén)改革發(fā)展使得政治與行政的邊界日益模糊，主要是因?yàn)楣膊块T(mén)采用了眾多的組織形式，政治勢(shì)力日益滲入行政領(lǐng)域。政治與行政界限的模糊導(dǎo)致責(zé)任處于游離狀態(tài)，使得傳統(tǒng)的政治價(jià)值難以追尋，并產(chǎn)生了許多問(wèn)題。

（二）公共與私人

篇8

利益問(wèn)題是一個(gè)十分復(fù)雜的現(xiàn)象。關(guān)于什么是利益，學(xué)者們有各種各樣的解釋。有人認(rèn)為，利益“是人們通過(guò)社會(huì)關(guān)系所表現(xiàn)出來(lái)的不同需要”也有人指出，“利益是主客體之間的一種特殊的關(guān)系”[2丨可見(jiàn)，有從“需要”的視角定義利益的;也有從“關(guān)系”的視角定義利益的，它們都在不同的側(cè)面反映了利益的某種特性。然而，就一種分析方法而言，無(wú)論是從“需要”層面闡釋利益，還是從“關(guān)系”層面理解利益，都不太適合作為利益分析法的構(gòu)建基礎(chǔ)。

我們認(rèn)為，利益是人們?yōu)榱松妗⑾硎芎桶l(fā)展所需要的資源和條件。[3丨對(duì)這一定義，我們特作如下說(shuō)明：（1)利益的實(shí)質(zhì)是資源與條件，它具有客觀性；（2)利益為人的生存、享受和發(fā)展所需，它具有主觀需求性；（3)資源的表現(xiàn)形式既有物質(zhì)也有精神，因而必然存在物質(zhì)利益與精神利益；（4)利益滿足人的生存與發(fā)展需要，具有正當(dāng)性；（5)條件列為利益的一種特殊形式，應(yīng)受到人們的足夠關(guān)注。

首先，這種界定表明了主體的需求與滿足需求的客體之間的一致性。正是人們有生存、享受、發(fā)展等各種需求的推動(dòng)，才產(chǎn)生占有資源和條件的動(dòng)機(jī)。利益的存在依賴于主體需求的確定，不同的人有不同的需求，利益最終需要主體的認(rèn)定。但利益的內(nèi)涵又集中體現(xiàn)了它的客觀性。這種客觀性始終與利益主體的需求性緊密相聯(lián)，并受制于外部環(huán)境及現(xiàn)實(shí)的制度和文化影響。只講利益定義中的客觀性，否認(rèn)它與主體的需求性密切相關(guān)，或者只講利益定義中的主體需求性，否認(rèn)它的客觀性，恐怕都有片面性。

其次，這種界定表明了人所需求的利益具有普遍性。只要是人，都需要生存與發(fā)展，都有利益要求;而且只要是由人組成的組織，為了組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及組織與組織成員的生存與發(fā)展，也同樣需要資源與條件。因此，現(xiàn)實(shí)生活中的任何個(gè)人與組織，無(wú)論是私人，還是集體和政府，都有與之相關(guān)的利益存在利益的普遍性集中體現(xiàn)在利益主體的普遍性上。

再次，這種界定表明了人所需求的利益具有合理性。任何人和組織都要生存與發(fā)展，這自然就需要利益。所以，個(gè)人利益的存在顯然具有基本的合理性。在公共管理中，最具有爭(zhēng)議的還有一類利益，它的存在是作為特殊組織所需求的利益，這就是政府利益。按照以上定義，如個(gè)人利益一樣，合理合法的政府利益存在也是不證自明的事實(shí)。與利益的普遍性一樣，利益的合理性不僅存在于人們的觀念中，更存在于現(xiàn)實(shí)中。

最后，這種界定表明了人所需求的利益具有交換性。資源與條件，其本身都可以在特定環(huán)境下用于交換。人們清楚可見(jiàn)，公共管理的不同主體所擁有的經(jīng)濟(jì)利益或政治利益，會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)在這些相關(guān)人員的交易行為中。其中物質(zhì)利益，不僅可用于交換，而且會(huì)在交換中有“量”的體現(xiàn)。這說(shuō)明利益分析既有定性討論的基礎(chǔ)也有適當(dāng)定量研究之可能。

綜上所述，明確的利益內(nèi)涵，可以為紛繁復(fù)雜的人類行為提供一個(gè)有力的解釋框架?；谶@點(diǎn)，我們相信:利益分析在揭示人類行為的內(nèi)在動(dòng)力和社會(huì)現(xiàn)象的根本來(lái)源方面有著不可或缺的重要地位。

二、堅(jiān)持公共管理的利益分析法

在公共管理的研究中，有規(guī)范研究方法，也有實(shí)證研究方法;有從制度的視角進(jìn)行研究，也有從價(jià)值的視角進(jìn)行研究，不一而足。主張公共管理的利益分析法，并不意味著排斥其他方法對(duì)公共管理進(jìn)行研究。恰恰相反，這些方法與利益分析法是互相補(bǔ)充、相得益彰的關(guān)系。這是因?yàn)?，利益?wèn)題是公共管理多種研究方法和視角的內(nèi)在焦點(diǎn)，所以諸如制度分析、權(quán)力分析、文化分析、倫理分析、組織分析等多種方法，必須結(jié)合利益研究才更加具備解釋力和信服力。

1.利益視角下的制度分析。制度分析可謂是迄今為止公共管理發(fā)展得最為成熟的研究方法。但制度主義研究所提出的若干核心概念，都可以從“利益”那里獲得基本答案:某種制度安排纟其實(shí)質(zhì)就是各利益群體之間的利益分配處于相對(duì)均衡的穩(wěn)態(tài);制度變遷的實(shí)質(zhì)就是謀求利益再分配的新形式;制度創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)就是謀求利益分配方案的最優(yōu)化。

2利益視角下的權(quán)力分析。美國(guó)學(xué)者在關(guān)于公共管理的新近研究中指出，權(quán)力研究應(yīng)該成為合作情境中公共管理的理論核心。從權(quán)力的角度看，公共管理的發(fā)展過(guò)程是政府與社會(huì)之間，不斷分權(quán)、放權(quán)、還權(quán)乃至最終定權(quán)的過(guò)程。但權(quán)力關(guān)系的分析離不開(kāi)利益分析的內(nèi)核，因?yàn)椤罢螜?quán)力不過(guò)是用來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的手段”。[5丨權(quán)力依賴本質(zhì)上就是一種利益依賴;權(quán)力鏈條的形成與破裂內(nèi)在地由利益驅(qū)動(dòng);利益關(guān)系決定了權(quán)力關(guān)系的走向；集權(quán)與分權(quán)的選擇最終取決于何種方式能更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益。

