時(shí)間：2023-09-17 14:47:34
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一、相關(guān)概念
1.1無線電頻譜資源
1.1.1無線電頻譜資源的定義
無線電頻譜是一種看不見、摸不著的無形自然資源，對(duì)無線電頻譜資源開發(fā)利用也同時(shí)促進(jìn)了無線電技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。本文首先要明確無線電頻譜資源是如何被界定的。人類已探明的無線電頻譜是3000GHz以下可以在空間自由傳播的，無線電頻譜有傳播、反射、衍射和輻射等特性,不同波長和不同頻段的無線電頻譜由于傳播特性不同，所應(yīng)用的無線電業(yè)務(wù)也不同，《中華人民共和國無線電頻率劃分規(guī)定》將我國可規(guī)劃利用的無線電頻譜資源劃分為14個(gè)頻帶，可以簡單大致區(qū)分不同的頻段和用途。
1.2無線電頻譜資源的屬性
1.2.1無線電頻譜資源的物理屬性
無線電頻譜是一定范圍內(nèi)無線電頻率組合的統(tǒng)稱，無線電頻譜的物理屬性決定了其有良好的傳輸能力，在各行各業(yè)中應(yīng)用形成無線電技術(shù)產(chǎn)業(yè)。與無線電技術(shù)相關(guān)的業(yè)務(wù)要正常開展都依賴于無線電頻率，這與車輛必須在道路上行駛的道理一樣。無線電頻譜是電磁波，從物理技術(shù)角度看具有以下物理屬性：一是無線電頻譜資源是有限的；二是無線電頻譜資源是排他的；三是無線電頻譜具備復(fù)用性，在不同的技術(shù)編碼和在一定的隔離度條件下，無線電頻率是可以在不同的時(shí)間和地區(qū)被復(fù)用的；四是無線電頻譜是看不見摸不著的而且是自由傳播的；五是無線電頻譜具有易污染性。如果同一無線電頻率在同一地區(qū)被多個(gè)電臺(tái)同時(shí)使用，就會(huì)造成無線電干擾，各種噪聲形成的干擾使電臺(tái)無法正常工作，或者有效地傳送信息[1]。
1.2.2無線電頻譜資源的經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性
無線電頻譜資源的經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性指，它能為人類社會(huì)利用并帶來一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，就像水、土地、能源、礦產(chǎn)等資源一樣給大家?guī)斫?jīng)濟(jì)社會(huì)效益。在當(dāng)今社會(huì)下，無線電技術(shù)和無線電頻譜已深入人們生活的方方面面，涵蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，包括軍事、工業(yè)、交通等領(lǐng)域，隨著無線電電子技術(shù)的發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)對(duì)其需求的增大，對(duì)無線電頻譜開發(fā)利用的上限也逐漸提高，作為無線通信傳播載體和基礎(chǔ)的無線電頻譜資源，顯示出越來越不可替代的作用，無線電頻譜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值也隨之凸顯[2]。
1.3無線電頻譜資源管理
無線電頻譜資源管理的最理想狀態(tài)是要讓頻譜資源的使用達(dá)到一個(gè)合理的最優(yōu)值。根據(jù)無線電頻譜資源的物理屬性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性，我國各級(jí)無線電管理機(jī)構(gòu)常用的管理手段包括：技術(shù)手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和行政手段這四種。
二、理論依據(jù)
2.1公共管理理論
公共管理被普遍定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運(yùn)用所擁有的公共權(quán)力，處理社會(huì)公共事務(wù)的過程中，在維護(hù)、增進(jìn)與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）所進(jìn)行的管理活動(dòng)。”無線電頻譜資源歸國家所有，無線電管理機(jī)構(gòu)是執(zhí)行頻譜資源管理職能的重要政府職能機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)代市場(chǎng)體系下，政府要不斷對(duì)管理方式進(jìn)行改革才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，才能發(fā)揮好宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、外在效應(yīng)管控、市場(chǎng)秩序維護(hù)和公共產(chǎn)品有效提供的職能。無線電頻譜資源管理具有統(tǒng)一集中、專業(yè)性、行管等特點(diǎn)，無線電頻譜資源管理的內(nèi)容、手段和強(qiáng)度都應(yīng)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變化。
2.2公用物品的理論
公共產(chǎn)品的消費(fèi)同時(shí)具有非競爭性和非排他性。非競爭性是指“該產(chǎn)品被提供出來以后，增加一個(gè)消費(fèi)者，不會(huì)減少任何一個(gè)人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的數(shù)量和質(zhì)量?！胺桥潘浴笔侵浮耙粋€(gè)人在消費(fèi)這類產(chǎn)品時(shí)，無法排除他人也同時(shí)消費(fèi)這類產(chǎn)品，而且即使你不愿意消費(fèi)這一產(chǎn)品，你也沒有辦法排斥”。當(dāng)社會(huì)組織有能力有組織地分配這些公共產(chǎn)品時(shí)，社會(huì)組織首先必須用某種方式把公共產(chǎn)品據(jù)為己有，這時(shí)侯這些公共產(chǎn)品就附加了占有和分配它所花費(fèi)的成本。在歷史上，這個(gè)社會(huì)組織的角色一般是由政府扮演的，占有和分配這些公共產(chǎn)品所花費(fèi)的成本是由政府承擔(dān)的。無線電頻譜資源在特定條件下具有非競爭性和非排他性，符合公共產(chǎn)品的特征。綜上所述，無線電頻譜資源作為一種特殊的戰(zhàn)略自然資源，其所有權(quán)是屬于國家的。而無線電頻譜資源作為一種有用的、稀缺的資源，是可以被消費(fèi)并為使用者帶來個(gè)人收益或享受的，城市范圍內(nèi)部分緊缺無線電頻譜資源，這些特性符合公共管理特性。
“公共部門人力資源開發(fā)與管理”是對(duì)“人事行政管理”的全面更新，公共部門的人力資源作為國家人力資源總體結(jié)構(gòu)中的一部分，毫無疑問，它具有一般人力資源所具備再生、能動(dòng)、增值等一切基本性質(zhì)。因此，在公共部門人力資源的獲取、使用和開發(fā)過程中，對(duì)政治素質(zhì)和道德素質(zhì)的要求，構(gòu)成其自身性質(zhì)中極其重要的部分。它反映了公共部門的人力資源必須擁有較高的理論水平、政策水平、法律觀念、政治品質(zhì)、道德覺悟、對(duì)公眾熱情的服務(wù)態(tài)度、工作態(tài)度和工作作風(fēng)。
同樣，公共部門人力資源開發(fā)與管理也具有一般人力資源開發(fā)與管理的性質(zhì)和作為公共部門組織形態(tài)的特殊管理性質(zhì)。人力資源開發(fā)與管理的一般性體現(xiàn)了各種組織形態(tài)在人事管理上的共同性。另一方面，公共組織本身具有的特性和公共部門人力資源的特殊性，使得公共部門的人力資源開發(fā)與管理有其獨(dú)特性。第一，公共部門是一個(gè)橫向部門分化，縱向?qū)蛹?jí)節(jié)制的龐大的組織結(jié)構(gòu)體系。而這樣一個(gè)體系又是按照完整統(tǒng)一的組織原則建立起來的，它意味著組織必須目標(biāo)統(tǒng)一、領(lǐng)導(dǎo)指揮統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)設(shè)置統(tǒng)一。以此建立起與公共組織體例契合的縱橫交錯(cuò)的人力資源主管部門，在上級(jí)機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，承擔(dān)著不同部門、不同層級(jí)的人力資源管理職能。由此可見，任何其他形態(tài)的組織，其人事權(quán)的劃分與人事管理部門的構(gòu)造，都無法與公共組織人事行政機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性相比擬。第二，國家制定專門的法律和法規(guī)對(duì)公共部門人力資源的行為和管理行為進(jìn)行規(guī)制，保證他們依法合理地使行政管理和人事管理的權(quán)力。第三，在公共部門人力資源的具體管理中，體現(xiàn)出了自身的性質(zhì)。如針對(duì)政府組織的工作性質(zhì)與公職人員的政治要求，強(qiáng)化了其德才的測(cè)評(píng)、考核與培訓(xùn)的方法和技術(shù)；而針對(duì)公共部門產(chǎn)出的非量化性特征，公共部門人力資源開發(fā)管理必然發(fā)展出適用于公共組織的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)。
二、公共部門人力資源管理的目標(biāo)
公共部門是相對(duì)于私營部門的一種重要的組織形態(tài)。它所提供的產(chǎn)品和服務(wù)范圍與種類不是由消費(fèi)者的直接愿望決定的，而是由政府機(jī)構(gòu)決定的，在民主社會(huì)，是由公民的代表來決定的。公共部門是建立在權(quán)威關(guān)系之上的，所具有的合法強(qiáng)制力也是私部門所沒有的。這種核心差異無疑決定了公共部門與私部門所追求的管理目標(biāo)的差異。公共部門人力資源開發(fā)與管理的目標(biāo)主要是追求完善的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制。在國家公務(wù)員制度下，公共部門人力資源管理的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：
1.競爭擇優(yōu)機(jī)制
競爭機(jī)制是市場(chǎng)主義法則在公務(wù)員制度中的體現(xiàn)和應(yīng)用，它促成了一個(gè)優(yōu)勝劣汰、競爭發(fā)展的環(huán)境。競爭機(jī)制需要個(gè)人可以長期預(yù)期的穩(wěn)定的法制規(guī)則，它有效運(yùn)行的基礎(chǔ)是，所有的公務(wù)員和愿意成為公務(wù)員的社會(huì)人才，在公務(wù)員管理的法律規(guī)定面前人人平等；公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)以客觀、公開的原則與程序從事管理活動(dòng)。
2.權(quán)利保障機(jī)制
政府要保證公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性、連續(xù)性，并能夠吸引更多的優(yōu)秀人才，就必須充分保障公務(wù)員工作和生活的基本條件，滿足他們生產(chǎn)，以及自我發(fā)展的不同層次的需求。不能將公務(wù)員只看成是完成工作的機(jī)器、實(shí)現(xiàn)組織績效的工具或管理控制的對(duì)象?，F(xiàn)代公共部門人力資源管理已經(jīng)拋棄了傳統(tǒng)人事行政管理那種重控制、重監(jiān)督、重處罰的消極管理，而轉(zhuǎn)向營造良好的工作生活質(zhì)量，并以些激發(fā)公務(wù)員的活力。
3.功績激勵(lì)機(jī)制
人才的競爭必然要求組織建立相應(yīng)的功績激勵(lì)機(jī)制作為配套措施，因?yàn)殡m然競爭是功績激勵(lì)機(jī)制建立的基礎(chǔ)，但是只有組織同時(shí)制定了相關(guān)的激勵(lì)政策，競爭的環(huán)境才能得到根本的保證。如果沒有激勵(lì)，公務(wù)員干得好，得不到獎(jiǎng)勵(lì)、晉升；干得不好得不到懲戒、辭退，那么競爭的效用就無從談起。在現(xiàn)代公務(wù)員制度中，激勵(lì)機(jī)制通過以下管理環(huán)節(jié)的措施保證：人事獎(jiǎng)懲、考績考核、職務(wù)升降、在職培訓(xùn)、工資晉級(jí)、辭退和獎(jiǎng)金等。
4.流動(dòng)更新機(jī)制
公務(wù)員的更新機(jī)制包括兩層含義。一是促進(jìn)政府工作人員正常的新老交替和流動(dòng)，保持公職人員的穩(wěn)定性和年齡結(jié)構(gòu)的合理性。二是更新現(xiàn)有公務(wù)員知識(shí)結(jié)構(gòu)和技能手段，以及根據(jù)適才適用的原則和職業(yè)生涯發(fā)展的條件，進(jìn)行職位交流調(diào)配的人才流動(dòng)。流動(dòng)更新機(jī)制在公務(wù)員制度中的應(yīng)用包括：退休退職、教育培訓(xùn)、交流調(diào)配、任職回避、辭職辭退、雙向選擇和人才市場(chǎng)完善等。
5.制約監(jiān)控機(jī)制
權(quán)力最大的危險(xiǎn)是權(quán)力腐敗或失控，對(duì)公務(wù)員而言，監(jiān)控包括對(duì)公務(wù)員的紀(jì)律規(guī)章、行政懲戒、人事檔案等。對(duì)公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)而言，監(jiān)控的主要內(nèi)容是人事行政管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督等。值得一提的是，公務(wù)員作為管理機(jī)構(gòu)的被管理者，也有權(quán)對(duì)管理機(jī)關(guān)管理行為的合法性與合理性進(jìn)行監(jiān)督，以維護(hù)自身的合法權(quán)益。這一點(diǎn)體現(xiàn)了現(xiàn)代公務(wù)員制度中公務(wù)員與管理機(jī)關(guān)之間監(jiān)督的雙向性。
三、現(xiàn)代公共部門人力資源管理發(fā)展的新趨勢(shì)
我國目前的公共部門人力資源管理正處在由傳統(tǒng)人事行政管理向現(xiàn)代人力資源管理的過渡期，縱觀西方現(xiàn)代公共部門人力資源發(fā)展的脈絡(luò)，結(jié)合我國公共管理環(huán)境的變化，今后公共部門人力資源管理呈現(xiàn)出來的特點(diǎn)和趨勢(shì)，概括起來，主要有以下幾個(gè)方面。
1.專家治理以及政府管理職業(yè)化
隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)和信息社會(huì)的來臨，隨著政府管理復(fù)雜性的增加，隨著政府管理對(duì)大量信息的需求，隨著政府管理日趨技術(shù)化和專門化，政府管理對(duì)專門性的需要更加強(qiáng)烈，這一切均導(dǎo)致了知識(shí)工作者的興起。知識(shí)和信息工作者，在政府公務(wù)領(lǐng)域內(nèi)將占主導(dǎo)地位。在未來的公共組織中，知識(shí)和專家的權(quán)威將會(huì)日益顯現(xiàn)。
2.從消極的控制轉(zhuǎn)為積極的管理
傳統(tǒng)的公共部門人力資源管理，是一種以控制為導(dǎo)向的消極的管理，這種管理的基本特點(diǎn)在于：強(qiáng)調(diào)效率價(jià)值的優(yōu)先性；強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的工具角色；強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的規(guī)劃和程序；重視監(jiān)督的控制；強(qiáng)調(diào)集中性的管理等。傳統(tǒng)的以控制為導(dǎo)向的管理不免使公共部門人力制度僵化、缺乏活力。而新的公共部門人力資源管理更具積極性，主要特征表現(xiàn)在：開放參與決策機(jī)會(huì)；提供行政人員發(fā)展自主性的機(jī)會(huì)；發(fā)展組織共同愿景；發(fā)展并維持組織成員之間的依賴、開放的溝通等。
3.公共部門人力資源發(fā)展的重視和強(qiáng)調(diào)
面對(duì)知識(shí)經(jīng)濟(jì)和信息社會(huì)的到來，面對(duì)新知識(shí)和新技術(shù)的挑戰(zhàn)，越來越多的組織認(rèn)識(shí)到公共部門人力資源發(fā)展，即通過持續(xù)的學(xué)習(xí)以改變公務(wù)員和公共管理者的態(tài)度、行為和技能的重要性。更為重要的是由于今天公共組織管理者和公務(wù)員面臨的是一個(gè)快速變遷的社會(huì)，過去被動(dòng)式的學(xué)習(xí)已經(jīng)無法適應(yīng)時(shí)代的要求，具備新的學(xué)習(xí)能力是公共部門人力資源發(fā)展的核心。未來學(xué)家約翰奈斯比特等人亦認(rèn)為，未來組織的人力資源發(fā)展將強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)如何學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)如何思考，學(xué)習(xí)如何創(chuàng)造，并向終身學(xué)習(xí)發(fā)展。
4.公共部門人力資源管理的電子化
信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在公務(wù)員管理中的應(yīng)用已成為一個(gè)顯著的特征，人力資源管理的電子化和網(wǎng)絡(luò)化，可以增加效率，節(jié)約成本；有利于人力資源戰(zhàn)略和政策制定；有利于加強(qiáng)人員之間的溝通與聯(lián)系；有利于實(shí)現(xiàn)參與管理。未來主要的發(fā)展包括：電子人事政策法規(guī)和電子人力資源資料庫；電子招聘；電子福利支付；電子動(dòng)態(tài)管理等。
5.政府人力精簡與小而能的政府
政府組織規(guī)模的龐大，乃是過去時(shí)代各國政府的一個(gè)普遍現(xiàn)象，究其原因在于政府功能的擴(kuò)張、社會(huì)的發(fā)達(dá)、政務(wù)的增繁以及政府自身的內(nèi)在擴(kuò)張。而政府之?dāng)U張反過來導(dǎo)致赤字、績效低下、成本擴(kuò)張。所以，從1990年以后，各國之文官改革，莫不把人力精簡和緊縮管理作為主要措施。中國中央政府亦精簡了30%的公務(wù)員。隨著“小政府”觀念的深入人心，人力精簡繼續(xù)成為公共部門人力資源管理的一個(gè)基本趨勢(shì)。
