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時(shí)間：2023-11-11 08:20:01
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黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)和重點(diǎn)都在基層，基層治理法治化水平直接關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定大局，意義十分重大。
一、基層社會(huì)治理法治化是現(xiàn)代社會(huì)治理的應(yīng)有之義
現(xiàn)代社會(huì)治理的核心就是法治。法治一方面通過(guò)調(diào)節(jié)其特有的結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上對(duì)社會(huì)治理的合法性加以解決。另一方面法治通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制性保障社會(huì)治理活動(dòng)的法律權(quán)威性；最后法治通過(guò)確定邊界和底線使社會(huì)治理活動(dòng)有可預(yù)期性。法治中國(guó)建設(shè)的重點(diǎn)和基礎(chǔ)就是基層社會(huì)治理法治化，社會(huì)矛盾和沖突多發(fā)于基層，集中體現(xiàn)于基層治理中，伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，加速推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化已成為現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?；鶎由鐣?huì)治理法治化于現(xiàn)代社會(huì)治理和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化而言有著無(wú)法替代的作用，主要體現(xiàn)在可以提高社會(huì)治理方式的創(chuàng)新程度，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理資源的整體優(yōu)化。換一個(gè)角度來(lái)講，基層治理法治化是體現(xiàn)和反映國(guó)家治理能力的“風(fēng)向標(biāo)”。
就我國(guó)當(dāng)前國(guó)家治理能力和治理體系建設(shè)實(shí)際情況來(lái)看，基層治理法治化所起的作用是關(guān)鍵性和基礎(chǔ)性的，同過(guò)去以“管控思維”為主體的社會(huì)治理方式相較而言，法治化治理方式能夠最大程度實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益訴求并在最大范圍內(nèi)聚集民意。法治化治理方式通過(guò)制度建構(gòu)方式，運(yùn)用法律手段，可以最大限度杜絕管理部門、管理人員的“不作為”、“亂作為”，真正實(shí)現(xiàn)“運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾”等目標(biāo)。
二、社會(huì)治理的法律屬性包含法治思維和法治方式
從理論而言，社會(huì)治理是一項(xiàng)公共職能，為了實(shí)現(xiàn)這一公共職能，社會(huì)治理的主體可以采用行政命令，行政計(jì)劃、行政處罰等一系列管理手段。因此，“社會(huì)治理”在很大程度上可以講本質(zhì)上就是公權(quán)力的行使，是行政行為的實(shí)施。在現(xiàn)代法治國(guó)家，只要是權(quán)力的實(shí)施行使，就必須受到法治約束，只要是權(quán)力的意思表示就必須符合法治精神。社會(huì)治理采取的行政行為本質(zhì)就是法律行為，這是社會(huì)治理的法律屬性。這一點(diǎn)從根本上決定了社會(huì)治理中必然包含法治思維和法治方式的普遍運(yùn)用。具體而言，體現(xiàn)在以下方面：一是運(yùn)用法治思維和法治方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理主體的法治化。就社會(huì)治理的國(guó)家公權(quán)力而言，管理職能之間的空缺、重疊和沖突都需要運(yùn)用法治思維、法治機(jī)制和法治方式協(xié)調(diào)、溝通和解決；就社會(huì)治理的社會(huì)公權(quán)力而言，公共職能與國(guó)家職能的界限、分工、沖突需要運(yùn)用法治思維和法治方式明確、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。二是運(yùn)用法治思維和法治方式確保社會(huì)治理行為的法治化。社會(huì)治理行為作為一種行政行為，體現(xiàn)了行政行為一般性原理，體現(xiàn)著自由裁量權(quán)的運(yùn)用。而且現(xiàn)實(shí)中，在社會(huì)治理中，這種自由裁量權(quán)的行使會(huì)直接面對(duì)尖銳的利益沖突、強(qiáng)烈的價(jià)值碰撞和巨大的社會(huì)訴求，其運(yùn)用得當(dāng)與否將最直接影響國(guó)家形象及公民的法治信仰。三是運(yùn)用法治思維確保社會(huì)治理責(zé)任的法治化。有權(quán)力就有責(zé)任，責(zé)任是權(quán)力的本質(zhì)屬性，而且這種責(zé)任應(yīng)當(dāng)且必須是一種法律責(zé)任。法治思維與權(quán)力思維的差異之處就在于是否承認(rèn)權(quán)力的最高性。法治思維認(rèn)為法律的權(quán)威高于權(quán)力，公權(quán)力的行使者必定需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
三、運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)基層社會(huì)治理存在的問(wèn)題
（一）存在制度障礙
雖然國(guó)家層面和地方層面都有關(guān)于基層社會(huì)治理的法律、法規(guī)、規(guī)章和條例。但從現(xiàn)實(shí)情況看，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法治化面臨著嚴(yán)重制度障礙：其一，現(xiàn)在制度已經(jīng)相對(duì)落后。我國(guó)原有相關(guān)法規(guī)是適應(yīng)傳統(tǒng)社會(huì)管理模式而形成的，社會(huì)管控思維嚴(yán)重，與基層社會(huì)治理法治化要求的法治思維和法治方式相去甚遠(yuǎn)，出發(fā)點(diǎn)和制度建構(gòu)的主要做法完全不同，無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展。其二，立法相對(duì)滯后。進(jìn)入新時(shí)期以來(lái)，特別是黨的十以后，實(shí)施由“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”，由“行政色彩”向“法治主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變以來(lái)，許多地方在實(shí)踐中已經(jīng)做了許多有益嘗試，且取得了一系列富有創(chuàng)新意識(shí)的成果，但是相應(yīng)的立法工作卻顯得滯后，特別基層自治組織、基層治理機(jī)制合法性問(wèn)題，涉及老百姓利益保障問(wèn)題的許多方面仍未納入法治保障軌道。其三，法規(guī)效力層級(jí)不足。從目前現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，從國(guó)家立法層面來(lái)看，有關(guān)基層社會(huì)治理的法規(guī)較少且缺乏可操作性。許多地方通過(guò)地方政府立法對(duì)現(xiàn)實(shí)矛盾加以調(diào)節(jié)，但是這些地方性法規(guī)效力不高，甚至因?yàn)闆](méi)有先例可循，在一定程度上違反相關(guān)上位法規(guī)的問(wèn)題。使運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)基層社會(huì)治理的基礎(chǔ)不復(fù)存在，何以談其效果和作用？
（二）運(yùn)用法治思維和法治方式的能力不足
黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出：“黨員干部是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，要自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力?！币虼耍嫱七M(jìn)依法治國(guó)，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在于提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和依法辦事能力。當(dāng)前基層社會(huì)治理主體，特別是一些黨員干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力不足，一方面體現(xiàn)在黨員干部的法律知識(shí)儲(chǔ)備不夠、依法治理的傳統(tǒng)和氛圍缺失，另一方面是在客觀上大量存在許多領(lǐng)導(dǎo)干部不愿意用法治思維和法治方式，而是采取行政手段的“短、平、快”，更有甚者提出法治方式讓其“畏首畏尾”，在一些場(chǎng)合發(fā)表進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)管控的傳統(tǒng)思維。
（三）行政手段的路徑依賴
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，特別社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益需求呈現(xiàn)多元趨勢(shì)越來(lái)越明顯的背景下，行政手段難以“一招定天下”，需要多種手段協(xié)調(diào)，其中法律手段應(yīng)該成為主導(dǎo)，如前所述，行政手段應(yīng)在法律框架設(shè)立的范圍內(nèi)發(fā)揮效用。過(guò)去中國(guó)，在人-單位-國(guó)家這樣的架構(gòu)下，通過(guò)上行下達(dá)執(zhí)行行政命令實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理確實(shí)有著無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，但是面對(duì)社會(huì)主體的多元化和社會(huì)分層的現(xiàn)實(shí)情況，過(guò)分依賴行政效率只會(huì)導(dǎo)致基層社會(huì)治理陷入僵局，而且極易導(dǎo)致權(quán)力尋租，導(dǎo)致腐敗。這樣的路徑依賴極易發(fā)生打著“發(fā)展壓倒一切”等片面觀點(diǎn)的旗號(hào)，時(shí)不時(shí)發(fā)生突破法律邊界的行為，甚至侵犯公民權(quán)利，認(rèn)為改善了群眾生活，盡管違法但是可以被理解。如此種種，突破法律邊界和底線，不惜一切代價(jià)和手段處理矛盾糾紛，最后結(jié)果往往是進(jìn)一步激化矛盾，是短視行為，于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有百害而無(wú)一利。
四、運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)基層社會(huì)治理的有效路徑的思考
（一）最關(guān)鍵的是領(lǐng)導(dǎo)干部要具有法治意識(shí)和法治觀念
通過(guò)自覺(jué)學(xué)習(xí)，增強(qiáng)憲法法律至上的理念，通過(guò)法治思維進(jìn)行思考，將依法治國(guó)、依憲治國(guó)的理念內(nèi)化于心；通過(guò)比較法治思維、法治方式與人治思維、人治方式在治國(guó)理政方面的優(yōu)劣，使領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識(shí)運(yùn)用法治思維和法治方式治國(guó)理政的必要性，改變過(guò)去那種“以言代法”、“以權(quán)壓法”的“人治”思維模式，以法治眼光看待一切，明確法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，決不允許任何領(lǐng)導(dǎo)干部有超越法律的特權(quán)，始終牢記法律底線不可觸碰、法律紅線不可逾越；通過(guò)干部教育培訓(xùn)等多種形式，潛移默化地影響領(lǐng)導(dǎo)干部的法治精神、法治意識(shí)和法治信仰，使領(lǐng)導(dǎo)干部成為法治的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。
（二）重視正面引導(dǎo)和反面警示兩方面作用
榜樣的力量是無(wú)窮的，要充分運(yùn)用正面典型的引導(dǎo)作用，使領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治習(xí)慣。同時(shí)對(duì)反面典型的警示、警戒作用不能忽視，應(yīng)在組織、人事管理等重點(diǎn)領(lǐng)域堅(jiān)持給人治亮“紅燈”，只有這樣才能促使所有領(lǐng)導(dǎo)干部自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力。
（三）要在領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核上強(qiáng)調(diào)法治指標(biāo)
正如黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)指出的：“提高黨員干部的法治思維和依法辦事能力，把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。”因此要將法治指標(biāo)納入對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核之中，把法治建設(shè)成效納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，各級(jí)組織部門要把是否具有法治思維、法治方式和法治能力作為考察干部的重要內(nèi)容，提拔重用那些運(yùn)用法治思維、法治方式的領(lǐng)導(dǎo)干部，通過(guò)激勵(lì)機(jī)制，促使更多領(lǐng)導(dǎo)干部積極運(yùn)用法治思維和法治方式解決問(wèn)題。
（四）要積極營(yíng)造法治環(huán)境
推進(jìn)法治文化建設(shè)，努力營(yíng)造穩(wěn)定有序的法治文化氛圍，使領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣法治思維，習(xí)慣用法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，使其養(yǎng)成良好的法治思維習(xí)慣，形成優(yōu)秀的法治思維品格，養(yǎng)成良好的法治能力，形成推進(jìn)依法治國(guó)的良好法治氛圍。
崇尚憲法和法律的權(quán)威，根據(jù)法律思考，把法律當(dāng)成思考、解決問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。法治思維在現(xiàn)階段主要指限制、約束權(quán)力任意行使的思維。法治思維改變了一些領(lǐng)導(dǎo)干部思想中存在的重權(quán)力輕權(quán)利、重治民輕治官、重管理輕服務(wù)等思維誤區(qū)；法治方式指領(lǐng)導(dǎo)干部遵循法治原則和法治精神依法治理，通過(guò)制定、執(zhí)行法律，運(yùn)用法律方法治國(guó)理政的行為方式。法治思維與法治方式的核心是用權(quán)利制約權(quán)力，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力行使的約束和規(guī)范，約束公權(quán)力、保障私權(quán)利。
總之，我們需要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)，堅(jiān)持法治導(dǎo)向，提升法治能力，推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化建設(shè)。
中圖分類號(hào)：C4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）09-0018-02
