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時(shí)間：2023-10-18 10:05:33
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[中圖分類號] X833 [文獻(xiàn)碼] B [文章編號] 1000-405X（2013）-2-171-2
1 環(huán)境影響評價(jià)的必要性
黨的十提出"優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，全面促進(jìn)資源節(jié)約，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度，加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)"等促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。上述環(huán)境保護(hù)措施都與土地整治密切相關(guān)。
《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》第二章第八條規(guī)定：國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)以上地方人民政府及其有關(guān)部門組織編制的專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)在專項(xiàng)規(guī)劃草案上報(bào)審批前，組織進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。從法律上明確了市級以上土地整治規(guī)劃必須進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。
對土地整治規(guī)劃進(jìn)行生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)，是對整治規(guī)劃實(shí)施可能造成的生態(tài)環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出避免、預(yù)防或者減輕不良生態(tài)環(huán)境影響的措施和建議。從根本上預(yù)防和解決規(guī)劃實(shí)施對生態(tài)環(huán)境造成的影響，使土地整治活動達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益的統(tǒng)一，從而促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。
2 已實(shí)施土地整治環(huán)境影響分析
土地整治是對低效利用、不合理利用和未利用的土地進(jìn)行治理，對生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行恢復(fù)利用，以提高土地利用率、改善生產(chǎn)環(huán)境的活動。
土地整治是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，通過一系列的工程措施和生物措施，對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治。已實(shí)施土地整治活動主要以增加耕地為主要目標(biāo)，缺乏對生態(tài)環(huán)境因素的重視和統(tǒng)籌考慮，對整治區(qū)域內(nèi)的水、土壤、植被、大氣等環(huán)境要素及其生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生或多或少的負(fù)面影響。主要包括以下幾個(gè)方面：
（1）影響生物生存環(huán)境及多樣性。根據(jù)生物多樣性影響因素分析，影響生物多樣性的主要因素之一是生物的生存環(huán)境和繁殖環(huán)境。在土地整治活動中，土地平整工程、灌排設(shè)施、田間道路等工程設(shè)施的建設(shè)以及未利用土地的開發(fā)，造成地表植被覆蓋率的降低，會影響生物的棲息、繁殖環(huán)境，使生態(tài)環(huán)境結(jié)構(gòu)簡單化，在一定程度上使得區(qū)域內(nèi)土地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能簡化，潛在的影響生物多樣性存在，危及土地生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定。
（2）易造成水土流失。在土地整治實(shí)施過程中，土壤的理化性質(zhì)可能發(fā)生變化，荒山、荒坡開發(fā)改變原有土層結(jié)構(gòu)，影響了土壤結(jié)構(gòu)和擾動地表等，這些對打破了生物和環(huán)境長期相互作用所建立起來的自然生態(tài)平衡，使得土地利用生態(tài)系統(tǒng)變的脆弱，特別是低丘緩坡區(qū)的開發(fā)易造成水土流失。
（3）影響景觀格局。土地整治是綜合性工程，其實(shí)施可能改變區(qū)域內(nèi)土地利用類型的數(shù)量和結(jié)構(gòu)，從而對景觀格局造成影響，忽視自然景觀和人文景觀的美學(xué)價(jià)值和生態(tài)功能。
3 土地整治規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的原則和程序
3.1 評價(jià)原則
（1）可持續(xù)發(fā)展原則。將資源和生態(tài)環(huán)境作為一體考慮，注重保護(hù)人類生存和發(fā)展所依賴的自然資源，保障區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)特別注重水資源的利用與保護(hù)。
（2）針對性原則。根據(jù)生態(tài)學(xué)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本原理，土地生態(tài)環(huán)境受多種因素和因子的影響，但是這些因素并不是等量齊觀的，因此土地整治規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)中不僅要研究各因素的綜合影響，還必須考慮其中主導(dǎo)因素對土地生態(tài)的決定作用。
（3）綜合效益原則。土地整治活動受到環(huán)境、資金等相關(guān)因素的限制，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)，預(yù)防或減輕環(huán)境影響工程措施必定要加大投資，因此在評價(jià)過程中要注重整治規(guī)劃的可操作性，實(shí)現(xiàn)綜合效益最佳。
（4）全程評價(jià)原則。從土地整治規(guī)劃編制到具體整治項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工等各個(gè)階段都要根據(jù)不同階段的特點(diǎn)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)。
3.2 評價(jià)程序
第一階段：收集資料，對整治規(guī)劃方案進(jìn)行分析和環(huán)境影響識別。初步分析整治規(guī)劃的實(shí)施對環(huán)境的影響，確定整治規(guī)劃對環(huán)境影響的內(nèi)容。
第二階段：構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系，全面分析規(guī)劃方案對環(huán)境的影響。依據(jù)整治規(guī)劃對環(huán)境影響的因素，綜合構(gòu)建環(huán)境影響評價(jià)的指標(biāo)體系。根據(jù)評價(jià)指標(biāo)體系全面分析評價(jià)規(guī)劃方案對環(huán)境影響程度（包括正面和負(fù)面），得出評價(jià)結(jié)論。
第三階段：根據(jù)評價(jià)結(jié)果，針對規(guī)劃方案提出環(huán)境影響的減輕措施。按照可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文件建設(shè)的要求，提出減輕和改善生態(tài)環(huán)境影響的措施。
第四階段：編寫報(bào)告。按照《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》的要求，編制土地整治規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書。報(bào)告書主要內(nèi)容包括：實(shí)施該規(guī)劃對環(huán)境可能造成影響的分析、預(yù)測和評估；預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施；環(huán)境影響評價(jià)的結(jié)論。
4 土地整治規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)體系
4.1 土地整治規(guī)劃環(huán)境影響的識別
土地整治活動是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其對環(huán)境的影響也包含多個(gè)方面：社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、景觀格局等。具體影響見圖2。
4.2 土地整治規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)指標(biāo)體系
土地整治活動改變了土地利用方式，從而部分或完全改變了生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，形成了新的生態(tài)系統(tǒng)。按照環(huán)境影響評價(jià)的原則，選擇土地整治規(guī)劃影響環(huán)境的主要方面構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系。評價(jià)因子的篩選過程應(yīng)注意選擇最能反映生態(tài)環(huán)境受影響的方面，易于獲取相關(guān)資料且符合相關(guān)法律法規(guī)的因子。
4.3 土地整治規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)方法
土地整治規(guī)劃內(nèi)容豐富，根據(jù)科學(xué)性和針對性原則，針對不同的內(nèi)容采取不同的評價(jià)方法。
（1）對規(guī)劃總體目標(biāo)的評價(jià)。主要采用定性分析和定量分析相結(jié)合的方法，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全、土地資源的合理配置、土地資源可持續(xù)利用、土地利用與生態(tài)建設(shè)的協(xié)調(diào)性等方面進(jìn)行評價(jià)。
（2）對具體任務(wù)的評價(jià)。主要采用定性分析和定量分析相結(jié)合的方法，從土地利用效益、土地資源的節(jié)約利用、土地利用與生態(tài)建設(shè)的協(xié)調(diào)性等方面進(jìn)行評價(jià)。
（3）對環(huán)境質(zhì)量的影響評價(jià)指標(biāo)。主要通過土地整治規(guī)劃前后生物豐度指數(shù)和植被覆蓋指數(shù)的變化量來評價(jià)。
（4）對分區(qū)土地整治安排的評價(jià)。主要采取定性分析法，分析評價(jià)各個(gè)土地整治區(qū)土地整治方向、土地整治活動是否影響其生態(tài)功能定位、生物多樣性保護(hù)定位和環(huán)境質(zhì)量。
（5）對重點(diǎn)區(qū)域和重大工程的評價(jià)。主要選取水土流失治理率、土地沙漠化治理率和水域轉(zhuǎn)化率三個(gè)指標(biāo)來評價(jià)。
（6）對生態(tài)系統(tǒng)功能的影響評價(jià)。主要通過土地整治規(guī)劃前后生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)服務(wù)價(jià)值的變化來評價(jià)。
5 結(jié)論及建議
5.1 結(jié)論
分析、預(yù)測和評價(jià)不同規(guī)劃方案的環(huán)境影響，選定最優(yōu)方案并擬定相關(guān)政策措施，有利于對土地整治對象的環(huán)境保護(hù)、生物多樣性的保護(hù)和加強(qiáng)后續(xù)管理。通過分析規(guī)劃實(shí)施可能對相關(guān)區(qū)域環(huán)境產(chǎn)生的影響，提出預(yù)防或者減緩不良環(huán)境影響的政策措施。
土地整治規(guī)劃中環(huán)境影響評價(jià)應(yīng)著眼于是否符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是否符合生態(tài)文明建設(shè)理念，重視長遠(yuǎn)和潛在的環(huán)境影響，對考慮規(guī)劃替代方案和減輕措施具有指導(dǎo)意義。
5.2 建議
隨著國家新的整治戰(zhàn)略的實(shí)施，亟需針對不同整治區(qū)域特點(diǎn)，開展多尺度、多區(qū)域的環(huán)境影響評價(jià)研究，同時(shí)拓展與土地整治相關(guān)聯(lián)的景觀生態(tài)學(xué)、恢復(fù)生態(tài)學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域的研究，形成土地整治環(huán)境影響評價(jià)的"理論方法研究-應(yīng)用技術(shù)創(chuàng)新-成果應(yīng)用推廣"為一體的研究體系，構(gòu)建具有中國特色的土地整治規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)理論體系和技術(shù)體系。
在土地整治規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的指標(biāo)體系和評價(jià)方法的選擇上，國家相關(guān)部委應(yīng)盡快出臺相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，形成規(guī)范的土地整治規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)導(dǎo)則，指導(dǎo)土地整治規(guī)劃向生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)和促進(jìn)可持續(xù)利用的方向發(fā)展。
中圖分類號：G812.42 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：
基金項(xiàng)目：貴州省科技廳聯(lián)合基金項(xiàng)目資助（黔科合J字LKT[2012]07號）
作者簡介：盧德彬（1987-），男，布依族，貴州荔波人，助教，碩士，主要從事區(qū)域發(fā)展與城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的研究．]引言
黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略思路，要求拋棄長期以來城鄉(xiāng)分割的發(fā)展模式，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的體制，使城鄉(xiāng)共同向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡[1]。重慶市作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，一直以來致力于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)，力爭在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地、就業(yè)、社會保障、金融體制改革等重點(diǎn)領(lǐng)域取得突破[2]。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要土地、勞動力和資金技術(shù)等要素在城鄉(xiāng)之間的高效互動。其中，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地利用制度，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的用地格局是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求[3, 4]；我國專家、學(xué)者在土地規(guī)劃和綜合整治的理論與實(shí)踐方面做了大量工作，研究區(qū)域也從全國、省、市較為宏觀層面向縣、鎮(zhèn)、村微觀層面轉(zhuǎn)變[5, 6]，但由于我國長期以來的城鄉(xiāng)差距，相關(guān)研究尚不能完全滿足統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)的需求。本文基于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)視角探討了重慶市秀山縣農(nóng)村居民點(diǎn)整治適用模式，并為實(shí)施途徑選擇提出建議，同時(shí)也為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用，村莊規(guī)劃和建設(shè)提供借鑒及參考。
1研究區(qū)概況
秀山縣介于北緯28°9′43″-28°53′5″、東經(jīng)108°43′6″-109°18′58″之間，位于重慶市東南方，渝、鄂、湘、黔四省(市)邊區(qū)結(jié)合部[7]，距離重慶主城區(qū)650公里，是重慶市最邊遠(yuǎn)的區(qū)縣之一。全縣幅員面積2453.37平方公里，秀山縣2009年農(nóng)村居民點(diǎn)占地面積為7855.83hm2，占土地總面積的3.2%，占建設(shè)用地比重為66.53%，占城鄉(xiāng)建設(shè)用的77.50%，人均182.96 km2，明顯超過國家規(guī)定的人均150km2的控制上限。平均每個(gè)自然村的人口為723人，村莊規(guī)模較小，布局相對分散，主要呈現(xiàn)為帶狀分布、點(diǎn)狀分布、塊狀分布(圖1)。
圖1 秀山縣部分農(nóng)村居民點(diǎn)空間分布
2、農(nóng)村居民點(diǎn)整治原則
2.1城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要求土地、人口、資金技術(shù)等資源在城與鄉(xiāng)之間高效互動[8]。農(nóng)村居民點(diǎn)的整治作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”的一個(gè)重要實(shí)現(xiàn)途徑，作為縮小城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間生活水平差距的切實(shí)的實(shí)現(xiàn)手段，在進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)整治時(shí)，始終遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這一原則，不偏離這一主線。
2.2利益均衡原則
土地?fù)碛姓?、使用者、進(jìn)行居民點(diǎn)整治規(guī)劃及實(shí)施者都屬于不同的主體。進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)整治以后，新增耕地所帶來的利益在政府、集體及農(nóng)戶三個(gè)利益主體之間進(jìn)行分配，應(yīng)依照公平、公正原則，構(gòu)建起兼顧各方利益的長效機(jī)制，關(guān)注弱勢群體的利益，充分調(diào)動各主體參與村莊整治建設(shè)的積極性，保障村莊整治建設(shè)順利開展。