3 利益視角下的組織分析。組織視角也是新近公共管理研究中的重要途徑。學(xué)者們從組織間關(guān)系及組織社會(huì)學(xué)的角度，不斷探討政府與非政府公共組織、中央政府與地方政府、地方政府之間及政府各部門(mén)之間的關(guān)系?？梢赃@樣講，除了以信仰作為形成和維系紐帶之外，在多數(shù)情況下，組織是一個(gè)利益共同體利益是組織成員的主要聯(lián)結(jié)機(jī)制。在組織視角看來(lái)，各種同質(zhì)或異質(zhì)的組織形成特定的組織網(wǎng)絡(luò)，并在網(wǎng)絡(luò)中平等地進(jìn)行利益博弈和利益妥協(xié)。

4. 利益視角下的文化分析。在某種意義上講，文化是一種利益認(rèn)知的歷史積淀。關(guān)于文化分析在公共管理中的運(yùn)用，英國(guó)公共管理研究的資深學(xué)者克里斯托弗°胡德在《國(guó)家的藝術(shù)：文化、修辭與公共管理》中指出，文化多樣性的分析應(yīng)當(dāng)成為公共管理研究的核心內(nèi)容。161在胡德構(gòu)建的文化分析體系中，對(duì)個(gè)人利益的激勵(lì)和約束是其中不可分割的一部分。從宏觀層面上看，有的文化譜系側(cè)重于實(shí)現(xiàn)公共利益，有的文化譜系則更加關(guān)心個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)，由此生長(zhǎng)出各不相同的社會(huì)秩序和公共管理風(fēng)貌。

5利益視角下的倫理分析。倫理分析是公共管理研究中的重要分支。公共倫理學(xué)的學(xué)者認(rèn)為，公共服務(wù)就是公民美德的延伸。公共倫理的最終任務(wù)，就是要促使人們除了追求自身利益之外，應(yīng)以兼愛(ài)的姿態(tài)關(guān)心他人及公共的利益。因此，從事公共服務(wù)的工作人員不應(yīng)該是完全自利的，而應(yīng)該承擔(dān)公共責(zé)任、追求公共利益。公共倫理學(xué)的這些看法，實(shí)質(zhì)上是與利益分析的思路基本相容的。因?yàn)槔娣治霾⒉煌耆澇伞敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)作為公共管理人性假設(shè)的基礎(chǔ)，認(rèn)為這種假設(shè)在公共管理運(yùn)用中應(yīng)有個(gè)限度，主張應(yīng)該堅(jiān)持管理主體的權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)與利益的有機(jī)契合。

三、公共管理的利益分析框架在公共管理中，利益分析必須與事實(shí)分析、價(jià)值分析與規(guī)范分析相結(jié)合，并需要綜合運(yùn)用于實(shí)際問(wèn)題的研究中。

首先，人們?cè)诜治鲋兴龅降幕締?wèn)題是:分配什么利益？向誰(shuí)分配利益？誰(shuí)獲利益多，誰(shuí)獲利益少?這些屬于事實(shí)層面的分析。其次，利益分析離不開(kāi)價(jià)值分析，在利益分析中必須滲透平衡公平與效率的價(jià)值理念，為利益分析提供價(jià)值導(dǎo)向。最后，要在各種利益關(guān)系和利益矛盾中尋找利益平衡，化解利益沖突，必須通過(guò)規(guī)范分析，達(dá)成激勵(lì)和約束多元利益主體行為的目的。總之，利益分析不但要明確“誰(shuí)”在追求“什么”利益，而且要分析其追求利益的“方式”及“結(jié)果”。

1.利益主體及利益結(jié)構(gòu)分析利益分析首要的問(wèn)題在于明確利益主體及主體間的關(guān)系和結(jié)構(gòu)，所以利益主體及利益結(jié)構(gòu)分析是一個(gè)重要的研究工具。“人們可能對(duì)利益的理解有較大的分歧，但大多數(shù)人都認(rèn)為，利益總是與主體相聯(lián)系的，離開(kāi)了利益的主體空談利益是不實(shí)際的。”—般來(lái)說(shuō)，利益主體有個(gè)人為載體和組織為載體兩種表現(xiàn)形態(tài)。

在個(gè)人利益和組織利益之外，還有缺乏非常明確利益載體的公共利益，它們構(gòu)成了一個(gè)互動(dòng)、沖突和相容的利益結(jié)構(gòu)。從組織形態(tài)的利益主體來(lái)看，利益分析會(huì)包括如下基本內(nèi)容:組織間的利益關(guān)系呈現(xiàn)水平型的還是垂直型的結(jié)構(gòu)？如果是水平型的利益關(guān)系結(jié)構(gòu)，主體間的利益沖突如何協(xié)調(diào)？如果是垂直型的結(jié)構(gòu)，弱勢(shì)主體的利益是否能夠得到補(bǔ)償?另一方面，從組織利益與個(gè)人利益的關(guān)系來(lái)看，個(gè)人利益是恪守組織利益，還是背離組織利益？哪些個(gè)體的利益與組織利益是一致的？哪些個(gè)體的利益會(huì)失去組織利益的庇護(hù)？這個(gè)層面的分析，更多的是事實(shí)分析。

2利益需求分析

利益主體的利益需求可以是政治層面的，也可以是經(jīng)濟(jì)、文化等層面的?；蛘?，可以大致分為物質(zhì)與精神兩個(gè)方面的需求。哪種類型、哪個(gè)層面的利益需求更容易被激勵(lì)起來(lái)，使之與社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)相協(xié)調(diào)，這可能是利益分析中的一個(gè)要點(diǎn)。