伴隨市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量人口集聚在城市，人口的流動(dòng)性大，城市社會(huì)群體高度分化，城市社會(huì)結(jié)構(gòu)正發(fā)生深刻變化，“碎片化”成為基層社會(huì)的新形態(tài)。單位制的解體，導(dǎo)致應(yīng)對(duì)計(jì)劃體制下社會(huì)結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)管理模式也趨于瓦解。在社會(huì)關(guān)系復(fù)雜化、利益結(jié)構(gòu)多元化，社會(huì)矛盾尖銳化的碎片化社會(huì)中，各大城市掀起了“網(wǎng)格化”管理的浪潮，在社會(huì)上產(chǎn)生了較大影響。但由于在設(shè)計(jì)理念以及內(nèi)在機(jī)制方面的缺陷，網(wǎng)格化治理方略在自主性社區(qū)的應(yīng)用過(guò)程中暴露出諸多問(wèn)題。本文將回溯網(wǎng)格化管理的內(nèi)涵及特點(diǎn)，并在深入分析其運(yùn)行效果的基礎(chǔ)上，力圖提出創(chuàng)新城市管理模式的新思路，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理格局的建構(gòu)。
一、網(wǎng)格化管理之勃興與特征
在單位制逐漸解體、社區(qū)成為社會(huì)基本單元的背景下，社會(huì)事務(wù)向社區(qū)累積，但其尚未達(dá)到獨(dú)立承擔(dān)管理職能的程度，造成了政府治理壓力的空前加大。政府必須尋求新型管理模式，以應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜的城市管理難題。一種新的治理思路“技術(shù)治理”，即國(guó)家通過(guò)引入新技術(shù)，尤其是現(xiàn)代信息技術(shù)，更好地提升自己在公共管理和公共服務(wù)中的效能。并且國(guó)家在實(shí)現(xiàn)自身管理目標(biāo)時(shí)，其管理技術(shù)、治理手段正在變得越來(lái)越“技術(shù)化”[1]。網(wǎng)格化管理正是作為一種新的城市治理技術(shù)應(yīng)運(yùn)而生的。
學(xué)界對(duì)于網(wǎng)格化管理的內(nèi)涵的理解大致相同，認(rèn)為網(wǎng)格化管理就是在保持原有街道――社區(qū)管理體制不變的基礎(chǔ)上，按一定標(biāo)準(zhǔn)將城市社區(qū)劃分為若干個(gè)單元網(wǎng)格（一般一個(gè)網(wǎng)格內(nèi)常住人口為4000-5000人），并搭建與統(tǒng)一的城市管理數(shù)字化平臺(tái)相連接的社區(qū)信息化平臺(tái)，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)單元網(wǎng)格的部件和事件的巡查，建立起一種監(jiān)督與處置相分離的新型基層管理體制[2]。
自2004年北京市東城區(qū)開(kāi)始推行網(wǎng)格化管理模式以來(lái)，這種新型管理體制逐漸在全國(guó)各大城市普及，形成了諸如寧夏石嘴山大武口區(qū)“4+6”模式、山西長(zhǎng)治”三位一體”等典型模式。在實(shí)踐探索中，網(wǎng)格化管理模式呈現(xiàn)出明顯特色和優(yōu)勢(shì)。
1.統(tǒng)一進(jìn)行網(wǎng)格規(guī)劃與實(shí)施
城市網(wǎng)格化管理首先需要得到行政部門的高度重視、預(yù)先規(guī)劃和有序?qū)嵤Ｔ趯?shí)踐過(guò)程中，大多數(shù)城市提出了統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、市區(qū)聯(lián)動(dòng)的工作思路，將網(wǎng)格化管理工作列入重要議事日程。網(wǎng)格化管理的運(yùn)行需要以全市統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃和管理信息數(shù)據(jù)庫(kù)為支撐，然后按照同一標(biāo)準(zhǔn)劃分單元網(wǎng)格，統(tǒng)一進(jìn)行城市部件普查等，從而形成全市統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)管的有組織的管理模式，并制定實(shí)施了一系列相關(guān)政策法規(guī)和工作指導(dǎo)手冊(cè)，從而保證網(wǎng)格化管理模式的穩(wěn)定運(yùn)行。
2.明確劃定各層級(jí)管理職責(zé)
網(wǎng)格化管理是將城區(qū)行政性地劃分為一個(gè)個(gè)“網(wǎng)格”，從而在“區(qū)―街道一社區(qū)”三級(jí)管理結(jié)構(gòu)之下，增加了“網(wǎng)格”這一新的層級(jí)，變?yōu)樗募?jí)責(zé)任體系，并且實(shí)行市、區(qū)兩級(jí)分工、監(jiān)管分離的體制。其目的在于打破以往行政體系條塊分割、各自為政、推諉扯皮、權(quán)責(zé)不清的種種弊端，理順市、區(qū)、街道各級(jí)之間的關(guān)系，將資源進(jìn)行重新整合，使各管理主體的權(quán)責(zé)界限更加清晰明確。
3.管理效率的高效化
網(wǎng)格化管理借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的信息傳遞作用，加之權(quán)責(zé)的清晰化所帶來(lái)的人為因素干擾的減少，有利于職能部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、迅速處理問(wèn)題，突破了傳統(tǒng)管理模式反映問(wèn)題的環(huán)節(jié)過(guò)多的弊端，減少了中間環(huán)節(jié)和管理層級(jí)，整個(gè)問(wèn)題處理流程的時(shí)間明顯縮短，結(jié)案率大幅提高，從而提升了管理和服務(wù)的效率。
二、城市網(wǎng)格化管理實(shí)踐之局限
網(wǎng)格化管理在創(chuàng)新社會(huì)管理體制的話語(yǔ)背景下得到了各級(jí)政府的大力提倡，并且廣泛應(yīng)用于城市基層社會(huì)管理領(lǐng)域。值得肯定的是，網(wǎng)格化管理借助全新的管理架構(gòu)和治理技術(shù)，在打造“數(shù)字城市”、整合社會(huì)資源、提高行政效率、化解社會(huì)矛盾等方面體現(xiàn)出明顯優(yōu)勢(shì)。但應(yīng)該注意到，這種管理模式在碎片化的基層社會(huì)中往往出現(xiàn)“管理失靈”的問(wèn)題，具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。
1.持久性不強(qiáng)，運(yùn)行成本過(guò)高
網(wǎng)格化管理是在社會(huì)矛盾日益凸顯的社會(huì)轉(zhuǎn)型期而創(chuàng)設(shè)，依托于信息技術(shù)和科層管理結(jié)構(gòu)，將行政性管理延伸至基層社區(qū)，進(jìn)而應(yīng)對(duì)和社會(huì)糾紛，帶有一定的應(yīng)急性。盡管網(wǎng)格化管理在基層社會(huì)與政府公共服務(wù)部門之間開(kāi)通了較為便利的信息反饋和處理渠道，減少了各職能部門之間的推諉扯皮的現(xiàn)象，對(duì)于政府行政績(jī)效水平的提高具有促進(jìn)作用。但是，網(wǎng)格化管理的建立及其運(yùn)行也潛藏著行政成本膨脹的風(fēng)險(xiǎn)。如在一些網(wǎng)格內(nèi)設(shè)置多名網(wǎng)格員，增設(shè)各級(jí)網(wǎng)格管理指導(dǎo)中心辦公室，這就使人力、設(shè)備和資金投入勢(shì)必增加。此外，網(wǎng)格化管理在某些城市只是作為一種非常態(tài)的應(yīng)急措施而被運(yùn)用到相關(guān)活動(dòng)和事件中。雖然使社會(huì)治理水平在短時(shí)間內(nèi)有所提升，但其性質(zhì)仍是一種非正式的制度安排，缺乏政策法規(guī)的有力保障和相關(guān)機(jī)構(gòu)的高度重視，從而其效能的持久性受到廣泛質(zhì)疑。
2.抑制社區(qū)自治力量的成長(zhǎng)
網(wǎng)格化管理通過(guò)“行政力”下沉的方式對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行科層式管理，體現(xiàn)出社區(qū)建設(shè)的行政化傾向，這是中國(guó)傳統(tǒng)的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影響了社區(qū)自治功能的發(fā)揮[3]。政權(quán)力量對(duì)以網(wǎng)格形式存在的社區(qū)進(jìn)行全覆蓋式管控，不僅使公共服務(wù)輻射到基層社會(huì)，而且將各利益群體直接納入進(jìn)行政性管理，體現(xiàn)出“總體性支配”所不具備的精準(zhǔn)性和強(qiáng)制性的管控特征，嚴(yán)重削弱社區(qū)的自治能力。因此，網(wǎng)格化管理的推進(jìn)和加強(qiáng)將引致行政力量的強(qiáng)化、社區(qū)自我管理的弱化，進(jìn)而對(duì)社區(qū)自治的進(jìn)程產(chǎn)生不利影響。
3.全能網(wǎng)格的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題
社會(huì)治理的目標(biāo)是協(xié)同治理格局的形成。面對(duì)社會(huì)治理壓力的增大和社區(qū)在承接社會(huì)事務(wù)管理方面能力不足的困境，以及打破條塊分割式管理和加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)的重要目標(biāo)，網(wǎng)格化管理已成為政府創(chuàng)新管理體制的主導(dǎo)方向。然而，在網(wǎng)格化管理模式的實(shí)踐探索中，“網(wǎng)格化的功能與實(shí)施范圍都被大大地泛化了。就網(wǎng)格化的功能而言，已經(jīng)被泛化到可以解決任何問(wèn)題的地步，似乎與黨的系統(tǒng)和政府系統(tǒng)相關(guān)的所有問(wèn)題都可以通過(guò)網(wǎng)格化來(lái)解決，網(wǎng)格化的范圍被大大泛化”[4]?！叭芫W(wǎng)格論”造成“管理依賴癥”，即確信一切問(wèn)題和糾紛都可以通過(guò)網(wǎng)格加以解決、一切資源和服務(wù)都能夠通過(guò)網(wǎng)格來(lái)提供。這勢(shì)必造成社區(qū)自我管理能力的削弱，抑制社會(huì)組織和自主性社區(qū)等社會(huì)治理主體的成長(zhǎng)，影響社會(huì)協(xié)同治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
三、行政力與自治力之契合：網(wǎng)格化管理之創(chuàng)新思路
網(wǎng)格化管理模式已難以適應(yīng)基層社區(qū)日趨分散化和碎片化、利益群體日益多元化和復(fù)雜化的現(xiàn)代社會(huì)對(duì)于多元治理的迫切需求，根本原因在于其制度設(shè)計(jì)上的缺陷―“行政下沉”式的四級(jí)管理體系利用科層式的組織隸屬關(guān)系對(duì)社會(huì)個(gè)體進(jìn)行組織管理，導(dǎo)致行政力與基層社區(qū)的自治力的對(duì)接處出現(xiàn)“管理缺口”。因此，建構(gòu)協(xié)同治理格局，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)政權(quán)力量與自治力量的高度契合?？梢詮囊韵聝身?xiàng)策略著手進(jìn)行：
1.推動(dòng)一元化管理向多元化治理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理局面
網(wǎng)格化管理在本質(zhì)上仍是基于政府對(duì)社會(huì)資源和權(quán)力進(jìn)行全面壟斷的一種管控型治理模式，這與當(dāng)前“社會(huì)協(xié)同治理”強(qiáng)調(diào)政府、民間組織和社區(qū)等多元主體良性互動(dòng)、深入合作來(lái)管理社會(huì)事務(wù)的話語(yǔ)體系存在著根本性對(duì)立和沖突。良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的建構(gòu)，需要政府管理與群眾自治的緊密銜接，民間組織則充當(dāng)橋梁作用，通過(guò)三者的協(xié)同配合來(lái)提高社會(huì)治理水平。首先，深化行政體制改革應(yīng)是政府今后工作的重點(diǎn)。必須通過(guò)創(chuàng)新治理理念和簡(jiǎn)政放權(quán)來(lái)明確自身定位，正確履行管理職能，提高服務(wù)能力和水平，加快向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)型；其次，自主性社區(qū)建設(shè)需要政策法規(guī)和資金的強(qiáng)力支持，鼓勵(lì)社區(qū)利益和志趣團(tuán)體有序發(fā)展，積極培育社區(qū)自治力量，提升居民在社區(qū)事務(wù)管理上的參與意識(shí)和能力，將碎片化的個(gè)體重新整合，增強(qiáng)基層社會(huì)的凝聚力；此外，大力培育公益性、服務(wù)性社會(huì)組織，合理承接政府的部分服務(wù)職能，向社區(qū)內(nèi)部穩(wěn)步發(fā)展，發(fā)揮民間組織在公共服務(wù)、調(diào)控矛盾、化解糾紛、扶貧幫困等方面的服務(wù)功能。
2.以社區(qū)服務(wù)聯(lián)動(dòng)多元治理主體
社區(qū)服務(wù)著眼于社區(qū)需求，主要面向社區(qū)成員提供各種服務(wù)，是社區(qū)自治的主要內(nèi)容；另外，社區(qū)服務(wù)也是公共服務(wù)在社區(qū)層面的延伸和補(bǔ)充，既包含聯(lián)結(jié)政府公共服務(wù)的諸多服務(wù)事項(xiàng)，也涵蓋了許多社會(huì)組織的服務(wù)內(nèi)容。因此，社區(qū)服務(wù)可以作為彌合政府管理與社區(qū)自治“斷裂”的整合因子。政府可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式鼓勵(lì)專業(yè)組織的發(fā)展，并予以政策支持和法規(guī)引導(dǎo)，進(jìn)而以民間組織為中介，向社區(qū)居民提供系統(tǒng)性、福利性、多元性的服務(wù)資源來(lái)滿足其從物質(zhì)到精神的各種需求，使社區(qū)重新成為以認(rèn)同感和歸屬感為核心要素的自治共同體，最終實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)矛盾的化解與和諧社區(qū)的建設(shè)。
綜上所述，社會(huì)管理的創(chuàng)新方向應(yīng)是從以政府為中心的一元化管理，邁向與民間組織和群眾的參與管理相結(jié)合的多元化治理。實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的關(guān)鍵在于以社區(qū)服務(wù)來(lái)銜接行政力量與社區(qū)自治力量，消解政府管控與社區(qū)自主發(fā)展的緊張和沖突。以服務(wù)為導(dǎo)向，淡化科層管理的行政化色彩，促進(jìn)多元治理主體的深度合作，必然能夠賦予網(wǎng)格化管理以全新意義，使之在碎片化社會(huì)形態(tài)下煥發(fā)出新的生機(jī)與活力。
參考文獻(xiàn)：
[1]渠敬東，等.從總體支配到技術(shù)治理：基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2009（6）.
中圖分類號(hào)：C939 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）08-0179-3
進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，伴隨著電子網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，以“電子化”為特征的“電子化環(huán)境”日益凸顯。電子化既是一種技術(shù)，也是政府所面臨的一種行政環(huán)境。作為一種技術(shù)，電子化為基層政府提升管理效率提供了基礎(chǔ)；而作為一種行政環(huán)境，城市基層政府必須主動(dòng)適應(yīng)電子化的要求，創(chuàng)新現(xiàn)有的社會(huì)管理模式，以更好地服務(wù)于社區(qū)民眾。電子化環(huán)境下的社會(huì)管理的本質(zhì)是要求政府順應(yīng)社會(huì)對(duì)政府社會(huì)管理的要求，建立起以公眾需要為主導(dǎo)社會(huì)管理體制。即，一方面，城市基層政府要完善公眾參與機(jī)制以提升公共政策的質(zhì)量與執(zhí)行效果；另一方面，要求政府創(chuàng)新公眾參與的方式和方法，尤其要重視電子化環(huán)境下的公民參與渠道的建設(shè)，并拓展公眾參與社會(huì)管理的領(lǐng)域，使政府的決策和管理更加規(guī)范、透明，更能符合民意和反映實(shí)際。
一、城市基層社會(huì)管理的基本特征