2.3階段性原則
農(nóng)村居民點(diǎn)整治要根據(jù)不同時(shí)期社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、土地利用需要按階段、循序漸進(jìn)進(jìn)行整治，不應(yīng)一味追求增加耕地，確保耕地“占補(bǔ)平衡”而過度進(jìn)行整治，或不看清統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要對應(yīng)該進(jìn)行整治的居民點(diǎn)不進(jìn)行整治。避免過度整治導(dǎo)致社會不穩(wěn)定，或整治滯后而阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程。
2.4村民自愿原則
在進(jìn)行居民點(diǎn)的整治規(guī)劃時(shí)充分征求農(nóng)民意見，對進(jìn)行整治農(nóng)戶要求簽訂相關(guān)協(xié)議。整治規(guī)劃與實(shí)施一方面充分體現(xiàn)規(guī)劃的公眾參與度；另一方面堅(jiān)持以人為本的思想，體現(xiàn)對農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的關(guān)注。
2.5生態(tài)安全原則
農(nóng)村居民點(diǎn)整治往往涉及到生態(tài)建設(shè)，生態(tài)建設(shè)的反饋及其所帶來的影響是一個(gè)長期的過程[9]。為確保區(qū)域生態(tài)安全，村莊整治建設(shè)要充分考慮區(qū)域生態(tài)環(huán)境容量，嚴(yán)格避免對生態(tài)環(huán)境造成威脅，同時(shí)，還要通過合理的村莊整治措施，推動鄉(xiāng)村地域向生態(tài)文明方向發(fā)展。
2.6規(guī)劃協(xié)調(diào)原則
土地整治得益于科學(xué)、合理的規(guī)劃，規(guī)劃是以國家和地方頒布的土地、建設(shè)、環(huán)保、交通、農(nóng)業(yè)等與村莊建設(shè)密切相關(guān)的法律法規(guī)為依據(jù)，并依托于土地利用總體規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相連并涉及到多種規(guī)劃，這就要求土地整治規(guī)劃結(jié)合本區(qū)域的實(shí)際情況并與有關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。具體包括不同利益主體規(guī)劃意愿的協(xié)調(diào)，不同部門專題規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)和城、鎮(zhèn)、村不同尺度規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)等方面。
2.7因地制宜原則
在農(nóng)村居民點(diǎn)整治過程中，應(yīng)充分考慮到該區(qū)域自身的自然、歷史文化、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，順應(yīng)村莊發(fā)展演變的內(nèi)在規(guī)律，因地制宜、分門別類地推進(jìn)村莊整治。同時(shí)考慮到中國鄉(xiāng)村所具有的悠久、寶貴的地域特色顯著的文化資源[10]，重視發(fā)掘地方優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、民俗風(fēng)情和民居建筑文化，保護(hù)好村落中古跡、特色民居等歷史文化遺產(chǎn)[11]。
3秀山縣農(nóng)村居民點(diǎn)整治建設(shè)模式選擇
根據(jù)農(nóng)村居民點(diǎn)整治原則，并結(jié)合秀山縣長期以來的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，歷史文化背景，自然地理?xiàng)l件，農(nóng)村居民點(diǎn)整治建設(shè)的模式要根據(jù)以上現(xiàn)實(shí)條件，選擇合適模式。
3.1城鎮(zhèn)擴(kuò)展模式為主，中心村集中模式為輔
現(xiàn)階段秀山縣農(nóng)民建房主要是向中心村集中形式，但在今后居民點(diǎn)建設(shè)過程中則以城鎮(zhèn)擴(kuò)展模式為主。秀山縣憑借農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民收入增加較為明顯，在收入增加并有一定積蓄的條件下，農(nóng)民具有較大意愿新建房屋或者裝修房屋，主要是向居民點(diǎn)比較集中的村莊集聚，一部分兼業(yè)農(nóng)民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊集聚，經(jīng)濟(jì)條件最好的則選擇向縣城集中。根據(jù)秀山縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，社會服務(wù)保障體系不斷完善，經(jīng)濟(jì)不斷增長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)、公共服務(wù)設(shè)施不斷完善的趨勢，進(jìn)行土地平整的投資量大，往后農(nóng)村居民點(diǎn)的整治與建設(shè)則大量向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚，呈現(xiàn)出相對較為明顯的城鎮(zhèn)擴(kuò)展模式。
圖2. 秀山縣相關(guān)農(nóng)村居民收入變化圖
3.2選擇性整村推進(jìn)，加強(qiáng)新農(nóng)村的規(guī)劃建設(shè)
秀山縣在2000-2010年這一規(guī)劃時(shí)段內(nèi)，規(guī)劃了整村推進(jìn)這一項(xiàng)目，但在規(guī)劃期內(nèi)并未全部實(shí)施。秀山縣農(nóng)民集體搬遷所包括的主要有：地質(zhì)災(zāi)害搬遷、水庫建設(shè)搬遷、高山移民。安置農(nóng)民主要是按照自愿的原則，通過政府部分補(bǔ)貼，大部分搬至距離較近的農(nóng)村居民點(diǎn)集中區(qū)。在今后為了適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的需要，新農(nóng)村建設(shè)必不可少，秀山縣在遵循農(nóng)村居民點(diǎn)整治原則條件下，實(shí)現(xiàn)地災(zāi)搬遷、高山移民、水庫建設(shè)搬遷與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合。通過政府引導(dǎo)與政策支持，選擇一些村莊作為整村推進(jìn)對象，進(jìn)行新農(nóng)村規(guī)劃與建設(shè)，讓本鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)外的農(nóng)民不斷向新農(nóng)村集中。
3.3發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，通過就業(yè)與收入帶動農(nóng)村居民點(diǎn)整治建設(shè)
生產(chǎn)發(fā)展是進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)整治的目的，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要求。加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，尤其是特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是農(nóng)村發(fā)展的重要方面。秀山縣是有名的金銀花種植與生產(chǎn)基地，土雞養(yǎng)殖基地，三省交界帶。秀山縣憑借獨(dú)特的資源、地理位置、政策優(yōu)勢，打造一條生產(chǎn)金銀花、土雞的產(chǎn)業(yè)鏈，及其三省交界帶的旅游點(diǎn)，這不僅增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)，同時(shí)增加農(nóng)民收入，加大了農(nóng)村居民點(diǎn)整治、新農(nóng)村建設(shè)的可能性與可行性。秀山縣憑借豐富的錳礦資源，從錳礦得到的部分收入除去作為對土地與環(huán)境破環(huán)的賠償外，可用于居民點(diǎn)整治建設(shè)。在今后的發(fā)展中當(dāng)?shù)剞r(nóng)民今后將在特色農(nóng)業(yè)的帶動下尋求新的就業(yè)途徑，通過土地入股參與項(xiàng)目開發(fā)、直接就業(yè)等方式滲透到產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目當(dāng)中，解決其長遠(yuǎn)生計(jì)問題。
4農(nóng)村居民點(diǎn)整治建設(shè)的途徑探討
4.1多渠道融資，為農(nóng)村居民點(diǎn)整治建設(shè)提供資金保障
秀山縣居民點(diǎn)整治建設(shè)資金主要來源于國家、市與區(qū)縣級政府部門的扶貧與土地綜合整治專項(xiàng)資金撥款。但居民點(diǎn)整治建設(shè)耗資巨大，單純依靠政府部門的專項(xiàng)資金，不足以支持居民點(diǎn)整治建設(shè)與社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。需要探索以政府部門為主導(dǎo)，企業(yè)、集體、個(gè)人相結(jié)合的融資模式，拓寬資金來源渠道，實(shí)現(xiàn)居民點(diǎn)整治建設(shè)的資金保障。秀山縣在加大居民點(diǎn)整治宣傳力度的同時(shí)，應(yīng)通過專項(xiàng)資金對有條件進(jìn)行居民點(diǎn)整治建設(shè)的區(qū)域先行進(jìn)行實(shí)施，建設(shè)一片成功的居民點(diǎn)整治區(qū)、新農(nóng)村示范區(qū)，為后續(xù)工作的展開指明方向，為資金、勞動力、優(yōu)惠政策在農(nóng)村的集聚搭建一個(gè)平臺；提供貸款優(yōu)惠政策，引導(dǎo)、鼓勵(lì)農(nóng)民在指定地點(diǎn)進(jìn)行建房，對違章建筑者給予一定懲罰。
4.2增強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)活力，拓展就業(yè)渠道增加農(nóng)民收入
秀山縣在一定程度上在農(nóng)村發(fā)展了金銀花加工業(yè)、禽畜養(yǎng)殖業(yè)等具有當(dāng)?shù)靥厣漠a(chǎn)業(yè)，并憑借著豐富的錳礦資源，發(fā)展錳礦采掘業(yè)與錳礦加工業(yè)。但由于其長期以來薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、落后的基礎(chǔ)設(shè)施，社會經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的欠缺，未能形成具有一定規(guī)模，輻射帶動作用較強(qiáng)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)活力不夠。為增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)活力，秀山縣一方面要為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展適當(dāng)?shù)奶峁┮恍﹥?yōu)惠政策，為產(chǎn)品的銷售提供一些銷售信息及渠道；另一方面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高產(chǎn)業(yè)建設(shè)的軟環(huán)境，加大農(nóng)業(yè)科技投入，保障加工品的來源；再次加大招商引資的力度，為產(chǎn)業(yè)建設(shè)提供資金保障。這在一定程度上使得農(nóng)民在本縣或本鄉(xiāng)鎮(zhèn)就解決就業(yè)問題，增加收入，為居民點(diǎn)整治建設(shè)順利進(jìn)行提供保障。
4.3探究合理的土地利用方式，體現(xiàn)土地資產(chǎn)價(jià)值
秀山縣近幾年發(fā)展速度較快，隨著區(qū)位條件不斷改善，區(qū)域地位不斷提升，建設(shè)占用耕地面積不斷增加，農(nóng)村居民點(diǎn)整治退出的建設(shè)用地主要是復(fù)墾為耕地形式，用來補(bǔ)充城鎮(zhèn)建設(shè)占用的耕地。但隨之秀山縣加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一些產(chǎn)業(yè)引進(jìn)，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)一步擴(kuò)展，居民點(diǎn)退出的建設(shè)用地方向多樣化起來，包括建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、項(xiàng)目發(fā)展用地、經(jīng)營性建設(shè)用地等，根據(jù)不同的使用方法，土地價(jià)格各異，這也要求秀山縣對整治后土地利用方向多加斟酌，使得能夠高效、合理的利用土地，體現(xiàn)出土地資產(chǎn)價(jià)值，同時(shí)也要考慮到土地獲益后資金分配，其中應(yīng)該劃出一定比例專項(xiàng)用于居民點(diǎn)整治。
5結(jié)語
我國長期以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其城鄉(xiāng)差距日益凸顯，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展已上升至國家戰(zhàn)略層面。當(dāng)前，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為開展農(nóng)村居民點(diǎn)整治與新農(nóng)村建設(shè)提供了良好的契機(jī)，特別是政策、資金等諸方面條件的改善，為村莊整治與新農(nóng)村建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
在探討了進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)整治的7項(xiàng)原則下，提出并分析了秀山縣農(nóng)村居民點(diǎn)整治建設(shè)的3種模式，并出了相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民點(diǎn)整治建設(shè)的3個(gè)途徑。隨著秀山縣近幾年發(fā)展，在未來進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)整治建設(shè)中其居民點(diǎn)整治建設(shè)模式應(yīng)注重多種模式并進(jìn)，分清主次，并與當(dāng)?shù)刈匀?、社會?jīng)濟(jì)等實(shí)際情況相結(jié)合，看清未來發(fā)展方向，選擇適合模式。
農(nóng)村居民點(diǎn)的整治建設(shè)實(shí)踐中應(yīng)充分尊重廣大人民群眾的創(chuàng)造性，在其不斷開展的過程中，仍需對其資金來源，增加農(nóng)民收入解決農(nóng)民就業(yè)問題進(jìn)行探究，政策、制度等方面進(jìn)行研究，以期構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化、共同繁榮的格局。
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引言
土地整治是指對宜耕未利用地進(jìn)行開發(fā)，對“田、水、路、林、村”實(shí)行綜合整治，對歷史遺留工礦廢棄地和自然災(zāi)害損毀地進(jìn)行恢復(fù)利用，以提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用率，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的活動，是土地整理、土地開發(fā)、損毀土地復(fù)墾的統(tǒng)稱。
土地整治戰(zhàn)略研究是土地整治規(guī)劃的重要內(nèi)容，重點(diǎn)在于確立規(guī)劃的戰(zhàn)略思想及戰(zhàn)略重點(diǎn)。從以往的規(guī)劃來看，對土地整治的戰(zhàn)略研究不夠深入，致使土地整治規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求錯(cuò)位，從而使土地整治規(guī)劃難以真正有效的實(shí)施。因此，制定有利于促進(jìn)城市化進(jìn)程、有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、有利于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的土地整治戰(zhàn)略，不僅對協(xié)調(diào)土地各利益相關(guān)方面格外重要，而且對推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一、區(qū)域概況
本研究范圍為常德市行政區(qū)域內(nèi)全部縣市區(qū)。市域?qū)僦衼啛釒虮眮啛釒н^渡的濕潤季風(fēng)氣候；市域地貌類型多樣，以平原為主，山、丘、崗、湖兼有；市域水系發(fā)育，河網(wǎng)密布，市域土壤類型多樣；2012年，全市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入16638元，農(nóng)民人均純收入5935元。
二、土地整治戰(zhàn)略的SWOT分析
（一）土地利用戰(zhàn)略的SWOT分析方法
SWOT分析是戰(zhàn)略研究的一種最常用的分析方法， 由20 世紀(jì) 80 年代由美國舊金山大學(xué)管理學(xué)教授韋里克提出[3]。常規(guī)的SWOT分析方法，不能滿足系統(tǒng)分析的需求。筆者在分析常德市土地利用現(xiàn)狀及其存在的問題基礎(chǔ)上，將土地整治戰(zhàn)略分析改進(jìn)為SWOT要素分析和戰(zhàn)略體系制定二個(gè)方面，以期能夠制定更加科學(xué)的、合理的、符合區(qū)域特點(diǎn)的土地整治戰(zhàn)略。
（二）土地整治戰(zhàn)略分析
1、土地整治戰(zhàn)略SWOT要素分析
內(nèi)部條件分析
（1）內(nèi)部因素的篩選
根據(jù)常德市域內(nèi)的自然環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、土地利用狀況、土地整治進(jìn)展等方面來分析內(nèi)部條件（表1）。
（2）內(nèi)部因素的評價(jià)
內(nèi)部因素評價(jià)矩陣是目前對內(nèi)部因素進(jìn)行分析的一種有效工具，其做法是從優(yōu)勢和劣勢兩個(gè)方面找出影響土地整治戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵因素，根據(jù)各個(gè)因素影響程度的大小確定權(quán)重，再按土地整治戰(zhàn)略對各關(guān)鍵因素的有效反映程度對各關(guān)鍵因素進(jìn)行評分，最后算出土地整治戰(zhàn)略內(nèi)部條件的總加權(quán)分?jǐn)?shù)。