6.績效管理的強(qiáng)調(diào)與重視
如果公共組織擺脫不了目的取向色彩，那么績效側(cè)身于種種目的當(dāng)中，便不免成為最受關(guān)注的課題。事實(shí)上，組織的成功與否，視人力資源有效運(yùn)用的有效程度而定。如今，無論公、私組織，績效管理成為一個(gè)最熱門的話題?？冃Ч芾硪馕吨M織管理者為公務(wù)員規(guī)劃責(zé)任及目標(biāo)，以使他們的能力獲得最大的發(fā)揮；并通過績效考評(píng)，以此作為公務(wù)員獎(jiǎng)懲的依據(jù)。
7.公務(wù)倫理責(zé)任的強(qiáng)調(diào)和重視
近年來，越來越多的公職人員的不道德行為（如腐?。?dǎo)致了政府威信的下降，導(dǎo)致了公民對(duì)政府官員產(chǎn)生“信任赤字”，嚴(yán)重影響到了政府的合法性問題。我國目前雖然還沒有關(guān)于公務(wù)員倫理的法律法規(guī)，維持公務(wù)員的職業(yè)倫理還主要停留在靠黨紀(jì)和說服教育的層面，但隨著“以德治國”觀念的逐步深入，公務(wù)員的職業(yè)倫理總是會(huì)越來越受人們重視?？梢钥隙?，如何維持公務(wù)員倫理的生活及行為，是今后我國公共部門人力資源管理的最大挑戰(zhàn)之一。
技工學(xué)?！皞€(gè)性化學(xué)生”出現(xiàn)的原因多種多樣,通過調(diào)查分析有以下幾種可能。
1.問題家庭所致
“個(gè)性化學(xué)生”被老師稱為問題學(xué)生,很多問題學(xué)生的背后大多是一個(gè)問題家庭。問題家庭一般是指單親家庭、缺失家庭教育的家庭等。此種家庭的孩子因?yàn)槿笔?yīng)有的父愛或母愛,心靈深處受到傷害,缺少愛心,不懂感恩,對(duì)人、事、物缺乏責(zé)任感,甚至人生觀、道德觀、價(jià)值觀扭曲,憤世嫉俗。
2.網(wǎng)絡(luò)環(huán)境所致
據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心的《第27次互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》顯示,截至2010年12月31日,中國網(wǎng)民4.57億,普及率達(dá)34.3%,19歲以下網(wǎng)民占28.4%。學(xué)生上網(wǎng)已成為普遍的社會(huì)現(xiàn)象,隨之而來的未成年人網(wǎng)絡(luò)成癮(Internet Addiction Disorder,IAD)的問題也日益突出。技工學(xué)校學(xué)生多數(shù)為19歲以下的網(wǎng)民,因自控能力差,嚴(yán)重依賴計(jì)算機(jī)和手機(jī)上網(wǎng),網(wǎng)癮成性,性格孤僻,生活脫離正常軌道,逐漸成為“個(gè)性化學(xué)生”。
3.應(yīng)試教育所致
技工學(xué)校的學(xué)生多為應(yīng)試教育的失敗者,在中小學(xué)受教育期間,學(xué)習(xí)成績差,得到的關(guān)注與關(guān)愛少,自尊心得不到滿足。部分教師受“升學(xué)壓力”影響,偏愛優(yōu)等生,歧視差生,對(duì)“個(gè)性化學(xué)生”不關(guān)心、不尊重、不了解,教育方式簡單粗暴,動(dòng)輒就訓(xùn)斥,刺激了學(xué)生的逆反心理和過激行為。
二、“個(gè)性化學(xué)生”的班級(jí)管理
面對(duì)“個(gè)性化學(xué)生”居多的班級(jí),教師用什么樣的方法管理班級(jí)就顯得非常重要,筆者就班級(jí)管理談幾點(diǎn)
想法。
1.挖掘愛與感恩情懷
首先,挖掘教師的愛與感恩情懷。師愛是一種母愛,但又超越母愛,它既要有母愛的那份真誠與熾熱,又要超越母愛,突出科學(xué)與理性。蘇聯(lián)教育家馬卡連柯說過“愛是教育的基礎(chǔ),沒有愛就沒有教育”,所以技工學(xué)校班主任只要愛自己的學(xué)生,一切問題將不再是問題。愛來源于實(shí)實(shí)在在的生活,去了解每個(gè)學(xué)生的家庭,去關(guān)注每個(gè)學(xué)生的性格,去關(guān)愛每個(gè)缺失愛的孩子。不管是學(xué)習(xí)還是生活,堅(jiān)持“不拋棄,不放棄”,對(duì)學(xué)生要視如己出。另外是發(fā)自內(nèi)心的感恩學(xué)生,感恩優(yōu)秀的學(xué)生讓我們成為優(yōu)秀學(xué)生的老師,讓我們體味人生最大的快樂;感恩“個(gè)性化學(xué)生”讓我們成為“個(gè)性化學(xué)生”的老師,讓我們有機(jī)會(huì)接受人生成長的磨礪,所以我們有理由善待每個(gè)學(xué)生。
其次,挖掘?qū)W生的愛與感恩情懷。對(duì)于那些來自單親家庭、缺失家庭教育的“個(gè)性化學(xué)生”,教師和班主任更要了解他們內(nèi)心的聲音。此類“個(gè)性化學(xué)生”,其實(shí)他不是恨老師、更不是恨社會(huì),他真正恨的人是他最親的父母。所以使其真正轉(zhuǎn)變觀點(diǎn)的方法只有挖掘出他心靈深處的愛與感恩情懷,才能解決根本問題。比如在技工學(xué)校每學(xué)期的入學(xué)入軌教育中,可以設(shè)置這樣的教育課程,《感悟母愛全集(震撼心靈的218個(gè)真情故事)》《弟子規(guī)》《中華德育故事》等,師生同時(shí)觀看。這樣的教育活動(dòng)可以說是“試金石”,哪個(gè)學(xué)生起初最不屑一顧,而后期卻哭得最傷心,那個(gè)學(xué)生的家庭情況就最復(fù)雜,也就最需要關(guān)愛。借學(xué)生一時(shí)的感動(dòng),立即分享,帶領(lǐng)學(xué)生挖掘自己靈魂深處的那個(gè)身影。教師讓孩子們記錄下來,每天看、每天讀,每天去體會(huì)。只要學(xué)生孝心一打開,感恩之心立刻升起,一切愛的信息都能夠正確接收。班主任陪伴學(xué)生走出陰霾,共同挖掘?qū)ι鐣?huì)的愛與感恩情懷。
2.培養(yǎng)責(zé)任感
技工學(xué)校學(xué)生多為獨(dú)生子女,由于家長的溺愛,部分學(xué)生獨(dú)立性差、解決問題的能力差,以自我為中心,好強(qiáng)任性。有些家長對(duì)孩子失去了信心和希望,干脆放任自流,把孩子推向?qū)W校。由于家長特定情況下的不負(fù)責(zé)任,導(dǎo)致孩子同樣責(zé)任感差,因此在技工學(xué)校培養(yǎng)學(xué)生的責(zé)任感就成為當(dāng)務(wù)之急。
班級(jí)管理的重點(diǎn)就是讓所有同學(xué)都能有濃厚的集體榮譽(yù)感,于是可以采取全班同學(xué)都是班委的激勵(lì)方法。班主任可以把班內(nèi)的大小事務(wù)做明確分工,并且名目清晰。例如擦黑板、掃地、倒垃圾、擺桌凳、關(guān)燈、鎖門、帶早操、查胸卡、畫考勤、整理衛(wèi)生區(qū)等等無論大事小事都由專人專管。并且在負(fù)責(zé)人選擇上提倡民主,讓本位負(fù)責(zé)人出臺(tái)管理標(biāo)準(zhǔn)上墻公示。班長定期對(duì)每個(gè)崗位按其個(gè)人所定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢查,給予評(píng)議。班主任對(duì)表現(xiàn)突出者,在班會(huì)上表揚(yáng)。“人人有事干,事事有人干”,這樣每個(gè)同學(xué)都是班委,都有使命感和責(zé)任感。班級(jí)管理抓人不抓事,出了問題對(duì)事不對(duì)人。
班級(jí)管理提倡“校企合作”。就業(yè)問題上的“校企合作”在各個(gè)技工學(xué)校都是發(fā)展的重點(diǎn),班級(jí)管理也可以引入“校企合作”的模式。班主任在班里給每個(gè)學(xué)生設(shè)立的責(zé)任崗位好比是每個(gè)學(xué)生的一個(gè)就業(yè)崗位,如果學(xué)生責(zé)任感強(qiáng),能夠自覺自發(fā)地做好份內(nèi)工作,甚至可以幫助別人完成任務(wù),自身得以提升,那么班級(jí)這個(gè)“企業(yè)”的經(jīng)營肯定可以實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。同學(xué)們?cè)趯W(xué)習(xí)技術(shù)的同時(shí)享受“就業(yè)”的快樂,班級(jí)管理成為大家共同的責(zé)任和使命。
自上個(gè)世紀(jì)70年代以來，隨著現(xiàn)代民主化進(jìn)程的加快，各種社會(huì)問題日益凸顯。要求公共管理的管理效率和效能必須革故鼎新，管理理念、管理方式必須與時(shí)俱進(jìn)。公共管理新概念，既提升了公共管理公共性是思想內(nèi)涵，又拓展了公共管理服務(wù)性的應(yīng)用范圍。在社會(huì)民主化發(fā)展的影響下，公共管理問題越來越受到社會(huì)各界的關(guān)注。本文簡要分析了現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)特征，并結(jié)合當(dāng)今社會(huì)現(xiàn)實(shí)，對(duì)于公共管理的時(shí)代性進(jìn)行了深入探討。
一、公共管理的本質(zhì)特征
1.公共管理的合作性
公共管理，簡單地說，就是如何設(shè)計(jì)、管理政府行政部門的細(xì)微工作以及公共服務(wù)問題。公共管理不僅是政府所要關(guān)心的問題，公共組織以及社會(huì)公眾等對(duì)于公共管理問題都要給予高度的重視。自有人類社會(huì)以來，就離不開公共管理問題。然而，自上個(gè)世紀(jì)七八十年代開始，世界各國對(duì)于公共管理問題才給予了高度重視。開始建構(gòu)新時(shí)期的公共管理理論與模式，使人們對(duì)于公共管理有了一個(gè)新的認(rèn)識(shí)?，F(xiàn)代政治理念昭示，公共管理具有合作共治性，公共管理的管理本質(zhì)是公共性、服務(wù)性。合法政府依據(jù)憲法行使公共權(quán)力，為全社會(huì)提供公共服務(wù)，現(xiàn)代政府必須秉持和堅(jiān)守公共精神，以公共精神為指導(dǎo)，實(shí)施公共管理。公共管理的管理主體以政府為核心，它們的行為代表公共利益，公共管理的客體是確定范圍內(nèi)全體公民。公共管理的職能，是為了公正分配社會(huì)利益，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和文明進(jìn)步。公共管理者的價(jià)值追求應(yīng)代表公平、正義和自由，體現(xiàn)“公益人”的角色。從活動(dòng)范圍看，公共管理主要涉及公共事務(wù)領(lǐng)域，是為了促進(jìn)公共利益的最大化。公共管理權(quán)力運(yùn)行具有多向度特征。不僅政府有組織行使公共管理的權(quán)責(zé)，其它社會(huì)組織與公眾也具有參與公共管理的權(quán)利和義務(wù)。公共管理需要構(gòu)建多元化管理格局，主體之間要經(jīng)常進(jìn)行溝通、互動(dòng)和合作。在新的時(shí)期里，不僅社會(huì)組織和公眾具有參與公共管理的必要性，而且參與公共管理，還是公民的所具有的權(quán)利和義務(wù)。因此，社會(huì)組織和公眾要積極參與公共管理，配合政府管理部門做好各項(xiàng)管理工作。
2.公共管理的公共性和服務(wù)性
公共管理的公共性，具有兩方面含義，一是利益取向的公共性。二是其公共參與性。公共管理不是某一個(gè)特定階層或群體的一種政治控制的方式，公共管理是為了推進(jìn)、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)整體的公共利益。因此，公共管理具有利益取向的公共性。公共管理的公共參與性，主要指實(shí)施主體既包含以政府為代表的官方，還包括政府之外社會(huì)組織和公眾。公共管理所有活動(dòng)價(jià)值取向都應(yīng)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化為目標(biāo)，整合和優(yōu)化社會(huì)資源配置，為公眾提供一個(gè)穩(wěn)定有序、和諧共處、能實(shí)現(xiàn)良性競爭的社會(huì)環(huán)境，以政府為核心的主體無論采取何種方式，都是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，公共管理的服務(wù)性非常關(guān)鍵。從根本上說，以政府為核心的公共部門所行使的國家權(quán)力產(chǎn)生于公眾直接或間接的授權(quán)，以政府為核心的公共組織，就是服務(wù)于社會(huì)共同利益的一個(gè)組織。公權(quán)力本質(zhì)上是公眾意愿的實(shí)現(xiàn)手段，如果公眾的意志和意愿一直得不到滿足，公共管理行為的合法性就會(huì)遭到質(zhì)疑，產(chǎn)生合法性危機(jī)，就可能喪失公共管理合法性基礎(chǔ)。所以，政府管理的首重職能就是服務(wù)，在公共事務(wù)管理中，服務(wù)是公共管理運(yùn)行的中心。
二、公共管理之時(shí)代性
公共管理之所以受到各國的廣泛關(guān)注，是時(shí)展大趨勢(shì)使然。自上個(gè)世紀(jì)70年代以來，隨著現(xiàn)代民主化進(jìn)程的加快，各種社會(huì)問題日益凸顯。要求公共管理的管理效率和效能必須革故鼎新，管理理念、管理方式必須與時(shí)俱進(jìn)。地球村的概念日益清晰，世界各國在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多方面的交流與合作日益頻繁，經(jīng)濟(jì)全球化不可避免地影響各國公共管理，對(duì)各國公共管理效率也提出了新的要求。民主化進(jìn)程的發(fā)展，對(duì)傳統(tǒng)公共行政造成猛烈沖擊，必然推動(dòng)政府向民主和法治的方向進(jìn)行管理改革，公共管理必須對(duì)此做出回應(yīng)。為回應(yīng)全球化時(shí)代的要求，公共管理必須建構(gòu)基于公眾認(rèn)可的優(yōu)質(zhì)治理模式，一個(gè)快速變化的時(shí)代，我們不僅要積極推進(jìn)知識(shí)密集型治理，還要積極推進(jìn)學(xué)習(xí)型治理模式。要高度重視關(guān)注學(xué)習(xí)型治理的重要性，公共管理創(chuàng)新和改革，學(xué)習(xí)型治理是主要通道。作為公共管理的核心主體，政府一方面需要不斷學(xué)習(xí)，整合組織的內(nèi)外資源，與時(shí)俱進(jìn)，改善和提升其執(zhí)政能力，另一方面，還要以主動(dòng)、坦誠的姿態(tài)，吸收社會(huì)的知識(shí)和智力，摒棄偏狹之見，通過與社會(huì)廣泛地協(xié)調(diào)合作，不斷推進(jìn)和優(yōu)化治理。實(shí)施更具民主的管理模式。構(gòu)建多元化的管理系統(tǒng)，通過信息化、扁平化、網(wǎng)絡(luò)化，推進(jìn)公共管理利益的最大化。
由于各種社會(huì)矛盾日趨尖銳復(fù)雜，利益和信念的過度分散，不可治理性現(xiàn)代社會(huì)問題日益凸現(xiàn)，這也要求公共管理適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，與時(shí)俱進(jìn)。社會(huì)問題愈是復(fù)雜多變，政府越要積極主動(dòng)的走出社會(huì)管理單邊運(yùn)行的誤區(qū)，要采取有效措施，建構(gòu)有利于公眾參與的新理念、新思維，激發(fā)和增強(qiáng)公眾參與意識(shí)，實(shí)現(xiàn)共同治理，隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，先進(jìn)的信息傳播手段，為公民直接參與公共事務(wù)管理提供了條件。培養(yǎng)人們對(duì)公共問題的關(guān)注，有助于強(qiáng)化公民監(jiān)督意識(shí)，監(jiān)督和推動(dòng)政府工作，這對(duì)于改善政府形象，增強(qiáng)政府的合法性基礎(chǔ)，促進(jìn)政府提升工作效率和效能都有極大的幫助。隨著信息化技術(shù)的不斷發(fā)展，人們對(duì)公共管理的關(guān)注越來越便捷，公民對(duì)公共管理的該關(guān)注度越來越高。新公共管理影響了所有的國家，全球化、民主化的社會(huì)發(fā)展，改變了公共管理生態(tài)環(huán)境，政府一家獨(dú)大，僅憑自身的權(quán)威，可以統(tǒng)攬社會(huì)公共事務(wù)格局已成昨日黃花。合作共治的治理理念開始深入人心。全球擴(kuò)展的行政改革浪潮，構(gòu)成了對(duì)傳統(tǒng)公共行政的極大沖擊，雖然各國新公共管理運(yùn)動(dòng)改革和政策選擇有所不同，進(jìn)程不一，但是，側(cè)重點(diǎn)是一致的。實(shí)現(xiàn)合作共治，政府與社會(huì)組織、民眾共同承擔(dān)公共管理的責(zé)任，建立一個(gè)高度民主，高效透明的管理體系，以人為本，以服務(wù)為本，建設(shè)公共服務(wù)型政府，民主型政府，強(qiáng)化國家的核心競爭力。
結(jié)語
從傳統(tǒng)公共行政管理，到日益民主化、法制化、規(guī)范化的公共管理，是一次深刻變化的管理革命，從單一管理主體運(yùn)行到合作共治，是以政治、經(jīng)濟(jì)為本的公共事務(wù)管理模式，轉(zhuǎn)向以人為本管理模式的一次飛躍。現(xiàn)代公共管理本質(zhì)特征具有合作性、公共性、服務(wù)性特征，在現(xiàn)代化的發(fā)展過程中，我們要不斷加深公共管理的深度，結(jié)合時(shí)代的發(fā)展特征，擴(kuò)大公共管理的范圍，不斷創(chuàng)新公共管理模式，以人為本，以服務(wù)為本，改善和優(yōu)化公共管理，促進(jìn)公共利益的最大化。（作者單位：華僑大學(xué)）
參考文獻(xiàn)：
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一、盈余管理的涵義與特征