對(duì)利益主體需求的分析是一種行為動(dòng)機(jī)分析?！熬蜏?zhǔn)確推測(cè)人們的意圖而言，最正確的格言是考察人們的利益，因?yàn)槔媸切袨樽罨镜膭?dòng)機(jī)?！?81換言之，行為是受利益支配的，理解了人的利益需求，就可以對(duì)人的行為進(jìn)行解釋和預(yù)知。西方多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，一般來(lái)說(shuō)，人們的行為動(dòng)機(jī)遵循著一種“經(jīng)濟(jì)人”的自利性邏輯，并在這種自利性邏輯導(dǎo)引之下，形成一個(gè)由親及疏的差序性格局。然而，人們的行為動(dòng)機(jī)是復(fù)雜的，并不是一成不變地以自利性作為所有行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)。在資源互相依賴的環(huán)境之中，利益主體必須把追求自身利益的愿望，與實(shí)現(xiàn)他人的利益結(jié)合起來(lái)，在利他和利己之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)。

3利益實(shí)現(xiàn)方式分析

從宏觀層面上來(lái)看利益的實(shí)現(xiàn)方式主要包括強(qiáng)制式的政府機(jī)制、交換式的市場(chǎng)機(jī)制和美德式的倫理機(jī)制。政府在公共管理的過(guò)程中，其主要責(zé)任在于彌補(bǔ)交換式的市場(chǎng)機(jī)制的只重效率、不顧公平的缺陷，用各種政策工具來(lái)對(duì)受損者進(jìn)行合理的利益補(bǔ)償，體現(xiàn)最少受惠者獲益最大的公平原則。除了市場(chǎng)和政府兩種最為基本的方式之外，道德機(jī)制也是利益實(shí)現(xiàn)的主要途徑。此外，在當(dāng)前的中國(guó)社會(huì)中，基于以人情為基礎(chǔ)、以社會(huì)網(wǎng)絡(luò)為載體的關(guān)系型分配以及政策過(guò)程中執(zhí)行偏差所導(dǎo)致的沖突型分配，都是十分值得人們關(guān)注并需認(rèn)真研究的利益實(shí)現(xiàn)方式。

在利益實(shí)現(xiàn)方式之中，最為核心的問(wèn)題是如何體現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。具體地講，在利益實(shí)現(xiàn)活動(dòng)中，如何杜絕個(gè)人通過(guò)搭便車和機(jī)會(huì)主義等途徑實(shí)現(xiàn)利益的方式;如何按照付出與回報(bào)、成本與效益相一致的準(zhǔn)則來(lái)規(guī)范逐利行為;如何遵循帕累托改進(jìn)的原則，以不損害其他所有人的利益為前提去提高某一部分人的福利。可見(jiàn)，這個(gè)層面的分析與規(guī)范方式是緊密結(jié)合在一起的。

4.利益分配結(jié)果分析

結(jié)果層面的分析也是利益分析的重要內(nèi)容。通過(guò)判斷公共管理活動(dòng)，分析最終實(shí)現(xiàn)的是誰(shuí)的利益，是長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益還是短期的利益，是大多數(shù)人的利益還是少數(shù)人的利益，由此對(duì)公共管理進(jìn)行一個(gè)價(jià)值分析。一般情況下，以下三類利益群體容易從公共管理中獲取利益:與政府主觀偏好一致或基本一致者;最能代表社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展方向者;普遍獲益的社會(huì)多數(shù)者。

結(jié)果層面的利益分析，重要的目的在于研究如何在公共管理中實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的維護(hù)與增進(jìn)。事實(shí)上，公共管理活動(dòng)并不是所有一切僅為實(shí)現(xiàn)具有社會(huì)分享性的公共利益。換句話說(shuō)，公共利益是公共管理期望實(shí)現(xiàn)的根本目標(biāo)但不是唯一目標(biāo)。公共管理還包含著其他兩類目標(biāo)：一部分利益主體所追求實(shí)現(xiàn)的具有組織共享性的共同利益和具有私人獨(dú)享性的個(gè)人利益。因此，公共管理最終達(dá)成的利益分配結(jié)果，是公共利益與組織的共同利益和個(gè)人利益的和諧與均衡。衡量公共管理成功與否的標(biāo)準(zhǔn)，就是視利益分配結(jié)果中公共利益是否基本實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)論

篇9

流派歸類與公共管理理論的歷史沿革

（一）公共管理原則導(dǎo)向的流派

White（1926）的《公共行政學(xué)導(dǎo)論》和Willoughby（1927）的《公共行政學(xué)原則》使公共行政學(xué)者都相信公共行政存在著指導(dǎo)行政現(xiàn)象的科學(xué)原則；Max Weber（1978）的《論官僚制度》探討了現(xiàn)代組織原則與規(guī)范，發(fā)明了層級(jí)制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科學(xué)論文集》，深入探討了法約爾管理過(guò)程與管理原則。

首先為古典管理學(xué)派，該學(xué)派主要關(guān)注行政效率，尋求為行政管理提供一系列方法與技術(shù)，為提高行政效率而在操作層面上進(jìn)行科學(xué)研究及組織工作。該學(xué)派為公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展提供了重要的理論基礎(chǔ)。Taylor將科學(xué)引入管理領(lǐng)域，提高管理理論的科學(xué)性。Taylor（1911）在《科學(xué)管理原則》中提出共同利益為基礎(chǔ)的科學(xué)管理原則，并指出：“科學(xué)管理原則普遍適用于各種人類活動(dòng)”。科學(xué)管理理論強(qiáng)化了人們對(duì)消除浪費(fèi)和提高效率的關(guān)注，從而成為了公共行政的核心價(jià)值追求。

其次為行政管理學(xué)派，該學(xué)派從管理實(shí)務(wù)出發(fā)，建立了一套管理理論和規(guī)則，作為管理者的行為準(zhǔn)則。Henri Fayol的主要貢獻(xiàn)是開(kāi)創(chuàng)了組織研究領(lǐng)域，拓寬了科學(xué)管理的研究領(lǐng)域。Gulick對(duì)行政功能和組織的規(guī)范與實(shí)證研究，并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。James D. Mooney提出了組織四大原則，即協(xié)調(diào)原則、層級(jí)鏈原則、職能原則和職員原則，結(jié)合組織與原則分析。