城市是人類社會(huì)生活的載體，也是人類走向文明邁向成熟的重要表現(xiàn)形式。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，我國(guó)近70%的財(cái)富是由縣級(jí)及以上城市創(chuàng)造的。伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，城市將日益成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要承載基地，據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)部提供的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)的城鎮(zhèn)發(fā)展已取得了階段性的成果，城鎮(zhèn)人口總量已經(jīng)達(dá)到6億之多，預(yù)計(jì)在“十二五”期間，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率將突破50%大關(guān)，開(kāi)始真正邁入城市化社會(huì)。當(dāng)然，盡管從城鎮(zhèn)人口規(guī)模上來(lái)看，我國(guó)已經(jīng)位居世界第一，但是，從城市基層政府管理水平和能力方面來(lái)看，仍亟待提升。目前，近50%的城鎮(zhèn)化比率這一數(shù)字與世界發(fā)達(dá)國(guó)家近80％的城鎮(zhèn)化率相比還有相當(dāng)?shù)木嚯x。這種差距的存在，意味著我國(guó)未來(lái)巨大的城市發(fā)展空間，也意味著城市基層政府正逐步面臨更多、更為復(fù)雜且責(zé)任更為重大的社會(huì)公共事務(wù)及其管理。在這種歷史背景下，城市基層社會(huì)管理模式正發(fā)生深刻地變化，具體而言，正呈現(xiàn)以下兩大基本趨勢(shì)與特征。
（一）社會(huì)管理參與主體的多元化
社會(huì)管理參與主體多元化是指在社會(huì)管理決策中，政府不再是唯一的決策主體，公眾或其他社會(huì)組織也能夠?qū)φ疀Q策起到重要的影響。實(shí)踐證明，政府并非萬(wàn)能，同時(shí)，由于市場(chǎng)失靈也是一種普遍存在的現(xiàn)象，因而使得公民社會(huì)的興起成為可能，也構(gòu)成了必要。公民社會(huì)作為現(xiàn)代社會(huì)的一支新崛起的力量，正影響并改變著公共治理的格局。公民社會(huì)是指處于“公”與“私”之間的但同時(shí)又在一定程度上獨(dú)立于政府與市場(chǎng)之外的一些社會(huì)公共領(lǐng)域，其所指向的是特定的社會(huì)公共利益。公民社會(huì)已構(gòu)成整個(gè)社會(huì)極為重要的一極，它不僅在某些方面可以彌補(bǔ)政府以及市場(chǎng)的不足，更為重要的是，它的形成對(duì)政府將構(gòu)成有力的監(jiān)督、制約甚至于限制，并可在一定程度上影響并促進(jìn)政府公共政策的完善。
公民社會(huì)的興起，意味著傳統(tǒng)的通過(guò)對(duì)權(quán)力和權(quán)威的運(yùn)用來(lái)實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的“政府管制模式”必然要被以共同治理為基礎(chǔ)、以善治為目標(biāo)的“新公共治理模式”所取代。由于傳統(tǒng)的政府管制模式過(guò)多地強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的主導(dǎo)作用，因而不可避免地在某種程度上忽視或損害有關(guān)民眾或群體的利益訴求。而新公共治理模式則強(qiáng)調(diào)政府在管理過(guò)程中要重視各“利益攸關(guān)者”（Stakeholder）之間的利益關(guān)系，主張通過(guò)相關(guān)主體之間的有效互動(dòng)，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的有效治理。即政府不再依賴自己的權(quán)威親自主導(dǎo)對(duì)某一社會(huì)公共事務(wù)的管理，而是將自己的角色從“劃槳者”向“掌舵者”轉(zhuǎn)變，借助于新的工具、技術(shù)和管理方法，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共治理過(guò)程及結(jié)果的有效引導(dǎo)與適當(dāng)控制。
（二）強(qiáng)調(diào)“以公眾為中心、以公民為本位”的社會(huì)管理
城市基層社會(huì)管理的核心是以“公眾為中心，以公民為本位”，寓管理與服務(wù)之中，這是現(xiàn)代民主社會(huì)對(duì)政府的基本要求。政府必須積極履行其特有的社會(huì)義務(wù)和責(zé)任，包括實(shí)踐公共利益，尊重憲法與法律，追求專業(yè)的卓越，展現(xiàn)個(gè)人的正直、誠(chéng)實(shí)和廉潔等。
要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，政府必須創(chuàng)新觀念，并實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理方式和方法的創(chuàng)新。要徹底改變以往的行政管理手段和方式，運(yùn)用更為民主的管理方式和方法，通過(guò)與民眾進(jìn)行平等對(duì)話與溝通，共同協(xié)商解決相關(guān)社會(huì)問(wèn)題。與此同時(shí)，它要求政府完善相關(guān)法律制度，做到依法管理和服務(wù)。
事實(shí)上，城市基層政府社會(huì)管理，離不開(kāi)公眾的有效參與。而政府的核心責(zé)任就是要為公眾搭建一個(gè)有效的參與社會(huì)管理決策的平臺(tái)。一方面，通過(guò)公眾參與來(lái)增強(qiáng)其參與意識(shí)與能力；另一方面，參與本身可以使公眾意識(shí)到參與社會(huì)管理既是公民的一種權(quán)利，也是一種基本的義務(wù)和責(zé)任。通過(guò)完善參與機(jī)制，拓展參與渠道，吸收公眾的意見(jiàn)和建議，借此構(gòu)建公正、透明、高效的政府。
二、電子化環(huán)境對(duì)城市基層社會(huì)管理創(chuàng)新的意義
電子化環(huán)境下的城市基層社會(huì)管理不是簡(jiǎn)單地將信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用于社會(huì)公共事務(wù)管理過(guò)程中去，也不是一般意義上的政府管理電子化，它是新的管理環(huán)境下的政府社會(huì)管理變革，這種變革的核心價(jià)值觀是最大限度地實(shí)現(xiàn)公眾利益。正如奧斯本（Osbrone,1992）曾指出，的民主政府是為它們的公眾服務(wù)而存在的，為公眾服務(wù)而非為官僚服務(wù)理應(yīng)成為政府社會(huì)管理的基本準(zhǔn)則。因此，在電子化環(huán)境下，政府應(yīng)改變傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式，取而代之以新的以善治為目標(biāo)的社會(huì)管理，并借助于現(xiàn)代電子信息技術(shù)，來(lái)改革政府與社會(huì)之間的溝通方式，并通過(guò)及時(shí)回應(yīng)民眾需要，來(lái)提升基層政府的合法性基礎(chǔ)。
（一）電子化環(huán)境為城市基層社會(huì)管理多方參與提供了技術(shù)支持
城市基層社會(huì)管理必須以社區(qū)居民參與為基礎(chǔ)。這是因?yàn)?，基層社?huì)管理所面臨的問(wèn)題極為復(fù)雜，在現(xiàn)實(shí)中，任何部門，不論是公共部門還是私人部門，都不具有解決各種問(wèn)題所需要的信息、知識(shí)與能力。因此，社會(huì)管理過(guò)程中的公眾參與，不僅為政府制定合理的公共政策提供支持，也可增強(qiáng)公眾政策的執(zhí)行效果。事實(shí)上，要使基層政府的社會(huì)管理和服務(wù)能夠服務(wù)于公眾，有必要讓那些凡是生活受到某些決策影響的人都參與那些決策的制定過(guò)程。
總書記曾指出，執(zhí)政為民的核心是了解民情、匯聚民智。換言之，政府要實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的目標(biāo)，必須改革現(xiàn)有的以政府為中心的行政觀念，廣開(kāi)言路，聽(tīng)取民意。與此同時(shí)，政府要為公眾參與提供方便，減少公眾的參與的成本。而電子化環(huán)境為基層政府改革社會(huì)管理方式提供了有力的技術(shù)支持。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，政府與公眾之間可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)有效溝通
（二）電子化環(huán)境有利于提升城市基層社會(huì)管理的質(zhì)量與效率
政府行政的質(zhì)量與效率問(wèn)題一直是行政學(xué)者們所關(guān)注的焦點(diǎn)。行政學(xué)創(chuàng)始人威爾遜指出，行政學(xué)研究的目標(biāo)在于盡可能地提高行政效率。電子化環(huán)境下的政府社會(huì)管理模式與傳統(tǒng)社會(huì)管理模式的一個(gè)最大區(qū)別就是中間環(huán)節(jié)的縮減以及效率的極大提高。在電子化環(huán)境下，公眾可以通過(guò)上網(wǎng)了解相關(guān)信息內(nèi)容或完成一些審批、交驗(yàn)等事務(wù)，避免了傳統(tǒng)政府機(jī)關(guān)的暗箱操作和辦事拖沓。
Douglas Holmes（2001）曾指出，電子政務(wù)是工業(yè)化社會(huì)向信息社會(huì)轉(zhuǎn)型的一次變革。信息化發(fā)揮了巨大的技術(shù)支撐作用，介入了政府管理改革的整個(gè)過(guò)程，為政府改革和創(chuàng)新提供了高效率的手段和動(dòng)力。政府可以通過(guò)“職能創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)創(chuàng)新和過(guò)程創(chuàng)新”，逐步實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，對(duì)政府業(yè)務(wù)進(jìn)行科學(xué)的優(yōu)化重組，從而提高政府工作效率。而且，政府通過(guò)應(yīng)用信息技術(shù)降低了公民進(jìn)政府辦事的“門檻”，使原來(lái)很多“門難進(jìn)、事難辦”的現(xiàn)象，在網(wǎng)絡(luò)上可以很好地得到解決，體現(xiàn)了電子政務(wù)的服務(wù)便捷性。電子化環(huán)境實(shí)現(xiàn)了政府追求公共利益的理性選擇。
（三）電子化環(huán)境增強(qiáng)了城市基層社會(huì)管理的公正性與透明性
公眾監(jiān)督是確保社會(huì)管理公正性和透明性的前提，公眾要實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，須以對(duì)社會(huì)管理信息的掌控為基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的社會(huì)管理由于缺少有效的公眾參與機(jī)制，使得公眾難以獲取關(guān)于社會(huì)管理的內(nèi)容、數(shù)量以及質(zhì)量等信息。而且，由于文化、技術(shù)等條件的限制，諸多社會(huì)管理決策往往在“黑箱”中運(yùn)行。大多數(shù)關(guān)于社會(huì)管理的政策、法律等，往往只能在小范圍內(nèi)征詢意見(jiàn)，絕大多數(shù)公眾意見(jiàn)難以被吸納到政策制定過(guò)程中去，從而導(dǎo)致公眾成為政府政策的被動(dòng)接受者。
公民民主意識(shí)的增強(qiáng)，客觀上需要政府在社會(huì)管理過(guò)程中做到公正透明。而且，電子化時(shí)代的到來(lái)，為公眾更加廣泛地參與社會(huì)管理過(guò)程且更為有效地監(jiān)督政府各種行為奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。通過(guò)電子化設(shè)備和互聯(lián)網(wǎng)等手段，公眾可以及時(shí)地獲取各類社會(huì)管理信息，并對(duì)政府的各種工作進(jìn)行及時(shí)地監(jiān)督和質(zhì)詢。比如，公眾可以通過(guò)登錄政府網(wǎng)站了解各類法律、法規(guī)和政策，也可以通過(guò)電子郵箱、電子舉報(bào)箱、電子聽(tīng)證會(huì)等，對(duì)政府社會(huì)管理表達(dá)自己的看法，尤其可以對(duì)涉及到自身利益的社會(huì)管理和服務(wù)的質(zhì)量、內(nèi)容等做出評(píng)價(jià)。
三、電子化環(huán)境下城市基層社會(huì)管理創(chuàng)新
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步深化，對(duì)城市基層社會(huì)管理工作也提出了更高的要求。政府必須改變以往的低效管理模式，建立起多方參與、公正、高效、透明的新型政府管理模式。
（一）加強(qiáng)信息技術(shù)培訓(xùn)工作，為適應(yīng)電子化環(huán)境下的政府工作轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)
電子化環(huán)境下的城市基層社會(huì)管理要求基層政府公務(wù)員能適應(yīng)電子化環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需要，不僅要推動(dòng)政府社會(huì)管理體制的變革，而且要積極培育電子化公民。
1.要提升基層公務(wù)員與民意代表的電子化應(yīng)用水平
城市基層政府是基層政府的重要組成部分，是政府直接聯(lián)系城市社區(qū)居民最為重要的橋梁和紐帶，也是整個(gè)行政大廈得以穩(wěn)固的基礎(chǔ)。任何時(shí)候我們的政府都應(yīng)該建立起一支訓(xùn)練有素并且能夠以良好的行政理念和態(tài)度、專業(yè)的行政素養(yǎng)以及合法的行政行為服務(wù)于民眾的城市基層公務(wù)員隊(duì)伍，這是改善政府服務(wù)質(zhì)量、提升政府管理效率、增強(qiáng)政府回應(yīng)性的需要。但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)大多數(shù)基層公務(wù)員隊(duì)伍“年齡偏大、文化程度偏低、服務(wù)意識(shí)與能力不強(qiáng)”的狀況并沒(méi)得到根本性的改觀。電子化環(huán)境對(duì)政府工作的影響是徹底和全面的，對(duì)基層公務(wù)員以及民意代表的觀念、素質(zhì)與技能提出了新的要求。在現(xiàn)實(shí)中，基層公務(wù)員與民意代表是最為直接的電子化設(shè)備的使用者，使他們?nèi)谌氲诫娮踊h(huán)境中來(lái)，是基層社會(huì)管理體制創(chuàng)新的關(guān)鍵。
2.要培育“電子化公民”
“電子化公民”是指在電子化環(huán)境下，作為重要的參與主體之一的公民（包括個(gè)體公民和企業(yè)公民）。他們?cè)诩榷ǖ姆煽蚣軆?nèi)，利用電子網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)等手段，將其對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的意見(jiàn)與建議進(jìn)行充分表達(dá)，并與政府及其他組織形成互動(dòng)，借此影響社會(huì)公共政策的過(guò)程與結(jié)果。良好的社會(huì)管理離不開(kāi)民眾積極、有效的參與。即對(duì)于參與者而言，一方面必須要有參與到社會(huì)管理的活動(dòng)中來(lái)的意愿，不論這種參與能否對(duì)公共政策的結(jié)果帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的影響；另一方面，需要參與者有能力進(jìn)行參與，即能夠?qū)⑵湟庖?jiàn)和建議予以清晰地表達(dá)，并與其他參與主體一道，共同形成良好的互動(dòng)參與機(jī)制，借此影響公共政策的過(guò)程與結(jié)果。在電子化環(huán)境下，人們的思維觀念和行為習(xí)慣正發(fā)生急劇變化，而政府的社會(huì)管理和服務(wù)的方式方法也正進(jìn)行根本性的變革。換言之，不論是政府還是公民，都必須主動(dòng)適應(yīng)電子化環(huán)境變遷的需要。而對(duì)于公民而言，這種適應(yīng)主要體現(xiàn)在對(duì)電子信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的使用上，即能夠利用電子化手段，來(lái)了解相關(guān)的社會(huì)公共事務(wù)并實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)管理過(guò)程的有效參與。
（二）完善社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)，改善城市基層社會(huì)的電子化環(huán)境