盈余管理是公司在日常經(jīng)營管理中對(duì)公司會(huì)計(jì)利潤進(jìn)行干預(yù)，是為了達(dá)到特定的會(huì)計(jì)目標(biāo)，經(jīng)理人通過會(huì)計(jì)政策或者實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的選擇以影響會(huì)計(jì)盈余的行為。魏明海（2000）則主張?jiān)谛畔⒂^下看待盈余管理，這意味著會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的重要屬性是其信息含量，并同時(shí)假定公司經(jīng)理人擁有私人信息。與經(jīng)濟(jì)收益觀下的會(huì)計(jì)數(shù)字的真實(shí)性不同，在信息觀下真實(shí)性不再具有第一位的屬性。本文也將在信息觀下分析公司盈余管理的動(dòng)因及對(duì)其進(jìn)行治理的必要性和治理方式。
根據(jù)盈余管理的方式，盈余管理可以分為應(yīng)計(jì)盈余管理和真實(shí)盈余管理。應(yīng)計(jì)盈余管理是指公司或者經(jīng)理人通過選擇會(huì)計(jì)政策或者估計(jì)方法干預(yù)財(cái)務(wù)報(bào)告的制定，對(duì)盈余進(jìn)行管理的這種方式一般會(huì)改變會(huì)計(jì)盈余的時(shí)間分布，但是不會(huì)改變盈余在一定時(shí)間內(nèi)的總量。與應(yīng)計(jì)盈余管理相比，另外一種更為隱性的影響公司會(huì)計(jì)利潤的方式是真實(shí)盈余管理。所謂的“真實(shí)盈余管理”是指通過實(shí)際的經(jīng)營活動(dòng)影響公司的盈余水平，在管理模式上主要有推遲或取消人才雇傭、研發(fā)和廣告宣傳等支出；打折促銷或擴(kuò)大賒銷；超量生產(chǎn)以攤薄單位成本等（Graham and Harvey，2005）。
二、盈余管理的動(dòng)因
在信息觀下，盈余的真實(shí)性不再是其第一屬性，轉(zhuǎn)而關(guān)心的是盈余管理帶來的經(jīng)濟(jì)后果――公司的盈余管理活動(dòng)既有其有利的一面，也有其消極的一面。而其經(jīng)濟(jì)后果是由不同的盈余管理動(dòng)機(jī)所引致的，公司的盈余信息一方面反映了公司的基本面狀況，使其成為預(yù)測(cè)公司股票價(jià)格的重要信息輸入；另一方面，會(huì)計(jì)盈余反映了經(jīng)理人工作的努力程度。在這一背景下，使得管理當(dāng)局會(huì)出于不同的動(dòng)機(jī)管理公司的會(huì)計(jì)盈余。
（一）滿足投資者的盈余預(yù)期
在資本市場(chǎng)，公司股票價(jià)格由其基本面信息所決定，那些報(bào)告盈余超過預(yù)期的公司，股票價(jià)格會(huì)顯著增加，而未預(yù)期盈余為負(fù)的公司的股票價(jià)格則會(huì)下降。實(shí)證研究也發(fā)現(xiàn)，那些沒有滿足分析師預(yù)測(cè)的公司的股票價(jià)格會(huì)大幅下降（Skinner和Sloan，2002）。當(dāng)然，投資者也不會(huì)被動(dòng)地接受公司報(bào)告的盈余信息，那些通過盈余管理操縱了公司利潤進(jìn)而滿足或者超出了預(yù)期的公司會(huì)被投資者的基本面分析識(shí)破，Keung等（2010）發(fā)現(xiàn)投資者對(duì)于預(yù)測(cè)無偏差或者實(shí)際盈余略高于預(yù)期的公司的反應(yīng)為負(fù)。
投資者一方面通過基本面信息和分析師的分析報(bào)告對(duì)公司的盈余水平有一個(gè)基本的預(yù)期，另一方面他們則更偏好于那些盈余波動(dòng)較小的公司。公司則會(huì)利用盈余管理活動(dòng)向投資者傳達(dá)未來獲利的可能性；或者說，公司出于減少溝通障礙的目的對(duì)盈余進(jìn)行了管理。①如公司在某段時(shí)間內(nèi)的平均盈利水平是100萬元，近期的某項(xiàng)業(yè)務(wù)使公司的平均收益增加了50萬，此時(shí)，公司則更傾向于報(bào)告100萬元的平均利潤。Subramanyam（1996）以美國1973年到1993年的上市公司為樣本，分析了市場(chǎng)對(duì)于公司盈余管理行為的反應(yīng)，發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)于公司出于平滑利潤的應(yīng)計(jì)盈余管理給予了正向反應(yīng)。
（二）經(jīng)理人實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化
所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離使得管理者的行為無法直接被投資者較為全面的掌握，如何減少簽訂合約后的成本成為現(xiàn)代公司治理的重要問題。投資者通過公司的凈利潤激勵(lì)管理者或者判斷公司償還貸款的能力，而這也促使管理者對(duì)公司的利潤進(jìn)行操作。
早在1985年Healy就對(duì)出于契約動(dòng)機(jī)的管理者的盈余管理行為進(jìn)行了分析。Healy認(rèn)為為了更好地激勵(lì)管理者，公司會(huì)把管理者薪酬的一部分與公司的盈利相掛鉤，但是對(duì)于管理者的分紅計(jì)劃具有分段線性的特征，即在凈利潤較低和較高的兩個(gè)區(qū)間段，公司都不會(huì)向管理者支付獎(jiǎng)金，而只有在中間的某個(gè)區(qū)間段內(nèi)才會(huì)按照線性的支付方式向管理者支付獎(jiǎng)金，而這一區(qū)間正式管理者進(jìn)行盈余管理的范圍。
對(duì)于簽訂借款合同后違約的公司，他們則會(huì)更傾向于使用能夠增加公司盈利的會(huì)計(jì)政策，而那些瀕臨違約或者面臨著很高違約風(fēng)險(xiǎn)的公司則更傾向于使用可以增加凈利潤的新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則（Sweeney，1994）；DeFond和Jiambalvo（1994）則發(fā)現(xiàn)在違約年度之前，公司更喜歡通過操控性應(yīng)計(jì)項(xiàng)目增加凈利潤，而在違約當(dāng)年則較少使用此類方法進(jìn)行盈余管理。Dechow、Sloan和Sweeney（1996）以在美國受到證券委員會(huì)指控的違反GAAP的相關(guān)公司為樣本，以同規(guī)模和相同行業(yè)的公司為控制樣本，也發(fā)現(xiàn)那些瀕臨違反債務(wù)契約的公司會(huì)使用更高的財(cái)務(wù)杠桿，并且也可能更頻繁地違反債務(wù)契約。
三、盈余管理的治理
根據(jù)以上的分析，公司的盈余管理行為有時(shí)能夠起到與投資者進(jìn)行信息溝通的作用，這可以看作是盈余管理的積極的一面，而那些為了滿足投資者預(yù)期或者出于管理者利益最大化的盈余管理行為需要對(duì)其進(jìn)行有效的治理。對(duì)公司盈余管理行為的治理是公司治理的一部分，法律制度和信息的充分披露在一定程度上能夠抑制不利的盈余管理。
首先，制度環(huán)境會(huì)影響企業(yè)的交易成本，進(jìn)而影響企業(yè)的經(jīng)營決策。在政府干預(yù)方面，政府干預(yù)是否能夠影響盈余管理行為并未取得一致結(jié)論（Makar和Alam，1998；Bushman，2004），但是在法治環(huán)境方面，一個(gè)基本的共識(shí)是在投資者保護(hù)程度、法律執(zhí)行水平較高的國家，公司盈余管理活動(dòng)的水平較低。在我國，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法律制度環(huán)境存在著差異，陳克兢、李延喜等（2016）發(fā)現(xiàn)完善的制度環(huán)境有助于抑制上市公司的應(yīng)計(jì)盈余管理行為，但卻會(huì)誘使企業(yè)增加真實(shí)盈余管理。隨著市場(chǎng)化進(jìn)程不斷推進(jìn)和制度環(huán)境不斷改善，公司為了逃避監(jiān)管，其盈余管理策略逐漸由應(yīng)計(jì)盈余管理向真實(shí)盈余管理轉(zhuǎn)變
其次，分析師通過搜集信息分析公司的基本面情況，可以在一定程度上緩解經(jīng)理人和股東之間的信息不對(duì)稱，Jensen和Meckling（1976）認(rèn)為分析師是投資者的代表，是專業(yè)的監(jiān)督力量。Knyazeva（2007）和Dyck等（2010）則發(fā)現(xiàn)分析師對(duì)于財(cái)務(wù)報(bào)告的解讀和預(yù)測(cè)能夠有利于發(fā)現(xiàn)管理層的欺詐行為，進(jìn)而使企業(yè)減少公司的應(yīng)計(jì)管理行為。分析師對(duì)于公司盈余管理的行為還體現(xiàn)在其能夠?qū)臼?，那些未達(dá)到分析師盈余預(yù)測(cè)的公司將遭受市場(chǎng)價(jià)值的損失。李春濤等（2016）以我國上市公司為樣本，發(fā)現(xiàn)分析師的監(jiān)督缺失能夠在一定程度上抑制了公司的應(yīng)計(jì)盈余管理活動(dòng)行為。但是，另一方面，這種監(jiān)督卻使公司采用了更為隱蔽的真實(shí)盈余管理。
四、研究結(jié)論與展望
在信息觀下，主流研究與實(shí)務(wù)關(guān)心的是公司通過盈余管理活動(dòng)引致的經(jīng)濟(jì)后果。隨著公司經(jīng)營活動(dòng)的日益復(fù)雜，公司的盈余管理方式也呈現(xiàn)出多種方式?？偟膩砜矗究梢酝ㄟ^影響公司的應(yīng)計(jì)項(xiàng)目和改變公司的日常經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行應(yīng)計(jì)盈余管理和真實(shí)盈余管理。無論對(duì)于學(xué)界的有關(guān)研究還是對(duì)于資本市場(chǎng)上的基本面信息分析（如分析師、媒體等）都需要對(duì)于公司的盈余狀況進(jìn)行更為全面和較為準(zhǔn)確的分析，避免只關(guān)注在一定歷史階段主要使用的應(yīng)計(jì)盈余管理，需要更加關(guān)注隱蔽性較強(qiáng)的真實(shí)盈余管理活動(dòng)。
作為公司治理的一部分，對(duì)于具有消極影響的盈余管理活動(dòng)可以通過完善法律制度和加強(qiáng)資本市場(chǎng)信息披露監(jiān)管等措施進(jìn)行治理。分析師是資本市場(chǎng)信息的重要提供者和公司基本面活動(dòng)的重要監(jiān)管者，著重發(fā)揮分析師對(duì)于公司財(cái)務(wù)信息的分析和解讀作用將有利于識(shí)別公司的盈余管理行為，進(jìn)而保護(hù)中小投資者的利益。
此外，目前大部分的研究是以投資者或者經(jīng)理人理性為前提分析公司盈余管理行為的動(dòng)機(jī)及其經(jīng)濟(jì)后果。而目前行為公司金融作為主流金融研究的一部分已經(jīng)取得了大量的研究成果，這為從有限理性或者非理性方面分析投資者對(duì)于被管理的盈余信息的反應(yīng)，探究經(jīng)理人對(duì)于盈余的管理動(dòng)因提供了新的視角，這將成為未來研究不可或缺的重要發(fā)展方向。
注釋：①公司可通過多種方式減少信息溝通障礙，如高科技公司披露公司的戰(zhàn)略，或者公司分類披露正面的預(yù)測(cè)信息等方式。
（作者單位為中國航空油料有限責(zé)任公司重慶分公司）
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2）大學(xué)校園如果出現(xiàn)了不好的校風(fēng)，將直接影響著學(xué)生的身心健康，影響著學(xué)生的學(xué)習(xí)和生活，更影響著學(xué)校的精神和形象。所以，需要加強(qiáng)對(duì)學(xué)校的教育管理工作，凈化學(xué)校環(huán)境，驅(qū)除不良風(fēng)氣，確保學(xué)校良好的校風(fēng)。讓學(xué)生在學(xué)習(xí)時(shí)感受到學(xué)校的良好環(huán)境，積極地投入到學(xué)習(xí)和生活當(dāng)中，努力在德、智、體、美等多科目中全面發(fā)展，提升自己的綜合素質(zhì)和技術(shù)水平。
2管理教育工作的措施及特點(diǎn)
大學(xué)生的管理屬于管理教育，在管理中既要“管”，還要確保學(xué)生在“管”中求發(fā)展，求進(jìn)步。所以大學(xué)生管理教育跟其他的管理工作是不同的，具有很強(qiáng)的特殊性。管理中需要將教育目標(biāo)和管理目標(biāo)相結(jié)合，在管理的基礎(chǔ)上求發(fā)展、求進(jìn)步。通過實(shí)踐和探索發(fā)現(xiàn)，樹立良好校風(fēng)，加強(qiáng)教育管理，從集體管理、德育管理、教學(xué)管理、行政管理和生活管理等各個(gè)方面入手，培養(yǎng)德、智、體、美全面發(fā)展的人才，管理的目的不但是要?jiǎng)?chuàng)造良好的學(xué)習(xí)條件，還需要良好的技術(shù)手段來約束其行為。在大學(xué)生教育管理工作中不但要做到科學(xué)管理，還需要對(duì)學(xué)生進(jìn)行思想政治教育，使其樹立正確的思想和發(fā)展方向。下面主要介紹管理教育工作的措施和措施具備的特點(diǎn)。
2.1管理教育工作的指導(dǎo)思想上，需要為了創(chuàng)新和發(fā)展而德育
1）當(dāng)今社會(huì)的形勢(shì)下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸發(fā)展，各大高校在教育和管理大學(xué)生的工作上，取得了較好的成績。但同時(shí)必須要把握好學(xué)生的思想政治建設(shè)，將學(xué)生的思想政治作為德育的指標(biāo)，作為合格的標(biāo)準(zhǔn)。
2）當(dāng)今社會(huì)環(huán)境下，只進(jìn)行思想政治工作是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須以創(chuàng)新和發(fā)展作為高校教育管理工作的核心，培養(yǎng)高素質(zhì)的創(chuàng)新人才，高校的各項(xiàng)工作都要以發(fā)展和創(chuàng)新為目的，實(shí)現(xiàn)由德育向創(chuàng)新的過程。
3）鼓勵(lì)和引導(dǎo)廣大大學(xué)生在學(xué)習(xí)時(shí)進(jìn)行探索和創(chuàng)新，因?yàn)榭茖W(xué)理論和概念都不是一成不變的，會(huì)隨著時(shí)代的發(fā)展而改變。所以要鼓勵(lì)和引導(dǎo)學(xué)生不斷地進(jìn)行思考，發(fā)散思維，打破傳統(tǒng)的思維定式，摒棄學(xué)習(xí)好、思想好、表現(xiàn)好等“好孩子”的傳統(tǒng)觀念，要敢于突破和創(chuàng)新。
4）結(jié)合當(dāng)今全球化的時(shí)代背景和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下對(duì)大學(xué)生進(jìn)行教育，引導(dǎo)其跟隨世界的先進(jìn)技術(shù)和社會(huì)的潮流，做好政治思想工作的同時(shí)，不斷地對(duì)事物的內(nèi)容、方式和途徑進(jìn)行思考。
2.2規(guī)章制度上必須要嚴(yán)格化
當(dāng)代大學(xué)生多有自由散漫的性格，導(dǎo)致處理事物過于沖動(dòng)和魯莽。“無規(guī)矩不成方圓”，所以需要制定嚴(yán)密的規(guī)章制度對(duì)學(xué)生的行為進(jìn)行約束。因?yàn)閷W(xué)校是一個(gè)集體，尤其是大學(xué)校園，各種性格的學(xué)生混雜在一起，為了使學(xué)校的管理工作秩序井然，必須依照科學(xué)、合理的規(guī)章制度來管理學(xué)生。規(guī)章制度中必須明確學(xué)生行為規(guī)范、學(xué)生請(qǐng)假制度、學(xué)生守則、學(xué)生課外活動(dòng)規(guī)章、課堂規(guī)則、作息規(guī)則、衛(wèi)生打掃制度、公務(wù)管理規(guī)則等，并對(duì)違反紀(jì)律的學(xué)生進(jìn)行處罰，以儆效尤，對(duì)于遵守的學(xué)生給予鼓勵(lì)或者獎(jiǎng)勵(lì)。處罰并不是目的，只是一種管理手段，通過統(tǒng)一的規(guī)章來約束學(xué)生的各種不良行為，使其在良好的環(huán)境下，自覺地遵守學(xué)校規(guī)章，養(yǎng)成良好的學(xué)習(xí)和生活習(xí)慣。
2.3在管理方式上應(yīng)當(dāng)將學(xué)校的管理和學(xué)生自我約束相結(jié)合
管理和懲處并不是目的，只是手段，為了確保學(xué)生能夠在良好的學(xué)校環(huán)境下學(xué)習(xí)和生活，需要將學(xué)生的自身約束和學(xué)校管理相結(jié)合，共同創(chuàng)造良好的學(xué)校環(huán)境。很多學(xué)校由于招生的擴(kuò)大化，導(dǎo)致學(xué)校的師資力量、設(shè)備、資金和學(xué)科建設(shè)上都較為薄弱，管理工作就會(huì)出現(xiàn)漏洞。擴(kuò)大招生導(dǎo)致師資不足，很難對(duì)學(xué)生開展教育工作。所以，需要樹立正確的認(rèn)識(shí)，在擴(kuò)大招生的同時(shí)做好教育工作，必須清楚地認(rèn)識(shí)到“學(xué)生是學(xué)校的一切，一切為了學(xué)生”的概念，提高教學(xué)質(zhì)量。另外，從根本上教育學(xué)生，讓學(xué)生自覺地遵守學(xué)習(xí)的規(guī)章，而不是強(qiáng)制性的管制，避免了學(xué)生逆反心理的產(chǎn)生。
2.4加大對(duì)學(xué)生的調(diào)查和研究，把握學(xué)生的思想
教師需要深入學(xué)生內(nèi)部，加大對(duì)學(xué)生的認(rèn)識(shí)和研究，了解學(xué)生的真正需要，掌握每個(gè)學(xué)生的思想脈搏。具體要經(jīng)常性地到學(xué)生宿舍和班級(jí)等集體活動(dòng)場(chǎng)所中，及時(shí)地掌握學(xué)生的思想狀態(tài)，認(rèn)識(shí)到其中存在的問題，利用班會(huì)和座談會(huì)的方式對(duì)學(xué)生的問題進(jìn)行討論和研究，提出合理的解決措施。
一、概述
(一)跨國公司的定義和特征
聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展委員會(huì)在《1995年世界投資報(bào)告》中，對(duì)跨國公司的描述性定義是：“跨國公司是由母公司及其在國外分支機(jī)構(gòu)組成的股份制或非股份制企業(yè)”。其中，母公司是指通過擁有一定股權(quán)份額在母國以外控制其他實(shí)體資產(chǎn)的企業(yè)，通常情況下，擁有股份制企業(yè)較多的普通股股權(quán)份額或選舉權(quán)，或非股份制企業(yè)的相當(dāng)權(quán)益被認(rèn)為是控制資產(chǎn)的最低限度；國外分支機(jī)構(gòu)是指投資者在他國擁有允許其參與企業(yè)管理的股份份額的股份制企業(yè)或非股份制企業(yè)(股份制企業(yè)10％的股權(quán)。或非股份制企業(yè)的相當(dāng)權(quán)益)。具體地說，國外分支機(jī)構(gòu)是指跨國企業(yè)在東道國的子公司、附屬企業(yè)和分公司。子公司是指在東道國直接擁有50％以上的股東選擇權(quán)。有權(quán)指派或撤換多數(shù)管理、經(jīng)營或監(jiān)督人員的股份制企業(yè)；分公司是指在東道國的獨(dú)資或聯(lián)合擁有的非法人企業(yè)。包括外國投資者的常設(shè)機(jī)構(gòu)或辦公室，外國直接投資者與一個(gè)或更多第三方的非股份合作或外資企業(yè)，外國居民直接擁有的土地、建筑物(政府機(jī)構(gòu)擁有的建筑物除外)或其他不可移動(dòng)設(shè)備與物件，外國投資者在他國擁有并營運(yùn)一年以上的可移動(dòng)設(shè)備(如船舶、飛機(jī)、油氣開采設(shè)備)。
概括地說，《1995年世界投資報(bào)告>中對(duì)跨國公司的定義是：在兩個(gè)或更多國家建立分支機(jī)構(gòu)，由母公司進(jìn)行有效控制和統(tǒng)籌決策，從事跨國界的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。
根據(jù)跨國公司的定義，筆者總結(jié)出跨國公司的基本特征主要有以下幾個(gè)方面：
1、具有相當(dāng)?shù)慕?jīng)營規(guī)模和實(shí)力，是國內(nèi)各項(xiàng)工業(yè)中領(lǐng)先的公司。
2、對(duì)外直接投資。在國外開展實(shí)質(zhì)性的經(jīng)營業(yè)務(wù)?？鐕疽詫?duì)外直接投資作為跨國經(jīng)營活動(dòng)的主要方式，直接投資是跨國公司形成的基礎(chǔ)。
3、跨國公司施行一體化的組織管理。具有全球戰(zhàn)略目標(biāo)。
4、經(jīng)營業(yè)務(wù)國際化：跨國公司盡管開始都是立足母國，但母國并不是跨國公司的最終目標(biāo)市場(chǎng)。其最終目標(biāo)是全球市場(chǎng)。并實(shí)現(xiàn)經(jīng)營業(yè)務(wù)國際化。
5、生產(chǎn)經(jīng)營多樣化：多樣化生產(chǎn)經(jīng)營是跨國公司發(fā)揮其經(jīng)營優(yōu)勢(shì)、降低成本和風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑。
6、市場(chǎng)交易內(nèi)部化：交易成本的存在和市場(chǎng)失靈促使企業(yè)進(jìn)行內(nèi)部化，即建立內(nèi)部市場(chǎng)以取代外部市場(chǎng)，跨國公司內(nèi)部貿(mào)易在國際貿(mào)易中占有很大的比重。
(二)全面預(yù)算管理的定義和特征
全面預(yù)算管理是企業(yè)圍繞預(yù)算而展開的一系列管理活動(dòng)，預(yù)算管理包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算分析、預(yù)算控制、預(yù)算考評(píng)等多個(gè)方面。全面預(yù)算管理是一項(xiàng)重要的管理工具。能幫助管理者進(jìn)行計(jì)劃、協(xié)調(diào)、控制和業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)。推行全面預(yù)算是發(fā)達(dá)國家成功企業(yè)多年的經(jīng)驗(yàn)之一。對(duì)企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、提高管理水平、增強(qiáng)競爭力有著十分重要的意義。
全面預(yù)算管理具有“全員”、“全額”、“全程”的特點(diǎn)。
“全員”是指預(yù)算過程的全員發(fā)動(dòng)，包括兩層含義：一層是指預(yù)算目標(biāo)的層層分解。人人有責(zé)任，讓每一個(gè)參與者學(xué)會(huì)算賬，樹立“成本”、“效益”意識(shí)；另一層含義是企業(yè)資源在企業(yè)各部門間的一個(gè)協(xié)調(diào)和科學(xué)配置的過程。通過企業(yè)各職能部門和生產(chǎn)部門對(duì)預(yù)算過程的參與，各部門的作業(yè)計(jì)劃和公司資源通過透明的程序進(jìn)行配比，從而可以“分清”輕重緩急，達(dá)到資源的有效配置和利用。
“全額”是指預(yù)算金額的總體性，不僅包括財(cái)務(wù)預(yù)算，更重要的是包括業(yè)務(wù)預(yù)算、資本預(yù)算和人力資源預(yù)算?，F(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理不僅關(guān)注日常經(jīng)營活動(dòng)，還關(guān)注投資和資本運(yùn)營活動(dòng)；不僅考慮資金的供給、成本的控制，還要考慮市場(chǎng)需求、生產(chǎn)能力、產(chǎn)量、材料、人工及動(dòng)力等資源間的協(xié)調(diào)和配置。
“全程”是指預(yù)算管理流程的全程化，即預(yù)算管理不能僅停留在預(yù)算指標(biāo)的下達(dá)、預(yù)算的編制和匯總上，更重要的是通過預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)控、預(yù)算的分析和調(diào)整、預(yù)算的考核與評(píng)價(jià)，真正發(fā)揮預(yù)算管理的權(quán)威性和對(duì)經(jīng)營活動(dòng)的指導(dǎo)作用。
全面預(yù)算管理作為跨國公司重要的管理工具和內(nèi)控組織形式，對(duì)跨國公司(尤其是我國現(xiàn)階段的跨國公司)的經(jīng)營管理、組織運(yùn)作和績效進(jìn)行著有效約束。但是我們也應(yīng)該注意到：由于跨國公司較一般國內(nèi)企業(yè)在經(jīng)營環(huán)境、資源等各方面存在巨大差異，其全面預(yù)算管理必然與一般國內(nèi)企業(yè)的預(yù)算管理存在著明顯的差異。以下本文將從組織結(jié)構(gòu)、資本預(yù)算和指標(biāo)考核三個(gè)方面就跨國公司全面預(yù)算管理的特殊性進(jìn)行簡要的分析。
二、跨國公司組織結(jié)構(gòu)與全面預(yù)算管理的協(xié)調(diào)
企業(yè)的全面預(yù)算管理必須建立在健全的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上才有可能順利實(shí)施。預(yù)算體系的基本結(jié)構(gòu)和分類必須與整個(gè)企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)相配套，將預(yù)算內(nèi)容在各單位之間加以劃分，使各部分預(yù)算目標(biāo)與內(nèi)部各組織責(zé)任中心相配合。
企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)一般有兩種情況：
(一)直線型組織結(jié)構(gòu)
直線型組織結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是整個(gè)企業(yè)作為投資中心，總經(jīng)理對(duì)企業(yè)的收入、成本、投資全面負(fù)責(zé)，下面的各部門、工廠、車間均為成本中心。只對(duì)各自的責(zé)任成本負(fù)責(zé)。
這種結(jié)構(gòu)權(quán)力較集中。屬于集權(quán)型管理。下屬部門自比較小。在直線型組織結(jié)構(gòu)下。企業(yè)預(yù)算自上而下逐級(jí)分解為各成本中心的責(zé)任預(yù)算。各成本中心的責(zé)任人對(duì)其責(zé)任區(qū)域內(nèi)發(fā)生的責(zé)任成本負(fù)責(zé)?；境杀局行亩ㄆ趯⒊杀景l(fā)生情況向上一級(jí)成本中心匯報(bào)，上級(jí)成本中心匯總下屬成本中心情況后逐級(jí)上報(bào)。直至最高層次的投資中心。投資中心定期向預(yù)算管理委員會(huì)匯報(bào)情況(王化成，2004)。
(二)事業(yè)部型組織結(jié)構(gòu)
事業(yè)部型組織結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是經(jīng)營管理權(quán)從企業(yè)最高層開始層層下放。各事業(yè)部也具有一定投資決策和經(jīng)營決策權(quán)，成為投資中心；其下屬分公司對(duì)各自可控的成本及收入負(fù)責(zé)，成為利潤中心；企業(yè)集團(tuán)和各分公司下屬的制作中心等均為成本中心，對(duì)各自的責(zé)任成本負(fù)責(zé)。
在事業(yè)部型組織結(jié)構(gòu)下，企業(yè)預(yù)算也是自上而下逐級(jí)分解為各責(zé)任中心的責(zé)任預(yù)算，基本成本中心定期將實(shí)際成本發(fā)生情況向上級(jí)成本中心匯報(bào)。該級(jí)成本中心匯總上報(bào)給上級(jí)利潤中心，利潤中心則將本中心責(zé)任成本與收入?yún)R總上報(bào)至上級(jí)投資中心。各投資中心將本中心責(zé)任預(yù)算完成情況匯總報(bào)告最高投資中心――總公司或集團(tuán)總部?？偣净蚣瘓F(tuán)總部將管理情況經(jīng)預(yù)算管理專門辦事機(jī)構(gòu)處理后。向預(yù)算管理委員會(huì)匯報(bào)(王化成，2004)。具體形式可參考圖2。
但是我們知道，伴隨企業(yè)規(guī)模和業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展
壯大。企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)一般都會(huì)經(jīng)歷“直線制一職能制一直線職能制一事業(yè)部-+矩陣制結(jié)構(gòu)一國際業(yè)務(wù)部制度結(jié)構(gòu)一全球聯(lián)合結(jié)構(gòu)”的發(fā)展過程。
隨著企業(yè)的不斷發(fā)展，企業(yè)規(guī)模不斷壯大，企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)形式必須適應(yīng)企業(yè)的不同階段的發(fā)展需要。而不斷擴(kuò)大的企業(yè)規(guī)模又促進(jìn)了企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整。當(dāng)企業(yè)逐漸成長為實(shí)施國際化經(jīng)營的大型跨國公司時(shí)。其組織結(jié)構(gòu)形式相應(yīng)地經(jīng)歷了一系列的變化。首先。從原有的組織結(jié)構(gòu)中增加海外市場(chǎng)部，其職能主要是向海外銷售產(chǎn)品或者服務(wù)；然后，隨著海外市場(chǎng)的不斷擴(kuò)張，同時(shí)考慮到人員和成本，逐步過渡到總部集權(quán)下的海外子公司。負(fù)責(zé)子公司所在國家或者區(qū)域的生產(chǎn)和銷售工作；隨著市場(chǎng)的進(jìn)一步擴(kuò)大。迫切需要協(xié)調(diào)各子公司之間的資源并對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化配置，以形成更合理的組織結(jié)構(gòu)形式，適應(yīng)愈來愈激烈的競爭，因此成立了國際業(yè)務(wù)分部，對(duì)跨國公司的各大業(yè)務(wù)在分權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行統(tǒng)一管理；伴隨經(jīng)濟(jì)全球化的程度越來越高，信息技術(shù)不斷發(fā)展。全球性的組織機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，成為適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和全球化戰(zhàn)略的跨國公司的新的組織結(jié)構(gòu)形式。在一個(gè)國內(nèi)公司發(fā)展為一家大型跨國公司的過程中，其組織結(jié)構(gòu)和全面預(yù)算管理的協(xié)調(diào)是值得我們關(guān)心的一個(gè)問題。下面以海爾集團(tuán)的成長過程及與相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)配套的全面預(yù)算管理進(jìn)行簡要的探討。
海爾的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整及與全面預(yù)算管理的協(xié)調(diào)經(jīng)歷了以下四個(gè)階段：
1、直線職能制階段：青島電冰箱廠剛成立時(shí)采用的組織結(jié)構(gòu)形式及責(zé)任中心(同圖1)。
2、事業(yè)部制(按產(chǎn)品劃分)階段：
1993年海爾冰箱股份有限公司在上海掛牌上市，并在海爾集團(tuán)內(nèi)部逐步推行了事業(yè)部制，集團(tuán)主要是資本運(yùn)營和戰(zhàn)略決策中心；各事業(yè)部獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，是利潤中心；事業(yè)部下的企業(yè)是成本中心。
與事業(yè)部制組織結(jié)構(gòu)相結(jié)合的全面預(yù)算管理給集團(tuán)增強(qiáng)了活力，有利于集團(tuán)急劇擴(kuò)張，其銷售額1994年為25億元，1995年達(dá)到43億元，1996年達(dá)到62億元，1997年達(dá)到108億元。由此可見。海爾集團(tuán)處于超常速發(fā)展階段。
3、本部制階段與二級(jí)利潤中心：
盡管海爾實(shí)行了事業(yè)部制結(jié)構(gòu)，但整個(gè)集團(tuán)內(nèi)仍實(shí)行直線制管理，導(dǎo)致各分部缺乏相應(yīng)的分權(quán)，使得整個(gè)系統(tǒng)快速反應(yīng)能力差，甚至出現(xiàn)了十幾個(gè)生產(chǎn)廠共用一套職能部門的現(xiàn)象。隨著業(yè)務(wù)的發(fā)展。迫切需要對(duì)現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。1997年初，在借鑒日本松下電器公司的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上改進(jìn)為本部制組織結(jié)構(gòu)，改組后組織結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是：分層利潤中心制。
1998年海爾銷售收入達(dá)到162億元，實(shí)踐證明：改組是成功的。本部由集權(quán)的直線職能制轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)分權(quán)的扁平型，同時(shí)形成了兩級(jí)利潤中心，職能部門的職責(zé)更為明晰。企業(yè)也更貼近市場(chǎng)。
4、跨國經(jīng)營的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整階段與相應(yīng)的責(zé)任中心：
在1998年以前，海爾將主要精力用在國內(nèi)市場(chǎng)上，隨著海爾國際業(yè)務(wù)的不斷開展，現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)不能體現(xiàn)對(duì)國際業(yè)務(wù)管理的重視。因此，為了快速實(shí)現(xiàn)國際化經(jīng)營的效果，海爾在保持基本組織結(jié)構(gòu)形式不變的基礎(chǔ)上，在各產(chǎn)品本部根據(jù)各自的國際市場(chǎng)情況設(shè)立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)：
應(yīng)該說，這種組織結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了組織發(fā)展的需要。隨著國外業(yè)務(wù)和市場(chǎng)份額的增長。原來的進(jìn)出口公司和海外產(chǎn)品事業(yè)部已經(jīng)不能適應(yīng)企業(yè)發(fā)展的需要。隨著被按地區(qū)劃分的開發(fā)集團(tuán)(或者叫事業(yè)部，其實(shí)就是相關(guān)產(chǎn)品事業(yè)部在國外業(yè)務(wù)的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu))所替代，形成了區(qū)分國內(nèi)業(yè)務(wù)、國際業(yè)務(wù)的兩套管理機(jī)構(gòu)。相應(yīng)地，每套機(jī)構(gòu)體系中有各自相應(yīng)的預(yù)算責(zé)任中心，類似于事業(yè)部結(jié)構(gòu)下的責(zé)任中心模式。惟一的不同是集團(tuán)總部還要整合兩套機(jī)構(gòu)的預(yù)算。最終負(fù)責(zé)預(yù)算目標(biāo)的指定和考核；兩套機(jī)構(gòu)各自執(zhí)行各自的預(yù)算。對(duì)集團(tuán)總部負(fù)責(zé)。盡管整個(gè)企業(yè)的全面預(yù)算管理依舊可以運(yùn)作，但應(yīng)該承認(rèn)不管是在具體業(yè)務(wù)運(yùn)營方面，還是在財(cái)務(wù)控制方面，兩套機(jī)構(gòu)有諸多的交叉、糾葛和職能的交錯(cuò)，這種制度安排只能說是一種過渡形式。
5、流程再造后的組織結(jié)構(gòu)與相應(yīng)的責(zé)任中心：
1999年8月。海爾對(duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了戰(zhàn)略性調(diào)整，形成了扁平化、信息化的組織結(jié)構(gòu)。這次調(diào)整是按照業(yè)務(wù)流程實(shí)施組織結(jié)構(gòu)的改造。特別成立了物流和商品流本部。最大限度地整合了市場(chǎng)資源，大幅度降低了運(yùn)營成本(李穎穎，2004)。