最后為官僚制度學(xué)派，Weber的管理制度理論的產(chǎn)生與其歷史時(shí)代有著直接的聯(lián)系。Weber的官僚模型有著高度結(jié)構(gòu)化、標(biāo)準(zhǔn)化、非人格化、理想形態(tài)等特征的行政組織體系，是強(qiáng)制控制的合理手段，能夠達(dá)到最高程度的效率，因而是對(duì)人類行使權(quán)威的最理性工具。

（二）公共管理“理性”質(zhì)疑的流派

20世紀(jì)30年代，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)派理論受到了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)把組織視為機(jī)械形式，把人當(dāng)機(jī)器，只是片面的追求組織結(jié)構(gòu)和法律、法規(guī)的遵守。這是傳統(tǒng)公共行政學(xué)不可推脫的缺點(diǎn)。理性的挑戰(zhàn)主要來(lái)自兩個(gè)方面，一是對(duì)“政治-行政”二分法的反對(duì)；二是認(rèn)為行政原則本身存在邏輯矛盾。John M.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地論述了當(dāng)時(shí)的情形：“現(xiàn)時(shí)的公共行政學(xué)理論也就是政治學(xué)理論”。這把原本認(rèn)為政治與行政分離的傳統(tǒng)理論又糾纏在一起。

社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派從系統(tǒng)、整體性等社會(huì)學(xué)觀點(diǎn)來(lái)研究管理，擺脫了傳統(tǒng)行政管理理論的缺陷，并試圖改造傳統(tǒng)的權(quán)威概念、創(chuàng)造出一種協(xié)調(diào)合作精神。這個(gè)學(xué)派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系統(tǒng)而深入地研究行政管理過(guò)程中人的問(wèn)題，他通過(guò)對(duì)群體的心理因素的考察來(lái)分析作為民主群體基礎(chǔ)的“協(xié)商一致”機(jī)制的性質(zhì)。

理性決策理論學(xué)派代表人物Simon（1988）把管理行為分為“決策制定過(guò)程”和“決策執(zhí)行過(guò)程”，并把管理研究重點(diǎn)集中在“決策制定過(guò)程”的分析。既豐富了管理學(xué)的思想，也揭示了管理的本質(zhì)特點(diǎn)。理性決策模式提供了分析決策問(wèn)題基本思路，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。

（三）公共管理多元化擴(kuò)散流派

20世紀(jì)60年代科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，以原子能技術(shù)、空間技術(shù)、電子計(jì)算機(jī)技術(shù)的利用和發(fā)展為主要標(biāo)志的第三次科技革命客觀上造就了系統(tǒng)論、信息論、控制論等理論的應(yīng)用和發(fā)展，拓寬了管理思維，也促進(jìn)了管理現(xiàn)代化，更是給行政科學(xué)注入了新血液。公共行政學(xué)的管理科學(xué)成為了一門(mén)融管理學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科理論、方法于一體的綜合性學(xué)科。公共行政學(xué)的研究也就從純理論轉(zhuǎn)型到結(jié)合應(yīng)用的研究。

系統(tǒng)論認(rèn)為任何組織都同其周圍環(huán)境相互聯(lián)系、相互作用，都不可能孤立地存在和發(fā)展，拓展了公共管理學(xué)的研究范圍。公共管理對(duì)于公共性的理解也從官僚制度和政府機(jī)構(gòu)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅毓怖?，即政府與社會(huì)其他組織之間的政治關(guān)系，以及注重組織工作環(huán)境對(duì)公共組織的影響力，政府被置身于社會(huì)外部大系統(tǒng)中，公共管理從制度定義發(fā)展為規(guī)范定義和組織定義。

系統(tǒng)管理學(xué)派是以系統(tǒng)為研究對(duì)象，研究自然、社會(huì)和思維領(lǐng)域中各種系統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)規(guī)律并據(jù)此來(lái)認(rèn)識(shí)和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心觀點(diǎn)是不同變量之間存在非線性關(guān)系。一個(gè)變量的細(xì)微變化可能引起其他變量的重大變化。這種非線性關(guān)系增加了人們對(duì)組織認(rèn)識(shí)的復(fù)雜性。受系統(tǒng)理論的影響，任何組織都被視為相互關(guān)系之中，任何變量都可能對(duì)其他變量產(chǎn)生影響。行政組織也是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，必須持續(xù)地與環(huán)境產(chǎn)生互動(dòng)，并在適應(yīng)環(huán)境變化的過(guò)程中處于動(dòng)態(tài)均衡狀態(tài)。

行政生態(tài)學(xué)派，借用生態(tài)學(xué)研究生命體與其環(huán)境的相互關(guān)系和相互作用的理論和方法，來(lái)研究行政系統(tǒng)與各種環(huán)境變量間的相互關(guān)系。最早提出行政生態(tài)的學(xué)者是哈佛大學(xué)教授John M. Gaus。其追隨者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生態(tài)類型的發(fā)展連續(xù)體。行政生態(tài)學(xué)借用“結(jié)構(gòu)-功能”方法來(lái)分析行政行為及其與環(huán)境的關(guān)系，為公共管理學(xué)開(kāi)辟了新的領(lǐng)域，使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風(fēng)，用生態(tài)觀點(diǎn)來(lái)考察行政是正確的認(rèn)識(shí)路徑。

（四）公共管理價(jià)值重塑流派

歷史與科學(xué)的局限性導(dǎo)致了傳統(tǒng)的公共管理理論在一定程度上迷信于管理的技術(shù)手段，而抹煞了人性存在的意義、價(jià)值、自由等內(nèi)涵，也導(dǎo)致了公共管理學(xué)的價(jià)值危機(jī)。20世紀(jì)60年代，以Dwight Waldo等為首的新公共行政學(xué)派，除了致力于民主行政的推動(dòng)，還大力提倡社會(huì)正義、自由、民主等價(jià)值，這也就突破了科學(xué)實(shí)證主義的限制，走向了人文精神與價(jià)值的復(fù)興之路。

Waldo（1971）在《走向新公共行政學(xué)：明諾布魯克觀點(diǎn)》的序言中指出，“新公共行政學(xué)產(chǎn)生于‘事態(tài)嚴(yán)峻、情勢(shì)緊急’時(shí)代”，它的產(chǎn)生本身就是為了解決問(wèn)題。新公共行政學(xué)派的主要觀點(diǎn)在于：第一，由單純的法理或制度性研究方法向運(yùn)用多學(xué)科的理論成果和研究方法轉(zhuǎn)變；第二，拋棄“政治-行政”二分法，把政治或政策與行政看成是政府管理中的連續(xù)或交融過(guò)程，開(kāi)始重視政府管理中的政策問(wèn)題研究；第三，公共管理學(xué)由以效率研究為核心轉(zhuǎn)向更關(guān)注公平、責(zé)任和倫理等行政民主性價(jià)值取向的研究。