社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)化是電子化環(huán)境下的城市基層社會(huì)管理模式區(qū)別于傳統(tǒng)社會(huì)管理模式的最顯著的特征。傳統(tǒng)的社會(huì)管理效率低下的根源在于其工作平臺(tái)是一種手工式平臺(tái)，而電子化環(huán)境下的社會(huì)管理模式則是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)來(lái)得以實(shí)現(xiàn)的。目前，我國(guó)正在進(jìn)行的以電子化為手段、以服務(wù)為核心的電子政務(wù)建設(shè)，正是構(gòu)建電子化環(huán)境的具體體現(xiàn)。
社會(huì)管理信息網(wǎng)絡(luò)的完善包括社區(qū)信息“集成化”與“個(gè)性化”兩個(gè)方面。社區(qū)信息集成化是指政府把各部門的職能通過(guò)網(wǎng)絡(luò)集成在一起，使公眾能夠享受到政府的“一站式”服務(wù)。而社區(qū)信息“個(gè)性化”則是指通過(guò)電子化手段，政府得以向公眾提供個(gè)性化的“一對(duì)一”服務(wù)。比如，有面向社區(qū)居民的教育培訓(xùn)與健康保健，有面向企業(yè)的稅務(wù)管理與服務(wù)等。而且，公眾不僅可以根據(jù)自己的實(shí)際情況選擇合適的時(shí)間、地點(diǎn)來(lái)上傳服務(wù)申請(qǐng)，也可以對(duì)服務(wù)內(nèi)容、過(guò)程、方法等發(fā)表自己的意見(jiàn)，從而實(shí)現(xiàn)了由以往的政府到公眾的單向溝通到政府與公眾的雙向互動(dòng)溝通，使得城市基層社會(huì)管理更能體現(xiàn)以人為本的價(jià)值理念。
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農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中的宗族變遷與慈善復(fù)興
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社會(huì)組織管理制度規(guī)范性變遷的影響因素
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社會(huì)倡導(dǎo)視角下社區(qū)公民利益表達(dá)機(jī)制研究
經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)組織發(fā)展創(chuàng)新:探索、問(wèn)題與對(duì)策
社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供需失衡問(wèn)題及對(duì)策研究
韓國(guó)跨國(guó)婚姻家庭生育及養(yǎng)育支援政策研究
論當(dāng)前我國(guó)社會(huì)建設(shè)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容及若干關(guān)鍵問(wèn)題
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［中圖分類號(hào)］D07［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1672－2426（2007）02－0016－02
公民為什么選擇參與或不參與基層（社會(huì)自治）政治生活？理論家的回答不一而足。認(rèn)為，社會(huì)成員是作為其所屬的某個(gè)階級(jí)來(lái)進(jìn)行政治參與的，參與的目的是為了維護(hù)和爭(zhēng)取個(gè)人或者階級(jí)的種種利益。在政治社會(huì)學(xué)領(lǐng)域內(nèi)，還有其他一些理論和學(xué)說(shuō)從不同的視角進(jìn)行了分析。
一、治理理論
由于基層自治不只是村民、居民本身的日?；蚬采?，它還是國(guó)家治理社會(huì)的社會(huì)工程的一個(gè)組成部分。因此，源自西方公共管理學(xué)的善治理論常常被援引?！吧浦巍?，即“良好的治理”。在當(dāng)代西方公共管理改革運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致的“治理”復(fù)興中，“治理”被賦予了新的含義，指“在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益”。這就意味著：（1）治理或者說(shuō)公共治理與政府管理不同，其主體并不是唯一的，而是包括政府在內(nèi)的各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)；（2）治理權(quán)威的運(yùn)用并不像政府管理那樣，采用單一的自上而下的強(qiáng)制性行政命令，而是采用上下互動(dòng)、相互協(xié)商、彼此合作的方式；（3）治理是對(duì)公共事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)狀的合作管理，是“多中心”的，目標(biāo)也是多元的，但最終的目標(biāo)是以最小的成本最大程度地滿足公眾需求，最大化地實(shí)現(xiàn)公共利益。簡(jiǎn)言之，治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多個(gè)主體，協(xié)同處理公共事務(wù)，以滿足公眾需求，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過(guò)程。善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，其本質(zhì)特征是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是二者的最佳結(jié)合狀態(tài)。在此背景下，治理（而不是統(tǒng)治）應(yīng)成為探索中國(guó)基層社會(huì)治理模式的基本理論起點(diǎn)。
善治理論的支持者主張，當(dāng)代社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，需要政府與民眾精誠(chéng)合作，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，要還政于民；對(duì)民眾來(lái)說(shuō)，要“天下興亡，匹夫有責(zé)”。當(dāng)有關(guān)農(nóng)村村民自治與城市社區(qū)自治的定性紛爭(zhēng)不已的時(shí)候，善治論提供了一個(gè)討論的平臺(tái)：不必拘泥于自治機(jī)構(gòu)是為政府跑腿，還是直接服務(wù)基層社會(huì)的民眾，應(yīng)將討論的重心放在國(guó)家與社會(huì)的鏈接機(jī)制上。善治理論主張，社會(huì)治理不只是政府的事，因此，群眾自治組織、第三部門等等都可以被看作社會(huì)治理的重要參與力量。人們不只是通過(guò)“從政”才能參與或解決區(qū)域性公共事務(wù)。因之，善治理論通過(guò)治理多元化強(qiáng)化了公民參與基層社會(huì)自治多元之路的邏輯。
二、事件與制度理論
受英國(guó)社會(huì)學(xué)家吉登斯及法國(guó)社會(huì)學(xué)家布迪厄的啟發(fā)，中國(guó)社會(huì)學(xué)家孫立平先生主張，觀察社會(huì)行動(dòng)更應(yīng)注重行動(dòng)發(fā)生、發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程。因?yàn)槭录l(fā)生的動(dòng)態(tài)過(guò)程更能夠體現(xiàn)出隱藏在社會(huì)結(jié)構(gòu)之下的不易為人知的因素。如，通過(guò)對(duì)一起基層政府工作人員在農(nóng)村收糧事件的分析，孫立平等人展示了公共權(quán)力進(jìn)入基層后，面對(duì)基層社會(huì)結(jié)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)，不得不“非正式運(yùn)作”的過(guò)程。
張靜認(rèn)為，既然社會(huì)制度具有一定的穩(wěn)定性，那么，考察制度的研究路徑將更能觀察到變量之間的模式化影響。她指出，20世紀(jì)60年代以來(lái)，西方學(xué)者提出新制度主義的分析范式，即，關(guān)注制度的性質(zhì)、制度如何影響人們的行為，如何解釋人們?cè)谔囟ㄖ贫戎械男袆?dòng)，在環(huán)境因素的影響下，文化、社會(huì)規(guī)范和習(xí)慣將發(fā)生什么樣的變化等等。國(guó)外學(xué)者瓦萊利注重制度對(duì)行動(dòng)者的影響，他在討論當(dāng)代美國(guó)公民不再像托克維爾所觀察到的美國(guó)人那樣積極參與村鎮(zhèn)自治時(shí)，他認(rèn)為，公民參與基層自治與否，在很大程度上要受到當(dāng)時(shí)社會(huì)制度的影響。通過(guò)對(duì)一起社區(qū)業(yè)主委員會(huì)的維權(quán)活動(dòng)的細(xì)致分析，張靜認(rèn)為，業(yè)主委員會(huì)這一制度的誕生，將啟動(dòng)中國(guó)市民參與社區(qū)自治的積極性，不過(guò)，不是在社區(qū)建設(shè)或是社區(qū)自治委員會(huì)這一“政治制度”里，而是在商業(yè)活動(dòng)所催生的“社會(huì)制度”中。
三、理性選擇理論
理性選擇學(xué)說(shuō)最初在社會(huì)契約論的框架內(nèi)展開(kāi)――基于天賦人權(quán)的理念，社會(huì)成員可以設(shè)計(jì)制度并依其行事。不過(guò)，一方面，不平等的現(xiàn)實(shí)令公民參與率下降，另一方面，實(shí)證主義取向的社會(huì)科學(xué)研究也反感這種想當(dāng)然式的思路。因此，在行為科學(xué)大行其道的20世紀(jì)60年代以來(lái)，發(fā)軔于經(jīng)濟(jì)學(xué)繼而在各學(xué)科形成松散聯(lián)盟的新型的理性選擇問(wèn)世。簡(jiǎn)單地說(shuō)，理性選擇將社會(huì)成員假定為可以為自己的行動(dòng)作出最佳選擇的“理性人”。此論最著名的提倡者奧爾森認(rèn)為，個(gè)人能夠在可供選擇的各種路徑面前作出抉擇。他發(fā)現(xiàn)，作出一致行動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制主要有：群體規(guī)模不宜過(guò)大；在群體內(nèi)行動(dòng)的所得要多于在群體外行動(dòng)的所得。
這種理論在解釋公民在相同的制度面前作出不同的個(gè)人選擇方面具有相當(dāng)力度。當(dāng)代中國(guó)學(xué)者更將利益與公民政治參與連接起來(lái)進(jìn)行考察，借用囚徒困境、公地悲劇等理論框架，取得了一些引人注目的實(shí)證研究成果。如，學(xué)者羅興佐通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村水利的研究，發(fā)現(xiàn)在不同區(qū)域的社會(huì)結(jié)構(gòu)、組織與文化的規(guī)定下，村民個(gè)體所獲得的自由選擇的空間的大小亦不一致。一些地區(qū)的村民在強(qiáng)大的組織、文化等外在結(jié)構(gòu)的規(guī)定下，保持著極高的參與率。在社區(qū)自治的研究中，學(xué)者多將市民的低政治參與率視為市民個(gè)體理性選擇的結(jié)果，這也幾乎成為此類研究的不證自明的前提假設(shè)。
不過(guò)，理性選擇理論卻無(wú)法面對(duì)社會(huì)成員的利他行為。在基層社會(huì)自治的討論中，如何解釋社會(huì)成員參與與自己利益無(wú)關(guān)或不甚相關(guān)的基層政治活動(dòng)，將是此論擁躉的心中之痛。
四、自由與社群理論
知識(shí)盡管目前學(xué)界對(duì)于地方性知識(shí)的界定眾說(shuō)紛紜，但地方性知識(shí)無(wú)疑是與普遍知識(shí)相對(duì)的一個(gè)概念，它強(qiáng)調(diào)的無(wú)疑是一種新型的知識(shí)觀念，其地方性一方面旨在強(qiáng)調(diào)特定的地域，另一方面在于強(qiáng)調(diào)知識(shí)形成所依賴的特定情境，包括由特定的歷史條件所形成的文化與亞文化群體的價(jià)值觀,由特定的利益關(guān)系所決定的立場(chǎng)、視域等。[2]具體而言，地方性知識(shí)乃是某一特定區(qū)域（一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族抑或一個(gè)村落）的人們?cè)陂L(zhǎng)期的生產(chǎn)和生活實(shí)踐中所自主生產(chǎn)和傳遞的以文字形式保存的地方文明和以非文字形式保持的地方民俗、習(xí)慣、信仰和思維方式。[3]正如中醫(yī)在疾病治療中往往表現(xiàn)出神奇的功效一樣，地方性知識(shí)對(duì)于當(dāng)?shù)厥挛锖褪录哂衅毡橹R(shí)無(wú)法企及的解釋與調(diào)節(jié)能力，這也正是地方性知識(shí)的魅力與優(yōu)勢(shì)所在。正如蘇力教授所言：“一個(gè)民族的生活創(chuàng)造了它的法制，而法學(xué)家創(chuàng)造的僅僅是關(guān)于法制的理論?！盵4]法律在本質(zhì)上是一種地方性知識(shí)，因?yàn)榉刹皇菃渭兊恼軐W(xué)范疇抑或邏輯體系，它乃是特定時(shí)間特定地域的民族生活經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。無(wú)論是一般性的法律概念，還是具體性的法律知識(shí)，都是在特定的歷史條件和文化背景下生成，是對(duì)特定場(chǎng)域中的現(xiàn)實(shí)社會(huì)關(guān)系的概括。也正因?yàn)槿绱耍挥姓驹诰唧w地方性的文化背景之中才能深刻理解法律的意義。尤其是被稱為“活法”的民間法，它生于民間，在鄉(xiāng)民長(zhǎng)期生活、勞作、交往和利益沖突中逐漸形成，乃是一種典型的地方性知識(shí)，且對(duì)當(dāng)?shù)孛癖姷男袨榘l(fā)揮著不可替代的規(guī)范作用。這些民間規(guī)范作用于不同的地域，在當(dāng)代法治社會(huì)、和諧社會(huì)的構(gòu)建中發(fā)揮著重要作用。由于法律知識(shí)的地方性以及不同地域的法律文化的多元與差異，各地的法律實(shí)踐無(wú)疑更是一種地方性知識(shí)?！斑@種知識(shí)是在司法活動(dòng)別是在近代司法職業(yè)化進(jìn)程中逐步生產(chǎn)并再生產(chǎn)出來(lái)的”。[5]法律實(shí)踐的目的乃是要保證法律的有效運(yùn)作，而這總是需要更多更具體的地方性知識(shí)來(lái)應(yīng)對(duì)具體的個(gè)案。比如在筆者所熟悉的某縣法院，所有離婚案件孩子撫養(yǎng)權(quán)（尤其是男孩）歸屬的裁判原則并不是嚴(yán)格依照《婚姻法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，而是遵循“孩子在誰(shuí)手里就判給誰(shuí)”的原則。之所以出現(xiàn)這種情況，就是因?yàn)樵摲ㄔ航鉀Q的該類糾紛大多發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)，而在這些村子里，妻隨夫居，即便是離婚，孩子肯定也是在夫家，且孩子的撫養(yǎng)權(quán)歸夫，女方一般也不會(huì)反對(duì)。（因?yàn)榕饺绻倩榈脑?，帶著孩子很難找到“好婆家”），況且“孩子撫養(yǎng)權(quán)”的執(zhí)行會(huì)非常困難（實(shí)際上幾乎是不可能）。事實(shí)證明這樣的裁判在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)中為多數(shù)人所認(rèn)可。而如果是在城市，這可能是不可理喻的?？梢?jiàn)，在不同場(chǎng)域中，法律實(shí)踐的具體知識(shí)具有明顯的差異性。這就要求我們?cè)诜蓪?shí)踐過(guò)程中，除了要重視國(guó)家的法制外，更要重視地方的文化、傳統(tǒng)、習(xí)俗等地方性知識(shí)，而這些知識(shí)無(wú)疑也是法學(xué)教育過(guò)程中不可忽視的部分。
二、新建地方高校法學(xué)教育辦學(xué)
一、第三部門參與貴安新區(qū)治理的現(xiàn)狀
貴安新區(qū)自2014年1月6日由國(guó)務(wù)院批復(fù)成立以來(lái)，各方面建設(shè)治理逐漸展開(kāi)。根據(jù)對(duì)已有的第三部門組織參與貴安新區(qū)治理的事實(shí)及其與政府互動(dòng)實(shí)踐概況的了解和分析，可以簡(jiǎn)要地總結(jié)為以下幾點(diǎn)：
1、整體性不足
目前，第三部門與政府主要表現(xiàn)為：有“政府”色彩或者有合法身份的第三部門組織與政府互動(dòng)較多，而更多的民間NGO和草根組織則游離于貴安新區(qū)治理體系之外。總的來(lái)看，第三部門協(xié)同政府，參與貴安新區(qū)治理的程度明顯不足。
2、與政府的互動(dòng)存在被動(dòng)性和偶然性
第三部門組織與政府互動(dòng)的積極性不夠，同時(shí)也缺乏長(zhǎng)效制度機(jī)制的保障。在現(xiàn)實(shí)中，政府已然成為了第三部門的宏觀管理者，在很大程度上束縛了第三部門與政府互動(dòng)交流的能動(dòng)性。