具體來講，內(nèi)部因素評價(jià)矩陣可以按如下五個(gè)步驟來建立。一是列出在內(nèi)部分析過程中確定的關(guān)鍵因素。二是給每個(gè)因素賦權(quán)重，其數(shù)值范圍由0.0到1.0。三是對各因素進(jìn)行評分。1分代表重要弱點(diǎn)，2分代表次要弱點(diǎn)，3分代表次要優(yōu)勢，4分代表重要優(yōu)勢。四是用每個(gè)因素的權(quán)重乘以它的評分，即得到每個(gè)因素的加權(quán)分?jǐn)?shù)。五是將所有因素的加權(quán)分?jǐn)?shù)相加，得到區(qū)域土地整治戰(zhàn)略內(nèi)部條件的總加權(quán)分?jǐn)?shù)。
根據(jù)前述的內(nèi)部因素及其權(quán)重與加權(quán)分?jǐn)?shù)的計(jì)算方法，構(gòu)建常德市土地整治戰(zhàn)略內(nèi)部條件IFE矩陣（表2）。
通過計(jì)算可知，常德市土地整治戰(zhàn)略內(nèi)部條件因素的總加權(quán)得分2.7289。這說明常德市土地整治工作較好的把握了各項(xiàng)內(nèi)部條件的因素，發(fā)揮了主觀能動性，調(diào)動了內(nèi)部優(yōu)勢。同時(shí)，這種優(yōu)勢也不是很明顯，因此，需要進(jìn)一步對市域土地整治戰(zhàn)略進(jìn)行深入研究，通過改造劣勢，提升現(xiàn)有優(yōu)勢，全面推進(jìn)市域土地整治。
外部條件分析
（1）外部因素的篩選
外部因素一般包括經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面的信息。根據(jù)常德市的實(shí)際，列出常德市土地整治外部條件的因素（表3）。
（2）外部因素的評價(jià)
外部因素評價(jià)矩陣是一種對外部條件因素進(jìn)行分析的工具，其做法是從機(jī)遇和挑戰(zhàn)兩個(gè)方面找出影響土地整治未來發(fā)展的關(guān)鍵因素，根據(jù)各個(gè)因素影響程度的大小確定權(quán)重，再按土地整治對各關(guān)鍵因素的有效反應(yīng)程度對各關(guān)鍵因素進(jìn)行評分，最后算出土地整治的總加權(quán)分?jǐn)?shù)，其計(jì)算方法和計(jì)算步驟與內(nèi)部因素評價(jià)矩陣相同。
根據(jù)前述的外部因素及其權(quán)重與加權(quán)分?jǐn)?shù)的計(jì)算方法，構(gòu)建常德市土地整治戰(zhàn)略外部條件矩陣（表4）。
通過計(jì)算可知，常德市土地整治戰(zhàn)略外部條件因素的總加權(quán)得分2.1048。這表明常德市土地整治在利用外部機(jī)會和回避外部威脅方面水平較低，深入研究制定符合常德市實(shí)際情況的土地整治戰(zhàn)略十分必要和緊迫。
2、土地整治戰(zhàn)略分析
在分析常德市土地整治戰(zhàn)略實(shí)施的內(nèi)、外部條件因素的基礎(chǔ)上，運(yùn)用SWOT矩陣對常德市土地整治進(jìn)行戰(zhàn)略制定。通過對常德市土地整治戰(zhàn)略SWOT矩陣分析（表5），SO戰(zhàn)略方案是比較符合常德市土地整治實(shí)際情況的。
三、土地整治戰(zhàn)略及基本原則
根據(jù)常德市的自然與經(jīng)濟(jì)社會條件、土地利用條件、土地整治進(jìn)展及其成效，結(jié)合市域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略、土地利用戰(zhàn)略和土地整治戰(zhàn)略背景，制定常德市土地整治戰(zhàn)略。
（一）戰(zhàn)略方針
以增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量 、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，重點(diǎn)開展集中連片的綜合整治，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。
（二）戰(zhàn)略重點(diǎn)
根據(jù)土地整治戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的背景與思想，提出了市域?qū)用嫔贤恋卣螒?zhàn)略重點(diǎn)。
1、大力推進(jìn)以建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點(diǎn)的農(nóng)用地整治，提高耕地綜合生產(chǎn)能力。
按照因地制宜、改善條件、提高質(zhì)量的要求，大力推進(jìn)以建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點(diǎn)的農(nóng)用地整治，積極開展集中連片土地平整等建設(shè)；引導(dǎo)建設(shè)用地從基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)退出，促進(jìn)基本農(nóng)田集中布局。
2、穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。
按照布局優(yōu)化、節(jié)約集約用地的原則，合理安排農(nóng)村居民點(diǎn)等各類用地。以 “空心村”、“危舊房”改造和鄉(xiāng)村企業(yè)用地整理為重點(diǎn)，適度調(diào)整布局分散的自然村落，努力提高農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平；通過統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建等方式，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)。
3、積極開展損毀土地復(fù)墾，促進(jìn)土地合理利用和生態(tài)環(huán)境改善。
加大歷史遺留損毀土地的復(fù)墾力度，全面實(shí)施生產(chǎn)建設(shè)新?lián)p毀土地的復(fù)墾，及時(shí)復(fù)墾自然損毀的土地，完善損毀土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)損毀土地復(fù)墾監(jiān)測監(jiān)管，推進(jìn)土地生態(tài)環(huán)境整治，不斷提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。
4、積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。
通過土地整治，促進(jìn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。立足區(qū)域特色，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，著力推廣應(yīng)用農(nóng)業(yè)新技術(shù)，建設(shè)優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效、生態(tài)、安全的農(nóng)產(chǎn)品基地。重點(diǎn)扶持龍頭企業(yè)和專業(yè)合作組織，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，確保農(nóng)民持續(xù)增收。
（三）基本原則
根據(jù)土地整治的指導(dǎo)思想與戰(zhàn)略重點(diǎn)，提出以下土地整治的基本原則。
1、堅(jiān)持以建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點(diǎn)
為貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策與保障國家糧食安全，市域土地整治以加快建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點(diǎn)，大力開展連片土地平整、農(nóng)田水利、田間道路和農(nóng)田防護(hù)林等建設(shè)，確保耕地面積有增加，耕地質(zhì)量有提高。
2、堅(jiān)持以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導(dǎo)向
要堅(jiān)持嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展；要加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)集約化水平；要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高節(jié)約集約用地水平，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
3、堅(jiān)持以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)
要充分尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推動。要依法維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位，依法保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)。
四、土地整治戰(zhàn)略實(shí)施保障措施
建立健全土地整治管理機(jī)制，完善土地整治投入機(jī)制，開展農(nóng)村土地確權(quán)工作，創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，確保土地整治戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（一）建立健全土地整治管理機(jī)制
根據(jù)土地整治的特點(diǎn)，建立健全土地整治管理機(jī)制，逐步完善“政府主導(dǎo)、國土搭臺、部門聯(lián)動、公眾參與、整體推進(jìn)”的土地整治工作機(jī)制。
（二）完善土地整治投入機(jī)制
探索建立財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助和整合部門資金相結(jié)合的（表5）
資金投入機(jī)制與政府主導(dǎo)下的農(nóng)村土地整治投融資機(jī)制。將新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等相關(guān)資金集中起來，作為土地整治專項(xiàng)資金。同時(shí)，統(tǒng)籌利用其他各類涉農(nóng)資金，綜合發(fā)揮各類資金的疊加效益。除政府資金外，還可開辟多元化投資渠道，推進(jìn)土地整治的產(chǎn)業(yè)化和社會化。
（三）開展農(nóng)村土地確權(quán)工作
以國家第二次土地調(diào)查形成的農(nóng)村集體土地所有權(quán)數(shù)據(jù)資料為依據(jù)，加快推進(jìn)土地確權(quán)登記發(fā)證工作，做到產(chǎn)權(quán)清晰、界址清楚。土地整治新增的耕地和整理出的建設(shè)用地，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行土地登記并頒發(fā)權(quán)利證書。土地整治項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后土地權(quán)屬界線等發(fā)生改變的，應(yīng)及時(shí)開展土地變更調(diào)查和辦理變更登記，保持地籍資料的現(xiàn)勢性。
（四）創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制
鼓勵(lì)引導(dǎo)規(guī)范耕地承包經(jīng)營權(quán)、林地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)。按照“依法、自愿、有償”的原則和“不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途、不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”的原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。積極探索符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)，采取出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股等方式依法有償使用和流轉(zhuǎn)的機(jī)制。
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一、指導(dǎo)思想和工作原則
以《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市規(guī)劃法》、《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》、《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國城市規(guī)劃法〉辦法》和《浙江省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》為依據(jù)，認(rèn)真貫徹落實(shí)土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，積極開展對農(nóng)村村（居）民未批先建、批少建多、一戶多宅等違法建筑的專項(xiàng)整治工作。通過專項(xiàng)整治，使土地管理的國情國策、規(guī)劃管理的法律法規(guī)進(jìn)一步深入人心，法律意識進(jìn)一步增強(qiáng)，長效管理機(jī)制進(jìn)一步鞏固，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。
專項(xiàng)整治的工作原則：一是分級負(fù)責(zé)原則。這次專項(xiàng)整治以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村為主，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織，行政村實(shí)施，有關(guān)部門配合。二是誰主管誰負(fù)責(zé)原則。規(guī)劃部門負(fù)責(zé)牽頭對城市規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)村(居)民違法建設(shè)進(jìn)行查處，國土、建設(shè)等部門和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須予以配合；國土部門負(fù)責(zé)牽頭查處國有土地和農(nóng)用地違法行為，規(guī)劃、建設(shè)等部門和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須予以配合；城市道路范圍和公共場地內(nèi)違法搭建的建筑物、構(gòu)建物或其它設(shè)施，由縣建設(shè)部門依照有關(guān)法律進(jìn)行查處，所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道及相關(guān)部門必須予以配合；規(guī)劃區(qū)外農(nóng)村村（居）民的住宅建設(shè)管理，以所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強(qiáng)對本轄區(qū)內(nèi)違法用地及違法建設(shè)情況的檢查和查處，國土、規(guī)劃及相關(guān)部門必須予以配合。三是區(qū)別對待原則。對占用基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村私自購買土地建住宅和頂風(fēng)作案、一戶多宅的，從嚴(yán)查處。對符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，確屬住宅困難戶且未經(jīng)審批占用宅基地建房的，適當(dāng)從寬處理。對符合土地利用總體規(guī)劃，但不符合城市規(guī)劃和村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃的，要依法作出處理。對種、養(yǎng)殖農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，經(jīng)依法處理后，以臨時(shí)用地辦理。
二、專項(xiàng)整治工作時(shí)間安排
農(nóng)村違法建筑專項(xiàng)整治工作，計(jì)劃用三個(gè)月左右時(shí)間，分為宣傳發(fā)動、調(diào)查摸底，制訂政策、自查自糾，集中處理、完善機(jī)制等三個(gè)階段。
宣傳發(fā)動、調(diào)查摸底階段（七月份）：主要工作包括成立專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，召開動員大會，進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，發(fā)放各類表、冊、卡，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對本轄區(qū)內(nèi)的違法建筑全面開展調(diào)查摸底，并將調(diào)查摸底情況分別進(jìn)行登記造冊，為自查自糾、集中處理階段做好準(zhǔn)備。
制訂政策、自查自糾階段（八月份）：有關(guān)法律法規(guī)、結(jié)合我縣實(shí)際搞好調(diào)研，制訂農(nóng)村違法建筑整治實(shí)施方案，出臺農(nóng)村違法建筑處理意見。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要按照縣委、縣政府統(tǒng)一部署，通過召開會議、廣播、簡報(bào)等多種形式，認(rèn)真貫徹落實(shí)縣委、縣政府會議精神，對農(nóng)村違法建筑專項(xiàng)整治工作進(jìn)行再落實(shí)、再布置，同時(shí)要積極地宣傳這次整治工作的相關(guān)政策和有關(guān)法律、法規(guī)，提高群眾法制意識，營造專項(xiàng)整治工作氛圍，動員村民自查自糾，積極主動地配合做好違法建筑整治工作，自覺地接受處理，補(bǔ)辦和完善相關(guān)規(guī)劃、用地審批手續(xù)。
集中處理、完善機(jī)制階段（九月份）：這一階段是整個(gè)專項(xiàng)整治工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，政策性強(qiáng)、涉及面廣、處理難度大，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、相關(guān)部門要高度重視，按照各自職責(zé)分工，集中時(shí)間、集中力量，認(rèn)真組織開展農(nóng)村違法建筑的專項(xiàng)整治活動。在集中處理過程中，要堅(jiān)持以法律為準(zhǔn)繩，以違法事實(shí)為依據(jù)，按照處罰標(biāo)準(zhǔn)，該拆除的堅(jiān)決拆除，該沒收的予以沒收后回購，該罰款的予以罰款，處理程序到位后該補(bǔ)辦的準(zhǔn)予補(bǔ)辦規(guī)劃審批手續(xù)和用地手續(xù)，從而完善農(nóng)村建房的規(guī)劃和用地審批制度?？h農(nóng)村違法建筑專項(xiàng)整治領(lǐng)導(dǎo)小組要組織對重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重點(diǎn)村開展專項(xiàng)整治工作進(jìn)行檢查和督查，對專項(xiàng)整治工作中違法建設(shè)和違法用地查處工作實(shí)行責(zé)任追究。
三、明確分工，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)
中圖分類號:F320.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)27-0051-03