Gary Wamsley的《黑堡宣言》發(fā)表，奠定了黑堡學(xué)派的政府再造的獨(dú)特觀點(diǎn)。其強(qiáng)調(diào)，行政價(jià)值的重塑與社會(huì)變遷的推動(dòng)都需要由“集體持有的價(jià)值、認(rèn)知、態(tài)度以及行為等”改變，行政人員與官僚體系共同努力才能提高行政績(jī)效。 ?。ㄎ澹┕补芾硭悸穭?chuàng)新流派

任何思想流派的發(fā)生，除了尋找之身的歷史、傳統(tǒng)等淵源之外，時(shí)代的風(fēng)云際會(huì)也可能成為其產(chǎn)生發(fā)展的土壤。公共選擇學(xué)派、新公共管理學(xué)、新公共服務(wù)、治理學(xué)派等學(xué)派的出現(xiàn)與不斷探索，極大豐富了公共行政學(xué)的內(nèi)容和方法論。

公共選擇學(xué)派將經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論用于非市場(chǎng)的決策之中，它認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)亦會(huì)追求自身利益的最大化，參與利益的競(jìng)逐。公共選擇學(xué)派以個(gè)人自由主義為基礎(chǔ)，關(guān)注個(gè)人利益，將人類社會(huì)分割為兩個(gè)市場(chǎng)：經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)與政治市場(chǎng)，它們都有著共同的特點(diǎn)，都受自生自發(fā)秩序的制約。該學(xué)派對(duì)于公共行政的啟示主要體現(xiàn)在：擴(kuò)大公眾參與；最大化行政職能分權(quán)化；簡(jiǎn)化行政程序與層級(jí)節(jié)制；徹底將公共行政經(jīng)濟(jì)化，并進(jìn)行可行性評(píng)估，而不是以“公共物品”或社會(huì)公正為衡量基礎(chǔ)；對(duì)于公共部門(mén)的擴(kuò)張、行政裁量以及公共組織的目的進(jìn)行嚴(yán)格的控制；削弱公共部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)角色，將其界定為專家或技術(shù)人員。

20世紀(jì)70年代末期，新公共管理理論在受到公共政策學(xué)科范式和企業(yè)管理學(xué)科范式的影響而在新公共行政學(xué)的基礎(chǔ)上形成。它更重視從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)研究公共管理問(wèn)題，在重視定性分析的同時(shí)更強(qiáng)調(diào)定理分析。新公共管理以公共部門(mén)管理問(wèn)題的解決為核心，采用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私人部門(mén)管理方法，創(chuàng)立一個(gè)新的公共管理的知識(shí)框架。如：更加關(guān)注績(jī)效-激勵(lì)的行政模式，建立績(jī)效導(dǎo)向型的制度、結(jié)構(gòu)與管理等行政原則；建立了關(guān)于政府設(shè)計(jì)和行政改革的國(guó)際對(duì)話和比較機(jī)制；經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、社會(huì)心理學(xué)以及其他先進(jìn)概念框架的綜合與啟發(fā)性使用。

新公共服務(wù)理論主張和現(xiàn)實(shí)求解，主要是針對(duì)新公共管理的缺失而提出來(lái)的一種理論。該理論指出，一味的放任政府治理走向市場(chǎng)化與競(jìng)爭(zhēng)化將導(dǎo)致公共利益與公民尊嚴(yán)的喪失，并試圖提出新的理論解釋和實(shí)踐工具來(lái)彌補(bǔ)這種趨勢(shì)所造成的惡果。它提出通過(guò)由公民與政府雙方的共同治理來(lái)提高治理的質(zhì)量，并帶給社會(huì)更高的收益，這些都體現(xiàn)了新公共服務(wù)理論的思想進(jìn)步。

意義及啟示

公共管理流派紛爭(zhēng)，其主線主要集中在下面三部分：

（一）政治與行政

公共機(jī)構(gòu)的任務(wù)，即政策的制定必須由政治家來(lái)完成；而行政者則貫徹執(zhí)行這些政策措施，即所謂的“政治-行政”二分法。盡管有學(xué)者對(duì)于政治與行政是否能分離表示懷疑，但二分法使得人們可以撇開(kāi)政治條件與政治因素來(lái)把握行政的實(shí)質(zhì)與意義，促成了對(duì)政治與行政邊界的認(rèn)知。20世紀(jì)80年代以來(lái)，公共部門(mén)改革發(fā)展使得政治與行政的邊界日益模糊，主要是因?yàn)楣膊块T(mén)采用了眾多的組織形式，政治勢(shì)力日益滲入行政領(lǐng)域。政治與行政界限的模糊導(dǎo)致責(zé)任處于游離狀態(tài)，使得傳統(tǒng)的政治價(jià)值難以追尋，并產(chǎn)生了許多問(wèn)題。

（二）公共與私人

在公共部門(mén)管理研究中，最基本的問(wèn)題就是所謂的“劃界問(wèn)題”，如何選擇屬于公共、私人領(lǐng)域抑或公私混合領(lǐng)域，以及如何執(zhí)行等問(wèn)題的思考。在現(xiàn)實(shí)生活中，純粹的組織形式是不存在的。既沒(méi)有純粹的公共組織，也沒(méi)有純粹的私人組織，構(gòu)成了所謂的“模糊狀態(tài)”。公共與私人邊界移位使我們必須對(duì)傳統(tǒng)公共部門(mén)原則進(jìn)行重新思考，如公共權(quán)力與個(gè)人自由，資源配置問(wèn)題、分配問(wèn)題、所有制問(wèn)題、官僚制問(wèn)題等。公共部門(mén)管理創(chuàng)新，運(yùn)用私人部門(mén)管理來(lái)提高效率、提高更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，這樣可以減少成本，但也存在公共信任減少的問(wèn)題。