3、所涉領(lǐng)域較為集中
就目前而言，第三部門參與貴安新區(qū)治理的活動(dòng)主要集中在環(huán)保、公益、扶貧、農(nóng)村發(fā)展等領(lǐng)域。
4、參與治理的“績(jī)效”導(dǎo)向有待增強(qiáng)
第三部門參與貴安新區(qū)治理在很大程度上只是局限于“參與”的層面，而尚沒(méi)有達(dá)到“治理績(jī)效”的程度。
二、第三部門參與貴安新區(qū)治理的困境分析
1、傳統(tǒng)體制的束縛
首先，受傳統(tǒng)的制度環(huán)境影響，第三部門若沒(méi)有一定的“政府”背景，其在民政部門注冊(cè)登記便相對(duì)較難。加之人員、資產(chǎn)等方面的制約，使得許多第三部門組織在“合法身份”門檻前望而卻步。沒(méi)有合法身份，也就大大束縛了第三部門的自身運(yùn)作及其參與地區(qū)治理的作用發(fā)揮。其次，傳統(tǒng)政府行政體制下的“家長(zhǎng)制”現(xiàn)象，使得民主參與往往流于形式，嚴(yán)重抑制了社會(huì)組織參與基層治理的積極性。
2、政府對(duì)于“善治”的認(rèn)知程度不足
從貴安新區(qū)官方出臺(tái)實(shí)施的政策、規(guī)定等來(lái)看，現(xiàn)下的貴安新區(qū)建設(shè)還是偏重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，而對(duì)基層社會(huì)治理重視不足。此外，“倒逼型機(jī)制”下，基層行政部門缺乏主動(dòng)施為精神，這些同樣嚴(yán)重制約著第三部門參與貴安新區(qū)的治理。政府的治理理念及行政安排，對(duì)于第三部門組織能否切實(shí)參與到新區(qū)的治理當(dāng)中來(lái)，有著至關(guān)重要的影響作用。
3、法治機(jī)制缺乏
法治機(jī)制是第三部門組織參與貴安新區(qū)治理的長(zhǎng)效機(jī)制。然而，目前我國(guó)政府對(duì)第三部門組織進(jìn)行管理的相關(guān)法律法規(guī)主要有《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》等，對(duì)于第三部門組織的地位、權(quán)利、義務(wù)及其與政府的關(guān)系等尚未清晰給定，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)第三部門組織迅速發(fā)展的形勢(shì)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，法治觀念雖業(yè)已確立，然而全面法治秩序的到來(lái)仍需時(shí)日。
4、源自社會(huì)的困境
伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程，一定時(shí)期內(nèi)公民公共精神的淡漠、流失往往不可避免。另外，雖然廣大公民參與社會(huì)治理的意識(shí)有所提高，但從整體上來(lái)看，公民的參與意識(shí)仍比較淡薄。這些不僅制約了第三部門組織自身的發(fā)展，更是構(gòu)成了第三部門參與貴安新區(qū)治理的困境。
5、第三部門自身的困境
第三部門組織自身的一些問(wèn)題也成為了其參與貴安新區(qū)治理不可逾越的溝坎。如：管理混亂、資金等可控資源匱乏、人才及公信力不足等。
三、第三部門參與貴安新區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)路徑
1、立信
所謂立信，主要是指第三部門組織通過(guò)完善自身管理、規(guī)范自身行為等方式來(lái)樹(shù)立信義的形象。第三部門作為社會(huì)組織，要想有效地參與地區(qū)治理，必須走“品牌”路線。以“品牌”求立身，求發(fā)展，求參與治理的運(yùn)作空間。具體地：首先，要取信于人民。這是因?yàn)槿嗣袢罕姴粌H是新區(qū)治理的主要對(duì)象，也是第三部門組織的潛在新鮮血液，更是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本力量。其次，要取信于政府。在我國(guó)特有的行政治理環(huán)境下，政府的支持無(wú)疑是第三部門組織切實(shí)有效參與地區(qū)治理的重要因素。此外，有了較高的信義，第三部門也就更容易獲得來(lái)自政府、社會(huì)、企業(yè)等多方面的物質(zhì)性支持。
2、培育公共精神
公共精神代表著一種理念、一種精神，蘊(yùn)含著責(zé)任與合作、公平與正義、法制和誠(chéng)信、利他和自律。公共精神的回歸，將有利于激發(fā)人民群眾參與公共生活的熱情;有利于調(diào)動(dòng)各基層政府部門銳意進(jìn)取的積極性;更將有效推動(dòng)政府、社會(huì)、公民三者間的互動(dòng)，而助力公民社會(huì)的健康成長(zhǎng)。
首先，應(yīng)當(dāng)激發(fā)和培育基層政府的公共精神。基層政府部門只有真正做到心系群眾、心系社會(huì)，才能產(chǎn)生主動(dòng)施為、創(chuàng)新治理理念的動(dòng)力。率先規(guī)范和塑造政府的公共精神，并以此為“突破口”，來(lái)推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的公共精神的逐步回歸。其次，要引導(dǎo)和規(guī)范各類社會(huì)組織的公共取向。對(duì)于社會(huì)組織尤其是第三部門組織來(lái)說(shuō)，公共取向可謂是其立身之本。并且，在“輻射效應(yīng)”下，它們將潛移默化地影響一群群的民眾，從而助力整個(gè)社會(huì)公共精神的回歸。最后，要培養(yǎng)公民的公共意識(shí)。公共精神的全面回歸，最終還得落實(shí)于每一位公民的行動(dòng)中。
3、完善法制，增進(jìn)法治
欲使第三部門組織長(zhǎng)期有效地參與到貴安新區(qū)的建設(shè)中來(lái)，必須構(gòu)建一個(gè)公平公正、井然有序的社會(huì)環(huán)境。法制的創(chuàng)立與實(shí)施，離不開(kāi)法治意識(shí)的確立。而法治意識(shí)的逐步增進(jìn)，同樣也離不開(kāi)法制的外在推動(dòng)，兩者互為連襟。不僅需要通過(guò)法律來(lái)規(guī)范第三部門組織及政府部門等基層治理主體的行為，確立它們各自的權(quán)力、權(quán)利與義務(wù)以及其相互間的關(guān)系。并且，對(duì)于第三部門參與新區(qū)治理及其與政府部門互動(dòng)實(shí)踐的有益探索和作用機(jī)制等，要及時(shí)上升到法律的高度。在我國(guó)“人治”“關(guān)系”等治理土壤中，法律的準(zhǔn)繩，無(wú)疑是第三部門能夠長(zhǎng)效參與貴安新區(qū)治理的重要保障。
4、創(chuàng)新協(xié)同機(jī)制，適時(shí)建立統(tǒng)一的治理機(jī)構(gòu)
為使第三部門更為有效地參與貴安新區(qū)治理，樹(shù)立其在公民心目中的“政府”形象，加強(qiáng)其與基層縣鄉(xiāng)政府的協(xié)同等等這些是很必要的。因此，適時(shí)地建立第三部門與貴安新區(qū)政府之間統(tǒng)一的治理機(jī)構(gòu)，或?qū)⒂兄诖龠M(jìn)兩者在文化發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、民生扶貧、基層服務(wù)等領(lǐng)域的協(xié)同治理。
四、小結(jié)
隨著我國(guó)改革事業(yè)的不斷推進(jìn)，基層社會(huì)治理主體的多元化將成為大勢(shì)所趨。然而不論何時(shí)，穩(wěn)定與和諧都將是各項(xiàng)事業(yè)順利發(fā)展的基石。因此，要注重“參與式治理”理論的本土化研究，走符合我國(guó)國(guó)情、社情、民情的“參與式治理”之路。第三部門在基層社會(huì)治理中具有靈活性和適應(yīng)性，但同時(shí)也面臨著現(xiàn)實(shí)“瓶頸”?，F(xiàn)實(shí)的困境，現(xiàn)實(shí)的路。如何實(shí)現(xiàn)第三部門與基層政府的協(xié)同，共同造福于人民，仍有待于人們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中進(jìn)一步地探究。
【參考文獻(xiàn)】
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中圖分類號(hào)：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2014）02-0072-03
社區(qū)法官工作制度是法院主動(dòng)將司法資源下沉至基層，在轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)建立社區(qū)法官工作室，指定法官進(jìn)駐社區(qū)，將矛盾糾紛化解在基層的制度。法院派駐社區(qū)的在職法官稱為“社區(qū)法官”，“社區(qū)法官”與“退休法官”、“社區(qū)法官助理”共同負(fù)責(zé)社區(qū)法官工作室的運(yùn)行。自2002年青島市北法院首創(chuàng)“社區(qū)巡回法官”工作制度以來(lái)，社區(qū)法官工作機(jī)制的探索已經(jīng)過(guò)了十個(gè)年頭。該制度使得法院與相關(guān)職能部門在職能上深度融合，形成工作合力，在社區(qū)搭建起矛盾糾紛化解的工作平臺(tái)，把司法服務(wù)延伸至社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域和基層社區(qū)，探索把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。
一、構(gòu)建社區(qū)法官工作機(jī)制的理論基礎(chǔ)
（一）契合能動(dòng)司法的工作理念
美國(guó)法學(xué)家諾內(nèi)特將法律分為回應(yīng)型法、自治型法、壓制型法3類?；貞?yīng)型法注重于法律、政策以及社會(huì)公認(rèn)的準(zhǔn)則引導(dǎo)，其功能是調(diào)整而非裁判，強(qiáng)調(diào)司法應(yīng)在實(shí)質(zhì)意義上回應(yīng)社會(huì)需求，擺脫形式主義的束縛[1]。當(dāng)前我國(guó)能動(dòng)司法的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下方面：一是將社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作為司法的基本方向；二是把多重社會(huì)價(jià)值以及多元社會(huì)規(guī)則作為司法考量的重要依據(jù)；三是把調(diào)解作為化解矛盾糾紛的重要方式；四是司法工作更加突出便民、利民[2]。社區(qū)法官工作機(jī)制就是要法官改變以往的辦案方式，變“坐堂問(wèn)案”為“主動(dòng)服務(wù)”，要求法官走出法庭，走進(jìn)社區(qū)，拉近法官與群眾的距離，改變傳統(tǒng)的當(dāng)事人到法院打官司的單一矛盾化解方式，充分發(fā)揮司法的能動(dòng)作用，使得法院與社區(qū)（村）的基層組織共建法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，促使矛盾化解在基層萌芽狀態(tài)。社區(qū)法官制度契合了當(dāng)下能動(dòng)司法的工作理念，生動(dòng)詮釋了“為大局服務(wù)，為人民司法”的工作宗旨，是人民法院創(chuàng)新社會(huì)管理、化解社會(huì)矛盾、打造“無(wú)訟社區(qū)”的必然要求。
（二）適應(yīng)社區(qū)協(xié)同主義的要求
德國(guó)學(xué)者貝特曼（Bettermann）于1972年首先在民事訴訟理論中使用協(xié)同主義的概念。隨后德國(guó)學(xué)者瓦塞曼（Rudolf Wassermann）系統(tǒng)詮釋了協(xié)同主義的概念，他強(qiáng)調(diào)民事訴訟應(yīng)當(dāng)由自由主義向社會(huì)主義轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人與司法機(jī)關(guān)的協(xié)同關(guān)系，要求所有訴訟參與者協(xié)同訴訟，共同化解矛盾糾紛[3]。在基層社區(qū)矛盾日益多發(fā)的背景下，吸收和借鑒民事訴訟中的協(xié)同主義理論，有利于從根本上化解糾紛。社區(qū)協(xié)同主義是強(qiáng)調(diào)法官、基層自治組織與當(dāng)事人間的協(xié)同關(guān)系，要求各糾紛相關(guān)方相互配合，盡早化解糾紛。社區(qū)協(xié)同主義的糾紛化解理念是創(chuàng)建社區(qū)法官工作機(jī)制的理論基礎(chǔ)，充分體現(xiàn)了社區(qū)法官工作制度的功能性質(zhì)，是對(duì)社區(qū)法官制度的應(yīng)然模式的理想思考。
（三）有利于實(shí)現(xiàn)訴調(diào)對(duì)接
訴調(diào)對(duì)接中的“訴”代表法院的司法程序，“調(diào)”代表人民調(diào)解、行政調(diào)解等非訴調(diào)解程序。訴調(diào)對(duì)接的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)矛盾的司法化解與司法外化解的有效銜接，實(shí)現(xiàn)法院與社會(huì)調(diào)解組織職能上的良性互動(dòng)、作用上的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)[4]。當(dāng)前，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加大對(duì)民間調(diào)解工作的指導(dǎo)和支持力度，促使民間調(diào)解走上主體多元化、程序規(guī)范化、內(nèi)容專業(yè)化的良性軌道。經(jīng)過(guò)實(shí)踐的探索，我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)法官工作機(jī)制創(chuàng)造性地發(fā)展了訴調(diào)對(duì)接機(jī)制，將司法資源下移，使法官深入社區(qū)、貼近群眾從而實(shí)現(xiàn)了從技術(shù)性法官到社會(huì)性法官的轉(zhuǎn)變；社區(qū)法官工作機(jī)制注重培育社區(qū)矛盾自我消解的能力，實(shí)現(xiàn)了單純依靠政府力量到依靠民間力量轉(zhuǎn)變；通過(guò)派駐社區(qū)法官工作室，加大對(duì)人民調(diào)解的指導(dǎo)力度，豐富了調(diào)解主體、規(guī)范了調(diào)解程序、提升了調(diào)解能力，提供了帶有準(zhǔn)司法性質(zhì)的法律服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了由基層社會(huì)的糾紛解決機(jī)制到具有普適性法律效力的正規(guī)糾紛解決機(jī)制的轉(zhuǎn)變。
二、和諧社會(huì)語(yǔ)境下該制度的價(jià)值分析
（一）有利于和諧社區(qū)的構(gòu)建
社區(qū)法官參與和指導(dǎo)社會(huì)矛盾的化解是現(xiàn)代管理理念和法治理念的必然要求，滿足了傳統(tǒng)治理和鄉(xiāng)土社會(huì)的需求，交替體現(xiàn)基層社區(qū)的特殊需要。社區(qū)法官工作制度具有兩個(gè)突出優(yōu)點(diǎn)：其一能夠充分依托鄉(xiāng)土優(yōu)勢(shì)為社區(qū)服務(wù)。社區(qū)法官助理全部來(lái)自基層社區(qū)，他們或是社區(qū)干部或是有威信的長(zhǎng)者，熟悉鄉(xiāng)村的風(fēng)土人情，便于開(kāi)展工作；二是有利于充分發(fā)揮法官的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，助推矛盾化解。社區(qū)法官依靠自身扎實(shí)的法律知識(shí)，搭建起法院與基層群眾交流互動(dòng)的平臺(tái)，延伸了司法的觸角，提升了影響力，有效降低了糾紛成訴率，使得糾紛化解更具權(quán)威性，有利于和諧社區(qū)的構(gòu)建。
（二）有利于司法公信力的提升
“當(dāng)代中國(guó)法律人普遍認(rèn)同的法律文化大體上是舶來(lái)品，而廣大民眾尤其是基層群眾認(rèn)可的法律文化則是傳統(tǒng)的，現(xiàn)代和傳統(tǒng)之間的張力導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)司法改革舉步維艱?！盵5]在現(xiàn)代法治理念下，司法的最終目標(biāo)是通過(guò)一定的法律規(guī)則和程序，公正、權(quán)威、高效、終局地化解糾紛。然而社會(huì)公眾在思想上尚不能完全接受法治意義上的程序公正理念，法律與習(xí)慣與情理時(shí)常發(fā)生沖突，加之司法部門權(quán)威不足，司法工作人員威信不高，“案結(jié)事不了”的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。社區(qū)法官工作制度推行親民路線，社區(qū)法官經(jīng)常深入基層社區(qū)與一線干部群眾溝通交流，有利于了解社情民意，增進(jìn)與群眾的感情，增強(qiáng)群眾對(duì)司法工作的認(rèn)同，法官在社區(qū)深入人心，司法公信力也在無(wú)形中得到有效提升[6]。