村莊土地整治是指通過采取工程、生物技術(shù)及經(jīng)濟(jì)、社會、行政等措施對現(xiàn)行農(nóng)村村莊土地進(jìn)行整理、復(fù)墾、歸并和再利用,調(diào)整土地產(chǎn)權(quán),完善基礎(chǔ)設(shè)施水平,開發(fā)復(fù)墾節(jié)余土地,達(dá)到節(jié)約、集約利用村莊土地、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的目標(biāo) [1]。村莊土地整治受自然條件、社會經(jīng)濟(jì)條件、人文條件等多種因素的影響和制約。不同地區(qū)、不同地貌類型、不同歷史發(fā)展的村莊,其村莊分布和規(guī)模不同,村莊內(nèi)土地利用的結(jié)構(gòu)不同,村莊內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施完善度不同,農(nóng)民對村莊整治的認(rèn)識和支持率也不同,因而其整治模式也各不相同。本文以湖南省武岡市為例對村莊土地整治模式的選擇進(jìn)行了探討。
一、村莊土地整治模式的內(nèi)涵
模式是對現(xiàn)實(shí)世界的間接化、抽象化表達(dá),它以客觀存在為基礎(chǔ),在一定假設(shè)條件下,通過系統(tǒng)分析的方法,做出主觀式的抽象概括與邏輯判斷 [2]。村莊土地整治模式是指在一定時(shí)期、一定地區(qū)推行村莊土地整治過程中所采取的典型意義的組織、方法、機(jī)制、程序和籌資等方面的實(shí)施和運(yùn)作方式。
中國農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘慕?0%,農(nóng)村地區(qū)地廣人稀。由于不同地區(qū)的自然、社會、經(jīng)濟(jì)條件不同,因此不同地區(qū)開展村莊土地整治在村莊發(fā)展前景定位、政策措施、土地用途結(jié)構(gòu)的具體配置、整治方法、組織體系、運(yùn)行機(jī)制、操作程序、實(shí)現(xiàn)途徑和籌資渠道等方面表現(xiàn)明顯的差異性。這種差異性即是村莊土地整治模式的差異。
1.農(nóng)民意愿。農(nóng)民愿意接受哪一種整治模式以及對這種模式的支持程度如何直接決定了村莊土地整治模式的選擇,決定了這一模式推行的難度大小。農(nóng)民對某一村莊土地整治模式的接受程度越大,該模式推行的阻力就越小。
2.農(nóng)民收入水平。農(nóng)民的收入水平也對村莊土地整治模式的選擇影響很大,農(nóng)民收入水平越高,改善住房的條件意愿就越大,追求美好生活的愿望就越強(qiáng)烈,村莊整治整體搬遷模式越容易被接受。
3.國家政策和法律。國家政策和法律對村莊土地整治的支持力度越大,某些需要高投資、整治力度大的整治模式越能夠被選用。中國土地管理法規(guī)定“國家鼓勵(lì)土地整治”為土地整治提供了法律上的保障; 2010年中央1號文件規(guī)定,安排中長期政策性貸款支持土地整治,繼續(xù)增加農(nóng)村土地整治投入等政策有利于加大村莊土地整治力度;國家規(guī)定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策更是為村莊土地整治的推行提供了政策上的支持,這些都對村莊土地整治模式的選取具有重要影響。
4.投資資金。投資資金對土地整治模式的選擇起關(guān)鍵作用,投資資金來源渠道廣、數(shù)量多、力度大的整治模式就會易于被選用,推行起來也越容易,村莊整治力度也就越大。如果缺少投資資金,土地整治難度就大,也就只能選擇村莊內(nèi)部小范圍的整治,力度就會小。
二、各地村莊土地整治模式分析評價(jià)
當(dāng)前,全國各地實(shí)踐的村莊土地整治模式概括起來有四種,即遷村并點(diǎn)型、整體搬遷建新型、內(nèi)部整治型、城鎮(zhèn)聚合型,四種整治模式各有特點(diǎn)。
1.遷村并點(diǎn)型利用現(xiàn)有中心村或者大村莊集聚點(diǎn)的發(fā)展優(yōu)勢,可著力建設(shè)好現(xiàn)有中心村,從內(nèi)部挖潛,進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),在此基礎(chǔ)上,引導(dǎo)周圍零散村落遷入其中。這種模式可促使農(nóng)民的集聚,形成集聚效應(yīng),有利于村莊土地的節(jié)約、集約利用,提高村莊土地的集約度;有利于發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模利用效率和村莊的現(xiàn)代化建設(shè);有利于農(nóng)村城鎮(zhèn)化和集鎮(zhèn)化;有利于節(jié)省投資。但是矛盾大,權(quán)屬調(diào)整難,拆遷難度大。遷村并點(diǎn)型資金主要來源于政府財(cái)政,也可以由村集體和個(gè)人適當(dāng)配套投資。
2.整體搬遷建新型主要適用于位于邊遠(yuǎn)地方、交通不便、居住人口稀少或處地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)區(qū)、風(fēng)景名勝敏感區(qū)等生產(chǎn)生活條件差,經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的村莊。其優(yōu)點(diǎn)是建新村從零開始進(jìn)行,容易規(guī)劃,實(shí)施阻力小,矛盾少,見效快;舊村的土地適宜整體重新規(guī)劃利用;遷入的新村可按照城鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)合理布局和建設(shè)。缺點(diǎn)是初次投資巨大,新村建設(shè)成本高。這種模式按照“誰收益,誰投資”的原則,國家、地方政府、集體、個(gè)人及社會等多方投資,動員各界力量予以支持,財(cái)力雄厚的地方可以全部由政府財(cái)政負(fù)責(zé)。
3.內(nèi)部整治型主要適用于聚居規(guī)模面積大、人口多、區(qū)位條件好、有一定的發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展前景的村莊。通過整治出村莊內(nèi)的廢棄宅基地、空閑未利用地、拆除廢棄及閑置房屋,充分挖掘村莊集約利用潛力,合理高效使用土地;進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？梢越鉀Q村莊內(nèi)土地占而未用,房屋閑而未用,土地利用效益低下的問題,有利于提高村莊集約利用度,房屋拆遷少,投資相對較少。因牽涉戶數(shù)和人數(shù)頗多,實(shí)施矛盾和難度也大,權(quán)屬調(diào)整麻煩,見效慢。內(nèi)部整治型資金來源可以由政府支農(nóng)資金投入,也可按照“政府、集體、農(nóng)戶”三方共同出資。
4.城鎮(zhèn)聚合型便于農(nóng)村城鎮(zhèn)化,充分利用現(xiàn)有城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)集聚、基礎(chǔ)設(shè)施完善的優(yōu)勢,便于整合各種資源為農(nóng)民服務(wù)。進(jìn)一步擴(kuò)大集聚規(guī)模,產(chǎn)生規(guī)模效益,拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道和途徑,農(nóng)民可以更多更快地融入城市生活,享用城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施,提高生活質(zhì)量。這種模式的投資資金來源有:政府投資型;政府與市場結(jié)合型、市場主導(dǎo)型、村集體和農(nóng)戶個(gè)人自主型。這種類型也可在政府指導(dǎo)監(jiān)督下,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會作為整治實(shí)施主體,集體投資,集體組織開發(fā),但必須要求集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大,村委會凝聚力強(qiáng)。
上述四種整治模式并沒有嚴(yán)格的界限,比如遷村并點(diǎn)和整體搬遷都含有對零星村莊的拆遷,不同在于一個(gè)是并入其他村,一個(gè)為建新村,城鎮(zhèn)聚合型也可能含有拆舊村;遷村并點(diǎn)型也含有中心村的內(nèi)部整治等。在具體實(shí)施村莊整治項(xiàng)目實(shí)踐中,根據(jù)具體情況,一般同時(shí)采取一種模式或幾種模式相結(jié)合進(jìn)行。
三、武岡村莊土地整治模式選擇分析
1.武岡村莊土地具有的特點(diǎn)和存在的問題。武岡地處南方低山丘陵地區(qū),農(nóng)村人口占80%,是典型的農(nóng)業(yè)市,由于受地理?xiàng)l件的制約、土地權(quán)屬的限制、農(nóng)村陋習(xí)的影響等,其村莊分布結(jié)構(gòu)具有自己的特點(diǎn),存在許多問題:村莊分布范圍大,布局零亂分散;農(nóng)民建房成本高,建房缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,用地規(guī)模大,土地浪費(fèi)較多,耕地破壞比較嚴(yán)重;村莊內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施欠缺,農(nóng)民生產(chǎn)生活條件差,村容不整潔,人畜雜居,衛(wèi)生條件很差;宅基地糾紛多,爭風(fēng)水、爭權(quán)屬、爭進(jìn)出道路的現(xiàn)象十分普遍,嚴(yán)重影響農(nóng)村的安定團(tuán)結(jié);國家在新農(nóng)村建設(shè)中道路硬化、電視、電信、電力改造等公共配套設(shè)施建設(shè)成本增加,而且難以惠及各家各戶。鑒于武岡村莊土地的特點(diǎn)和問題,開展村莊土地整治非常必要,在推行村莊土地整治時(shí),應(yīng)從這些特點(diǎn)和問題出發(fā)以及武岡的社會經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)來選擇恰當(dāng)?shù)恼文Ｊ健?/p>
2.武岡村莊土地整治模式選擇原則。村莊土地整治不僅能夠挖掘出村莊內(nèi)無序、低效利用的土地以及廢棄、閑置的土地重新加以利用,提高村莊內(nèi)土地節(jié)約集約利用水平,優(yōu)化村莊內(nèi)土地資源優(yōu)化配置,而且能夠提高農(nóng)村村莊內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施水平,改善農(nóng)民的生活居住環(huán)境,方便農(nóng)民的生產(chǎn)生活,營造和諧的人居環(huán)境。村莊土地整治是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化,提高村莊內(nèi)用地效率和集約化程度,促進(jìn)土地優(yōu)化配置的重要手段。村莊土地整治模式選擇應(yīng)該在堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀和堅(jiān)持以人為本、建設(shè)和諧社會理念指導(dǎo)下,遵循以下幾個(gè)原則:(1)整體效益原則。村莊土地整治模式選擇必須從全局出發(fā),綜合考慮,全面謀劃,注重社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)等整體利益,著眼長遠(yuǎn)和全局利益,兼顧當(dāng)前局部利益。嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃,控制建新拆舊規(guī)模,引導(dǎo)村莊內(nèi)土地用途布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整。(2)節(jié)約集約用地原則。村莊土地整治的目的之一就是節(jié)約集約利用土地,因此,村莊土地整治模式選擇應(yīng)該堅(jiān)持節(jié)約集約利用土地、適當(dāng)集中、適度規(guī)模發(fā)展、功能配套完備原則,實(shí)現(xiàn)村莊內(nèi)部土地節(jié)約集約利用、功能完備配套、用地結(jié)構(gòu)合理,促進(jìn)人口和村莊合理布局,發(fā)揮土地整治的重塑功能。因此在整治過程中,必須十分注意節(jié)約集約利用土地。堅(jiān)持“珍惜每一寸土地,合理利用每一寸土地是中國的基本國策”的思想。應(yīng)以不占或少占耕地為原則,通過整治,退宅還耕,有效增加耕地,保證耕地總量動態(tài)平衡,實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用土地,最終實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。(3)因地制宜原則。不同地區(qū)、不同特點(diǎn)的村莊實(shí)施土地整治,其模式必然受當(dāng)?shù)刈匀?、社會、?jīng)濟(jì)等因素的制約。村莊土地整治模式選擇必須從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā),與該地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及自然地理人文特征相適應(yīng),因地制宜地選擇恰當(dāng)?shù)恼文Ｊ?不得照搬照抄外地模式。選擇的模式必須具有典型性,能代表本地區(qū)最基本、最主要的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)。由于各村莊所處的地理位置、經(jīng)濟(jì)條件、自然氣候條件、社會人文環(huán)境等的不同,村莊發(fā)展歷史不同,類型各異,因此在整治時(shí),采取的政策措施、整治模式、村莊布局、容積率等要素應(yīng)當(dāng)遵循因地制宜的原則,有針對性地采取適宜的整治模式。(4)適度規(guī)模原則。村莊適度規(guī)模即適度村莊建設(shè)用地規(guī)模既包括村莊本身土地面積的增大的適度,也包括因人口規(guī)模增加后引起人均占用土地面積下降,基礎(chǔ)設(shè)施配置成本降低,土地得以合理利用等方面帶來的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。武岡村莊用地存在規(guī)模偏小且分散,而且在農(nóng)村人口不斷下降的基礎(chǔ)上土地面積不斷擴(kuò)張,基礎(chǔ)設(shè)施配套成本高,導(dǎo)致村莊土地規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。所以我們在選擇村莊土地整治模式時(shí)時(shí)要根據(jù)農(nóng)村村莊發(fā)展的特點(diǎn)合理確定村莊規(guī)模(面積、人口),適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行村莊整治,以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益,達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)。(5)公眾參與和方便群眾生產(chǎn)生活原則。村莊土地整治模式選擇必須尊重農(nóng)民群眾意愿,切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的利益。選擇的整治模式要有利于農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活,方便農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營和生活。要明確農(nóng)民的權(quán)益,鼓勵(lì)農(nóng)戶參與決策,即堅(jiān)持公眾參與原則,同農(nóng)民進(jìn)行恰當(dāng)?shù)碾p向交流與溝通,提高項(xiàng)目的可行性、群眾的可接受性,保證整治的有效開展和預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)。其核心思想是公開、公平、公正,通過公眾參與賦予公眾知情權(quán),增加政府決策的透明度,更好地發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用,達(dá)到保護(hù)農(nóng)民切身利益的目的。充分尊重群眾的意愿,切實(shí)維護(hù)農(nóng)民個(gè)人、集體經(jīng)濟(jì)組織和其他有關(guān)單位、個(gè)人的合法權(quán)益。
3.武岡選擇的村莊土地整治模式分析。(1)集中成片建新村模式。其基本思路是:先在各村規(guī)劃一至兩個(gè)集中成片建房點(diǎn),然后由政府進(jìn)行征地及報(bào)批、并進(jìn)行“七通一平”等開發(fā),再由政府統(tǒng)一向本村村民供地并收取開發(fā)成本價(jià),同時(shí),禁止農(nóng)民在規(guī)劃區(qū)外建房,規(guī)定認(rèn)購新村內(nèi)的住宅用地的,必須與村集體簽訂原宅基地退還協(xié)議,由村集體對原宅基地統(tǒng)一管理和臨時(shí)利用,待原村莊內(nèi)土地空置達(dá)到一定比率時(shí),對原村土地進(jìn)行整體開墾為耕地,或進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃后作為新的村莊建設(shè)點(diǎn)或改作他用。這種模式實(shí)施時(shí)間長,時(shí)間跨度大,見效慢,但實(shí)施難度低,矛盾少。集中成片建新村模式實(shí)際是整體搬遷建新村模式的一種,是整體搬遷建新村模式在武岡的具體應(yīng)用,其特點(diǎn)是漸次推進(jìn)村莊整治。其資金來源主要是國土部門出讓金等專項(xiàng)資金投資以及農(nóng)民適當(dāng)自主籌資相結(jié)合。武岡從2001年開始在全市推行集中成片建新村模式,漸次推進(jìn)村莊土地整治,至2009年底已在17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的48個(gè)村實(shí)施了48個(gè)集中成片新村建設(shè),取得了很好的效果。(2)整體搬遷建新村模式。這一模式思路是:由政府國土資源部門統(tǒng)一規(guī)劃選址、統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)新村莊、然后將零星村莊、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)村莊、礦山采空區(qū)村莊等整體拆除搬遷到新村莊,原有村莊開墾為耕地。這種模式與集中成片建新村模式相似,都是由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一集中成片建房,所不同的是,這種模式是一次性完成,全部投資由政府負(fù)責(zé),村集體及農(nóng)民不需負(fù)責(zé)土地開發(fā)成本,只負(fù)責(zé)自己建房費(fèi)用,政府對農(nóng)民建房費(fèi)用還進(jìn)行部分補(bǔ)貼。武岡市荊竹鎮(zhèn)謝必太村因山體滑坡全部無償遷入了國土資源局建設(shè)的新村中;文坪鎮(zhèn)作為采煤大鎮(zhèn),其個(gè)別村莊因土地蹋陷而整體遷入新村中;此外,在實(shí)施農(nóng)田整理或整治項(xiàng)目時(shí)將項(xiàng)目區(qū)內(nèi)部分小村莊進(jìn)行整體拆除復(fù)墾搬遷到新村中。至目前為止,武岡共整體搬遷建新村5個(gè),開發(fā)復(fù)墾耕地50畝,取得了很好的社會效益。(3)遷村并點(diǎn)模式。遷村并點(diǎn)模式在武岡的應(yīng)用與全國其他地方的實(shí)施差不多,但武岡對該模式的推行力度不大,沒有獨(dú)立開展該項(xiàng)工作,主要實(shí)施是捆綁在農(nóng)田整理項(xiàng)目和土地綜合整治項(xiàng)目中。思路是:對國家或省市投資的土地整理和土地綜合整治項(xiàng)目整治區(qū)域內(nèi)的不符合規(guī)劃的小村莊進(jìn)行拆除開墾(復(fù)墾)為耕地,農(nóng)戶搬遷到中心村按規(guī)劃重新建房,費(fèi)用由開發(fā)復(fù)墾整治項(xiàng)目專項(xiàng)資金提供。武岡在實(shí)施農(nóng)田整理和整治項(xiàng)目時(shí)采取遷村并點(diǎn)模式撤銷村莊10余個(gè),開發(fā)復(fù)墾耕地100余畝。(4)內(nèi)部整治模式。內(nèi)部整治模式牽涉面寬,實(shí)施難度大,武岡市對這一模式進(jìn)行了探索,2010年3月―7月,武岡市國土資源局對該市鄧元泰鎮(zhèn)渡頭橋村、赤塘村的部分村莊進(jìn)行了內(nèi)部整治,整治內(nèi)容包括村莊土地整理、道路硬化、供排水設(shè)施建設(shè)、路街亮化、村莊綠化、村容美化、拆除廢棄和不符合規(guī)劃建筑、土地復(fù)墾等。資金來源采取政府負(fù)擔(dān)70%,農(nóng)戶個(gè)人負(fù)擔(dān)30%的方式解決,政府投資的資金采取城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤方式從建新區(qū)的土地出讓收益金中解決。整治規(guī)模面積55畝,共開發(fā)復(fù)墾耕地15畝,整治后村莊基礎(chǔ)設(shè)施完善,路街漂亮美觀,環(huán)境優(yōu)美,功能齊全,生產(chǎn)生活方便,其功能和效果不亞于城市。