（三）效率與公平

效率與公平是一對(duì)矛盾體，效率在生產(chǎn)力落后的時(shí)代其重要性被提高到了歷史高點(diǎn)，而當(dāng)社會(huì)矛盾漸露的時(shí)候，公平理念就會(huì)出現(xiàn)。效率注重規(guī)則、缺乏人性；公平重視人的主觀能動(dòng)性，犧牲效率。公共管理理論引入了行政效率、經(jīng)濟(jì)人假設(shè)、私人部門(mén)管理等效率優(yōu)先理論，也提出了政治價(jià)值、人性與公共服務(wù)等公平理論。新公共服務(wù)理論主張公民與政府的共同治理，加強(qiáng)對(duì)話，消減矛盾，以克服公共管理理論一味強(qiáng)調(diào)的競(jìng)爭(zhēng)化、市場(chǎng)化可能帶來(lái)的惡果。其實(shí)，效率實(shí)際上是生產(chǎn)力的尺度，強(qiáng)調(diào)發(fā)展；而公平更多是價(jià)值觀念，是社會(huì)穩(wěn)定的心理需求，注重穩(wěn)定。在穩(wěn)定中求發(fā)展，以發(fā)展來(lái)謀穩(wěn)定。效率與公平最終將在社會(huì)的天平中尋達(dá)到平衡。

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篇10

主題發(fā)言部分由中國(guó)人民大學(xué)藍(lán)志勇教授主持。圍繞“當(dāng)代中國(guó)政府與政治重要問(wèn)題”的議題，中國(guó)香港中文大學(xué)王紹光教授、美國(guó)斯坦福大學(xué)周雪光教授、中國(guó)中山大學(xué)馬駿教授、英國(guó)謝菲爾德大學(xué)臧小偉教授、中國(guó)臺(tái)灣世新大學(xué)徐仁輝教授等5位專家分別從不同視角進(jìn)行探討，為整個(gè)會(huì)議的發(fā)言拋磚引玉。王紹光教授將重慶經(jīng)驗(yàn)放在中國(guó)式社會(huì)主義3.0中進(jìn)行理解。他認(rèn)為，重慶僅僅是全國(guó)各地在探索社會(huì)主義3.0版本的一種實(shí)踐。這種實(shí)踐既有對(duì)1.0版和2.0版的繼承，也有新的發(fā)展階段，是解決公共消費(fèi)的試點(diǎn)。中國(guó)最大的活力在于各地分權(quán)探索。周雪光教授以中國(guó)政府考核驗(yàn)收過(guò)程為例，考察了科層制權(quán)力的局限。他主要強(qiáng)調(diào)科層制被非正式制度削弱、弱化或者是被挖掘，并探討了如何重新審視科層制國(guó)家的效率。

馬駿教授從中國(guó)財(cái)政國(guó)家轉(zhuǎn)型的視角出發(fā)，探討經(jīng)過(guò)30多年的經(jīng)濟(jì)改革，中國(guó)在多大程度上已發(fā)展成為一個(gè)稅收國(guó)家，以及中國(guó)的財(cái)政國(guó)家轉(zhuǎn)型對(duì)國(guó)家和社會(huì)關(guān)系以及國(guó)家治理產(chǎn)生了或者將產(chǎn)生何種影響的問(wèn)題。其認(rèn)為中國(guó)最終將演變成何種類型的財(cái)政國(guó)家這一問(wèn)題，主要取決于三大因素：一是中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革是否會(huì)出現(xiàn)方向性的轉(zhuǎn)變；二是中國(guó)財(cái)政預(yù)算體制改革；三是中國(guó)的自然資源稟賦。臧小偉教授從公共政策的角度，以少數(shù)民族問(wèn)題為例，討論中國(guó)管治能力建設(shè)的問(wèn)題。

他指出，現(xiàn)有的民族政策并未考慮到少數(shù)民族的不安全感，因此現(xiàn)有的政策制訂要意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，這是文化和社會(huì)的問(wèn)題，也是少數(shù)民族自我認(rèn)同的問(wèn)題。徐仁輝教授以金融風(fēng)暴后的預(yù)算赤字與預(yù)算政策為研究問(wèn)題，提出一國(guó)的財(cái)政可以因?yàn)榻?jīng)濟(jì)循環(huán)或國(guó)家安全因素出現(xiàn)暫時(shí)性的赤字，但長(zhǎng)期來(lái)看為了財(cái)政的穩(wěn)健，仍應(yīng)追求經(jīng)濟(jì)景氣循環(huán)的收支平衡；在經(jīng)濟(jì)景氣復(fù)蘇跡象明確時(shí)，各國(guó)政府應(yīng)加速檢討各項(xiàng)振興經(jīng)濟(jì)景氣方案的出場(chǎng)，以避免因?yàn)樨?cái)政政策落差問(wèn)題，對(duì)經(jīng)濟(jì)景氣循環(huán)產(chǎn)生反向刺激效果，造成通貨膨漲壓力加大。

隨后，會(huì)議分多場(chǎng)次、多議題進(jìn)行了探討。在“中國(guó)國(guó)家治理”場(chǎng)次，中國(guó)人民大學(xué)的任劍濤教授分享了題為《國(guó)家治理的簡(jiǎn)約主義》的研究。

這種簡(jiǎn)約主義可以理解為：國(guó)家必須要分權(quán)制衡，國(guó)家權(quán)利具體運(yùn)行需要簡(jiǎn)約主義的邏輯，特別要強(qiáng)調(diào)在政治法律和環(huán)境的途徑當(dāng)中，依法治理是國(guó)家得到很好治理最重要的簡(jiǎn)約原則。美國(guó)杜克大學(xué)/上海財(cái)經(jīng)大學(xué)的牛銘實(shí)教授用生動(dòng)的“豆選”例子，深入探討了選舉與地方治理改善的問(wèn)題———改善地方治理是中國(guó)穩(wěn)定的根本之道，而欲改善地方治理，最好的方法就是采用公平、公正的選舉程序，導(dǎo)引地方官員認(rèn)真地為民服務(wù)，這也就是“豆選”所蘊(yùn)含的道理。美國(guó)佛羅里達(dá)州立大學(xué)的楊開(kāi)峰教授，則關(guān)注及反思中國(guó)科技治理及其工具的演變。他從比較的視角，討論了中外相關(guān)治理理念，即市民社會(huì)、府際關(guān)系以及企業(yè)政府等，在此基礎(chǔ)上，基于政治民主以及多層級(jí)治理理念提出科技治理的思想，并從中國(guó)科技管理模式的變遷進(jìn)一步論述了科技治理的演化。最后提出科技政策工具，包括結(jié)構(gòu)式控制工具、合同式誘導(dǎo)工具以及互動(dòng)式影響工具3種。