三、社區(qū)法官工作機(jī)制的具體設(shè)計(jì)
社區(qū)法官工作制度的出現(xiàn)，不是為了標(biāo)新立異，而是為了公正、高效地化解矛盾糾紛，降低司法成本，方便群眾訴訟，讓人民群眾真正感受到人民法官為人民的宗旨理念。當(dāng)前，構(gòu)建社區(qū)法官工作機(jī)制需要明確社區(qū)法官的工作模式、社區(qū)法官的選任、社區(qū)法官的工作職責(zé)等。
（一）工作模式
當(dāng)前我國(guó)社區(qū)法官工作模式主要有3類：一是以山東青島市北區(qū)法院為代表的法官巡回開(kāi)庭進(jìn)社區(qū)，便利群眾訴訟，這種方式在全國(guó)比較多見(jiàn)；二是以江西上饒兩級(jí)法院和河南省法院做法為代表的聘請(qǐng)社會(huì)熱心公益、熟悉法律且具有較高威信的人大代表、政協(xié)委員、基層群眾作為法院司法協(xié)助員或社會(huì)法官，配合法院開(kāi)展司法輔助工作或者作為人民陪審員直接參與訴訟；三是以上海楊浦法院為代表的“青年法官巡回審判+退休法官進(jìn)駐社區(qū)”模式[7]。
借鑒以上社區(qū)法官工作模式，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立“法官駐點(diǎn)巡回審判+退休法官進(jìn)社區(qū)+社區(qū)法官助理協(xié)理”的工作模式?！胺ü亳v點(diǎn)巡回審判”是指法院派駐在職法官定期或不定期到社區(qū)法官工作室開(kāi)展上門立案、巡回審判、指導(dǎo)人民調(diào)解、接受法律咨詢等工作，為群眾提供司法服務(wù)；“退休法官進(jìn)社區(qū)”是指人民法院聘任的退休法官以及其他司法工作人員進(jìn)駐社區(qū)與社區(qū)人民調(diào)解組織的工作人員一起工作，參與糾紛的排查和矛盾化解工作；“社區(qū)法官助理”是指法院聘任的熱心公益、熟知法律的人大代表、政協(xié)委員、威信較高的社區(qū)干部以及社會(huì)賢達(dá)人士作為法院的“社區(qū)法官助理”，積極配合社區(qū)法官開(kāi)展司法輔助工作或者作為人民陪審員直接參與訴訟，社區(qū)法官工作制度的3類主體中，退休法官與社區(qū)法官助理駐在“社區(qū)法官工作室”工作，法院在編法官定期或不定期到工作室開(kāi)展巡回審判、指導(dǎo)人民調(diào)解、接受法律咨詢等工作。
（二）人員配備
社區(qū)法官的選任是指對(duì)派駐社區(qū)的在職法官的選任。法官個(gè)人權(quán)威是社區(qū)法官工作制度正常運(yùn)行的保障，社區(qū)法官以馬錫五審判方式中人格化法官為核心類型，其表現(xiàn)關(guān)乎人民群眾對(duì)法院的整體印象和評(píng)價(jià)，因此必須科學(xué)選配社區(qū)法官。社區(qū)法官應(yīng)當(dāng)具有以下條件：一是具有豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)和熟練的調(diào)解技能；二是熟知民事法律規(guī)定，能夠滿足群眾的法律需求；三是要有群眾觀念，樂(lè)于群眾工作；四是善于溝通，能用群眾聽(tīng)得懂的語(yǔ)言、信服的態(tài)度、認(rèn)可的方式化解矛盾糾紛；五是要有大局意識(shí)，司法工作中能主動(dòng)服務(wù)于工作大局[8]。通過(guò)與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道簽署《共建和諧社區(qū)協(xié)議書》，每個(gè)社區(qū)法官分包幾個(gè)社區(qū)，采取定期和不定期相結(jié)合的方式到“社區(qū)法官工作室”開(kāi)展工作。退休法官及其他退休司法干部選任主要是聘請(qǐng)優(yōu)秀的法院退休工作人員及其他司法干部，他們進(jìn)駐社區(qū)，長(zhǎng)期在社區(qū)工作。
社區(qū)法官助理是在社區(qū)法官及退休法官和司法干部的指導(dǎo)下負(fù)責(zé)民間糾紛調(diào)處并協(xié)助法官完成各項(xiàng)司法輔助工作的人員。社區(qū)法官助理是社區(qū)法官工作制度中三類主體之一，社區(qū)法官助理的選任事關(guān)社區(qū)法官工作模式的運(yùn)行，因此科學(xué)選配社區(qū)法官助理至關(guān)重要。社區(qū)法官助理主要是選擇那些熱心公益、熟知法律的人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)干部、基層調(diào)解組織中的工作人員以及有威信的社會(huì)賢達(dá)人士。為了豐富社區(qū)法官助理法律知識(shí)，提升工作能力，應(yīng)當(dāng)對(duì)社區(qū)法官助理進(jìn)行為期一個(gè)月的培訓(xùn)，由社區(qū)法官親自指導(dǎo)，社區(qū)法官助理直接協(xié)助法官調(diào)處案件，培育法律素養(yǎng)與鍛煉調(diào)解技能，提高糾紛化解能力，經(jīng)培訓(xùn)考核合格之后頒發(fā)“社區(qū)法官助理”聘書，正式上崗，協(xié)助社區(qū)法官開(kāi)展糾紛調(diào)處工作。社區(qū)法官助理制度使得訴訟與調(diào)解相互銜接，通過(guò)助理調(diào)解，法官指導(dǎo)，調(diào)判相結(jié)合，最大限度地將矛盾化解在基層、消除在萌芽狀態(tài)，有效調(diào)處糾紛，化解社區(qū)矛盾。
（三）職權(quán)劃分
社區(qū)法官主要承擔(dān)以下工作職責(zé)：（1）定期到社區(qū)法官工作室開(kāi)展巡回審判、指導(dǎo)人民調(diào)解、接受法律咨詢等工作，積極調(diào)處社區(qū)當(dāng)事人之間的矛盾糾紛；（2）參與社會(huì)治安綜合治理工作，深入社區(qū)群眾中排查化解矛盾糾紛，積極配合當(dāng)?shù)卣鉀Q影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的事件，為事件的處理提供法律意見(jiàn)；（3）積極指導(dǎo)社區(qū)法官助理開(kāi)展工作，通過(guò)跟班學(xué)習(xí)、聯(lián)合調(diào)解、審查確認(rèn)調(diào)解協(xié)議等方式提高社區(qū)法官助理調(diào)解水平和業(yè)務(wù)技能，灌輸自愿、公正、合法調(diào)解的理念；（4）積極到社區(qū)開(kāi)辦法制講座，開(kāi)展送法下基層、進(jìn)企業(yè)等活動(dòng)，為群眾提供細(xì)致周到的法律服務(wù)；（5）指導(dǎo)社區(qū)的人民調(diào)解組織開(kāi)展工作，提升社區(qū)干部、群眾的法律意識(shí)，促進(jìn)社區(qū)形成知法、懂法、守法、用法的良好氛圍[9]。
社區(qū)法官助理的主要工作職責(zé)包括：（1）處理社區(qū)法官工作室的日常事物，對(duì)要求解決矛盾糾紛的當(dāng)事人進(jìn)行登記、預(yù)處理以及預(yù)約社區(qū)法官；（2）接受社區(qū)法官委托，協(xié)同調(diào)解成訴的民事糾紛；（3）負(fù)責(zé)處理簡(jiǎn)單民間糾紛，在社區(qū)法官指導(dǎo)下，積極運(yùn)用各種社區(qū)資源化解矛盾；（4）提請(qǐng)社區(qū)法官及時(shí)對(duì)糾紛雙方達(dá)成的調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)；（5）協(xié)助社區(qū)法官開(kāi)展文書送達(dá)、案件調(diào)查、傳喚當(dāng)事人等司法輔助工作；（6）指導(dǎo)基層人民調(diào)解組織開(kāi)展工作。
四、相關(guān)配套措施的出臺(tái)
一是確立相關(guān)配套制度措施。社區(qū)法官工作制度的實(shí)施需要與之配套的制度、程序或措施，結(jié)合我國(guó)《民事訴訟法》的兩便原則以及新設(shè)置的小額訴訟制度的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人可以口頭，法官可以利用節(jié)假日或者午間、夜間時(shí)間進(jìn)行審判，判決書可以口頭宣布，由書記員記載入卷，經(jīng)當(dāng)事人同意可以不受舉證時(shí)限、審判程序的限制等等，從而賦予社區(qū)法官運(yùn)用更加靈活、簡(jiǎn)便的司法程序的權(quán)利，降低訴訟成本。同時(shí)，要注意訴訟和調(diào)解的對(duì)接，避免調(diào)解階段投入司法成本的浪費(fèi)[10]。
二是明確社區(qū)法官的受案范圍。國(guó)外治安法官一般受理小額民事案件和情節(jié)輕微的刑事案件。我國(guó)雖然也明確規(guī)定了人民法庭可以審理刑事自訴案件與民事案件，但在標(biāo)的額和案件類型上沒(méi)有特別區(qū)分。在社區(qū)法官的探索實(shí)踐中，有必要明確社區(qū)中最常見(jiàn)的與群眾聯(lián)系密切的婚姻家庭案件、撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、撫育、收養(yǎng)、繼承、相鄰關(guān)系、小額民間借貸、爭(zhēng)議不大的人身以及財(cái)產(chǎn)損害賠償?shù)燃m紛適用調(diào)解前置的程序，由社區(qū)法官室工作人員進(jìn)行前置調(diào)解；同時(shí)還應(yīng)賦予社區(qū)法官助理協(xié)助法院查詢當(dāng)事人、送達(dá)文書、協(xié)助執(zhí)行等工作職權(quán)。
三是建立符合司法規(guī)律與國(guó)情的管理模式。社區(qū)法官工作制度是人民法院司法審判工作的延伸，對(duì)于社區(qū)法官應(yīng)當(dāng)實(shí)行雙重管理，一方面接受法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與工作考核，另一方面深入基層社區(qū)與社區(qū)干部一道參與綜合治理。為規(guī)范管理，結(jié)合社區(qū)法官工作的開(kāi)展情況，應(yīng)及時(shí)制定《社區(qū)法官工作規(guī)則》《社區(qū)法官矛盾調(diào)處制度》等具體工作制度，建議將社區(qū)法官工作制度運(yùn)行所需的費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，給予有效保障。
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二、網(wǎng)格化社會(huì)管理創(chuàng)新的歷史背景
應(yīng)該說(shuō)，網(wǎng)格化管理創(chuàng)新是在我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)管理模式嚴(yán)重滯后的歷史背景下發(fā)生的。改革開(kāi)放30年以來(lái)，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的思想統(tǒng)領(lǐng)下，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得了很大的成就，除了宏觀上選擇了正確的制度路徑之外，還得益于我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制方面的創(chuàng)新。在一些城鄉(xiāng)基層單元，在經(jīng)濟(jì)管理層面都嘗試了不同程度的創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)導(dǎo)致我國(guó)的單位制趨于松解，以前由單位承擔(dān)的諸多職能逐步社會(huì)化、市場(chǎng)化；而隨著我國(guó)市場(chǎng)化、城市化的推進(jìn)，社會(huì)流動(dòng)的加速，城鄉(xiāng)社區(qū)格局驟變。然而相比于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，社會(huì)管理層面的變革顯然是滯后和不足的，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)工業(yè)化、市場(chǎng)化、城市化以及信息化所帶來(lái)的一系列挑戰(zhàn)，也讓傳統(tǒng)的社會(huì)管理陷入困境。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：
首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)管理體制的沖擊。戴維•米勒曾指出，市場(chǎng)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域遵循不同的場(chǎng)域規(guī)則，市場(chǎng)資源配置和機(jī)會(huì)的公平原則是“應(yīng)得”。在市場(chǎng)領(lǐng)域，每個(gè)人獲得的資源和機(jī)會(huì)是基于其做出的努力和貢獻(xiàn)而確定的，而在社會(huì)領(lǐng)域，資源和機(jī)會(huì)是按照需求原則來(lái)配置[5]。顯然市場(chǎng)的場(chǎng)域規(guī)則不能替代社會(huì)場(chǎng)域的規(guī)則。只有在滿足一定的條件下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理可以形成一種良性互動(dòng)關(guān)系，甚至能達(dá)成一種共贏局面：因?yàn)椤昂玫氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)”鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)資源能得到合理配置，而合理的社會(huì)管理能夠降低交易成本，提高經(jīng)濟(jì)效率，但我們發(fā)現(xiàn)在中國(guó)改革以來(lái)的轉(zhuǎn)型階段，兩者并沒(méi)有形成良性的互動(dòng)關(guān)系：社會(huì)管理的滯后和無(wú)序增加了市場(chǎng)中的交易成本和管理成本，而轉(zhuǎn)型期的社會(huì)問(wèn)題也并沒(méi)有能通過(guò)市場(chǎng)化自動(dòng)調(diào)節(jié)的方式來(lái)解決，并且很多社會(huì)問(wèn)題恰恰可視為是市場(chǎng)外部性所帶來(lái)的；顯然，市場(chǎng)化也并沒(méi)有通過(guò)“看不見(jiàn)的手”自動(dòng)破解社會(huì)事務(wù)的困境問(wèn)題，除了市場(chǎng)機(jī)制本身的不完善如信息不充分等帶來(lái)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，更重要的是，缺乏必要規(guī)制包括倫理制約的現(xiàn)行市場(chǎng)體制所遵循的單一經(jīng)濟(jì)理性往往帶來(lái)贏家通吃和精英結(jié)盟，并不會(huì)自發(fā)關(guān)注弱勢(shì)群體；不僅如此，缺少監(jiān)管機(jī)制和價(jià)值關(guān)懷的市場(chǎng)化邏輯已被貫徹到社會(huì)場(chǎng)域中，滋生更多的社會(huì)問(wèn)題，這些問(wèn)題尤其容易在城鄉(xiāng)基層的社區(qū)結(jié)構(gòu)中顯現(xiàn)，也給傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式帶來(lái)挑戰(zhàn)。
其次，人口流動(dòng)對(duì)社會(huì)管理的沖擊。隨著單位制的松解，個(gè)體的流動(dòng)性日益增強(qiáng)，包括區(qū)域意義上的橫向社會(huì)流動(dòng)和職業(yè)意義上的縱向流動(dòng)開(kāi)始出現(xiàn)，這些都給基層社會(huì)管理帶來(lái)了一定的沖擊。垂直意義上的社會(huì)流動(dòng)原本是一種正常的社會(huì)現(xiàn)象，但在我國(guó)轉(zhuǎn)型期，卻帶來(lái)了貧富分化、社會(huì)不公、階層固化等癥狀，這是很多社會(huì)問(wèn)題發(fā)生的背景因素。同時(shí)，由于我們正處在信息化時(shí)代，因此，這種影響因素也在不斷放大，從而引起民眾的怨恨與不滿；橫向意義上的社會(huì)流動(dòng)則是有形的，即目前有超過(guò)一億的農(nóng)民工群體在城市和農(nóng)村之間進(jìn)行往返的鐘擺式流動(dòng)，這不僅給城市的管理和服務(wù)帶來(lái)挑戰(zhàn)，也給流出地帶來(lái)了一些社會(huì)后果，如留守兒童、留守老人等問(wèn)題。這就給傳統(tǒng)社會(huì)管理模式帶來(lái)了挑戰(zhàn)。