四、結(jié)論和建議
武岡市農(nóng)村村莊具有土地分布零散、用地規(guī)模大、基礎(chǔ)設(shè)施欠缺、居住環(huán)境差的特點(diǎn),對武岡農(nóng)村進(jìn)行村莊整治十分必要。從武岡農(nóng)村村莊所處自然地理特征和武岡市的社會經(jīng)濟(jì)狀況出發(fā),在堅(jiān)持村莊土地整治模式選擇的原則下,根據(jù)已有的整治模式,探索創(chuàng)新適合當(dāng)?shù)靥厣哪Ｊ?。由于武岡?cái)政貧窮,基本上屬吃財(cái)政飯,因此在推行村莊土地整治時(shí)不可能投入大量財(cái)政資金,進(jìn)行大拆大建,應(yīng)當(dāng)拓寬資金來源渠道,創(chuàng)新土地整治的模式與機(jī)制。筆者建議充分利用“占一補(bǔ)一”和“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的政策精神,建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地項(xiàng)目“占補(bǔ)平衡”和“城鄉(xiāng)建設(shè)增減掛鉤”機(jī)制,創(chuàng)新村莊土地整治新模式和運(yùn)行保障機(jī)制。為推行村莊土地整治提供資金動力機(jī)制和保障。
參考文獻(xiàn):
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二、綜合整治工作的指導(dǎo)思想
以十六屆四中、五中全會精神為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)市委提出的新農(nóng)村建設(shè)走在全省前列的精神,樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以“十村示范，百村整治”工程為載體，大力開展“兩違”綜合整治，全面推進(jìn)“村村新”工程建設(shè)，改善人民群眾居住環(huán)境，提高生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)村容村貌大改變。
三、綜合整治工作中“兩違”的處理原則和政策意見
1、處理原則。（1）堅(jiān)持突出重點(diǎn)的原則。本次專項(xiàng)綜合整治工作的重點(diǎn)是*年以來的“兩違”案件，但嚴(yán)重違反土地利用總體規(guī)劃或村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的。
（2）堅(jiān)持嚴(yán)肅法律、統(tǒng)一口徑的原則。法院裁定的各行政機(jī)關(guān)下達(dá)的拆除類案件一律予以拆除。法院裁定的各行政機(jī)關(guān)下達(dá)的沒收類案件，可以按照國有資產(chǎn)進(jìn)行處置，實(shí)行作價(jià)或出租。如現(xiàn)在已符合兩個(gè)規(guī)劃，可以補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)的，按照有關(guān)政策予以補(bǔ)辦審批手續(xù)。
（3）符合兩個(gè)規(guī)劃和“村村新”建設(shè)要求的原則：（1）中心城區(qū)范圍內(nèi)非法占地的，一律拆除；城郊結(jié)合部屬規(guī)劃范圍內(nèi)的非法占地，影響“村村新”建設(shè)的，原則上拆除。（2）示范村、整治村內(nèi)占用基本農(nóng)田，影響村容村貌，影響“村村新”規(guī)劃的，原則上拆除。（3）應(yīng)拆未拆老屋，原則上拆除。
2、政策激勵(lì)。村民點(diǎn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的應(yīng)拆老屋，由當(dāng)?shù)卣疇款^，村級組織實(shí)施，土地由村集體收回，按規(guī)劃進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)，近期不用的，采取長規(guī)劃短安排，可建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，用于出租，解決中小企業(yè)用地難問題。村民點(diǎn)規(guī)劃之外的應(yīng)拆老屋，只拆不建，積極推行宅基地復(fù)墾，復(fù)墾獲取的用地指標(biāo)，先滿足本村村民建房和其它建設(shè)需要，對尚有節(jié)余的指標(biāo)由市政府統(tǒng)一收購，優(yōu)先安排所在鎮(zhèn)、街道使用。②在實(shí)施“村村新”土地整理和復(fù)墾過程中，對符合村莊建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的，經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后，按照整理或復(fù)墾凈增耕地面積每10畝安排2畝，最高不超過15畝的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行國有土地有償出讓，所得凈出讓金（扣除8%的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金和12%的失土農(nóng)民社會保障資金后）全額返還給村，用于“村村新”工程建設(shè)。③“村村新”工程涉及的本村合法正屋，原則上拆一還一，但每戶最高額為通天式排屋二間或小康型住宅一套。對符合土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃的房屋，經(jīng)村民委員會同意，鎮(zhèn)、街道審核，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)，可調(diào)濟(jì)給本村內(nèi)符合建房條件的村民。對合法產(chǎn)權(quán)的房屋，在本村村民范圍內(nèi)可以實(shí)行等間調(diào)換。
四、綜合整治工作的職責(zé)與分工
（一）街道是此次綜合整治工作的具體組織實(shí)施單位，負(fù)責(zé)組織對“兩違”建筑物的拆除。各管理區(qū)及聯(lián)村干部要掌握本轄區(qū)的用地、建設(shè)動態(tài)，并及時(shí)報(bào)告處理，聯(lián)村干部要掌握本村情況，并為動態(tài)巡查的第一責(zé)任人。“兩違”綜合整治工作列入年度工作目標(biāo)考核內(nèi)容。
（二）部門要切實(shí)履行職責(zé)，在街道領(lǐng)導(dǎo)下全力配合做好“兩違”綜合整治工作。規(guī)劃辦、國土分局、監(jiān)察大隊(duì)等部門要對清理出來的“兩違”案件及時(shí)立案處理，做好對“兩違”建筑物的拆除工作。法院作為執(zhí)行主體，對未結(jié)案件進(jìn)行分類，根據(jù)不同類型制定執(zhí)行方案，街道負(fù)責(zé)實(shí)施，部門全力配合，進(jìn)行集中執(zhí)行。要對本轄區(qū)內(nèi)未執(zhí)行案件實(shí)行包干。派出所要對綜合整治工作中出現(xiàn)的暴力抗法事件采取果斷措施，予以嚴(yán)厲打擊，妥善處理好可能出現(xiàn)的。
五、綜合整治工作的方法與步驟
1、宣傳發(fā)動階段：（20*年3月8日—4月1日）開展宣傳發(fā)動、召開班子會、機(jī)關(guān)干部會、村主要干部吹風(fēng)會、大型村級骨干動員會，層層發(fā)動，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，組織力量，加強(qiáng)動態(tài)巡查，對正在違法違章?lián)尳ǖ慕ㄖ锛皶r(shí)予以拆除，把新發(fā)生的違法行為消滅在萌芽狀態(tài)，嚴(yán)防邊清理查處、邊搶建的現(xiàn)象發(fā)生。
開展調(diào)查摸底，逐村對亂搭亂建、應(yīng)拆未拆開展摸底調(diào)查，核實(shí)土地權(quán)源，查明違法主體、違法性質(zhì)、違法數(shù)量、土地座落、土地類別、符合規(guī)劃等情況，并在各村公開張榜公布，接受群眾監(jiān)督。需要立案查處的，由建設(shè)、國土、水利、交通等部門立案，進(jìn)一步查清違法事實(shí)。
2、綜合整治階段：（4月1日—4月20日）根據(jù)市綜合整治的要求，村實(shí)施方案意見及“兩違”建筑物拆除計(jì)劃。
實(shí)施鼓勵(lì)自拆，要加大政策的宣傳力度，努力引導(dǎo)和督促黨員干部帶頭自行拆除，敦促違法當(dāng)事人自行拆除，盡量減少，這樣既減少工作量，又減少應(yīng)拆未拆老屋戶和違法當(dāng)事人的損失，提高工作成效。
實(shí)施分類拆除，對拆除難度大，應(yīng)拆未拆老屋及違法當(dāng)事人屢勸不拆的戶，分類處置依法組織。按照“摸清實(shí)際情況、制定處理意見、發(fā)出拆除通告、限期自行拆除、組織”的工作步驟分類處置。
（一）必須拆除：“兩片兩線”和示范村、整治村范圍內(nèi)占用基本農(nóng)田、嚴(yán)重影響村容景觀、影響村村新規(guī)劃的“兩違”案件，不管是作出沒收還是拆除處罰的，一律予以拆除。影響景觀或嚴(yán)重存在安全隱患的一律予以拆除。
（二）暫緩拆除：對拆除類案件，占用非基本農(nóng)田、不影響村容景觀、不影響村村新規(guī)劃以及下一輪土地利用總體規(guī)劃修編時(shí)有意向?qū)⒃摰貕K調(diào)整為符合土地利用規(guī)劃的可以考慮暫緩拆除，但必須附合一定條件。
（三）沒收案件：對作出沒收建筑物處罰的案件，除符合必須拆除對象的外，沒收的建筑按照國家資產(chǎn)進(jìn)行處置，根據(jù)村、街道的意見，由各部門按規(guī)定辦理沒收建筑物租賃手續(xù)，對個(gè)人住宅符合劃可以補(bǔ)辦用地審批手續(xù)的，可以作價(jià)后補(bǔ)辦手續(xù)。如影響景觀的，由街道提出整改意見，責(zé)令當(dāng)事人限期整改。
（四）應(yīng)拆未拆老屋：對應(yīng)拆未拆老屋，各地要根據(jù)該村的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃視情處置，對位于排屋中間難以拆除的，可以由村委會收購后根據(jù)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)程集中拆除。
3、檢查驗(yàn)收階段：（4月20日—5月1日）街道將組織考核驗(yàn)收組采取聽取匯報(bào)、查看資料、走訪群眾、查看現(xiàn)場等形式，組織對“兩違”綜合整治工作進(jìn)行驗(yàn)收和考核，驗(yàn)收不合格的要補(bǔ)課，直至達(dá)到驗(yàn)收合格為止，對工作成績突出的要予以表彰。
土地整治是以提高土地利用率、保障土地資源可持續(xù)利用為目的，對未合理利用的土地進(jìn)行整理，對因生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行修復(fù)，以及未利用土地的開發(fā)等活動，包括農(nóng)用地整理、農(nóng)村建設(shè)用地整理、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理、土地復(fù)墾和宜耕后備土地資源開發(fā)等。在新形勢下，土地整治不僅是落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度、大力推進(jìn)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地的重大舉措，也是推動破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要途徑。
土地整治規(guī)劃作為土地利用總體規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃，是落實(shí)土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)的重要手段。隨著陜西省西安市新一輪土地整治規(guī)劃的啟動，筆者全程參與了前期調(diào)研工作。在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各區(qū)縣可補(bǔ)充為耕地的后備資源越發(fā)稀少，新一輪土地整治的目標(biāo)任務(wù)需向多個(gè)視角轉(zhuǎn)變。源于此，結(jié)合各區(qū)縣對土地整治規(guī)劃實(shí)施現(xiàn)狀，對新一輪土地整治規(guī)劃中的幾個(gè)新熱點(diǎn)問題談些個(gè)人想法，以期拋磚引玉，為新一輪土地整治規(guī)劃編制提供有意義的參考。
一、新形勢下的西安市土地整治規(guī)劃
隨著“國家鼓勵(lì)土地整理”、“大規(guī)模實(shí)施土地整治”政策的明確，土地整治的范疇已由分散的土地開發(fā)整理向集中連片的田、水、路、林、村綜合整治轉(zhuǎn)變，內(nèi)涵也已由增加耕地?cái)?shù)量為主向增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量、改善生態(tài)環(huán)境并重轉(zhuǎn)變。但是，目前西安市土地利用存在著農(nóng)村土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象突出，近郊建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地矛盾顯著，城鎮(zhèn)土地?zé)o序擴(kuò)張、低效利用等問題。
西安市新一輪土地整治規(guī)劃承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)全市耕地動態(tài)平衡、保障糧食產(chǎn)量等戰(zhàn)略落地的重任。經(jīng)調(diào)研，一方面各區(qū)縣耕地后備資源匱乏，為完成建設(shè)用地審批，近年來各區(qū)縣陸續(xù)委托陜西省國土資源廳在省內(nèi)其他市縣補(bǔ)充耕地，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡；另一方面，各區(qū)縣土地批而未征和征而未供的面積較大，土地節(jié)約集約利用程度不高。《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》確定“十二五”期間建設(shè)4億畝旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的目標(biāo)。西安市如何在資源、人口、空間、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等復(fù)雜因素的約束下，堅(jiān)守耕地紅線，穩(wěn)定糧食播種面積，實(shí)現(xiàn)國家和區(qū)域糧食安全戰(zhàn)略的重大目標(biāo)，這對土地綜合整治提出了更高的要求。
二、以推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)為亮點(diǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，深化土地整治內(nèi)涵
目前，西安市的城鄉(xiāng)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段。推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作不僅僅是中央作出的重大戰(zhàn)略部署，也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求。新形勢下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作在實(shí)踐過程中面臨著諸多新的問題和挑戰(zhàn)：一是單純加大政府財(cái)政投入力度，不足以從根本上扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題；二是擁有較多土地的農(nóng)民卻只有較低的收入；三是城市對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的需求缺乏有效地傳導(dǎo)機(jī)制，農(nóng)業(yè)土地的比較經(jīng)濟(jì)效益仍然較低，影響農(nóng)民在進(jìn)城后將土地向規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變的積極性。
造成以上諸多問題的主要原因是城鄉(xiāng)要素雙向流動的機(jī)制沒有建立起來，這導(dǎo)致西安市在落實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的政策中缺乏必要的載體和抓手。事實(shí)上，改革開放以來的我國經(jīng)濟(jì)能夠得以快速發(fā)展，很大程度上就是得益于城市對農(nóng)村要素的吸納，突出表現(xiàn)在大量農(nóng)村勞動力由農(nóng)村流轉(zhuǎn)至城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民工已經(jīng)成為城市勞動力的重要組成部分，通過農(nóng)村勞動力與城市資本的分工合作，極大地增加了城市的社會財(cái)富、促進(jìn)了工業(yè)化進(jìn)程。相反，城市資源要素流向農(nóng)村的機(jī)制卻嚴(yán)重滯后，盡管政府對農(nóng)村的支持力度不斷加大，但市場化的、利益導(dǎo)向的城鄉(xiāng)要素雙向流動機(jī)制還遠(yuǎn)未建立起來。新形勢下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)對當(dāng)前的土地整治工作也提出了新的要求和挑戰(zhàn)：要通過土地整治，進(jìn)一步打破城鄉(xiāng)隔閡，擴(kuò)展城市資本與農(nóng)村土地資源自由交換和流轉(zhuǎn)的渠道，要讓更多的農(nóng)村資源得以進(jìn)入市場，通過城鄉(xiāng)之間各種資源的自由交換與合作，提高農(nóng)民的收入。
隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)在西安市的推進(jìn)，高陵縣借助城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)政策開展的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展在東樊村取得成功，“東樊模式”已成遠(yuǎn)近聞名的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展示范典型。在新一輪規(guī)劃中，如何深化“東樊模式”內(nèi)涵，在推動“農(nóng)民趕超城里人”的基礎(chǔ)上引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)落地，引導(dǎo)轉(zhuǎn)換身份后農(nóng)民的主要生產(chǎn)內(nèi)容從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)將是新一輪規(guī)劃的重要內(nèi)容。