組織流程再造消除了上述組織結(jié)構(gòu)的弊端，按照業(yè)務(wù)流程理順的經(jīng)營運(yùn)作，冗雜的職能機(jī)構(gòu)被大量刪減。各種職能交叉、業(yè)務(wù)交錯(cuò)的情況不再出現(xiàn)，既解放了人力，又提高了生產(chǎn)效率。同時(shí)，集團(tuán)總部作為投資中心，對(duì)企業(yè)戰(zhàn)略和財(cái)力進(jìn)行宏觀管理和統(tǒng)一調(diào)度。充分利用國內(nèi)、國際兩種市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，從戰(zhàn)略高度負(fù)責(zé)企業(yè)的重大項(xiàng)目決策和發(fā)展方向；推進(jìn)本部、產(chǎn)品本部與各自下屬的各子事業(yè)部(或本部)形成類似于圖3的兩層次利潤中心，各自負(fù)責(zé)本身層次的生產(chǎn)運(yùn)營和財(cái)務(wù)調(diào)度，既有相當(dāng)?shù)臎Q策權(quán)，又有總部預(yù)算機(jī)構(gòu)的約束；一系列職能中心作為集團(tuán)總部的職能部門。為集團(tuán)進(jìn)行后勤保障、智力支持，保證集團(tuán)的持續(xù)經(jīng)營，屬于成本中心；各層次事務(wù)部(或本部)下的工廠、車間則屬于成本中心，按照作業(yè)成本進(jìn)行生產(chǎn)，保證產(chǎn)品質(zhì)量。
三、跨國公司資本預(yù)算的特殊性
一個(gè)完整的企業(yè)全面預(yù)算包括生產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、財(cái)務(wù)預(yù)算和資本支出預(yù)算三部分(王化成，2004)。資本支出預(yù)算主要是涉及長期投資的預(yù)算，是指企業(yè)不經(jīng)常發(fā)生的、一次性業(yè)務(wù)的預(yù)算，如企業(yè)固定資產(chǎn)的購置、擴(kuò)建、改建、更新等必須在投資項(xiàng)目可行性研究的基礎(chǔ)上編制預(yù)算，具體反映投資的時(shí)間、規(guī)模、收益及資金的籌措方式等。
對(duì)于跨國公司而言，其多國經(jīng)營、對(duì)外直接項(xiàng)目投資的特征及跨國經(jīng)營的復(fù)雜性直接決定了其資本預(yù)算的經(jīng)常性和特殊性：
跨國公司在分處不同國別的多個(gè)國家擁有經(jīng)濟(jì)實(shí)體。經(jīng)營業(yè)務(wù)遍布多國；其資金的時(shí)間價(jià)值和空間價(jià)值受到國際商品市場(chǎng)、國際資金市場(chǎng)、外匯市場(chǎng)和各國政府法令制度的影響；其資本預(yù)算受到相關(guān)各國經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、金融環(huán)境和稅收環(huán)境的影響。如相關(guān)各國的通貨膨脹率、匯率及利率的變化直接影響現(xiàn)金流的預(yù)算；各國資本市場(chǎng)之間的隔離，既可能創(chuàng)造財(cái)務(wù)利得機(jī)會(huì)，又可能增加財(cái)務(wù)成本；子公司匯回資金時(shí)，要受到當(dāng)?shù)卣亩愂?、外匯管制、其他法規(guī)和政治因素的約束；母公司的現(xiàn)金流與子公司的現(xiàn)金流，因國別不同而性質(zhì)不同，對(duì)其價(jià)值貢獻(xiàn)的評(píng)價(jià)也不同。因此?？鐕镜馁Y本支出預(yù)算較之國內(nèi)經(jīng)營企業(yè)的資本預(yù)算具有特殊的復(fù)雜性(柏漢芳，2002)。
柏漢芳(1996)設(shè)計(jì)了跨國公司資本預(yù)算系統(tǒng)，并認(rèn)為跨國資本預(yù)算系統(tǒng)由原始投資子系統(tǒng)、項(xiàng)目損益計(jì)劃子系統(tǒng)、現(xiàn)金流預(yù)算子系統(tǒng)和資本預(yù)算評(píng)價(jià)子系統(tǒng)組成。其中，項(xiàng)目損益計(jì)劃子系統(tǒng)主要包括匯率預(yù)測(cè)模型、銷售預(yù)測(cè)模型、成本預(yù)測(cè)模型和損益計(jì)劃模型；現(xiàn)金流預(yù)算子系統(tǒng)包括子公司現(xiàn)金流預(yù)算模型和
從母公司角度考察的現(xiàn)金流模型；資本預(yù)算子系統(tǒng)包括從項(xiàng)目本身(或子公司本身)對(duì)資本預(yù)算的評(píng)價(jià)和從母公司角度對(duì)資本預(yù)算的評(píng)價(jià)。
這里。筆者注意到現(xiàn)金流預(yù)算模型處于跨國公司預(yù)算系統(tǒng)的核心，其實(shí)也證明了凈現(xiàn)值法(netpresent value，NPV)作為資本預(yù)算基本方法或者說凈現(xiàn)值標(biāo)準(zhǔn)作為最恰當(dāng)?shù)臎Q策標(biāo)準(zhǔn)被廣泛接受。當(dāng)然。筆者在這里也主要圍繞凈現(xiàn)值從現(xiàn)金流角度來展然，筆者在這里也主要圍繞凈現(xiàn)值從現(xiàn)金流角度來展開對(duì)跨國公司資本預(yù)算特殊性進(jìn)行分析。
凈現(xiàn)值法的實(shí)行要求有一套規(guī)則和決策標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)價(jià)角度的選擇，包括預(yù)算評(píng)價(jià)主體的選擇、計(jì)算凈現(xiàn)金流時(shí)對(duì)利息的處理等等。具體來說，對(duì)跨國公司而言：
(一)跨國公司資本預(yù)算中評(píng)價(jià)主體的選擇
由于受稅制、外匯管制、匯率變動(dòng)、跨國公司內(nèi)部財(cái)務(wù)結(jié)算制度以及出口替代等因素的影響，同一投資項(xiàng)目從不同的主體出發(fā)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，其現(xiàn)金流量差異很大，評(píng)價(jià)結(jié)果也不同，甚至?xí)霈F(xiàn)對(duì)于同一資本預(yù)算。子公司認(rèn)為可行而母公司卻予以否定。目前理論界對(duì)這一問題選擇存在三種觀點(diǎn)：
觀點(diǎn)一：子公司評(píng)價(jià)主體說。
一般認(rèn)為。由于跨國公司投資項(xiàng)目在國外形成的子公司是具有較強(qiáng)獨(dú)立性的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，因此，從子公司角度對(duì)投資項(xiàng)目建成投產(chǎn)后能否取得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)是理所當(dāng)然的。
觀點(diǎn)二：母公司評(píng)價(jià)主體說。
但另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，一個(gè)投資項(xiàng)目的價(jià)值取決于投資者可以得到的未來現(xiàn)金流量的現(xiàn)值。因此，從母公司角度評(píng)價(jià)創(chuàng)建國外子公司對(duì)公司整體的利弊得失也是理所當(dāng)然的。這種觀點(diǎn)批判了僅從子公司角度對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)的做法，認(rèn)為僅僅使子公司凈現(xiàn)值大于零而母公司凈現(xiàn)值不大于零的投資項(xiàng)目仍然是不可取的。
觀點(diǎn)三：復(fù)合評(píng)價(jià)主體說。
有人認(rèn)為，上述兩種主體選擇的利弊顯而易見，選擇復(fù)合主體進(jìn)行評(píng)價(jià)將更為嚴(yán)謹(jǐn)。具體做法是：先進(jìn)行以子公司為主體的評(píng)價(jià)(因?yàn)橹挥性谧庸灸軌蛉〉媒?jīng)濟(jì)效益的前提下才談得上對(duì)投資者的回報(bào)。)在子公司投資項(xiàng)目凈現(xiàn)值大于零的情況下，即在投資項(xiàng)目本身可行的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行以母公司為主體的評(píng)價(jià)，以滿足作為投資者的母公司對(duì)未來現(xiàn)金流量現(xiàn)值的要求。采取這樣的方案，既能體現(xiàn)子公司利益，又能體現(xiàn)集團(tuán)的長遠(yuǎn)利益。
結(jié)合中國企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略及中國跨國公司的現(xiàn)狀。筆者認(rèn)為，對(duì)于財(cái)務(wù)控制權(quán)高度集中即戰(zhàn)略規(guī)劃型企業(yè)集團(tuán)，采用利潤為起點(diǎn)的預(yù)算管理模式的企業(yè)，及處于跨國經(jīng)營初期的跨國公司采用母公司評(píng)價(jià)主體進(jìn)行評(píng)價(jià)更為謹(jǐn)慎；對(duì)于財(cái)務(wù)控制型企業(yè)集團(tuán)，采用銷售為起點(diǎn)預(yù)算管理模式的企業(yè)，及在跨國經(jīng)營中處于成長期的跨國公司采用子公司評(píng)價(jià)主體進(jìn)行評(píng)價(jià)較為科學(xué)：對(duì)于戰(zhàn)略控制型企業(yè)集團(tuán)，采用成本或現(xiàn)金流為起點(diǎn)的預(yù)算管理模式的企業(yè)，及在跨國經(jīng)營中處于成熟期的跨國公司采用復(fù)合評(píng)價(jià)主體進(jìn)行評(píng)價(jià)較為合適。
(二)跨國公司資本預(yù)算中對(duì)利息的處理
在用凈現(xiàn)值計(jì)算項(xiàng)目或投資收益的現(xiàn)金流時(shí)，如何處理利息，存在較大的爭議，主要體現(xiàn)在評(píng)價(jià)主體不同，處理方法不同：
觀點(diǎn)一：視作存現(xiàn)成本。
一些學(xué)者認(rèn)為：利息和其他付現(xiàn)成本一樣。都是要用企業(yè)的現(xiàn)金支付的，應(yīng)如同其他付現(xiàn)成本一樣對(duì)待。
觀點(diǎn)二：視評(píng)價(jià)主體而定。
另有學(xué)者認(rèn)為：在計(jì)算子公司自由現(xiàn)金流量(即以子公司為評(píng)價(jià)主體)時(shí)。利息可不作考慮，即不包括在付現(xiàn)成本里，在計(jì)算所得稅時(shí)利息也不作抵稅處理；在計(jì)算母公司自由現(xiàn)金流量(即以母公司為評(píng)價(jià)主體)時(shí)，對(duì)子公司按照一定比例匯回母公司的凈利潤則要考慮利息的影響，即扣除利息。
觀點(diǎn)三：子公司允許抵稅。
另有學(xué)者認(rèn)為：以子公司為主體進(jìn)行投資項(xiàng)目評(píng)價(jià)時(shí)。利息可不作為付現(xiàn)成本處理，但應(yīng)作抵稅處理，因?yàn)樵摾⒋_實(shí)為公司節(jié)省了部分所得稅，應(yīng)作為現(xiàn)金流入處理。而在以母公司為主體進(jìn)行投資項(xiàng)目評(píng)價(jià)時(shí)。對(duì)于子公司按一定比例匯回的凈利潤則必須以扣除利息后的數(shù)字為準(zhǔn)。
筆者認(rèn)為，對(duì)于財(cái)務(wù)控制權(quán)高度集中即戰(zhàn)略規(guī)劃型企業(yè)集團(tuán)。采用利潤為起點(diǎn)的預(yù)算管理模式的企業(yè)。及處于跨國經(jīng)營初期的跨國公司，考慮到存在一定的利潤匯回，應(yīng)扣除利息；對(duì)于財(cái)務(wù)控制型企業(yè)集團(tuán)。采用銷售為起點(diǎn)預(yù)算管理模式的企業(yè)，及在跨國經(jīng)營中處于成長期的跨國公司，應(yīng)允許子公司根據(jù)自身情況進(jìn)行選擇。但不管是何種選擇，在跨國公司所有子公司中政策必須一致。
四、跨國公司預(yù)算考核的特殊性
跨國公司為了保證全公司的整體利益，有時(shí)會(huì)放棄子公司的最優(yōu)決策；許多情況下，整個(gè)跨國公司需要協(xié)同作戰(zhàn)，各子公司的利益互相關(guān)聯(lián)；處于不同國別的子公司，由于各國匯率、利率等金融因素的差異，因此在資金調(diào)度上的得失，不都是由子公司的主觀努力造成的。由此可見，跨國公司各子公司的業(yè)績不但在一定程度上受總公司及其他子公司決策的影響，而且還受相關(guān)各國經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、金融環(huán)境和稅收環(huán)境的影響。如果僅僅根據(jù)子公司向總公司上報(bào)的財(cái)務(wù)報(bào)表評(píng)定子公司的業(yè)績是不全面、不合理的，跨國公司各子公司的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)較之一般的國內(nèi)企業(yè)具有特殊的復(fù)雜性。同時(shí)，由于新的項(xiàng)目投資對(duì)其他子公司或母公司相關(guān)產(chǎn)品的銷售量會(huì)造成一定的影響，進(jìn)而影響該子公司的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)；另外，出于跨國公司本身內(nèi)部融資和合理避稅的需要，兩子公司間進(jìn)行轉(zhuǎn)移定價(jià)等行為也必定要影響買方或賣方子公司的績效評(píng)價(jià)。
盡管我們注意到在績效考核方面，西方學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)預(yù)算指標(biāo)，甚至財(cái)務(wù)指標(biāo)的依賴正在逐步減弱(郭葆春，2007)，但是對(duì)于我國跨國公司而言。預(yù)算指標(biāo)、財(cái)務(wù)指標(biāo)依舊是對(duì)員工進(jìn)行績效考核的主要手段。因此，對(duì)于跨國公司預(yù)算考核的特殊性還是有必要進(jìn)行詳細(xì)分析的。下文將主要就匯率因素對(duì)跨國公司預(yù)算考核的影響進(jìn)行分析。
跨國公司在多國進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營。母公司及其各子公司分別位于不同的國家。而全面預(yù)算管理一般編制的流程是“先自下而上，再自上而下，上下結(jié)合”。這意味著子公司、母公司都要從各自角度出發(fā)編制預(yù)算，最終協(xié)調(diào)、制定預(yù)算指標(biāo)，以方便考核。但區(qū)別于國內(nèi)公司的全面預(yù)算的最大不同之處在于：不同的國家有不同的貨幣計(jì)量，匯率的存在和漲跌不可避免地會(huì)導(dǎo)致跨國公司預(yù)算指標(biāo)的特殊性?？鐕驹诓捎妙A(yù)算指標(biāo)對(duì)子公司的業(yè)績進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，首先要考慮匯率變化對(duì)預(yù)算指標(biāo)可能產(chǎn)生的影響，選擇適當(dāng)?shù)膮R率組合，這就是所謂的匯率決策。匯率決策主要涉及兩個(gè)時(shí)點(diǎn)：一是在各子公司擬訂預(yù)算方案的期初：二是在跟蹤測(cè)定實(shí)際業(yè)績的期末。而在這兩個(gè)時(shí)點(diǎn)可使用的匯率有三種：
1、期初匯率，即編制預(yù)算時(shí)的即期匯率，用A表示：
2、預(yù)測(cè)匯率，即根據(jù)外匯對(duì)等規(guī)律預(yù)測(cè)所確定的遠(yuǎn)期匯率，用F表示；
3、期末匯率，即考核時(shí)實(shí)際發(fā)生的匯率，用E表示。
下面通過匯率決策模型示意表(表1)來說明如何進(jìn)行匯率決策：
匯率組合AbAe意味著預(yù)算制定和考核都用預(yù)算編制日的匯率，不存在匯率差異導(dǎo)致的評(píng)價(jià)不公，但顯然這種情況太不合跨國公司的經(jīng)營實(shí)際。
匯率組合AbEe實(shí)際上并未體現(xiàn)匯率組合的思想，與不考慮匯率因素對(duì)預(yù)算管理的影響無差異，當(dāng)匯率變動(dòng)時(shí)必然導(dǎo)致對(duì)子公司業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)產(chǎn)生影響，從而導(dǎo)致不客觀、不公正。
匯率組合FbFe意味著預(yù)算制定和考核都用預(yù)測(cè)匯率，不存在匯率差異導(dǎo)致的評(píng)價(jià)不公。
一、企業(yè)與環(huán)境理論的回顧
“環(huán)境”一詞在《辭?！分械慕忉屖?，圍繞著人類的外部世界，是人類賴以生存和發(fā)展的社會(huì)和物質(zhì)條件的綜合體，可分為自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。這種解釋主要強(qiáng)調(diào)環(huán)境的外部性和客觀性，人們只有適應(yīng)環(huán)境才能生存和發(fā)展。這種解釋是建立在一個(gè)假設(shè)前提基礎(chǔ)之上，即環(huán)境是外部客觀存在的，而人們有能力看清楚這些環(huán)境因素，也有能力分析和預(yù)測(cè)環(huán)境的變化。但是，社會(huì)構(gòu)成主義者①則認(rèn)為，在組織內(nèi)部沒有任何成員可以“看見”環(huán)境，事實(shí)上是組織用豐富但模糊的信息構(gòu)建了環(huán)境，在這個(gè)環(huán)境中，甚至連“內(nèi)部”和“外部”這種基本的范疇都是非常模糊的，從而，環(huán)境是管理信條的產(chǎn)物。如科奇（Smircich）和斯達(dá)貝特（Stubbart，1985）將環(huán)境分為三類：客觀環(huán)境、感知環(huán)境和改造環(huán)境。以上兩種相反的觀點(diǎn)，不僅引發(fā)我們思考應(yīng)該如何正確認(rèn)識(shí)企業(yè)與環(huán)境之間的關(guān)系，同時(shí)啟發(fā)我們不單從適應(yīng)環(huán)境的角度，還應(yīng)從改造環(huán)境的角度來認(rèn)識(shí)企業(yè)與環(huán)境之間的關(guān)系。環(huán)境理論主要包含四個(gè)觀點(diǎn)：一是環(huán)境決定論（Hannan和Freeman，1977），適者生存是最高法則，環(huán)境決定企業(yè)的生存與發(fā)展。因此，企業(yè)要么去適應(yīng)環(huán)境，要么被環(huán)境淘汰。二是環(huán)境適應(yīng)論（Lawrence和Lorsch，1967），企業(yè)應(yīng)積極主動(dòng)地適應(yīng)環(huán)境，盡管企業(yè)的組織方式和管理行為方式依賴于環(huán)境的特質(zhì)，但企業(yè)可以采取權(quán)變的方法來對(duì)付環(huán)境，并與環(huán)境的變化保持一致性。三是相互影響論（Pfeffer和Salancik，1978）認(rèn)為，企業(yè)不是消極的接受者而是積極的參與者，不但要調(diào)整或改變自身以適應(yīng)環(huán)境，而且要努力改變環(huán)境使之有利于企業(yè)。四是共同進(jìn)化論（Moore，1993，1996）認(rèn)為，企業(yè)是商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)有機(jī)體的組成部分，管理者不能只盯住自身和競爭者，要密切關(guān)注企業(yè)所處的商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中其他相關(guān)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，并與之“共同進(jìn)化”，創(chuàng)造與其他生態(tài)系統(tǒng)相互生存的網(wǎng)絡(luò)。