在“公共財(cái)政”場(chǎng)次，美國(guó)喬治亞大學(xué)的侯一麟教授，對(duì)我國(guó)近年行政體制改革進(jìn)行了實(shí)證分析，并提出了相應(yīng)的政策建議：地方官員激勵(lì)機(jī)制要改變，從“發(fā)展-提升”轉(zhuǎn)到“服務(wù)-褒獎(jiǎng)”?！翱茖W(xué)發(fā)展及和諧社會(huì)”口號(hào)表明最高層的指向標(biāo)已經(jīng)開(kāi)始變化。在地方裁量權(quán)增加后，轉(zhuǎn)移支付和自由資金的使用要配以嚴(yán)格監(jiān)督，以達(dá)到最優(yōu)使用。為此，透明的預(yù)

、算體系至為關(guān)鍵。

在“中國(guó)政府改革”場(chǎng)次，浙江大學(xué)的郁建興教授用一種新路徑分析“治理的中國(guó)適用性”的問(wèn)題。

他指出，中國(guó)的治理研究者應(yīng)充分意識(shí)到“轉(zhuǎn)型期”特征，認(rèn)知豐富的事實(shí)；“足夠好的治理”需要我們確切地理解制度演化和國(guó)家能力，在這個(gè)世界中權(quán)衡并找到優(yōu)先的東西；“策略性-關(guān)系性”方法目前更多是一種分析路徑，但經(jīng)過(guò)對(duì)結(jié)構(gòu)和能動(dòng)的確切描述，未來(lái)可能發(fā)展為一種能避免事實(shí)、理論與概念錯(cuò)位的解釋框架。復(fù)旦大學(xué)的竺乾威教授，則關(guān)注地方改革的問(wèn)題。他以廣東順德為案例，探討地方政府的管理體制改革創(chuàng)新。順德的改革涉及了地方政府體制改革的3個(gè)最核心的問(wèn)題：黨政關(guān)系問(wèn)題、改革的路徑依賴問(wèn)題、改革的動(dòng)力問(wèn)題。

在“公共服務(wù)供給問(wèn)題研究”場(chǎng)次，中山大學(xué)的倪星教授，建基于對(duì)警察行為的實(shí)證研究之上，分析了警察這一“行動(dòng)中的街頭官僚”，并得出結(jié)論：街頭官僚行為特征復(fù)雜多樣的，其工作時(shí)間和工作投入情況差異明顯。街頭官僚行為在各類機(jī)構(gòu)之間的差異遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于同類機(jī)構(gòu)內(nèi)部的差異，機(jī)構(gòu)屬性等因素的影響突出，說(shuō)明街頭官僚更是一種組織的現(xiàn)象。復(fù)旦大學(xué)的敬乂嘉博士，探討了隨著社會(huì)服務(wù)提供方式從“制造”向“購(gòu)買(mǎi)”轉(zhuǎn)移的這種公共非營(yíng)利合作關(guān)系。在政策和實(shí)踐層面，我國(guó)社會(huì)服務(wù)外包的關(guān)鍵治理問(wèn)題，是如何實(shí)現(xiàn)公共非營(yíng)利關(guān)系的形態(tài)變化，實(shí)現(xiàn)從管家關(guān)系到委托關(guān)系的變遷。

美國(guó)明尼蘇達(dá)大學(xué)的趙志榮博士，探討了中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的兩個(gè)模式：資金結(jié)構(gòu)與融資機(jī)制。他認(rèn)為，就趨勢(shì)而言，市場(chǎng)融資的增長(zhǎng)速度明顯快于財(cái)政資金，因此在總投入中變得越來(lái)越重要。同時(shí)，東部省份對(duì)財(cái)政資金的依賴程度最高，這主要是由于土地出讓轉(zhuǎn)讓金明顯高于其他地區(qū)；直轄市的市場(chǎng)融資比例最高。如果從政府和市場(chǎng)作為基礎(chǔ)設(shè)施提供者的角度來(lái)看，政府主導(dǎo)模式的重要性在逐漸下降；城司主導(dǎo)型和私有部門(mén)參與模式扮演了越來(lái)越重要的角色。新加坡國(guó)立大學(xué)的和經(jīng)緯博士，聚焦過(guò)去10年中國(guó)城市公立醫(yī)院的民營(yíng)化改革，提煉出中國(guó)社會(huì)福利領(lǐng)域民營(yíng)化改革政策過(guò)程的分析框架：從理解地方政府的財(cái)政狀況開(kāi)始；識(shí)別主要的行動(dòng)者（Actors）和利益相關(guān)者（Stakeholders）并理解他們的各自立場(chǎng)、偏好、效用函數(shù)和相對(duì)力量；行動(dòng)者和利益相關(guān)者的互動(dòng)直接型塑著政策改革過(guò)程并決定其結(jié)果。

在“中國(guó)社會(huì)建設(shè)”場(chǎng)次，中山大學(xué)的岳經(jīng)綸教授，獨(dú)特地創(chuàng)造出“社會(huì)中國(guó)”(SocialChina)概念，社會(huì)中國(guó)的著眼點(diǎn)就是中國(guó)的社會(huì)模式，特別是中國(guó)的社會(huì)福利模式。他以此為分析視角，梳理了中國(guó)社會(huì)政策的演變。中山大學(xué)的何艷玲教授則從“市場(chǎng)建設(shè)推動(dòng)了社會(huì)建設(shè)嗎？”這一問(wèn)題出發(fā)，提出了中國(guó)式的國(guó)家-社會(huì)-市場(chǎng)同構(gòu)邏輯，并認(rèn)為，中國(guó)的國(guó)家建設(shè)有兩個(gè)重要的任務(wù)，一個(gè)是在政治層面，重建政權(quán)合法性，以應(yīng)對(duì)社會(huì)壓力；一個(gè)是在行政層面，重建公共服務(wù)供給機(jī)制，以回應(yīng)社會(huì)需求。中國(guó)社會(huì)建設(shè)所指向的利益調(diào)節(jié)的壓力，將在這樣的國(guó)家建設(shè)中被吸納。