三、以強(qiáng)化市地整治為特色，內(nèi)涵挖潛，提高土地集約利用水平
西安市主城區(qū)建成區(qū)面積2000年為187km2，至2010年已增長為395km2，增加了2.11倍。預(yù)計(jì)到2020年，西安市主城區(qū)面積將達(dá)到574km2，這種需求給土地征收帶來巨大的壓力。隨著經(jīng)濟(jì)的起飛，西安建設(shè)國際大都市和西咸一體化發(fā)展的需求，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速發(fā)展階段，對土地資源的消耗也進(jìn)入快速發(fā)展期。這意味著不僅建設(shè)占用土地的速度會加快，而且建設(shè)占用土地的規(guī)模也會不斷增大。《西安市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》確定西安未來將實(shí)施一系列重大工程項(xiàng)目，新增建設(shè)用地總量達(dá)423km2，新增建設(shè)用地占用耕地的面積為364km2。要實(shí)現(xiàn)364km2“占補(bǔ)平衡”目標(biāo)，壓力非常大，也對新一輪規(guī)劃提出了極高的要求。在思考如何實(shí)現(xiàn)“占補(bǔ)平衡”的同時(shí)，通過內(nèi)涵挖潛，提高現(xiàn)有建設(shè)用地的節(jié)約集約水平，將是另一條重要的途徑。
在西安市新一輪土地整治規(guī)劃中，應(yīng)強(qiáng)化市地整治并以此為特色、亮點(diǎn)。要規(guī)劃好西安市城市土地整治工作，需要做好以下幾點(diǎn)。（1）構(gòu)建合理的制度框架。首先要明晰城市土地產(chǎn)權(quán)主體，構(gòu)建土地產(chǎn)權(quán)市場并完善與土地儲備制度相配套的機(jī)制體制，適當(dāng)提高增量土地取得成本。（2）創(chuàng)新城市土地整治的主體組織制度，運(yùn)作模式，結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境整治工作，形成立體多維空間開發(fā)的市地整治模式。（3）注重5個(gè)互動：市地整治與“退二進(jìn)三”（傳統(tǒng)工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整）互動、市地整治與城市商圈改造互動、市地整治與城市交通（快速通道、地鐵等）整治互動、市地整治與城市產(chǎn)業(yè)集群培育互動、市地整治與副中心建設(shè)互動。（4）引進(jìn)社會資本，設(shè)立土地基金，完善和優(yōu)化市地整治中土地收益分配制度。
四、以高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)為重點(diǎn)，保護(hù)耕地，實(shí)現(xiàn)總體動態(tài)平衡
根據(jù)《西安市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》和《陜西省土地整治規(guī)劃（2011-2020年）》的任務(wù)要求，西安市新一輪規(guī)劃需要落實(shí)補(bǔ)充7.2萬畝耕地的目標(biāo)。由于西安市地形地貌特點(diǎn)，市域南部的秦嶺山區(qū)約占全市土地總面積的55%，耕地主要分布在北部平原和東部臺塬丘陵區(qū)，此區(qū)域同時(shí)也是各類建設(shè)用地的集中區(qū)。
在新一輪規(guī)劃中，不應(yīng)再以補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量為主，而是更加突出了耕地質(zhì)量建設(shè)和產(chǎn)能提升，讓耕地提質(zhì)“看得見”。規(guī)劃圍繞著提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，著力于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，以農(nóng)田平整工程和水利設(shè)施配套為重點(diǎn)，進(jìn)行田水路林村綜合整治。按照節(jié)約用地、設(shè)施配套、路網(wǎng)通達(dá)、突出特色的原則，結(jié)合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，安排一批旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，采用暗灌、微噴灌、滴灌等節(jié)水技術(shù)和田間生物工程措施，提高農(nóng)田空間利用率，增加耕地的蓄水、保土、保肥和美化農(nóng)區(qū)景觀的效果和能力。形成3—4個(gè)“相對集中、集中連片”的千億斤糧食主產(chǎn)區(qū)。規(guī)劃的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田區(qū)域在建成后要實(shí)行統(tǒng)一命名、統(tǒng)一設(shè)立永久性標(biāo)示和統(tǒng)一集中監(jiān)管，充分發(fā)揮高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的示范作用。
五、以一張圖工程為契機(jī)，創(chuàng)新舉措，保障規(guī)劃切實(shí)實(shí)施
按照國家統(tǒng)一的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真做好全市土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和變更調(diào)查。加強(qiáng)耕地后備資源的調(diào)查、評價(jià)和檢測，加強(qiáng)土地整治實(shí)用技術(shù)的開發(fā)和推廣，在三維空間內(nèi)對土地資源信息進(jìn)行定性、定量和定時(shí)分析，做到“一張圖”的管理模式，向相關(guān)職能部門及時(shí)提供土地資源的基礎(chǔ)信息和規(guī)劃服務(wù)并對土地整治規(guī)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)測、追蹤與反饋。依托土地利用“一張圖”工程建立了土地整治監(jiān)管平臺，全面加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬管理和動態(tài)監(jiān)管。
引進(jìn)現(xiàn)代土地整治的創(chuàng)新方法和先進(jìn)的技術(shù)手段，及時(shí)引進(jìn)和采用相關(guān)領(lǐng)域的創(chuàng)新方法和先進(jìn)的技術(shù)手段，以便降低土地整治的成本，提高效率，不斷增加土地整治的綜合效益。例如，改良土壤，培肥地力，增施有機(jī)肥，種植綠肥，合理輪作，永續(xù)利用。在規(guī)劃實(shí)施過程中，本著由點(diǎn)及面、由易入難的原則，逐步開展土地整治，做到規(guī)劃一片，整理一片，成功一片，示范一片。
強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制。一是要建立激勵(lì)機(jī)制，遵照“誰投資、誰受益”的原則，引導(dǎo)社會資本和個(gè)人資本進(jìn)入土地整治領(lǐng)域；二是要有效聚合相關(guān)涉農(nóng)資金，充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)作用和杠桿作用，達(dá)到“各做一道菜，共辦一桌席”的效果。
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河南是農(nóng)業(yè)大省、人口大省，城鎮(zhèn)化率較低。隨著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化勢在必行。作為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的核心省份，河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的代表，更是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的縮影，河南的發(fā)展關(guān)乎中國現(xiàn)代化的全局[1]。所謂新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化[2]。城鎮(zhèn)化途徑很多，模式各異。實(shí)踐表明，農(nóng)村土地綜合整治是有效推進(jìn)河南新型城鎮(zhèn)化的重要平臺。有助于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化土地利用新機(jī)制，逐步推動土地、勞動力、資金等要素的城鄉(xiāng)互動，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)成功對接，以此破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，達(dá)到“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的目標(biāo)[3]。及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，積極探索以新型城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)的“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展模式，具有一定的理論和實(shí)踐意義。
1農(nóng)村土地綜合整治是新型城鎮(zhèn)化的重要平臺
1.1破解用地矛盾，促進(jìn)以城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)的“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展在積極探索不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)的“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，新型城鎮(zhèn)化是引領(lǐng)[4]，而用地成了城鎮(zhèn)化發(fā)展的制約因素。通過實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治，既可以增加耕地面積，提升耕地質(zhì)量，促進(jìn)糧食生產(chǎn)，又可騰出了大量建設(shè)用地，為農(nóng)村各項(xiàng)發(fā)展以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展提供用地空間，有效破解用地剛性需求與保護(hù)耕地硬性約束難題。2009年以來，河南省開展了約1000個(gè)村的土地綜合整治，拆舊建新，復(fù)墾了大量耕地，騰出的建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤到城鎮(zhèn)，保障城鎮(zhèn)發(fā)展用地，農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)地率在50%左右。
1.2促進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用河南農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置、居民點(diǎn)布局分散、粗放低效利用現(xiàn)象較為普遍，不僅是一種浪費(fèi)，而且擠占了有限的建設(shè)用地空間。據(jù)測算，全省農(nóng)村人均建設(shè)用地約248平方米，若能通過土地綜合整治降到國家確定的人均150平方米的標(biāo)準(zhǔn)，理論上全省農(nóng)村有900多萬畝的整治空間，潛力巨大[5]。農(nóng)村土地綜合整治的目的在于：一方面通過推進(jìn)遷村并點(diǎn)，居住集中、產(chǎn)業(yè)集聚，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地節(jié)約集約，提高土地使用效率；另一方面，實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地集中連片，促進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營，提高土地產(chǎn)出率。
1.3發(fā)揮生產(chǎn)要素集聚規(guī)模效益農(nóng)村土地綜合整治可以有效推動土地、勞動力、資本等各類生產(chǎn)要素在一定區(qū)域內(nèi)合理流動和優(yōu)化配置，進(jìn)而產(chǎn)生巨大的集聚效應(yīng)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。居住集聚社區(qū)化，耕地連片成方，推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。產(chǎn)業(yè)集聚園區(qū)化，農(nóng)民就近就業(yè)，勞動力資源有序流動，供需貼近，在一定程度上緩解由于農(nóng)村勞動力跨區(qū)域流動引發(fā)的住房、醫(yī)療、子女就學(xué)等社會問題。同時(shí)凸現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模優(yōu)勢和集聚優(yōu)勢，又為土地綜合整治提供資金，注入新的動力。
1.4改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境條件把農(nóng)村土地綜合整治與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)緊密結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)居住社區(qū)化、基礎(chǔ)設(shè)施城市化、生產(chǎn)生活市民化、村容村貌市容化，將原來“臟、亂、差、散”的農(nóng)村舊貌，變成“綠、潔、清、齊”的農(nóng)村社區(qū)新顏。同時(shí)，通過農(nóng)村土地綜合整治，建立田間林網(wǎng)，進(jìn)行緩坡地和小流域綜合治理，可以優(yōu)化農(nóng)田小氣候，提高抵御自然災(zāi)害的能力。
1.5推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展農(nóng)村土地綜合整治結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)以及補(bǔ)充耕地指標(biāo)在省域范圍內(nèi)實(shí)行有償調(diào)劑和市場化配置，來自土地的收益最大化，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)距離、大范圍的城鄉(xiāng)間土地掛鉤置換，提升偏遠(yuǎn)農(nóng)村的土地價(jià)值，促進(jìn)城鄉(xiāng)互動補(bǔ)償，指標(biāo)收益返還農(nóng)村和農(nóng)民，加大了城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的力度。同時(shí)，土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟ú?、運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的發(fā)展，增加了農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會，促進(jìn)了農(nóng)民收入多元化。
2以農(nóng)村土地綜合整治推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的原則
2.1規(guī)劃先行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，科學(xué)編制農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃，并與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、新型農(nóng)村社區(qū)以及農(nóng)業(yè)、水利、交通、生態(tài)等各相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接，合理確定新型農(nóng)村社區(qū)、中心鎮(zhèn)設(shè)置的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和布局。要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國土、財(cái)政、規(guī)劃、建設(shè)、交通、水利等有關(guān)部門，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，穩(wěn)步實(shí)施土地綜合整治規(guī)劃方案。
2.2以人為本村民自愿的原則開展農(nóng)村土地綜合整治，必須尊重村民的意愿，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的主體作用。涉及的重大問題應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定履行農(nóng)村重大事項(xiàng)議事制度，依法聽證、公示，進(jìn)行重大事項(xiàng)社會風(fēng)險(xiǎn)評估，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，并在農(nóng)民權(quán)益受到侵害時(shí)有明確的救濟(jì)途徑。
2.3立足現(xiàn)實(shí)因地制宜的原則農(nóng)村土地綜合整治要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件和水平相適應(yīng)，與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展相協(xié)調(diào)，與風(fēng)土民情相符合。充分考慮生態(tài)環(huán)境容量，重視保護(hù)和發(fā)掘地方的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、風(fēng)俗民情，體現(xiàn)民居建筑風(fēng)格式樣，保護(hù)好村落中一些古跡遺址和特色民居，決不能一刀切的重新建設(shè)。
2.4城鄉(xiāng)統(tǒng)籌利益兼顧的原則在農(nóng)村土地綜合整治過程中涉及政府、企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織和村民等多方主體，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，調(diào)動各方參與土地綜合整治的積極性。要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)生活配套設(shè)施建設(shè)，不斷提升新型農(nóng)村社區(qū)的醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、教育、就業(yè)等社會公共服務(wù)功能，讓農(nóng)民真正享受市民待遇。土地綜合整治節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)行市場化配置，有償流轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)使用，指標(biāo)收益返還農(nóng)村和農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)互動補(bǔ)償。