另外，行政管控對(duì)社會(huì)管理自身的限制。多年來(lái)，我們一直提倡把社會(huì)領(lǐng)域的事務(wù)回歸給社會(huì)，讓社會(huì)組織自我管理，這樣才能讓政府更加有效地集中于行政事務(wù)，但事實(shí)上在我國(guó)行政事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的邊界有時(shí)很難分清，正如，還有兩個(gè)理由使政府不肯放手社會(huì)事務(wù)，仍然以不同形式在干預(yù)或影響社會(huì)事務(wù)。一是對(duì)社會(huì)組織不放心，認(rèn)為社會(huì)組織的發(fā)展、成長(zhǎng)會(huì)危及社會(huì)的穩(wěn)定性，或假設(shè)社會(huì)組織缺乏自主治理的基礎(chǔ)；二是和利益有關(guān)。對(duì)于政府部門而言，管理社會(huì)事務(wù)也意味著能掌控一定的權(quán)力，掌握一定的資源，這也是一些部門不愿放棄手中權(quán)力和資源的原因。這不僅和我國(guó)多年前就提倡的“小政府、大社會(huì)”的理念相悖，也直接影響到基層社會(huì)管理的自主性：因?yàn)樵诟叨鹊男姓芸叵?，社區(qū)在資源和服務(wù)上高度依附于政府，使得社區(qū)缺乏自我管理和自我發(fā)展能力，相應(yīng)的社區(qū)資源也很難得到有效的動(dòng)員和整合。顯然，這種行政社會(huì)下的管理忽視了“社會(huì)”的作用，用行政力量去做社會(huì)自身應(yīng)該做的事情，將社會(huì)納入行政的控制范圍，并不利于社會(huì)的成長(zhǎng)[1]。行政管控下的基層社會(huì)不僅很難形成“自我管理、自我協(xié)調(diào)，以及自我服務(wù)”的治理格局，也有悖于我國(guó)執(zhí)政黨多年前提倡的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同和公眾參與”的社會(huì)治理理念。
總之，隨著市場(chǎng)化的推進(jìn)，社會(huì)流動(dòng)的加速，社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式已經(jīng)嚴(yán)重滯后，也無(wú)法滿足基層社會(huì)的需求，更無(wú)法應(yīng)對(duì)一些過(guò)渡性和增發(fā)性的社會(huì)問(wèn)題，因而網(wǎng)格化管理顯然就是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)基層管理現(xiàn)實(shí)困境下的一種回應(yīng)和創(chuàng)新，那么這種社會(huì)創(chuàng)新遵循何種邏輯？
三、何以可能：網(wǎng)格化管理的運(yùn)作邏輯
從目前情況看，我國(guó)各地推行的網(wǎng)格化社會(huì)管理并不完全一致，例如北京的“數(shù)字化管理模式”，浙江舟山的“組團(tuán)式服務(wù)模式”、上海、鎮(zhèn)江、四川以及南京棲霞等地嘗試的“城鄉(xiāng)一體化模式”等，都是借助于網(wǎng)格平臺(tái)進(jìn)行全方位的管理或服務(wù)把空間或地理意義上的網(wǎng)格進(jìn)行劃分，運(yùn)用網(wǎng)格地圖技術(shù)將某一轄區(qū)劃分為若干網(wǎng)格單元，作為最小的管理和服務(wù)單位，這些網(wǎng)格既不同于基層的行政劃分區(qū)域，也不同于一般意義上的“社區(qū)”單位。網(wǎng)格化管理改變以往的“一放就亂、一抓就死”的管理思路，以實(shí)現(xiàn)對(duì)管理對(duì)象的全面化、無(wú)縫化、高效化、節(jié)約化、便捷化管理，在此種思路下，網(wǎng)格需要對(duì)空間范疇再確認(rèn)。
值得關(guān)注的是：網(wǎng)格不同于社區(qū)，我國(guó)目前社區(qū)不僅存在行政化傾向，而且社區(qū)之間的異質(zhì)性大，不少社區(qū)具有一定的封閉性，資源共享的層次太低，即社區(qū)服務(wù)貧乏，居民參與度低，因而社區(qū)無(wú)法滿足共同體的需求，這也是各社區(qū)通過(guò)網(wǎng)格劃分實(shí)現(xiàn)空間關(guān)系重組，應(yīng)對(duì)上述困境的一種嘗試。
下面我們以南京市棲霞區(qū)仙林街道為例看看網(wǎng)格是如何劃分的。南京棲霞區(qū)仙林街道的行政區(qū)域面積23.17平方公里，下轄3個(gè)社區(qū)居委會(huì)，11家商品房小區(qū)，高等院校12所，知名中小學(xué)5所，常住人口2.2萬(wàn)余人，在校生約12.8萬(wàn)人。盡管仙林街道下轄三個(gè)社區(qū)居委會(huì)，但由于近年來(lái)多所高校的入駐，失地農(nóng)民的就地安置，大批商品房的開(kāi)發(fā)，入駐人口和流動(dòng)人口的驟增，三個(gè)社區(qū)居委會(huì)根本無(wú)法提供相應(yīng)的管理和服務(wù)。為了應(yīng)對(duì)轄區(qū)所發(fā)生的變化，在原有區(qū)域內(nèi)進(jìn)行網(wǎng)格劃分是仙林街道網(wǎng)格化管理的第一步。圖1展示了整個(gè)仙林街道劃分的6個(gè)一級(jí)網(wǎng)格，46個(gè)二級(jí)網(wǎng)格，以社區(qū)為基本單位設(shè)置了1156個(gè)三級(jí)網(wǎng)格[1]。
網(wǎng)格劃分遵循了“橫向到邊”和“縱向到底”的全方位原則。所謂“橫向到邊”，是指管理和服務(wù)上要將原有科層管理所疏離的地帶納入管轄范圍，做到無(wú)遺漏，尤其是一些管理真空的地帶，這些空間往往既是滋生社會(huì)問(wèn)題的場(chǎng)所；而“縱向到底”，是指網(wǎng)格在層級(jí)結(jié)構(gòu)上，“通過(guò)網(wǎng)格直接聯(lián)結(jié)服務(wù)對(duì)象，使它的觸角延伸到了最底層”。橫向到邊以及縱向到底一方面打破了原先條塊分割、政出多門現(xiàn)象，另一方面可借助于網(wǎng)格將資源和工作重心下移。按照網(wǎng)格化理論的最初理念，“網(wǎng)格化管理對(duì)終端用戶提供友好透明渠道，通過(guò)多層多渠道協(xié)議體系實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格資源有效利用和業(yè)務(wù)協(xié)同，在動(dòng)態(tài)復(fù)雜背景下實(shí)現(xiàn)多組織資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，降低終端用戶使用和組織管理復(fù)雜性，提高管理效率，因此網(wǎng)格化管理為現(xiàn)代復(fù)雜社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理問(wèn)題的解決提供了一種可能性方案?！盵2]在這個(gè)意義上，網(wǎng)格劃分是嘗試化解復(fù)雜情境、以更好資源服務(wù)群眾的一種策略。現(xiàn)實(shí)中的網(wǎng)格劃分往往會(huì)遵循“因地制宜”的方式制定管理和服務(wù)策略，如北京市基于“方便群眾、易于管理”的劃分原則，按照“完整性、便利性、均衡性、差異性”的原則，將全區(qū)187個(gè)社區(qū)劃分為589個(gè)網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)人、地、物、事、情等基本情況，將網(wǎng)絡(luò)劃分為住宅、商務(wù)商業(yè)、企事業(yè)單位、人員密集場(chǎng)所四種類型；在城鄉(xiāng)結(jié)合帶，根據(jù)農(nóng)村、城市、工業(yè)園區(qū)的不同特點(diǎn)，將全區(qū)劃分為605個(gè)單元網(wǎng)絡(luò)，其中社區(qū)網(wǎng)絡(luò)143個(gè)、村莊網(wǎng)絡(luò)440個(gè)（364個(gè)規(guī)劃保留村、計(jì)劃拆遷村76個(gè)）、園區(qū)網(wǎng)絡(luò)22個(gè)；在農(nóng)村地區(qū)，房山區(qū)將農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)分為“村民住宅區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、林地區(qū)、坑塘水面區(qū)、荒山區(qū)、灘涂區(qū)“六種類型，密云縣也出現(xiàn)了”社區(qū)網(wǎng)絡(luò)、村莊網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)地網(wǎng)絡(luò)、山場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)、景區(qū)網(wǎng)絡(luò)、工業(yè)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”等[3]。
網(wǎng)格劃分并不止于一種空間關(guān)系的重置，而是責(zé)權(quán)利的再落實(shí)。例如北京東城區(qū)一共約有1萬(wàn)平方米，將其化為1539個(gè)互相聯(lián)接的網(wǎng)格單元，配備350名城市管理監(jiān)督管理員，這些監(jiān)督管理員的職能就是對(duì)其管轄網(wǎng)格內(nèi)的城市部件進(jìn)行監(jiān)控，所謂城市部件指的是市政公用、道路交通、市容環(huán)保、園林綠化、房屋土地等相關(guān)設(shè)施，這些設(shè)置被逐一登記編碼，每一部件按“市轄區(qū)代碼-大類代碼-小類代碼-部件名稱-歸屬部門-問(wèn)題位置-所在網(wǎng)格號(hào)“編碼，并納入地理空間數(shù)據(jù)庫(kù)，”從而在21個(gè)行政執(zhí)法部門，6個(gè)政府職能部門和10個(gè)街道的保潔隊(duì)、綠化隊(duì)之間形成信息共享。也就是說(shuō)，網(wǎng)格化管理實(shí)際上是一種“無(wú)縫隙管理”，即為了解決打破部門、層級(jí)以及職能的邊界，解決好部門機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和整合問(wèn)題，針對(duì)官僚體制所帶來(lái)的碎片化治理而提出的一種整體性治理，“無(wú)縫隙組織以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)。”[4]網(wǎng)格化管理通過(guò)網(wǎng)格劃分、責(zé)權(quán)利的重置，同樣也希望能破解科層固化、部門推諉以及需求不足等困境。網(wǎng)格化管理并不只是靜態(tài)地將網(wǎng)格劃分，在圖2的簡(jiǎn)單網(wǎng)絡(luò)示意圖中，我們可以看到網(wǎng)格包括一定的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)不同于傳統(tǒng)的科層結(jié)構(gòu)，它包含了四個(gè)組成部分，即網(wǎng)格化服務(wù)對(duì)象、網(wǎng)格巡邏人員、指揮中心、服務(wù)職能部門，形成了五個(gè)渠道，即對(duì)象采集渠道(1)巡邏監(jiān)督信息上報(bào)渠道(2)資源調(diào)度渠道(3)服務(wù)渠道(4)對(duì)象主動(dòng)觸發(fā)渠道(5)兩種內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制（職能部門服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制、巡邏監(jiān)督人員監(jiān)督機(jī)制）和一個(gè)外部監(jiān)督機(jī)制[5]。通過(guò)網(wǎng)格化管理操作層面的流程我們能看出在網(wǎng)格劃分之后，還具備一定的責(zé)任落實(shí)機(jī)制（參圖2）。值得關(guān)注的是，網(wǎng)格化管理既遵循了我國(guó)基層組織執(zhí)行過(guò)的目標(biāo)責(zé)任制，又和之前的目標(biāo)責(zé)任制有所不同，或可稱為是一種新型的目標(biāo)責(zé)任制，其顯著的差別是：以前的目標(biāo)責(zé)任制主要是針對(duì)經(jīng)濟(jì)、計(jì)生工作等硬指標(biāo)，而網(wǎng)格化管理是全方位的，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、環(huán)境等，是一種“結(jié)果取向”（包括硬指標(biāo)以及彈性任務(wù)），并且在指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)上大都增加了居民滿意度以及幸福感等“軟指標(biāo)”，作為考核的依據(jù)；而傳統(tǒng)的目標(biāo)責(zé)任制是將上級(jí)黨政組織所確立的行政總目標(biāo)逐次進(jìn)行分解和細(xì)化，形成一套目標(biāo)和指標(biāo)體系，以此作為各級(jí)組織進(jìn)行“管理”（如考評(píng)、獎(jiǎng)懲等）的依據(jù)，并以書面形式的責(zé)任狀/書在上下級(jí)黨政部門之間進(jìn)行層層簽訂，以期獲得最佳行政效能的一套綜合管理方法，因而這種目標(biāo)責(zé)任制是自上而下的，往往是政府上下級(jí)之間形成一定的契約關(guān)系，有學(xué)者稱之為“壓力型體制”[1]。但是在上述的網(wǎng)格化管理的運(yùn)作邏輯中我們能看出這種目標(biāo)責(zé)任是基層政府推動(dòng)的，并不只是“眼光向上”，而是更加注重民生訴求和民意評(píng)判，因而網(wǎng)格化管理不僅僅是政府之間的契約，也是在政府推動(dòng)下吸納社區(qū)基層民眾積極參與的一種新型的目標(biāo)責(zé)任制。
四、何以可為：從管控到服務(wù)的功能演繹
隨著我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制的推進(jìn)和城市化的加速，尤其是利益群體的日益分化，社會(huì)生活的風(fēng)險(xiǎn)明顯增加。為了應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，近年來(lái)，一些基層組織在社會(huì)管理的理念中，提倡一種“消極的社會(huì)管理”，即認(rèn)為社會(huì)管理主要就是管控社會(huì)，“不出事”、“擺平”就是硬道理，管控思路成為不少地方政府新的行為邏輯，這種管控思維體現(xiàn)的是壓力型體制下政府的政績(jī)?nèi)∠?，象北京市東城區(qū)初期的網(wǎng)格化管理中曾經(jīng)建立“三定期”、“三不出”的原則，即網(wǎng)格助理員定期巡查，小事不出網(wǎng)格，網(wǎng)格管理員定期匯總，一般糾紛不出社區(qū)，街道指揮中心定期分析，負(fù)責(zé)糾紛不出街道。”從這里我們不難看出，盡管網(wǎng)格嵌入了社區(qū)，但是網(wǎng)格在扮演具體功能時(shí)還是秉承了一定的管控和維穩(wěn)思路，這顯然是壓力型體制的一種延續(xù)，只不過(guò)將以前的GDP的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)壓力轉(zhuǎn)化成發(fā)生率、上訪率等指標(biāo)壓力。在這種思路下，人們往往會(huì)把社會(huì)管理的任務(wù)簡(jiǎn)約為維護(hù)地方社會(huì)的“底線”穩(wěn)定，使網(wǎng)格化管理成為維穩(wěn)過(guò)程中的一種“創(chuàng)新”方式。
這種模式在歷史的特殊階段強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”無(wú)疑是正確的，但是在新時(shí)期的社會(huì)管理創(chuàng)新中，如果我們把“維穩(wěn)”視為“唯穩(wěn)”，這實(shí)際上是一種機(jī)械的、片面的維穩(wěn)觀[2]。有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入利益博弈時(shí)代，社會(huì)利益主體的多元化、利益的分化和社會(huì)矛盾的增加，是市場(chǎng)化改革的必然現(xiàn)象。然而，面對(duì)利益關(guān)系復(fù)雜化和社會(huì)矛盾增加的趨勢(shì)，關(guān)鍵在于正確定位和判斷矛盾與沖突，并以制度化的方式加以解決。如果沒(méi)有一套解決社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的制度、規(guī)則和程序，矛盾積累起來(lái)，得不到及時(shí)化解，就會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重后果，整個(gè)社會(huì)也必將付出巨大代價(jià)[3]。按照公共選擇理論的解釋，沒(méi)有基層民眾的監(jiān)督和制約，地方政府并不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益目標(biāo)，即管控和維穩(wěn)思維下的這種網(wǎng)格化管理往往會(huì)掩蓋一些真實(shí)問(wèn)題，沒(méi)有解決問(wèn)題的根源，也沒(méi)有帶來(lái)制度化的利益協(xié)商機(jī)制，正如下圖中我們例出的網(wǎng)格化兩種功能的差異。