篇11

二、以新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)學(xué)教材與中國(guó)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)形態(tài)的矛盾

兩位著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡爾•夏皮羅和哈兒•瓦里安曾經(jīng)這樣記述到：“在與學(xué)術(shù)界之外的人接觸時(shí)，我們時(shí)常聽(tīng)人抱怨說(shuō)經(jīng)濟(jì)學(xué)在今天的經(jīng)濟(jì)中已經(jīng)沒(méi)有很大的作用了。一開(kāi)始，我們感到很納悶兒，因?yàn)檫@些抱怨經(jīng)常來(lái)自向我們咨詢建議的人。然后我們恍然大悟：他們抱怨的是大多數(shù)人在學(xué)校學(xué)習(xí)的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)，它的核心是供給需求曲線和像農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)這樣的完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。”以市場(chǎng)這個(gè)耳熟能詳?shù)母拍顬槔鞣浇?jīng)濟(jì)學(xué)的教程主要采用新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的處理方法，要么沒(méi)有解釋，要么僅僅一句話解釋，“市場(chǎng)是參與人交易的場(chǎng)所”，然后開(kāi)始討論完全競(jìng)爭(zhēng)、完全壟斷、壟斷競(jìng)爭(zhēng)和寡頭競(jìng)爭(zhēng)等四種市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。成熟完善的市場(chǎng)已經(jīng)存在是教材上的基本假設(shè)前提，關(guān)于“什么是市場(chǎng)”這個(gè)問(wèn)題所涉及的豐富內(nèi)涵都被忽略了。至于市場(chǎng)是如何演變而來(lái)、市場(chǎng)如何才能規(guī)范、市場(chǎng)如何才能有效運(yùn)行、市場(chǎng)與計(jì)劃如何協(xié)調(diào)等等這些問(wèn)題在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)教材中幾乎根本沒(méi)有涉及，這樣，學(xué)生們讀完教材后無(wú)法與中國(guó)的背景和歷史對(duì)應(yīng)，學(xué)習(xí)這門(mén)課程之后依然無(wú)法理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)形態(tài)產(chǎn)生的理論邏輯。至于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這個(gè)概念在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)教程中更是沒(méi)有位置。所以現(xiàn)今的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)教材讓學(xué)生們學(xué)完一個(gè)學(xué)期之后“感覺(jué)好像與現(xiàn)實(shí)中的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不直接掛鉤”。身處從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的中國(guó)，大學(xué)生在大學(xué)一年級(jí)第一次接觸西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的內(nèi)容，竟然沒(méi)有任何有關(guān)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的課程內(nèi)容，值得深思。至于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的豐富性在基礎(chǔ)教材中也沒(méi)有提及。實(shí)際上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式絕不是只有英美自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式一種，就是歐洲也還有多種模式，諸如德國(guó)的社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及北歐模式。有學(xué)生提出如下問(wèn)題：在混合經(jīng)濟(jì)體系中市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)兩者所占比例不同時(shí)，整個(gè)市場(chǎng)會(huì)有什么不同？政府該如何在這種體系下推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，可以采取哪些措施？這樣的問(wèn)題在現(xiàn)存的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)教程中基本上沒(méi)有涉及，如果學(xué)生們以后不再學(xué)習(xí)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)課程，那么這樣的問(wèn)題只能束之高閣了。另外，以新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)為主導(dǎo)的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)教材，主要處理交易和交換行為以及資源配置及其最優(yōu)化問(wèn)題，但是忽視了學(xué)習(xí)概念，排除了組織學(xué)習(xí)和群體知識(shí)概念，強(qiáng)調(diào)的不是生產(chǎn)、積累和增長(zhǎng)而是治理結(jié)構(gòu)的選擇和給定資源的有效配置，無(wú)法有效處理學(xué)習(xí)、生產(chǎn)和知識(shí)等重要議題。

三、西方經(jīng)濟(jì)學(xué)個(gè)體自私的假定與公共管理天下為公的理念如何兼容

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)教材中有一些基礎(chǔ)假設(shè)，這里涉及兩個(gè)：方法論個(gè)人主義和自私。其中自私，就是指?jìng)€(gè)體利益最大化。方法論個(gè)人主義是指一切社會(huì)現(xiàn)象看作是個(gè)體行為與個(gè)體之間的互動(dòng)的結(jié)果，認(rèn)為集體或者群體不可以被看做是一個(gè)獨(dú)立的決策者，集體只是個(gè)體的組合，是指經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析是從個(gè)人開(kāi)始的，是研究個(gè)體的經(jīng)濟(jì)行為或者說(shuō)從經(jīng)濟(jì)角度研究個(gè)人行為的，這是一種將個(gè)體作為分析單位的研究方法，與我們?nèi)粘Ｉ钪兄干娴赖碌膫€(gè)人主義是有差異的。相對(duì)的概念是方法論集體主義，相比較而言，在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)教材中方法論個(gè)人主義占據(jù)主流地位。實(shí)質(zhì)上，兩者不能截然對(duì)立起來(lái)，正如霍奇遜所述：我們的研究對(duì)象，不是一些簡(jiǎn)單的個(gè)體，而是一些在社會(huì)秩序中占有一席之地的社會(huì)個(gè)體…為了了解這種個(gè)體，我們必須把它放在其群體環(huán)境中來(lái)加以研究；而為了了解這種群體，我們又必須考察那些個(gè)體，正是這些個(gè)體之間相互關(guān)聯(lián)的行為組成了社會(huì)群體。公共管理學(xué)科是研究公共事務(wù)的學(xué)問(wèn)，一向標(biāo)榜“天下為公”的公共精神。這樣，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)個(gè)體自私的假定與公共管理天下為公的理念之間就出現(xiàn)了矛盾，兩者如何兼容是必須面對(duì)的艱難問(wèn)題。在使用西方現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)分析公共管理問(wèn)題時(shí)，是以某一級(jí)政府為分析單位，還是以政府官員為分析單位？籠統(tǒng)地分析某一級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)行為是否能夠在邏輯上自洽？等等這些問(wèn)題都需要在教學(xué)中清晰地展示出來(lái)，以供學(xué)生思考。