2.5先易后難穩(wěn)步推進(jìn)的原則“三農(nóng)”的關(guān)鍵在于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會穩(wěn)定。土地綜合整治應(yīng)遵循自然規(guī)律，按照先易后難穩(wěn)步推進(jìn)的總要求，根據(jù)農(nóng)村不同發(fā)展階段采取不同的整治模式，優(yōu)先選擇條件成熟的城鄉(xiāng)結(jié)合部和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、工業(yè)園區(qū)附近的村莊開展整治，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)生活城市化；對于遠(yuǎn)郊及偏遠(yuǎn)地區(qū)，可選擇條件成熟的村莊，采取“統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施”的模式開展整治，積極引導(dǎo)農(nóng)民集中居住就地城鎮(zhèn)化。
3基于農(nóng)村土地綜合整治的新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式分析建立在農(nóng)村土地綜合整治基礎(chǔ)之上的新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式也多樣化，本文側(cè)重從組織管理、驅(qū)動因素等方面進(jìn)行了歸納梳理，主要分為政府主導(dǎo)型、項(xiàng)目拉動型、市場運(yùn)作型和村民自建型等四種模式。
3.1政府主導(dǎo)型政府主導(dǎo)型，是指土地整治活動由政府或政府部門組織領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)規(guī)劃設(shè)計(jì)具體事宜，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)[6]。以地方黨委、政府為主，建立“黨委政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會參與、市場運(yùn)作”的工作機(jī)制，推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)和中心鎮(zhèn)建設(shè)。這種模式以政府投入為主，組織性、協(xié)調(diào)性強(qiáng)，見效快。多適用于那些經(jīng)濟(jì)條件差，缺少企業(yè)支撐的地區(qū)。河南省開展的“千村整治”示范工程多為這種模式。
3.2項(xiàng)目拉動型項(xiàng)目拉動型，是指依托重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、重大土地綜合整治工程和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)提供的充足資金作為支撐。按項(xiàng)目進(jìn)行管理，運(yùn)作規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)高、見效快，農(nóng)民出錢少、積極性高。但項(xiàng)目相對集中，難以在大范圍全面推行。正在實(shí)施的南水北調(diào)渠首及沿線土地綜合整治重大工程、舞鋼新型農(nóng)村社區(qū)和滑縣錦和新城建設(shè)等都屬于項(xiàng)目拉動型。
3.3市場運(yùn)作型市場運(yùn)作型，是指吸納企業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)等社會資本參與，“以商補(bǔ)農(nóng)”開展農(nóng)村土地綜合整治。該模式由企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)和舊村復(fù)墾，復(fù)墾節(jié)余的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)由企業(yè)拿到城鎮(zhèn)開發(fā)使用或在原址使用。其優(yōu)勢在于：項(xiàng)目建設(shè)精細(xì)，資金使用合理高效，但是該模式耗時(shí)長、資金投放量大，情況復(fù)雜、矛盾也多。
3.4村民自建型村民自建型，是指通過村民自治組織籌資或致富帶頭人出資，開展以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地綜合整治。該模式群眾參與度高，項(xiàng)目符合實(shí)際，資金使用得當(dāng)。但是農(nóng)民意愿難以統(tǒng)一，資金有限。新鄉(xiāng)縣古固寨祥和社區(qū)、濮陽縣西辛莊村、輝縣裴寨村等，均由個(gè)人出資建設(shè)新村，拆舊后復(fù)墾。
4新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的主要問題
4.1城鎮(zhèn)化水平低根據(jù)全國實(shí)施土地綜合整治試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，土地綜合整治成效明顯的地區(qū)，一般是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段，本地區(qū)農(nóng)民已經(jīng)開始逐步脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土地升值潛力巨大但公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施配套仍比較落后的地區(qū)[7]。河南經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不均衡，城鎮(zhèn)化率差別較大且較低。2011年全省城鎮(zhèn)化率為40.6%，低于全國平均水平，義馬市城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過了90%，而很多縣還不足30%，地區(qū)差別較大、不均衡，一定程度上影響了土地綜合整治工作的開展和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
4.2各項(xiàng)規(guī)劃銜接滯后河南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃大框架下的部分村鎮(zhèn)規(guī)劃尚未全面完成，與土地利用總體規(guī)劃有需要銜接的地方，還存在村鎮(zhèn)規(guī)劃執(zhí)行不力等問題；市、縣兩級土地綜合整治規(guī)劃編制工作還在進(jìn)行之中，相對滯后；群眾對規(guī)劃的認(rèn)同度也有待提高。
4.3資金短缺問題突出農(nóng)村土地綜合整治的大量工作不但是土地復(fù)墾，關(guān)鍵在于“建新”（新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、中心城鎮(zhèn)建設(shè)等），都需要大量資金作保障，資金不足是當(dāng)前土地綜合整治的突出問題。亟待探索整合的各項(xiàng)涉農(nóng)資金、土地指標(biāo)收益以及吸納社會資金參與農(nóng)村土地綜合整治的新途徑。
4.4土地節(jié)約集約利用水平低由于歷史原因，河南廣大農(nóng)村一定程度上存在一戶多宅、宅基地超標(biāo)，人均集體建設(shè)用地多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家規(guī)定的人均標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)別地方還有“建新不拆舊”現(xiàn)象，加上規(guī)劃不合理、管控不力，土地投入強(qiáng)度低、容積率低、土地利用效益低，閑置和浪費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，土地節(jié)約集約利用水平有待提高。
5以農(nóng)村土地綜合整治助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的途徑和措施
5.1構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化用地新機(jī)制以農(nóng)村土地綜合整治為平臺，積極構(gòu)建為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供各項(xiàng)政策支撐、資金保障的城鄉(xiāng)一體化用地新機(jī)制。通過農(nóng)用地整治，增加有效耕地面積，實(shí)行補(bǔ)充耕地指標(biāo)易地使用，在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間實(shí)現(xiàn)指標(biāo)和資金之間補(bǔ)償互動；通過農(nóng)村集體建設(shè)用地整治，在滿足農(nóng)村各項(xiàng)發(fā)展用地后節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)行有償使用，探索在省級、市級層面建立掛鉤指標(biāo)公開交易平臺，拿出一定數(shù)量的指標(biāo)在省域內(nèi)、市域內(nèi)交易，以招、拍、掛的形式顯化指標(biāo)價(jià)值，為土地綜合整治提供資金支撐。
5.2發(fā)揮局部先行先試政策優(yōu)勢國家允許河南省探索開展城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人地掛鉤政策試點(diǎn)，實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤、城市化地區(qū)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤，有效破解“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展用地矛盾。當(dāng)前就是要大膽改革創(chuàng)新，積極探索推進(jìn)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人地掛鉤政策試點(diǎn)。但是改革創(chuàng)新、先行先試，要堅(jiān)持全面著手、局部試點(diǎn)、規(guī)范管理、分類指導(dǎo)，循序漸進(jìn)、結(jié)果可控。
開展農(nóng)村土地綜合整治，是有效推進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展和城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)可靠的載體和抓手；是改變農(nóng)村土地利用粗放狀態(tài)，提高土地節(jié)約集約利用，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)的有效手段；是改善農(nóng)村村容村貌、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措。要進(jìn)一步認(rèn)識土地綜合整治的地位和作用，抓好土地綜合整治中建設(shè)用地復(fù)耕和節(jié)約集約用地兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，扎實(shí)推進(jìn)土地綜合整治工作。
二、認(rèn)真把握土地綜合整治基本要求和原則
農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目要嚴(yán)格按照建新與拆舊相對應(yīng)的規(guī)定，合理確定拆舊復(fù)耕規(guī)模和建新區(qū)建設(shè)用地規(guī)模，做到等面積、一次性掛鉤。嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的增減掛鉤指標(biāo)規(guī)模實(shí)施，確保建新用地不突破批準(zhǔn)的規(guī)模和下達(dá)的指標(biāo)。
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)應(yīng)優(yōu)先保證搬遷農(nóng)民的新居建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展用地，確有節(jié)余的，可掛鉤至城鎮(zhèn)建設(shè)或工業(yè)區(qū)建設(shè)。
項(xiàng)目的編制與實(shí)施須遵循“統(tǒng)籌規(guī)劃、有序推進(jìn)”和“因地制宜、量力而行”的原則。
統(tǒng)籌規(guī)劃，有序推進(jìn)。各鎮(zhèn)（街道）要以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，結(jié)合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃，在2012年6月底前完成土地綜合整治規(guī)劃的編制和報(bào)批工作。通過土地綜合整治規(guī)劃的編制，統(tǒng)籌分析土地利用空間資源和資金保障等相關(guān)因素，科學(xué)確定土地綜合整治項(xiàng)目的規(guī)模與實(shí)施時(shí)序，確保土地綜合整治依法有序進(jìn)行。
因地制宜、量力而行。土地綜合整治要與同步推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相協(xié)調(diào)，與新農(nóng)村建設(shè)、社區(qū)管理、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)布局等相配套。要充分尊重農(nóng)民意愿，確定拆舊范圍和安置方式，合理控制安置用地規(guī)模，從緊控制公共基礎(chǔ)設(shè)施的用地規(guī)模。城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的安置點(diǎn)提倡以公寓式安置為主要形式，努力提升項(xiàng)目的節(jié)地率。
三、整合優(yōu)化土地綜合整治資金保障
農(nóng)村土地綜合整治資金由各鎮(zhèn)（街道）籌措。土地綜合整治項(xiàng)目應(yīng)與村莊整治、河道整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路、農(nóng)村電氣化工程等項(xiàng)目有機(jī)整合，提升資金的使用效應(yīng)。
通過土地綜合整治節(jié)余的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)歸鎮(zhèn)（街道）自用，供地時(shí)免收新增建設(shè)用地指標(biāo)有償使用費(fèi)等規(guī)費(fèi)，所得收益全額返還各鎮(zhèn)（街道），用于土地綜合整治資金平衡。
市政府對土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)，根據(jù)節(jié)地率，按節(jié)余的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)量給予獎(jiǎng)勵(lì)，節(jié)地率在30%以下的，給予每畝20萬元的獎(jiǎng)勵(lì)；節(jié)地率在30%以上的，給予每畝23萬元的獎(jiǎng)勵(lì)。對整治中農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)耕后建成的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田給予每畝5000元的獎(jiǎng)勵(lì)，市級以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金在項(xiàng)目驗(yàn)收入庫并報(bào)部備案后結(jié)算。市級以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金的主要來源是土地出讓收益、耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等。
各鎮(zhèn)（街道）土地綜合整治項(xiàng)目啟動資金不足時(shí)，可申請預(yù)支以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金，預(yù)支的資金不得超過項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案中的節(jié)余城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)的40%。每年年底市政府組織土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施狀況評估，根據(jù)評估結(jié)果確定優(yōu)先安排節(jié)余指標(biāo)使用量和下年度以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金預(yù)撥額度，鎮(zhèn)（街道）也可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況要求提前評估，依據(jù)評估結(jié)果可再次申請預(yù)支以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金。
對2009年和2010年已批準(zhǔn)立項(xiàng)的18個(gè)農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)狀，節(jié)余城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)多的項(xiàng)目，可選用本政策，節(jié)余城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)少或沒有節(jié)余的項(xiàng)目，資金補(bǔ)助政策參照《市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈市農(nóng)村宅基地整理復(fù)墾工作實(shí)施意見〉的通知》政策按復(fù)墾新增耕地面積每畝給予9.5萬元補(bǔ)助，節(jié)余的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)使用時(shí)，需繳納新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等規(guī)費(fèi)。
四、合力推進(jìn)土地綜合整治
一、切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任意識，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)共同責(zé)任