二、保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理與經(jīng)營環(huán)境的關(guān)系
人們對(duì)環(huán)境認(rèn)識(shí)的深化和演變的路徑：被動(dòng)適應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)改造環(huán)境共同進(jìn)化，即從原來的如何管理好企業(yè)內(nèi)部資源、實(shí)現(xiàn)最優(yōu)產(chǎn)出，轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾务{馭環(huán)境的急劇變化，如何提升適應(yīng)和控制環(huán)境的能力，從而保持持久的競爭優(yōu)勢(shì)和競爭力。
（一）保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理的特性保險(xiǎn)公司屬于金融行業(yè)，在經(jīng)營管理上要堅(jiān)持“三性原則”，即安全性、流動(dòng)性和盈利性三者的統(tǒng)一。但是，保險(xiǎn)公司又不同于銀行和證券公司，因?yàn)楸ｋU(xiǎn)公司經(jīng)營對(duì)象是風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營管理受宏觀經(jīng)濟(jì)、國家政策、法律、市場(chǎng)秩序等環(huán)境影響很大，管理的難度和復(fù)雜性較高，因此保險(xiǎn)公司具有明顯不同于其他企業(yè)的管理特性。1.經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的“二重性”。保險(xiǎn)公司是專門從事風(fēng)險(xiǎn)集中與分散的特殊性企業(yè)，經(jīng)營管理面臨“雙重性”要求：一是作為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的管理者，肩負(fù)著有效識(shí)別、承擔(dān)、轉(zhuǎn)化和防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)；二是作為企業(yè)，為了自身的生存和發(fā)展，必須面對(duì)防范和化解自身經(jīng)營管理中各種風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。這個(gè)行業(yè)的特殊性決定了保險(xiǎn)公司必然面臨比其他企業(yè)更大的風(fēng)險(xiǎn)。所以，保險(xiǎn)公司對(duì)經(jīng)營環(huán)境分析具有更為強(qiáng)烈的客觀需求。2.經(jīng)營的廣泛性和社會(huì)性。保險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)范圍廣泛，不僅包括人身保險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、死亡保險(xiǎn)、年金保險(xiǎn)和健康保險(xiǎn)等有關(guān)“人身和人生”的各個(gè)領(lǐng)域，而且涉及公民和法人的責(zé)任和信用保險(xiǎn)。保險(xiǎn)公司一旦經(jīng)營失誤，不僅影響廣大民眾的切身利益，甚至可能直接影響到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。3.保險(xiǎn)期限的長期性。除財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)、意外險(xiǎn)和短期健康險(xiǎn)外，保險(xiǎn)公司產(chǎn)品的保險(xiǎn)期限一般在一年以上，有的壽險(xiǎn)長達(dá)幾十年，關(guān)系到被保險(xiǎn)人的一生。這種長期性使保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理受到一系列復(fù)雜的環(huán)境影響，如承保標(biāo)的的變化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)、資金運(yùn)用的環(huán)境、未來利率的變化等多重環(huán)境的壓力。4.業(yè)務(wù)管理的復(fù)雜性。保險(xiǎn)經(jīng)營的廣泛性和長期性，使得業(yè)務(wù)管理需要一套完整而嚴(yán)密的管理制度和信息系統(tǒng)；同時(shí)由于信息不對(duì)稱，需要保險(xiǎn)公司和客戶雙方誠實(shí)，如實(shí)履行告知義務(wù)。這些內(nèi)外環(huán)境因素加劇了業(yè)務(wù)管理的復(fù)雜程度。5.會(huì)計(jì)核算的預(yù)測(cè)性。保險(xiǎn)公司是先收取保險(xiǎn)費(fèi)，然后根據(jù)損失情況支付賠款，這種先有收入后支付成本的順序與一般企業(yè)正好相反。因此，在計(jì)算保險(xiǎn)利潤時(shí)需要采用特殊的程序、方法和假設(shè)，還要考慮匯率和利率變動(dòng)等經(jīng)濟(jì)影響因素，同時(shí)，長期壽險(xiǎn)業(yè)務(wù)由于取得收入和支付成本之間的時(shí)間差很長，還得考慮貨幣的時(shí)間價(jià)值、物價(jià)和通貨膨脹等因素。這些內(nèi)外部因素嚴(yán)重制約著利潤核算的準(zhǔn)確性，盡管精算技術(shù)能在一定程度上解決這個(gè)問題，但是這也是建立在歷史數(shù)據(jù)上的一種測(cè)算，為提取未決賠款準(zhǔn)備提供一種科學(xué)的方法，因此，保險(xiǎn)公司會(huì)計(jì)核算只能預(yù)測(cè)當(dāng)前成本，這給保險(xiǎn)公司當(dāng)期經(jīng)營管理造成信息上的不對(duì)稱。6.經(jīng)營的不確定性和分散性。不確定性和分散性是保險(xiǎn)經(jīng)營活動(dòng)的基本特征。對(duì)單一被保險(xiǎn)人而言，保險(xiǎn)事件發(fā)生與否、發(fā)生的時(shí)間和地點(diǎn)及損失金額，在簽訂保單時(shí)是不確定的。針對(duì)這種情況，保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理主要采用大數(shù)法則，盡可能與更多的客戶簽訂保險(xiǎn)合同，以分散經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)功能。在一定程度上，這種經(jīng)營的不確定性和分散性迫使保險(xiǎn)公司爭奪更多的客戶，加劇了市場(chǎng)的競爭。7.對(duì)投資的依賴性。保險(xiǎn)公司的利潤主要來源于承保利潤和投資利潤兩個(gè)方面。隨著我國保險(xiǎn)市場(chǎng)主體不斷增加，市場(chǎng)競爭日趨激烈，“價(jià)格戰(zhàn)”曾一度導(dǎo)致費(fèi)率不斷下降，最終導(dǎo)致承保利潤幾乎為零甚至虧損。2006年隨著《國務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》的實(shí)施，保險(xiǎn)監(jiān)管部門不斷加大監(jiān)管力度，保險(xiǎn)公司的承保盈利能力逐步增強(qiáng)，2009年產(chǎn)險(xiǎn)公司首次實(shí)現(xiàn)了扭虧為盈。但是，2009年保險(xiǎn)行業(yè)利潤總額為530.6億元，而全行業(yè)投資收益為2141.7億元，由此看來，利潤主要還是投資收益，這就迫使保險(xiǎn)公司對(duì)資本市場(chǎng)的依賴逐漸增強(qiáng)。8.外部監(jiān)管的嚴(yán)肅性。保險(xiǎn)公司屬于金融行業(yè)，不僅涉及到國家的金融安全問題，而且涉及民眾生產(chǎn)和生活的諸多領(lǐng)域，一旦經(jīng)營破產(chǎn)將影響眾多被保險(xiǎn)人的利益，甚至可能危及整個(gè)社會(huì)的安定和國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，因此，我國政府十分重視對(duì)保險(xiǎn)公司的監(jiān)管，從立法、司法和行政監(jiān)督等方面加強(qiáng)規(guī)范經(jīng)營。此外，保險(xiǎn)公司與一般企業(yè)相比較，經(jīng)營管理上受到的外部制約性和監(jiān)管更為嚴(yán)格。
（二）保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理與環(huán)境的系統(tǒng)分析從上述保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理的特征可以看出，保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理涉及到內(nèi)外影響因素較多，不但受政策、經(jīng)濟(jì)和法律等宏觀環(huán)境的影響，而且受競爭對(duì)手、競爭秩序和市場(chǎng)監(jiān)管等市場(chǎng)環(huán)境的限制，同時(shí)還受業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)部控制和“三性原則”等內(nèi)部管理環(huán)境的制約。在系統(tǒng)論的基礎(chǔ)上，將主要影響因素歸并為三個(gè)子系統(tǒng)，分別是：宏觀環(huán)境子系統(tǒng)（政治、經(jīng)濟(jì)、文化和法律）、市場(chǎng)環(huán)境子系統(tǒng)（市場(chǎng)秩序、競爭對(duì)手、供應(yīng)商、客戶）、內(nèi)部環(huán)境子系統(tǒng)（人力資源、組織結(jié)構(gòu)、管理制度、企業(yè)文化）。這三個(gè)環(huán)境子系統(tǒng)共同構(gòu)成保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理的整個(gè)環(huán)境系統(tǒng)，既具有各自相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)動(dòng)軌道，又相互鏈接而發(fā)生相互的影響，構(gòu)成相互依存、相互影響的保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理環(huán)境動(dòng)態(tài)鏈環(huán)，任何一個(gè)鏈環(huán)的變動(dòng)，都可能引起其他鏈環(huán)的變動(dòng)。
（三）保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理與經(jīng)營環(huán)境的關(guān)系模型為了便于理清保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理與經(jīng)營環(huán)境的復(fù)雜關(guān)系，在宏觀環(huán)境子系統(tǒng)、市場(chǎng)環(huán)境子系統(tǒng)和內(nèi)部管理子系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建關(guān)系模型（圖略）1.區(qū)域A是保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理面臨的現(xiàn)實(shí)環(huán)境。從圖1可以看出，宏觀環(huán)境子系統(tǒng)、市場(chǎng)環(huán)境子系統(tǒng)和內(nèi)部環(huán)境子系統(tǒng)三者是相互關(guān)聯(lián)、相互影響的，重疊部分A是三個(gè)子系統(tǒng)共同發(fā)生作用的區(qū)域。例如經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展必將帶來保險(xiǎn)市場(chǎng)容量的擴(kuò)大，最終促進(jìn)保險(xiǎn)公司人員規(guī)模的擴(kuò)大和業(yè)務(wù)的增長，這對(duì)保險(xiǎn)公司發(fā)展來說是有利的一面；但同時(shí)，由于市場(chǎng)容量的擴(kuò)大也將吸引潛在的保險(xiǎn)公司參與競爭，又將造成人才爭奪、人才流失和業(yè)務(wù)流失。因此，保險(xiǎn)公司在既定的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中，既要區(qū)分環(huán)境有利和不利的兩面性，又要辨別發(fā)展中機(jī)遇和挑戰(zhàn)的共存性。2.區(qū)域B、C、D是保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理面臨的潛在環(huán)境，區(qū)域B、C、D都是只有兩個(gè)環(huán)境子系統(tǒng)重疊的部分，是保險(xiǎn)公司有待開發(fā)和利用的潛在環(huán)境。以區(qū)域B為例，B是宏觀環(huán)境子系統(tǒng)與內(nèi)部環(huán)境子系統(tǒng)重疊但不與市場(chǎng)環(huán)境子系統(tǒng)重疊的部分。當(dāng)前，我國財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)存在這種情況，投資者普遍認(rèn)為我國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿薮?，必將帶?dòng)保險(xiǎn)業(yè)更快發(fā)展，所以，積極設(shè)立新的保險(xiǎn)公司。但由于我國保險(xiǎn)市場(chǎng)屬于新興市場(chǎng)，一些新興保險(xiǎn)公司在發(fā)展初期力求“做大”，往往采取激烈的競爭手段，如“價(jià)格戰(zhàn)”，這在一定程度上影響了市場(chǎng)競爭秩序。但即使在這種情況下，區(qū)域B對(duì)堅(jiān)持規(guī)范經(jīng)營的保險(xiǎn)公司來講，盡管是不利的競爭環(huán)境，但卻是潛在發(fā)展的區(qū)域。在這個(gè)區(qū)域中，堅(jiān)持規(guī)范經(jīng)營的保險(xiǎn)公司有三種選擇，一是“以牙還牙”，被迫參與價(jià)格戰(zhàn)；二是加大創(chuàng)新，積極尋求突破；三是努力改變環(huán)境，主動(dòng)引導(dǎo)和維護(hù)良好的競爭秩序。3.內(nèi)部環(huán)境對(duì)外部環(huán)境具有反作用。內(nèi)部環(huán)境子系統(tǒng)位于宏觀環(huán)境子系統(tǒng)和市場(chǎng)環(huán)境子系統(tǒng)之上，這表明，宏觀環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境是內(nèi)部環(huán)境的基礎(chǔ)，保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理首先要適應(yīng)外部環(huán)境。同時(shí)，還顯示，三個(gè)子系統(tǒng)是相互交叉、相互影響和相互關(guān)聯(lián)的，這又表明內(nèi)部環(huán)境對(duì)宏觀環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境具有反作用，不是完全被動(dòng)適應(yīng)。保險(xiǎn)公司可以通過強(qiáng)化內(nèi)部管理來改善內(nèi)部環(huán)境，從而影響和改變外部環(huán)境。如堅(jiān)持規(guī)范經(jīng)營的保險(xiǎn)公司可以與同業(yè)公會(huì)合作，以強(qiáng)化新興保險(xiǎn)公司的自律行為，或通過與監(jiān)管部門溝通加大對(duì)市場(chǎng)行為監(jiān)管處罰力度，迫使市場(chǎng)主體共同維護(hù)競爭秩序，從而逐步擴(kuò)大區(qū)域A面積。所以，保險(xiǎn)公司不僅要有適應(yīng)環(huán)境的能力，還要有主動(dòng)改造環(huán)境的意識(shí)和能力。
三、保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理與經(jīng)營環(huán)境關(guān)系模型的應(yīng)用
Abstract: Enterprise's administration system, may say that is enterprise's central nervous system. It is take general manager as the highest leadership, by the administration vice-total labor division with individual responsibility, organizes by the special Administrative department to implement, the operation, its antenna penetrates into enterprise's each department and a Branch office's aspects complete system, the network.
key word: Enterprise administration; Administration; Function; Characteristic; Request
前言
一個(gè)較大企業(yè)的行政管理體系,其本身往往就是一個(gè)具體而微的小企業(yè)。行政工作在其廣度、深度、重要性及敏感性等方面都不同于企業(yè)各方面?quot;業(yè)務(wù)"。行政工作涉及到企業(yè)內(nèi)部上上下下、左左右右、里里外外的溝通和協(xié)調(diào)。行政管理的廣度,涉及到一個(gè)企業(yè)的全部運(yùn)作過程;行政管理的深度,又涉及到許多局外人難以想象的細(xì)微末節(jié);行政管理的重要,是因?yàn)樗穷I(lǐng)導(dǎo)和各部門、眾員工之間的橋梁
行政管理體系擔(dān)負(fù)著企業(yè)的管理工作;企業(yè)中除行政管理之外的工作,都是某個(gè)方面的"業(yè)務(wù)"。行政管理體系推動(dòng)和保證著企業(yè)的技術(shù)(設(shè)計(jì))、生產(chǎn)(施工)、資金(財(cái)務(wù))、經(jīng)營(銷售)、發(fā)展(開發(fā))幾大塊業(yè)務(wù)的順利、有效進(jìn)行和相互之間的協(xié)調(diào)。
企業(yè)的行政管理如此重要,然而卻幾乎沒有人去研究它;這是現(xiàn)今企業(yè)普遍感到最頭痛的是行政管理,而改進(jìn)它又不知如何下手的主要原因之一。由于篇幅所限,這里僅就其中的二、三問題作一探討,期望引起討論。
一、企業(yè)行政管理的功能及其要求
戰(zhàn)略管理的漸進(jìn)性是指在企業(yè)的整個(gè)戰(zhàn)略過程中，各種戰(zhàn)略活動(dòng)進(jìn)行的逐步、適宜、連貫。
美國著名的戰(zhàn)略管理學(xué)者奎因教授在對(duì)全球范圍內(nèi)的20多家企業(yè)進(jìn)行實(shí)地考察、研究之后，在其著作《企業(yè)應(yīng)付變化的戰(zhàn)略》一書中得出如下結(jié)論：“一般來講，戰(zhàn)略是點(diǎn)滴湊集，逐步演變的……，真正的戰(zhàn)略是在公司內(nèi)部的一系列決策和一系列外部事件中逐步得到發(fā)展，使最高管理班子中的主要成員們有了對(duì)行動(dòng)的新的共同的看法之后，才逐漸形成。”這一論段的實(shí)質(zhì)是，在企業(yè)戰(zhàn)略的實(shí)踐活動(dòng)中，決策層、企業(yè)內(nèi)部要素、外部環(huán)境三個(gè)方面相互作用，共同決定了戰(zhàn)略，作為負(fù)責(zé)戰(zhàn)略的決策層，必須重視三個(gè)方面間相互作用的過程。
可見，受各種因素的限制，倉促的戰(zhàn)略規(guī)劃不可能對(duì)各種存在時(shí)間差異的信息做出反應(yīng)，確保戰(zhàn)略與環(huán)境相適宜。決策層作為戰(zhàn)略的中心，由于接受信息的滯后性及信息本身的不充分性，同樣會(huì)使其戰(zhàn)略決策表現(xiàn)出不斷醞釀、不斷修正的過程。所以，企業(yè)的戰(zhàn)略活動(dòng)也許不能清晰地劃分為上述三個(gè)相對(duì)獨(dú)立的過程。為了盡量對(duì)戰(zhàn)略信息保持靈敏的反應(yīng)，取得戰(zhàn)略的主動(dòng)權(quán)，在戰(zhàn)略的規(guī)劃階段，要運(yùn)用管理職能調(diào)動(dòng)企業(yè)資源服務(wù)于可能的戰(zhàn)略目標(biāo)，也即邊規(guī)劃邊實(shí)施。綜上所述，無論信息客觀的自然屬性，還是決策層主觀的管理行為，都充分說明了戰(zhàn)略存在的客觀規(guī)律性，即漸進(jìn)性。
由于戰(zhàn)略具有較強(qiáng)的目的性，因此，圍繞一定的戰(zhàn)略目標(biāo)，決策層要調(diào)動(dòng)一定的企業(yè)資源向有利于戰(zhàn)略建設(shè)的方向配置。但是，如前所述，戰(zhàn)略的客觀規(guī)律性制約企業(yè)資源調(diào)動(dòng)的方向與數(shù)量，在沒有確認(rèn)明晰、具體的戰(zhàn)略目標(biāo)之前，大量的企業(yè)資源不可能一次性地投入到新戰(zhàn)略的實(shí)施。否則，資源的傾斜必然打破企業(yè)系統(tǒng)的有機(jī)平衡，挫傷企業(yè)的競爭能力。因此，從資源調(diào)度的角度看，戰(zhàn)略也體現(xiàn)出漸進(jìn)性這一特征。
通過對(duì)戰(zhàn)略過程的研究可以發(fā)現(xiàn)，戰(zhàn)略漸進(jìn)性的實(shí)質(zhì)是，在企業(yè)內(nèi)部系統(tǒng)與外部環(huán)境間實(shí)現(xiàn)平衡和適應(yīng)。具體地說，企業(yè)的管理能力、技術(shù)能力、資金實(shí)力等內(nèi)部資源都是有限的，各種要素資源合成的綜合競爭能力也是有限的，對(duì)于企業(yè)環(huán)境中的各種戰(zhàn)略機(jī)遇，戰(zhàn)略決策層必須整合相應(yīng)的企業(yè)資源，才有可能利用戰(zhàn)略機(jī)遇，最終達(dá)到企業(yè)資源與戰(zhàn)略機(jī)遇的最佳有機(jī)結(jié)合。
綜上所述，戰(zhàn)略的各個(gè)階段都體現(xiàn)了漸進(jìn)性這一特征，可以說，戰(zhàn)略的漸進(jìn)性特征其外延涵蓋了整個(gè)戰(zhàn)略過程及其各方面。在戰(zhàn)略的推進(jìn)過程中，決策層的有關(guān)戰(zhàn)略行為不可逆轉(zhuǎn)地受到這個(gè)基本特征的制約，任何脫離企業(yè)能力的戰(zhàn)略行為和急功近利的重大決策都會(huì)阻礙企業(yè)的健康成長。
漸進(jìn)性特征對(duì)企業(yè)戰(zhàn)略管理的內(nèi)在制約表現(xiàn)在戰(zhàn)略管理滲透于企業(yè)的日常經(jīng)營管理中。戰(zhàn)略目標(biāo)不是一蹴而就的，戰(zhàn)略管理更加注重在戰(zhàn)略實(shí)施階段的控制。從漸進(jìn)性特征的角度，可以把戰(zhàn)略定義為一種模式或計(jì)劃，它將一個(gè)組織的主要目的、政策與活動(dòng)，按照與企業(yè)實(shí)際符合的程序結(jié)合成一個(gè)緊密的整體。
總之，信息的利用和決策過程以及企業(yè)資源配置等方面都體現(xiàn)出企業(yè)戰(zhàn)略管理的漸進(jìn)性特征。下面論述影響這一特征的有關(guān)內(nèi)容。
二、漸進(jìn)性特征的制約因素
企業(yè)戰(zhàn)略的漸進(jìn)性規(guī)定了戰(zhàn)略的推進(jìn)需要經(jīng)歷企業(yè)資源的調(diào)度利用過程。企業(yè)處于社會(huì)的大環(huán)境中，同時(shí)，其本身又是一個(gè)獨(dú)立存在的系統(tǒng)。從系統(tǒng)論的角度看，企業(yè)戰(zhàn)略的漸進(jìn)過程又受到特定社會(huì)背景下各種因素的影響。正是這些因素的共同作用，使得企業(yè)及其戰(zhàn)略體現(xiàn)出逐步、適宜、連貫。具體地說，企業(yè)環(huán)境內(nèi)部、外部的四個(gè)因素導(dǎo)致戰(zhàn)略的漸進(jìn)性。
其一，政治風(fēng)險(xiǎn)。政治風(fēng)險(xiǎn)是指由于國家政治環(huán)境的變化以及由此而引起的經(jīng)濟(jì)政策、法規(guī)制度的改變而使企業(yè)受到影響，甚至遭受經(jīng)濟(jì)損失的可能性。事實(shí)上，決策層在其戰(zhàn)略規(guī)劃階段，不可能對(duì)許多隨機(jī)的政治環(huán)境變化做出準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，在戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)中，他們更多地是根據(jù)環(huán)境的需要不斷修改、確認(rèn)戰(zhàn)略方案。企業(yè)環(huán)境的這種復(fù)雜性和多變性，促使決策者要在動(dòng)態(tài)中把握戰(zhàn)略的全過程。
其二，競爭對(duì)手之間的戰(zhàn)略互動(dòng)行為。在行業(yè)處于主導(dǎo)地位的戰(zhàn)略群體中，單個(gè)企業(yè)的戰(zhàn)略行為會(huì)引起其它企業(yè)針鋒相對(duì)的反應(yīng)。于是，在互有攻防的競爭較量中，戰(zhàn)略規(guī)劃必須對(duì)對(duì)手可能的戰(zhàn)略做出適當(dāng)?shù)膽?yīng)付策略。這樣，戰(zhàn)略就呈現(xiàn)出了動(dòng)態(tài)性。在以高速度、快節(jié)奏為特征的動(dòng)態(tài)競爭條件下，戰(zhàn)略的有效性不僅取決于時(shí)間在先，更主要的在于分析、引誘、把握競爭對(duì)手的反應(yīng)和改變需求或競爭規(guī)劃的能力，以此逐漸創(chuàng)造出新的競爭優(yōu)勢(shì)。戰(zhàn)略群體內(nèi)部各個(gè)企業(yè)間相互制約的戰(zhàn)略行為，導(dǎo)致企業(yè)的戰(zhàn)略不可能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略成效，即使在遠(yuǎn)期內(nèi)，戰(zhàn)略效果也只能表現(xiàn)為有限的競爭優(yōu)勢(shì)。
其三，有限的企業(yè)能力。由于取得預(yù)期的戰(zhàn)略成效需要調(diào)動(dòng)企業(yè)內(nèi)部的要素支持戰(zhàn)略推進(jìn)，因此，衡量企業(yè)各方面要素對(duì)于戰(zhàn)略實(shí)施的優(yōu)劣利弊顯得尤為必要。顯然，企業(yè)內(nèi)部的各種要素相互制約又互有差異。在加工制造業(yè)，企業(yè)的競爭特長可能是規(guī)模經(jīng)濟(jì)；而對(duì)于新興的高技術(shù)企業(yè)，它的競爭優(yōu)勢(shì)會(huì)表現(xiàn)為前瞻性原創(chuàng)技術(shù)的研究開發(fā)。對(duì)于企業(yè)可能的戰(zhàn)略規(guī)劃方案來說，新的戰(zhàn)略可能會(huì)放棄原有的企業(yè)競爭能力，同時(shí)，企業(yè)有限的資源可能不足以支持新戰(zhàn)略的實(shí)施，這樣，為了滿足戰(zhàn)略方案的要求，企業(yè)必須逐步地培育新的競爭能力?？傊?，特定時(shí)期有限的企業(yè)能力使得企業(yè)的戰(zhàn)略表現(xiàn)出漸進(jìn)性。
其四，企業(yè)文化。企業(yè)管理的獨(dú)特歷史、業(yè)務(wù)流程模式、內(nèi)部英雄故事、現(xiàn)存的組織—權(quán)力結(jié)構(gòu)等構(gòu)成了企業(yè)獨(dú)立的文化。顯然，戰(zhàn)略管理與企業(yè)文化間存在密不可分的聯(lián)系，文化在深層次上影響企業(yè)戰(zhàn)略制訂的思維模式，而戰(zhàn)略的推進(jìn)需要適宜的企業(yè)文化支持。要想取得預(yù)期的戰(zhàn)略成效，在戰(zhàn)略的醞釀過程中，必須對(duì)現(xiàn)存的企業(yè)文化進(jìn)行深入的比較思考，明確企業(yè)文化對(duì)于可能的戰(zhàn)略方案的阻力和益處，進(jìn)而在戰(zhàn)略與企業(yè)文化之間創(chuàng)造出適應(yīng)性。
三、漸進(jìn)性戰(zhàn)略管理的幾點(diǎn)注意事項(xiàng)
漸進(jìn)性特征的實(shí)際意義在于，企業(yè)戰(zhàn)略管理是在一系列有關(guān)漸進(jìn)性特征限制因素作用下的行為過程。因此，作為戰(zhàn)略中心的決策層必須遵循戰(zhàn)略的漸進(jìn)性，找到符合漸進(jìn)性的戰(zhàn)略措施及方法。具體地說，戰(zhàn)略管理已經(jīng)滲透到企業(yè)的日常經(jīng)營管理行為中，決策層的戰(zhàn)略活動(dòng)包括戰(zhàn)略創(chuàng)新，需要經(jīng)常對(duì)企業(yè)的現(xiàn)存業(yè)務(wù)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)外部信息保持靈敏的反應(yīng)，進(jìn)而對(duì)企業(yè)現(xiàn)在奉行的戰(zhàn)略和未來可能出現(xiàn)的戰(zhàn)略機(jī)會(huì)保持清醒的認(rèn)識(shí)。根據(jù)漸進(jìn)性特征的內(nèi)在要求，處于管理核心地位的戰(zhàn)略管理可以從如下方面采取措施。
其一，構(gòu)建有效的戰(zhàn)略管理體系。戰(zhàn)略管理體系，是指各種企業(yè)資源、管理要素在戰(zhàn)略的行為過程中相互作用、相互制約構(gòu)成的有機(jī)整體。有效的戰(zhàn)略管理體系，一是可以防止戰(zhàn)略過程中出現(xiàn)個(gè)人主觀決策的風(fēng)險(xiǎn)，二是有利于形成以戰(zhàn)略管理為中心的新型管理模式。戰(zhàn)略管理體系的內(nèi)部要素包括：信息網(wǎng)絡(luò)、決策體系、企業(yè)流程、組織結(jié)構(gòu)，這四個(gè)方面的有機(jī)復(fù)合，構(gòu)成企業(yè)組織的管理格局。從整體上考察，戰(zhàn)略管理體系的管理機(jī)制作用于戰(zhàn)略的全過程，符合戰(zhàn)略內(nèi)在的漸進(jìn)性要求，因此，決策層應(yīng)充分注重戰(zhàn)略管理體系的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)戰(zhàn)略的科學(xué)管理。
其二，保持對(duì)戰(zhàn)略的脈沖。戰(zhàn)略對(duì)于日常管理行為的影響，主要是形成與戰(zhàn)略相適應(yīng)的組織氣氛，這種組織氣氛有利于實(shí)現(xiàn)決策層對(duì)戰(zhàn)略有效的控制。于是，在整個(gè)戰(zhàn)略過程中，需要圍繞戰(zhàn)略進(jìn)行有步驟的、持續(xù)不斷的各種活動(dòng)，同時(shí)使各種戰(zhàn)略信息在組織內(nèi)部適當(dāng)流動(dòng)，如召開一系列的戰(zhàn)略會(huì)議，調(diào)整組合企業(yè)要素等，最終形成有利于戰(zhàn)略活動(dòng)進(jìn)行的企業(yè)綜合能力。為了實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略對(duì)組織系統(tǒng)的脈沖態(tài)勢(shì)，決策層可以從企業(yè)局部的某一子系統(tǒng)著手，開展特定的活動(dòng)，然后再把對(duì)子系統(tǒng)的行為拓寬到新的領(lǐng)域，進(jìn)而調(diào)動(dòng)整個(gè)組織的積極性，使得各級(jí)員工關(guān)注、理解組織的戰(zhàn)略活動(dòng)。
其三，識(shí)別戰(zhàn)略機(jī)會(huì)。在動(dòng)態(tài)競爭條件下，戰(zhàn)略的有效性取決于是否能創(chuàng)造出本企業(yè)的競爭優(yōu)勢(shì)，是否能對(duì)競爭對(duì)手的戰(zhàn)略沖擊作出相應(yīng)的反擊，以免陷于不能自拔的戰(zhàn)略泥潭。為此，必須將企業(yè)的內(nèi)部資源狀態(tài)與外部的機(jī)會(huì)結(jié)合起來考慮，有的信息要求對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行必要的修改，有的信息縮短了戰(zhàn)略的推進(jìn)時(shí)間，有的信息可能是由競爭對(duì)手制造的干擾源，這就要求決策層既要主動(dòng)地尋找、分析外部信息，改善組織系統(tǒng)內(nèi)部的信息網(wǎng)絡(luò)，又要謹(jǐn)慎地利用信息資源，保證戰(zhàn)略信息的準(zhǔn)確性、充分性。一個(gè)對(duì)戰(zhàn)略機(jī)會(huì)把握準(zhǔn)確的企業(yè)，往往能在競爭中抵御對(duì)手的沖擊，實(shí)現(xiàn)企業(yè)穩(wěn)步健康的發(fā)展。否則，戰(zhàn)略的實(shí)施可能帶來企業(yè)系統(tǒng)的大幅震蕩，最終導(dǎo)致清算、破產(chǎn)。
其四，組織控制。企業(yè)各級(jí)部門的人員對(duì)戰(zhàn)略核心思想的理解互有差異，他們會(huì)有根據(jù)地采用不同的行為，而各方面努力成果的組合決定了戰(zhàn)略的效果，這樣，強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略的組織控制，成為戰(zhàn)略管理的重要組成部分。決策層進(jìn)行組織控制的相關(guān)工作包括：在核準(zhǔn)戰(zhàn)略目標(biāo)時(shí)，需要設(shè)置合理的差異范圍，致力于戰(zhàn)略環(huán)境氣氛的建設(shè)；行使必要的權(quán)力，組建“戰(zhàn)略軍團(tuán)”；將關(guān)鍵的下級(jí)部門納入決策體系；進(jìn)行階段性的戰(zhàn)略總結(jié)。在戰(zhàn)略的組織控制中，尤其重要的一環(huán)是建設(shè)有利于戰(zhàn)略推進(jìn)的組織結(jié)構(gòu)，結(jié)合戰(zhàn)略的要求，合理選擇各部門的人員，形成推動(dòng)戰(zhàn)略進(jìn)行的強(qiáng)大組織力量。我國許多企業(yè)的戰(zhàn)略失敗都是由于戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)略推進(jìn)之間的脫節(jié)造成的，而造成這種脫節(jié)的根本原因在于組織結(jié)構(gòu)的不合理，導(dǎo)致戰(zhàn)略實(shí)施能力的下降。
[參考文獻(xiàn)]
［1］奎因。企業(yè)應(yīng)付變化的戰(zhàn)略［M］。北京：世界圖書出版公司，1998.
Abstract：Learning foreign city public safety management experience in the legal guarantee， the development of urban public safety regulations， is an inevitable trend of the normal rule of law in large urban public safety， and promote the formation of innovative large city public security crisis management regulatory system， improve the rule of law public safety management system， improve the enforcement mechanisms of the mega-cities public safety management.