各縣（市、區(qū)）政府要對本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃執(zhí)行等情況負(fù)總責(zé)，政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人，主管領(lǐng)導(dǎo)為直接責(zé)任人。國土資源、發(fā)展改革、財(cái)政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、工信、商務(wù)、農(nóng)業(yè)、工商、監(jiān)察等部門要按照各自分工認(rèn)真履行工作職責(zé)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)和行政監(jiān)管，做好協(xié)調(diào)配合，共同落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。各部門在安排本行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，要嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)，采用先進(jìn)的節(jié)地技術(shù)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)和施工，切實(shí)提高土地利用效率。
二、搞好試點(diǎn)，規(guī)范推進(jìn)村莊土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作
按照省政府“千村整治”試點(diǎn)工作要求，我市分兩批啟動38個(gè)村的土地綜合整治試點(diǎn)工作。各級政府要成立專門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一組織實(shí)施；要堅(jiān)持“政府主導(dǎo)，部門參與，統(tǒng)籌兼顧，多目標(biāo)規(guī)劃，注重實(shí)效，先易后難，公眾參與，集思廣益”的原則。各地國土資源、農(nóng)業(yè)、交通、林業(yè)、水利、電力部門要依據(jù)土地綜合整治規(guī)劃和村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，按照“局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、規(guī)范管理、結(jié)果可控”和“整村推進(jìn)”的要求，以行政村為單位，實(shí)行全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治，將土地整治復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目整合為土地綜合整治項(xiàng)目。統(tǒng)籌安排農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治和農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)、城鎮(zhèn)化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)用地，合理確定土地整治的目標(biāo)、原則和任務(wù)，優(yōu)化村鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間布局。
三、積極謀劃，做好豫東平原基本農(nóng)田整治重大工程項(xiàng)目建設(shè)
豫東平原基本農(nóng)田整治重大工程項(xiàng)目是為了保護(hù)耕地，尤其是保護(hù)基本農(nóng)田，全面帶動和提高基本農(nóng)田建設(shè)和管理水平而采取的重大舉措，對穩(wěn)定和提高豫東平原糧食綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義?？h、縣作為我市豫東平原基本農(nóng)田整治重大工程項(xiàng)目區(qū)，縣政府要高度重視，成立重大項(xiàng)目指揮部，在市豫東平原基本農(nóng)田整治重大項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)下，按照統(tǒng)一規(guī)劃、集中布局，規(guī)模整治、分步實(shí)施的原則，依據(jù)有關(guān)規(guī)劃，選擇群眾基礎(chǔ)好、鄉(xiāng)村積極性高、集中連片、便于實(shí)施的原則進(jìn)行區(qū)域選址。切實(shí)做好前期可研、規(guī)劃設(shè)計(jì)和實(shí)施等各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，為我市進(jìn)一步提升耕地質(zhì)量、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)后勁奠定基礎(chǔ)。
四、強(qiáng)化土地利用計(jì)劃指標(biāo)的激勵(lì)約束作用，嚴(yán)格規(guī)范土地整治指標(biāo)交易與收益分配
加強(qiáng)對建設(shè)占用耕地計(jì)劃、補(bǔ)充耕地計(jì)劃、年度耕地凈增減量等指標(biāo)的管控。各縣（市、區(qū)）要積極落實(shí)省、市分解下達(dá)的年度補(bǔ)充耕地計(jì)劃任務(wù)，充分利用當(dāng)?shù)匮a(bǔ)充耕地后備資源，因地制宜加大補(bǔ)充耕地力度，增加補(bǔ)充耕地儲備，確保新增建設(shè)用地及時(shí)報(bào)批。牢固樹立“以補(bǔ)定占”的意識，堅(jiān)決糾正補(bǔ)充耕地靠“購買”、不愿自己補(bǔ)充的錯(cuò)誤思想和做法。
對第二次全國土地調(diào)查中新增耕地地塊要全部上圖入庫，國土資源部門按國家和省要求，搞好耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，由市、縣財(cái)政撥付資金，國土資源部門實(shí)施項(xiàng)目開發(fā)，竣工驗(yàn)收后到省國土資源廳備案，納入補(bǔ)充耕地指標(biāo)儲備庫?！叭?xiàng)整治”留存指標(biāo)主要用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，著重用于保障產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)及縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解建設(shè)用地壓力。已經(jīng)納入耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目管理的地塊，要按照立項(xiàng)、設(shè)計(jì)和預(yù)算、財(cái)政投資評審、向政府申請資金、組織實(shí)施等項(xiàng)目管理程序，竣工驗(yàn)收后報(bào)省國土資源廳備案，納入補(bǔ)充耕地指標(biāo)儲備庫劃轉(zhuǎn)使用。
五、加強(qiáng)對用地指標(biāo)和占補(bǔ)平衡指標(biāo)的管理，實(shí)行“五個(gè)統(tǒng)籌”
按照“有限指標(biāo)保重點(diǎn)、一般項(xiàng)目靠挖潛”的原則，全市集中用好新增建設(shè)用地指標(biāo)，統(tǒng)一調(diào)劑耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，優(yōu)先保障中心城區(qū)、城市新區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)以及“雙十五工程”等重點(diǎn)項(xiàng)目及民生工程建設(shè)用地需求。
一是統(tǒng)籌規(guī)劃。對“二調(diào)”新增耕地地塊、城鄉(xiāng)增減掛鉤拆舊地塊、已納入耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目補(bǔ)充耕地地塊，由市國土資源局統(tǒng)一組織搞好補(bǔ)充耕地規(guī)劃設(shè)計(jì)。二是統(tǒng)籌項(xiàng)目。在縣（市、區(qū)）上報(bào)的基礎(chǔ)上，由市國土資源局統(tǒng)一組織做好項(xiàng)目區(qū)規(guī)劃。三是統(tǒng)籌資金。充分調(diào)動市、縣兩級開展土地整治、增加耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的積極性。市、縣兩級財(cái)政統(tǒng)籌用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入、耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)等土地專項(xiàng)資金，聚合其他涉農(nóng)資金投入到項(xiàng)目中去，縣（市、區(qū)）財(cái)政聚合資金有困難的，由市政府統(tǒng)籌開發(fā)。四是統(tǒng)籌開發(fā)。由各縣（市、區(qū)）國土資源局在市國土資源局統(tǒng)一組織下，按時(shí)完成項(xiàng)目開發(fā)，并報(bào)省國土資源廳備案。五是統(tǒng)籌使用。各縣（市、區(qū)）投資開發(fā)的指標(biāo)優(yōu)先用于該縣（市、區(qū)）的建設(shè)用地報(bào)批，富余指標(biāo)用于保障市中心城區(qū)、后備資源缺乏縣（市）建設(shè)用地報(bào)批。
建立穩(wěn)定的投資回報(bào)機(jī)制。調(diào)劑使用“三項(xiàng)整治”留存指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)等新增耕地指標(biāo)，一律按照市場化運(yùn)作的原則，簽訂有償使用指標(biāo)協(xié)議，實(shí)行有償使用。指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓費(fèi)列入專戶管理，用于滾動開發(fā)新的補(bǔ)充耕地后備資源，形成投資與收益的良性循環(huán)。
中心城區(qū)調(diào)劑使用縣（市）指標(biāo)的，由區(qū)、東新區(qū)、開發(fā)區(qū)與縣（市）簽訂有償使用指標(biāo)協(xié)議，區(qū)財(cái)政支付有償轉(zhuǎn)讓費(fèi)用。
從我國發(fā)展現(xiàn)狀來看，我國目前正處于一種土地資源緊缺的背景之下。為了緩解土地資源緊缺帶來的人地矛盾，提高土地資源的利用率，同時(shí)也為了保證土地資源的可持續(xù)利用。在執(zhí)行了土地整治措施以后，我們需要對土地整治方法、過程的合理性，土地整治的結(jié)果進(jìn)行客觀公正的評價(jià)，以使土地整治工作更加完善。因此，我們有必要對土地整治規(guī)劃效益分析與評價(jià)工作相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行研究
一、土地整治與土地整治效益評價(jià)
土地整治是提高土地利用率、改善生產(chǎn)生活條件及改善生態(tài)環(huán)境的重要措施。它是根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要及土地利用規(guī)劃中確定的土地用途兩方面因素對土地利用方式、土地利用結(jié)構(gòu)和土地利用關(guān)系進(jìn)行的改造。科學(xué)的土地整治是緩解人地矛盾、保證土地資源可持續(xù)利用的重要保障。
土地整治效益評價(jià)是土地整治中不可缺少的部分，土地整治效益評價(jià)是通過一種科學(xué)合理的評價(jià)指標(biāo)來對土地整治工作進(jìn)行全面綜合的測定。它是對土地整治規(guī)劃在具體實(shí)踐過程中所預(yù)計(jì)表現(xiàn)出來的效果和利益的評價(jià)。它主要從土地整治規(guī)劃對土地整理、土地復(fù)墾、土地開發(fā)等方面的統(tǒng)籌安排；對農(nóng)田整治、農(nóng)村政治、市區(qū)土地整治等方面的統(tǒng)籌；對農(nóng)村生產(chǎn)生活問題、農(nóng)村生態(tài)問題的籌劃以及對耕地保護(hù)、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然資源的節(jié)約利用新農(nóng)村建設(shè)以及城鄉(xiāng)發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃等方面對土地整治規(guī)劃的預(yù)計(jì)表現(xiàn)效果進(jìn)行分析評價(jià)。土地政治效益評價(jià)是分析土地整治活動與經(jīng)濟(jì)效益的效應(yīng)、土地活動對生態(tài)效益的效應(yīng)、土地活動對社會效益的效應(yīng)這三種影響的重要工具，也是豐富土地整理理論的重要工具?？梢哉f，土地活動對土地整理實(shí)踐活動的規(guī)范與指導(dǎo)具有重要的意義。
二、土地整治規(guī)劃效益分析的評價(jià)指標(biāo)
談到土地整治效益評價(jià)，我們就不可能不提及土地整治規(guī)劃效益的分析評價(jià)指標(biāo)。土地整治規(guī)劃效益分析評價(jià)指標(biāo)是國家土地整治宏觀目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的一種體現(xiàn)。它不是單個(gè)土地整治項(xiàng)目的效益疊加，而是在土地整治項(xiàng)目的績效評價(jià)及后評價(jià)研究的基礎(chǔ)之上對土地整治評級指標(biāo)構(gòu)建原則及構(gòu)建思路等內(nèi)容的發(fā)展創(chuàng)新。通過對目前的土地整治效益評價(jià)體系進(jìn)行研究，我們可以發(fā)現(xiàn)，土地整治的目標(biāo)可以分為國家目標(biāo)層次、專項(xiàng)目標(biāo)層次和指標(biāo)層次三個(gè)部分。在這三種土地整治目標(biāo)層次之中，國家目標(biāo)層是國家對土地整治提出的目標(biāo)的總體規(guī)劃，專項(xiàng)目標(biāo)層則是國家土地整治目標(biāo)的一種細(xì)化。專項(xiàng)目標(biāo)層主要根據(jù)耕地保護(hù)、新農(nóng)村建設(shè)、自然資源的節(jié)約利用、城鄉(xiāng)發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展這5大方面來確立評價(jià)指標(biāo)。指標(biāo)層是對土地整治專項(xiàng)目標(biāo)的細(xì)化。它主要從14個(gè)方面來確立評價(jià)指標(biāo)：耕地面積的增加情況、糧食產(chǎn)能的增加狀況、耕地質(zhì)量等級提高、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田面積的變化、建設(shè)用地盤活量、建設(shè)占補(bǔ)平衡量、土地節(jié)約面積、水資源節(jié)約量、機(jī)耕土地面積增加量、農(nóng)村居民點(diǎn)面積增加量、農(nóng)民人均年收入增加量、土地權(quán)屬明晰情況、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤情況、土地整治基金投入量。
三、土地整治規(guī)劃效益評價(jià)指標(biāo)的確立依據(jù)
（一）響應(yīng)節(jié)約資源基本國策
在中國的發(fā)展過程中，節(jié)約資源這一措施已經(jīng)成為了我們國家一項(xiàng)重要的基本國策。在這一基本國策的影響之下，通過土地整治這種方式節(jié)約土地資源自然成為了國家的一種必然選擇。從國內(nèi)一些地區(qū)采取的節(jié)約措施來看，舊城改造、城中村拆除、農(nóng)村廢棄土地復(fù)墾工作的實(shí)施在一定程度上減少了土地資源的浪費(fèi)。農(nóng)村地區(qū)灌溉排水工程建設(shè)力度的加大使得水資源的利用效率得到了一定的提升。基于這樣的狀況，在土地整治規(guī)劃效益評價(jià)指標(biāo)確立的過程中，我們有必要將水資源節(jié)約量、節(jié)約用地面積等因素作為重要的評價(jià)指標(biāo)
（二）擴(kuò)大內(nèi)需，保障經(jīng)濟(jì)增長的需要
土地整治是實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、保障耕地“紅線”的重要措施。為了更好地促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在對土地整治規(guī)劃效益進(jìn)行評價(jià)的過程中，我們有必要將建設(shè)用地平衡量、建設(shè)占補(bǔ)平衡量等因素作為評價(jià)指標(biāo)。
（三）順應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的要求
通過對新農(nóng)村建設(shè)的要求進(jìn)行分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，新農(nóng)村建設(shè)對村莊整治提出了嚴(yán)格的要求。農(nóng)村地區(qū)要通過村莊整治實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，要形成農(nóng)民居住相對集中，環(huán)境優(yōu)美的新農(nóng)村。這就要求國家在土地整治過程中要注重對土地平整、農(nóng)田水利建設(shè)、田間道路維護(hù)，田間防護(hù)林建設(shè)等工作的強(qiáng)化。因此土地整治規(guī)劃效益評價(jià)體系之中就應(yīng)該包含機(jī)耕土地面積增加量、農(nóng)村新建居民點(diǎn)面積增加量、農(nóng)村人均年收入增加量等方面的因素。
（四）土地整治規(guī)劃效益分析方法
通過前文的論述，我們可以知道，土地整治規(guī)劃效益分析是對土地整治過程中未發(fā)生的事情進(jìn)行一種具有預(yù)測性的分析評價(jià)。同土地整治績效評價(jià)相比，在技術(shù)方法上還存在著一定的差異。因此土地整治規(guī)劃分析也需要一定的科學(xué)方法。以黑龍江省為例，黑龍江省在土地整治規(guī)劃效益分析過程中采用了統(tǒng)計(jì)預(yù)測、類比分析與專家調(diào)查相結(jié)合的方法。省級土地主管部門在2006年了《黑龍江省土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》，對新增耕地面積、農(nóng)村建設(shè)用地盤活量等內(nèi)容進(jìn)行了明確規(guī)劃[3]。對于一些沒有可利用的歷史數(shù)據(jù)的土地整治規(guī)劃效益分析評價(jià)采用借助省內(nèi)典型案例進(jìn)行類比分析的方法；對于建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田等缺乏原始資料、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、以及典型案例的土地整治規(guī)劃內(nèi)容采用專家實(shí)地調(diào)查的方式，這種組合的實(shí)施對預(yù)測結(jié)果的正確產(chǎn)生有著重要的幫助。
四、結(jié)語
土地整治規(guī)劃效益分析評價(jià)是關(guān)乎國計(jì)民生的一項(xiàng)重要問題。在分析評價(jià)的過程中我們必須借助科學(xué)的方法對土地整治規(guī)劃效益進(jìn)行分析。只有將土地整治規(guī)劃效益評價(jià)指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)三大效益相結(jié)合，才能更好地促進(jìn)我國土地整治工作的發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
[1]黃輝玲，吳次芳，張守忠.黑龍江省土地整治規(guī)劃效益分析與評價(jià)[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2012，（06）.