Key words：mega-cities；public safety；management regulation system
中圖分類號(hào)：C912.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：1674-4144（2013）-01-49-（4）
制定《城市公共安全管理?xiàng)l例》，對(duì)于實(shí)現(xiàn)特大型城市公共安全常態(tài)管理法治化，解決當(dāng)前城市存在的諸多公共安全危機(jī)問題、順利實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和“十二五”規(guī)劃，具有積極現(xiàn)實(shí)意義，也是特大型城市走社會(huì)管理創(chuàng)新之路的重大課題和緊迫任務(wù)。
1 制定《城市公共安全管理?xiàng)l例》是特大城市公共安全常態(tài)管理法治化的必然趨勢(shì)
2011年10月29日，上海市政府了《上海市依法行政“十二五”規(guī)劃》，該規(guī)劃的核心是“四個(gè)堅(jiān)持”：第一，堅(jiān)持“規(guī)范”：通過健全制度和程序，促使政府嚴(yán)格按法定權(quán)限和程序辦事，規(guī)范政府共同行政行為，并建立通過媒體回應(yīng)社情民意的機(jī)制，主動(dòng)回應(yīng)群眾關(guān)切的問題；第二，堅(jiān)持“創(chuàng)新”：強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)積極破除影響上海創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展的制度。第三，堅(jiān)持“效能”：建立健全促進(jìn)及時(shí)執(zhí)法和有效執(zhí)法的行政執(zhí)法責(zé)任制度，解決執(zhí)法不作為和遲作為的問題。同時(shí)按照“職能最相近、處置最有利”的原則，建立健全指定管轄和協(xié)議管轄機(jī)制，解決部門或者地區(qū)執(zhí)法推諉扯皮的問題；第四，堅(jiān)持“參與”：要求健全重大行政決策草案向社會(huì)公開征求意見的制度，并建立公眾意見反饋機(jī)制，對(duì)意見采納情況以適當(dāng)形式反饋或者公布。[1]依法行政，涉及到上海公共安全危機(jī)常態(tài)管理的大量問題，這也是加快實(shí)現(xiàn)上海公共安全危機(jī)常態(tài)管理法治化的良好契機(jī)。
“適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的治理需要，睿智的政府應(yīng)學(xué)會(huì)未雨綢繆，從制度層面上實(shí)現(xiàn)從行政管理向法治管理、從事后管理向前瞻性管理、從危機(jī)管理向風(fēng)險(xiǎn)管理的轉(zhuǎn)變，將公共安全危機(jī)納入法治化治理軌道”。[2]上海目前正處于公共安全危機(jī)的多發(fā)時(shí)期，每年社會(huì)安全事件、自然災(zāi)害和事故災(zāi)害等突發(fā)公共事件，不僅造成重大人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，而且給廣大市民的社會(huì)心理造成負(fù)面影響。面對(duì)無所不在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和多發(fā)頻發(fā)的安全危機(jī)，加快實(shí)現(xiàn)上海公共安全危機(jī)常態(tài)管理法治化，切實(shí)保證在提供公共產(chǎn)品服務(wù)的同時(shí)，及時(shí)承擔(dān)并化解社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)，為公眾提供強(qiáng)有力的公共安全保障，是上海政府的創(chuàng)新社會(huì)管理的重要使命和當(dāng)務(wù)之急。針對(duì)特大城市公共安全管理的特殊性與緊迫性，上海應(yīng)當(dāng)率先制定一部專門的《城市公共安全條例》，同時(shí)完善不同類別、不同行業(yè)應(yīng)對(duì)重大安全事件的專門法規(guī)，以增強(qiáng)政府公共安全治理的合法性、權(quán)威性與規(guī)范性。
2 制定《城市公共安全管理?xiàng)l例》，促進(jìn)建成創(chuàng)新型特大城市公共安全危機(jī)管理法規(guī)體系
建立健全公共安全危機(jī)管理法規(guī)體系，是實(shí)現(xiàn)特大型城市公共安全危機(jī)管理法治化的前提。
就國家層面而言，自2003年非典危機(jī)以來，加強(qiáng)了公共安全危機(jī)管理立法，初步建立起包括《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等在內(nèi)的應(yīng)急管理法律體系，已經(jīng)制定了若干有關(guān)公共安全的法律法規(guī)，例如《安全生產(chǎn)法》、《生產(chǎn)安全事故和調(diào)查處理?xiàng)l例》、《藥品管理法》、《食品安全法》等，但這些法律法規(guī)都是用于針對(duì)某一領(lǐng)域某一行業(yè)的，目前尚沒有一部全國統(tǒng)一的公共安全管理法，部分公共安全領(lǐng)域至今仍沒有法律法規(guī)，且已有的法律法規(guī)普遍存在操作性不強(qiáng)、實(shí)施不到位或公共安全管理法律依據(jù)缺失等缺陷或不足。此外，目前公共安全法律建構(gòu)還存在諸多不足，比如形式上缺乏與憲法相銜接的《緊急狀態(tài)法》、《災(zāi)害救助和補(bǔ)償法》等高位階立法，使得公共安全危機(jī)管理的法律依據(jù)缺乏周延性、對(duì)受害人的權(quán)益保護(hù)操作存在局限性；內(nèi)容上則缺乏足夠的程序性制度建設(shè)。諸如此類問題的解決，有待于通過進(jìn)一步完善立法。
就地方層面而言，以上海市為例，近年來上海人大、市政府相繼出臺(tái)了《突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、食品衛(wèi)生法規(guī)、食品安全法規(guī)、生產(chǎn)安全管理法規(guī)等，充分體現(xiàn)了政府的強(qiáng)烈公共安全意識(shí)，以及政府高度重視運(yùn)用法律手段應(yīng)對(duì)公共安全事件，但是上海同樣存在上述國家層面公共安全管理立法缺漏問題。有鑒于此，上海應(yīng)從法治創(chuàng)新角度出發(fā)，及早考慮制定一部統(tǒng)一的跨部門、跨行業(yè)的公共安全管理法規(guī)，使公共安全管理有統(tǒng)一的法律依據(jù)，避免不同領(lǐng)域的公共安全問題適用不同的法律。
統(tǒng)一公共安全管理法規(guī)，須對(duì)以往出臺(tái)的各種公共安全法規(guī)及時(shí)進(jìn)行梳理，以形成一個(gè)公共安全管理法規(guī)體系，方便管理和方便使用。根據(jù)不同行業(yè)的公共安全業(yè)務(wù)行政，可以將各種公共安全法規(guī)具體劃分為：公共衛(wèi)生安全法規(guī)、食品公共安全法規(guī)、安全生產(chǎn)公共安全法規(guī)、藥品管理公共安全法規(guī)、地震公共安全法規(guī)、防汛防臺(tái)公共安全法規(guī)、刑事公共安全法規(guī)、治安公共安全法規(guī)、交通管理公共安全法規(guī)、消防公共安全法規(guī)、出入境公共安全法規(guī)、人口管理公共安全法規(guī)、安全保衛(wèi)公共安全法規(guī)和重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法規(guī)等。近年來，市人大和市政府的公共安全管理法規(guī)文件數(shù)量越來越多，建議市人大法工委和市法制辦公室組織力量，進(jìn)行梳理歸類，匯編成冊(cè)，并經(jīng)常進(jìn)行此類法規(guī)的立、改、廢的通盤考慮。不僅要方便執(zhí)法部門全面了解掌握使用這些法律法規(guī)，還要讓社會(huì)各有關(guān)非政府組織、廣大民眾通曉這些法律法規(guī)，以形成公共安全危機(jī)管理執(zhí)法有據(jù)、有法可依的法治化局面。
3 制定《城市公共安全管理?xiàng)l例》，促進(jìn)建成權(quán)責(zé)明確的法治化城市公共安全管理體系
2011年2月，總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上講話指出：要“進(jìn)一步加強(qiáng)和完善公共安全體系，健全食品藥品安全監(jiān)管機(jī)制，建立健全安全生產(chǎn)監(jiān)督體制，完善社會(huì)治安防控體系，完善應(yīng)急管理體制”。我國2011年3月的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中，也專門辟出一章對(duì)“加強(qiáng)公共安全體系建設(shè)”進(jìn)行規(guī)劃部署，提出要“適應(yīng)公共安全形勢(shì)變化的新特點(diǎn)，推動(dòng)建立主動(dòng)防控與應(yīng)急處置相結(jié)合、傳統(tǒng)方法與現(xiàn)代手段相結(jié)合的公共安全體系”。
健全權(quán)責(zé)明確的法治化公共安全危機(jī)統(tǒng)一管理體系，是實(shí)現(xiàn)特大型城市法治化管理的基礎(chǔ)。我國的公共安全體系雖已初步建立，但該體系仍需進(jìn)一步健全和完善，其中最主要的問題就在于公共安全管理主體過于分散，“有預(yù)案而無預(yù)警，重預(yù)案而輕預(yù)警是公共安全管理中的一大通病。預(yù)案側(cè)重于處理突發(fā)性事件本身，而缺乏涉及突發(fā)性事件引發(fā)的公共危機(jī)的應(yīng)急處理；預(yù)案過多地強(qiáng)調(diào)責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任部門的約束，而缺乏配套的法律、法規(guī)以及應(yīng)急保障資源的規(guī)劃、建設(shè)和綜合管理機(jī)制；預(yù)案側(cè)重危機(jī)發(fā)生后的應(yīng)急處理方案，而缺乏公共危機(jī)的預(yù)警機(jī)制和危機(jī)過后的恢復(fù)機(jī)制。對(duì)于許多新城市災(zāi)害及非傳統(tǒng)危機(jī)領(lǐng)域，應(yīng)急預(yù)案還存在空白。由于缺乏危險(xiǎn)關(guān)鍵控制點(diǎn)的全面調(diào)查和定期系統(tǒng)的危害性因素及脆弱性評(píng)估，致使應(yīng)急預(yù)案大多是上行下效，沒有針對(duì)性和可操作性?！盵3]
城市公共安全系統(tǒng)需要事故預(yù)防、災(zāi)害預(yù)警、應(yīng)急反應(yīng)和災(zāi)后處理形成一個(gè)整體，而各個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)一致需要政府和各級(jí)組織管理部門的積極組織，這需要從立法上給予保證。明確責(zé)任，建立統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)，理順城市公共安全綜合管理體制，從而建立完整的城市公共安全保障體系。同時(shí)，通過立法程序確定社會(huì)各界和公民在社會(huì)生活中的地位、責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利，以確保社會(huì)體系在緊急狀態(tài)下的穩(wěn)定和有序。
受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，上海政府各部門的公共安全危機(jī)管理迄今尚存在條塊分割、職責(zé)混淆、管理分散等弊端，處在各自為戰(zhàn)局面，例如安全監(jiān)察部門、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、食品藥品監(jiān)督管理部門等，均只是自顧自地針對(duì)本行業(yè)本領(lǐng)域?qū)嵭袃?nèi)部安全管理，缺乏一個(gè)綜合的、常設(shè)性的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。為解決各自為政問題，亟需形成公共安全體制化管理統(tǒng)一管理體系，以實(shí)現(xiàn)公共安全管理的統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動(dòng)局面。該管理機(jī)構(gòu)的名稱擬可考慮為“上海市公共安全管理委員會(huì)”，該機(jī)構(gòu)由信息資料系統(tǒng)、監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、決策系統(tǒng)等組成，負(fù)責(zé)分析突發(fā)公共安全事故的性質(zhì)，制定解決公共安全問題的方案，并協(xié)調(diào)組織各相關(guān)部門迅速有效地解決突發(fā)公共安全問題。與中央相對(duì)應(yīng)，各地方可成立相同性質(zhì)的、隸屬于上級(jí)公共安全管理機(jī)構(gòu)和本級(jí)政府的公共安全局或公共安全管理委員會(huì)，組織各地方政府相關(guān)部門處理突發(fā)公共安全事故。[4]城市規(guī)劃建設(shè)的基本要求之一，是樹立“安全第一，以人為本”理念，此理念的梳理有助于將不安全事件防患于未然。因此要把“安全規(guī)劃作為硬性指標(biāo)寫入城市規(guī)劃編制辦法中，提高公眾和規(guī)劃者的安全意識(shí)，保障安全規(guī)劃的開展程度。其次，還應(yīng)在法規(guī)中明確規(guī)定規(guī)劃者的法律責(zé)任，采取規(guī)劃方案負(fù)責(zé)制，增強(qiáng)規(guī)劃者的責(zé)任感，確保他們能夠嚴(yán)肅、認(rèn)真地對(duì)待規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)”。[5]
4 制定《城市公共安全管理?xiàng)l例》，促進(jìn)完善特大城市常態(tài)化公共安全管理執(zhí)法機(jī)制
建立完善常態(tài)化的公共安全危機(jī)管理執(zhí)法機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)特大型城市法治化管理的關(guān)鍵。實(shí)踐證明，現(xiàn)代公共安全危機(jī)往往具有輻射效應(yīng)，亟需改變以往“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的單一管理機(jī)制，變被動(dòng)應(yīng)付為主動(dòng)出擊，從日?！拔C(jī)管理”層面著手建立執(zhí)法機(jī)制，既要善于以強(qiáng)大的動(dòng)員能力來處理緊急事件和公共安全事件，更要依法防范和處理公共安全危機(jī)。
建議上海政府從以下幾個(gè)方面入手建立完善常態(tài)化的公共安全危機(jī)管理執(zhí)法機(jī)制：一是進(jìn)一步健全公共安全危機(jī)管理預(yù)案設(shè)計(jì)：特別是要從上海的自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)際出發(fā)，著力加強(qiáng)防范和應(yīng)對(duì)各種公共安全危機(jī)的實(shí)戰(zhàn)能力；二是進(jìn)一步強(qiáng)化信息，落實(shí)保障：及時(shí)獲取可能引發(fā)影響公共安全危機(jī)的的各種信息；政府部門要及時(shí)、公開、透明地向社會(huì)相關(guān)信息，使社會(huì)各界和廣大民眾對(duì)可能發(fā)生的公共安全事件有充分的心理準(zhǔn)備和物質(zhì)準(zhǔn)備，從而增強(qiáng)應(yīng)對(duì)公共安全危機(jī)的主動(dòng)性和有效性。三是堅(jiān)持在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，積極整合管控資源，形成機(jī)制保障，多元社會(huì)資源的參與是實(shí)現(xiàn)公共安全危機(jī)法治化管理的重要力量支撐，政府要在發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，將社會(huì)和公眾資源納入危機(jī)管理的制度框架，全方位做好人力、物力、財(cái)力的準(zhǔn)備工作，一旦發(fā)現(xiàn)有各種影響公共安全的隱患和苗頭，要采取有效措施加以處置，四是要抓緊建立突發(fā)性事件應(yīng)急指揮平臺(tái)，完善社會(huì)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，健全統(tǒng)一協(xié)調(diào)、部門負(fù)責(zé)、社會(huì)聯(lián)動(dòng)、公眾參與的工作網(wǎng)絡(luò)，組織動(dòng)員社會(huì)各方力量積極參與公共安全突發(fā)性事件的防范和處置。五是把綜合治理的思想變成機(jī)制、變成保障，各有關(guān)部門應(yīng)把公共安全管理、應(yīng)急管理與對(duì)政府業(yè)績的評(píng)價(jià)結(jié)合起來、把更多的人力、財(cái)力、物力投入到公共安全防范上去，使公共安全應(yīng)急預(yù)案更好地與危機(jī)處理結(jié)合起來，以多元的路徑實(shí)現(xiàn)公共安全危機(jī)管理的最大社會(huì)效益。
5 積極借鑒國外城市公共安全法制與機(jī)制保障經(jīng)驗(yàn)
以俄羅斯和德國為例，在維護(hù)城市公共安全的法律制度方面，俄、德兩國分別具有相當(dāng)完備的相關(guān)法律體系。俄、德兩國作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家都十分注重城市應(yīng)急管理的依法行政。在蘇聯(lián)解體和兩德合并的十多年間，先后建立了應(yīng)急管理的法律法規(guī)體系。
上世紀(jì)九十年代，俄羅斯先后制定了《關(guān)于聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)》、《民防法》、《防疫法》，規(guī)范應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件組織系統(tǒng)的相互關(guān)系；民防辦在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的作用、任務(wù)、法律地位；應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件職能等。
德國聯(lián)邦政府和各州在城市公共安全法律立法上，國家層面由內(nèi)政部牽頭，聯(lián)手國防、經(jīng)濟(jì)、交通、建筑、財(cái)政、農(nóng)村、環(huán)保、郵政、勞工等部門，制定了《民防法》、《災(zāi)害防護(hù)法》、《民防工事建筑法》、《基本法》、《國防法》、《民事保護(hù)法》。在州的層面，則由各州制定《防火法》、《消防法》、《災(zāi)害防護(hù)法》、《救護(hù)工作法》等法律，為應(yīng)對(duì)各類突發(fā)公共事件提供了法律法規(guī)依據(jù)。[6]
美國的公共安全危機(jī)管理機(jī)制，包括政府安全危機(jī)管理、社會(huì)危機(jī)管理機(jī)制、經(jīng)濟(jì)危機(jī)管理機(jī)制、道德危機(jī)管理機(jī)制和緊急事態(tài)管理機(jī)制等。
第一，政府安全危機(jī)管理機(jī)制。這是最重要、最核心的方面。它是以總統(tǒng)為核心，以國家安全委員會(huì)為決策中樞，國務(wù)院、國防部、司法部（及其下屬的聯(lián)邦調(diào)查局和移民局）等有關(guān)部委分工負(fù)責(zé)，中央情報(bào)局等跨部委獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，臨時(shí)性危機(jī)決策特別小組發(fā)揮關(guān)鍵作用，國會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督的綜合性、動(dòng)態(tài)組織體系。
第二，社會(huì)危機(jī)管理機(jī)制。負(fù)責(zé)美國國內(nèi)治安、執(zhí)法、勞工權(quán)力、民權(quán)、移民等方面的安全保障。它涉及美國勞工部、司法部及其所屬的聯(lián)邦調(diào)查局、移民與歸化局及各州警察局、消防局等。
第三，經(jīng)濟(jì)危機(jī)管理機(jī)制。它旨在解決經(jīng)濟(jì)生活中不斷出現(xiàn)的問題和危機(jī)。財(cái)政部是美國管理經(jīng)濟(jì)危機(jī)的最初機(jī)構(gòu)。
第四，道德危機(jī)管理機(jī)制。它是美國政治生活中鮮為人知但作用重大的管理機(jī)制。20世紀(jì)70年代美國出現(xiàn)道德危機(jī)后開始在聯(lián)邦及各州均設(shè)立了道德（倫理）管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)聯(lián)邦及各州官員的廉政監(jiān)督。
第五，緊急事態(tài)管理機(jī)制。在美國公共安全管理中，全面緊急事態(tài)管理是最基本的原則和實(shí)施方案，其中包括幾個(gè)部分：一是全危險(xiǎn)方法：應(yīng)用公共安全管理的危機(jī)理論、處理和應(yīng)對(duì)所有種類的緊急事態(tài)、災(zāi)難和民防需求。二是綜合緊急事態(tài)管理系統(tǒng)。使用該系統(tǒng)有助于促進(jìn)聯(lián)邦、州、地方等政府的充分合作、加強(qiáng)對(duì)已知的緊急事態(tài)管理措施的有效實(shí)施、實(shí)現(xiàn)緊急事態(tài)管理規(guī)劃與州、地方政府決策及行動(dòng)體系更完全的整合，在現(xiàn)有緊急事態(tài)管理預(yù)案、系統(tǒng)和能力的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大對(duì)所有類型的緊急事態(tài)的適用范圍。三是開展有恢復(fù)能力和減除災(zāi)害社區(qū)的建設(shè)，將社區(qū)的住宅、企業(yè)、醫(yī)院和公共安全中心坐落在安全地區(qū)而不是高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。[7]
上述三個(gè)國家國家層面與地區(qū)城市層面的法律法規(guī)體系和危機(jī)管理機(jī)制互相銜接配套，既體現(xiàn)國家大法的權(quán)威性，又維護(hù)地方城市特色性需求。相比之下，我國在《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》出臺(tái)后，上海至今沒有一部實(shí)施該法的地方性法規(guī)細(xì)則條例，許多與城市公共安全相關(guān)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，由于制訂的年代較早，在2008年發(fā)生的一連串的突發(fā)公共事件處置過程中，已暴露出不適應(yīng)或缺陷，亟待進(jìn)一步梳理和完善。目前上海城市公共安全管理難度空前加大，進(jìn)一步整合健全相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章，既是當(dāng)務(wù)之急，也是長遠(yuǎn)之策。