盡管管控和維穩(wěn)思路下的網(wǎng)格化管理也能借助網(wǎng)格，通過(guò)信息整合和流程再造來(lái)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、協(xié)調(diào)問(wèn)題，也有利于快速處置問(wèn)題，正如上文指出，在特殊的歷史時(shí)刻，這種網(wǎng)格化管理確實(shí)能發(fā)揮積極的功能，但是如果在國(guó)家和社會(huì)正常轉(zhuǎn)型期，仍然一味強(qiáng)調(diào)這種網(wǎng)格化管理的這種單一功能是有悖于網(wǎng)格化管理的最初意涵的。網(wǎng)格理論最初提倡的是一種需求導(dǎo)向的“服務(wù)、效率以及資源共享”，通過(guò)網(wǎng)格化提供積極的服務(wù)，除了網(wǎng)格中的資源共享之外，還要借助網(wǎng)格建立一定的利益表達(dá)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制，網(wǎng)格化管理的最終目的可以通過(guò)民意表達(dá)機(jī)制自下而上地理順地方政府、利益集團(tuán)和基層群眾的紐帶關(guān)系，即走向積極的服務(wù)型的網(wǎng)格化管理。
從這個(gè)角度看，盡管目前的網(wǎng)格化管理主要是由地方政府推動(dòng)的，但這并不意味著網(wǎng)格化管理是受控于地方政府政績(jī)約束。對(duì)于地方政府而言，不能一味只關(guān)注“上訪率”和的“不出事”邏輯。因?yàn)椤暗胤缴鐣?huì)包括了一系列不同的組織網(wǎng)絡(luò)，正式的政治領(lǐng)導(dǎo)角色應(yīng)該是去識(shí)別這些網(wǎng)絡(luò)，協(xié)同處理地方政策問(wèn)題或者建設(shè)新的網(wǎng)絡(luò)，以解決特定政策問(wèn)題的意愿和能力。他們的政治角色不是傳統(tǒng)意義上的引導(dǎo)和控制，而是通過(guò)協(xié)調(diào)和建立合作去保證他們應(yīng)該負(fù)責(zé)的地方的福利?！盵2]也就是說(shuō)，如果從管控型網(wǎng)格化管理能演繹至服務(wù)型網(wǎng)格化管理，勢(shì)必會(huì)形成一種“倒逼機(jī)制”，促使地方政府從壓力型政府真正過(guò)渡至服務(wù)型政府。
中唐以降，伴隨著土地制度的變革，貧富之間的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)流動(dòng)日趨頻繁，許多人可以通過(guò)這樣或那樣的方式成為土地和財(cái)產(chǎn)的主人。迄于兩宋。因“不抑兼并”國(guó)策的推行，民戶貧富分化也在呈現(xiàn)加速之勢(shì)。富民階層以其豐富的人際網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)資源，在鄉(xiāng)村事務(wù)中較為活躍，逐漸成為一個(gè)舉足輕重的社會(huì)群體，社會(huì)影響漸趨顯著。以往研究多立足于富民豪橫鄉(xiāng)里和濟(jì)貧扶弱兩方面的考察，較少對(duì)其在鄉(xiāng)村治理中的多個(gè)面相進(jìn)行深入探討，也未見(jiàn)對(duì)國(guó)家相關(guān)制度理念的發(fā)掘。筆者注意到上述問(wèn)題，試圖從社會(huì)積極作用和消極影響兩個(gè)方面，結(jié)合有宋一代的社會(huì)發(fā)展變化狀況，作進(jìn)一步研究。一 宋代的鄉(xiāng)村富民，按其社會(huì)角色不同，大致由以下幾類社會(huì)群體構(gòu)成：以官戶(形勢(shì)戶)身份居鄉(xiāng)者(富且貴者)；以士人的身份居鄉(xiāng)者；以宗族和家族的形象出現(xiàn)在鄉(xiāng)村者；當(dāng)然還有許多純粹是鄉(xiāng)間土地主、財(cái)主(富未必貴者；富有的商人、僧道也有居鄉(xiāng)者)。他們均有機(jī)會(huì)成為鄉(xiāng)村管理體制的頭目，或說(shuō)可以成為官方認(rèn)定的鄉(xiāng)村精英[1]。貧士與貧宦不在本文的考察范圍之內(nèi)。
在宋代基層社會(huì)中，按照是否為官方所認(rèn)定，可以將鄉(xiāng)村精英分為兩類：一類是官方認(rèn)定的鄉(xiāng)村精英(可視之為國(guó)家權(quán)力的“神經(jīng)末梢”)；另一類是不為政府認(rèn)定而為民戶所認(rèn)同的鄉(xiāng)村精英。而按照其執(zhí)行的職責(zé)，又可將之分為征稅派役的鄉(xiāng)村精英與管理鄉(xiāng)村社會(huì)治安的精英兩大類。無(wú)論是否為官方所認(rèn)定，富民都是在鄉(xiāng)村中擁有一定社會(huì)聲望和影響力的社會(huì)群體，國(guó)家借助他們豐富的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)資源，由他們協(xié)助或替代地方政府征稅派役，維持基層社會(huì)秩序，以起到社會(huì)治理的成效。
一般而言，歷代王朝都是依靠比較富有或兼多丁的民戶治理鄉(xiāng)村，借以穩(wěn)定鄉(xiāng)村秩序，代替地方政府從多個(gè)方面管理鄉(xiāng)村。譬如，北朝的黨里鄰，“三長(zhǎng)皆是豪門多丁為之”[2](《常景傳》)；唐代“里胥者，皆鄉(xiāng)縣豪吏，族系相系”[3](《政事上》)。宋代承擔(dān)鄉(xiāng)役者，政府規(guī)定一般須是鄉(xiāng)間富民，士人、大家族和宗族的首領(lǐng)等自然也在其列。
在宋代，鄉(xiāng)里、鄉(xiāng)役和保甲三種制度，是國(guó)家用以加強(qiáng)鄉(xiāng)村控制的主要方式。雖然這三種制度前后錯(cuò)綜復(fù)雜，甚或有相互兼充、重合的現(xiàn)象，但是從國(guó)家的規(guī)定來(lái)看，其中的頭目都要求由鄉(xiāng)間富足(或兼多丁)的鄉(xiāng)村民戶承擔(dān)，他們?cè)诤艽蟪潭壬咸鎳?guó)家承擔(dān)著鄉(xiāng)村治理和維持社會(huì)秩序的作用。不太富有的民戶(第四、五等主戶和廣大的客戶)，則只能充當(dāng)次要角色——丁、承帖人等，其所謂職責(zé)就是被用于驅(qū)使。至于廣大客戶，一般是沒(méi)有承擔(dān)職役資格的。
關(guān)于充當(dāng)鄉(xiāng)役的富民，我們先檢視兩宋各個(gè)時(shí)段的政府規(guī)定。宋太宗淳化五年(994年)詔令：“兩京、諸道州府軍監(jiān)管內(nèi)縣，自今每歲以人丁物力定差，第一等戶充里正，第二等戶充戶長(zhǎng)，不得冒名應(yīng)役?！盵4](淳化五年三月戊辰)宋仁宗至和二年(1055年)，詔廢里正，戶長(zhǎng)一役主督賦稅，以第二等戶充役。宋神宗熙寧年間(1068—1077)，推行募役制時(shí)，應(yīng)募戶長(zhǎng)役者，規(guī)定須是第四等以上的鄉(xiāng)村民戶“有人丁物力者”方可承擔(dān)[5](《轉(zhuǎn)對(duì)論役法札子》)；元豐八年(1085年)，經(jīng)過(guò)一番反復(fù)，重行募役時(shí)，仍規(guī)定戶長(zhǎng)以第四等以上民戶應(yīng)募[4](元豐八年十月)。元祐以后，重新推行差役制，沿用熙寧前的制度，以第二等鄉(xiāng)村主戶輪差戶長(zhǎng)。此后，但凡以戶長(zhǎng)催稅，大致沿用了這一規(guī)定。關(guān)于耆長(zhǎng)、壯丁，據(jù)《嘉定赤城志》卷十七和《淳熙三山志》卷十四載，耆長(zhǎng)“以第一、第二等戶差”，壯丁從屬于耆長(zhǎng)“于第四、第五等差”。另，《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷七十三載，宋真宗大中祥符三年(1010年)，乞伏矩奏云，“況第一、第二等戶充耆長(zhǎng)、里正……”這說(shuō)明，宋初以來(lái)，一直以第一或第二等鄉(xiāng)村主戶輪差耆長(zhǎng)，以第四等或第五等戶輪差壯丁。熙寧年間推行的募役法中，關(guān)于充募耆長(zhǎng)的戶等規(guī)定，也可從元豐八年(1085年)朝廷再次下詔恢復(fù)耆壯之法中找到根據(jù)，即耆長(zhǎng)允許募第三等以下民戶充應(yīng)[4](元豐八年十月丙申)。元祐之后，復(fù)更為差役制，耆長(zhǎng)、壯丁的應(yīng)役戶等則一如熙寧前舊制，此后也大致沿用未變。保甲制被混同于鄉(xiāng)役制后，宋政府對(duì)于充擔(dān)都副保正、大小保長(zhǎng)、甲頭、承帖人等鄉(xiāng)役的民戶，也均有具體規(guī)定。熙寧三年(1070年)初行保甲制時(shí)，朝廷規(guī)定充任小保長(zhǎng)須是主戶中“有才干、心力者”，充任大保長(zhǎng)須是主戶中“最有心力及物力最高者”，充任保正副者須是主戶中的“最有行止、心力材勇為眾所伏及物力最高者”[6](兵二之五)。這時(shí)，由于以鄉(xiāng)間中下民戶充任都副保正、大小保長(zhǎng)等缺乏參加訓(xùn)練的馬匹、武器和衣食等，所以必須用富民承擔(dān)。此后，宋政府也一再?gòu)?qiáng)調(diào)，“在法：保正副系于都保內(nèi)通選有行止、材勇，物力最高者二人充應(yīng)”[6](食貨六六之八二)。南宋林季仲《竹軒雜著·論役法狀》引述紹興二年(1132年)和四年(1134年)的臣僚上奏，稱他們要求輪派差役，“欲不拘甲分，總以一鄉(xiāng)物力次第選差，非第一等[戶]不得為都[保]正，非第二等不得為保長(zhǎng)”。
早在熙寧三年(1070年)二月，被差派為甲頭之役者，政府強(qiáng)調(diào)須是以鄉(xiāng)村“有物力”[6](食貨四之十九)的第三等以上民戶方可充任。南宋時(shí)期曾有“自高至下，依次而差”[6](食貨六五之八五)的情況。然而，紹興三十一年(1161年)二月，朝廷又同意一位官員的奏章，以“甲內(nèi)稅高者為[甲]頭催理”[6](食貨六五之九二)賦稅。“稅高”之家，當(dāng)然是指較為富有的鄉(xiāng)村主戶。
總之，大致而言，兩宋政府一直貫徹著以鄉(xiāng)村中較富裕(一般為三等以上主戶)的民戶充任里正等重要鄉(xiāng)役的制度，并憑借他們實(shí)現(xiàn)政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制和有效管理。而鄉(xiāng)役戶的社會(huì)交際網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)流動(dòng)的可能性，以及“因役致富”和行政經(jīng)驗(yàn)的積累，有利于他日的舉業(yè)和仕業(yè)[7](P441)，也構(gòu)成為其社會(huì)資源的一部分。
居鄉(xiāng)的士人、形勢(shì)戶，有時(shí)他們并非官方認(rèn)定的鄉(xiāng)村精英，算不上協(xié)助政府管理廣土眾民的、國(guó)家政權(quán)的“神經(jīng)末梢”，但在基層社會(huì)中，他們同樣起著鄉(xiāng)村治理作用。如所周知，讀書和考取功名所需的費(fèi)用，是很可觀的一筆開(kāi)支，沒(méi)有一定經(jīng)濟(jì)能力的民戶，是很難加入到科舉人仕的行列中的。宋代科舉的發(fā)展，相當(dāng)可觀。社會(huì)上讀書的人越來(lái)越多，而考取功名的人畢竟是鳳毛麟角；即使是考取到功名，由于宋代官多闕少的矛盾也很突出，所以，為數(shù)不少的落第士人和待闕、丁憂、致仕的官員仍會(huì)有很多可能生活在鄉(xiāng)間。雖然有些士人并不富裕，被目為貧士[8]但從總體上看，這個(gè)社會(huì)群體中的大多數(shù)人比較富有，或擁有一定的社會(huì)資源，在鄉(xiāng)間具有一定的影響力。由于各種因素居鄉(xiāng)的形勢(shì)戶，因其所擁有的財(cái)富以及其他政治、社會(huì)資源，一般也比較富有。而按照宋政府的規(guī)定，所謂形勢(shì)戶，“謂現(xiàn)充州縣及按察官司吏人、書手、保正、耆[長(zhǎng)]、戶長(zhǎng)之類，并品官之家非貧[戶]弱者”[9]。“非貧[戶]、弱者”，意即非富有者不能列入形勢(shì)戶。他們也往往參與鄉(xiāng)村治理，起著社會(huì)控制的作用。
另有一類鄉(xiāng)村富民，是以大家族、大宗族的形象出現(xiàn)的，他們同樣對(duì)鄉(xiāng)村治理影響較大。南宋汪藻《浮溪集·為德興汪氏種德堂作記》中的這則史料，大致可反映出他們?cè)卩l(xiāng)間的經(jīng)營(yíng)和社會(huì)影響：
迨宋興百年，無(wú)不安土樂(lè)生。于是，豪杰始相與出耕而各長(zhǎng)雄其地，以力田課僮仆，以詩(shī)書訓(xùn)子弟，以孝謹(jǐn)保墳?zāi)?，以信義服鄉(xiāng)間，室廬相望為聞家，子孫取高科登顯仕者，無(wú)世無(wú)之。
再如，為了延續(xù)家族的興旺和昌盛，李筠死后三年。其妻耿氏吩咐三個(gè)兒子分別“吏而役”、“耕而食”、“使就學(xué)”[10](P394)。自南宋初延續(xù)二百六十多年的浦陽(yáng)鄭氏家族，其族規(guī)中雖然有著“子孫勿習(xí)吏胥”的條款，但卻又強(qiáng)調(diào)“立家之道，不可過(guò)剛，不可過(guò)柔，須適厥中”，要求凡是“子弟當(dāng)隨掌門戶者，輪去州邑，練達(dá)世故，庶無(wú)懵暗不諳事機(jī)之患”[11]P13，P5)。即要求族人到縣司熟悉官民交接的門道。上述兩例，都是家族、宗族要培養(yǎng)同縣司官吏打交道的族人，使他們參與到國(guó)家權(quán)威的范疇之中。一方面，是為了避免自家受到蒙蔽，遭受損失；另一方面，他們也有著借以發(fā)展家族的理念。換言之，這也是家族、宗族的首腦與鄉(xiāng)役等交叉重合的例證。他們對(duì)于地方、對(duì)于家族的治理作用，也是很重要的。
居鄉(xiāng)的官戶、形勢(shì)戶，一些富有的士人和家族，他們的各種社會(huì)行為，或成為民戶心目中的“豪橫”，或被目為“長(zhǎng)者”。富民豪橫鄉(xiāng)里的情況，史例頗多。例如，《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》天禧四年(1020年)四月丙申所載：
浮梁縣民臧有金者，素豪橫，不肯輸租。畜犬?dāng)?shù)十頭，里正近其門，輒噬之。繞垣密植橘柚，人不可入。每歲，里正常代之輸租。及臨涇胡順之為縣令，里正白其事。順之怒曰：“汝輩嫉其富，欲使順之與為仇耳!安有王民不肯輸租者耶?第往督之?！崩镎撞荒?。順之使手力繼之，又白不能；使押司、錄事繼之，又白不能。順之悵然曰：“然則此租必使令自督耶?！?/p>
再如，袁采在《袁氏世范·子弟宜常關(guān)防》中所載：
貴宦之子孫……其居鄉(xiāng)也，強(qiáng)索人之酒食，強(qiáng)貸人之錢財(cái)，強(qiáng)借人之物而不還，強(qiáng)買人之物而不償。親近群小，則使之假勢(shì)以凌人；侵害善良，則多致飾詞以妄訟。鄉(xiāng)人有曲理犯法事，認(rèn)為已事，名曰擔(dān)當(dāng)；鄉(xiāng)人有爭(zhēng)訟，則偽作父祖之簡(jiǎn)，干懇州縣，以曲為直。差夫借船，放稅免罪，以其所得，為酒色之娛，殆非一端也。
反映南宋時(shí)期東南地區(qū)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的《明公書判清明集》，其《士人因奸致?tīng)?zhēng)既收坐罪且寓教誨之意》、《貢士奸污》、《士人教唆詞訟把持縣官》以及《豪橫》類目下各篇所反映的，許多都是居鄉(xiāng)富民所為不法之事的記錄。其中，《為惡貫盈》條所載“鄱陽(yáng)之駱省乙者，以漁獵善良致富，武斷行于一方，脅人財(cái)，騙人錢，欺人孤，凌人寡，而又健于公訟，巧于鬻獄。小民思其羅織，吞氣飲恨，敢怒而不敢言”，更是一個(gè)較為典型的例子。
富民被鄉(xiāng)戶目為“長(zhǎng)者”的史例，也頗為豐富。例如，劉摯(忠肅集·贈(zèng)刑部侍郎孫公墓表)所記，孫成象之子孫雋居鄉(xiāng)時(shí)，“輕財(cái)樂(lè)施，教子有方，里人以為長(zhǎng)者”。再如，胡銓《胡澹庵先生文集·易長(zhǎng)者墓志銘》載，易啼“鄉(xiāng)人有斗者，踵門求直，聞君言羞縮輟訟”；洪咨夔《平齋文集·羅迪功墓志銘》記載羅介圭事跡云：“鄉(xiāng)鄰信其長(zhǎng)者，有訟不之有司而之君取平相踵也?！彼麄冇械碾m非官方備案的鄉(xiāng)村治理頭目，其實(shí)即使在暗中，他們?nèi)允青l(xiāng)村中舉足輕重的人物，其社會(huì)效用有時(shí)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)鄉(xiāng)村管理頭目。譬如，前揭鄉(xiāng)民爭(zhēng)訟者會(huì)主動(dòng)找他們平?jīng)Q詞訟，社會(huì)救濟(jì)、橋道、水渠等公益事業(yè)的興建，教書育人，解讀官方文件，向廣大不識(shí)字的民戶傳達(dá)國(guó)家的題壁公告、賦稅征收條款及狀紙的書寫和案件判決結(jié)果，等等。這些連接于地方政府和廣大民眾的事務(wù)，依賴這些人的活動(dòng)，方可達(dá)到官民相接的目的。總之，他們?cè)卩l(xiāng)間的威望很高，影響力很大，在鄉(xiāng)村治理和秩序維護(hù)方面作用顯著。
此外，鄉(xiāng)間富民當(dāng)還有兼具二者的另一種社會(huì)形象——充當(dāng)國(guó)家和社會(huì)間的緩沖劑。就宋代而言，國(guó)家的治理理念是以在人口中占極少數(shù)的富民治理廣大的貧苦民戶。如果依傅衣凌的“公”和“私”的兩大系統(tǒng)的劃分[12]，則這些鄉(xiāng)間富民，一方面他們代表著“公”(國(guó)家)的系統(tǒng)的功能，為征收國(guó)稅和社會(huì)穩(wěn)定而工作；另一方面，他們也往往代表著“私”(社會(huì))系統(tǒng)的利益，為了地方與鄉(xiāng)村民眾的生活和生存，與官方做著這樣或那樣的融通的事情，甚至?xí)蛎骰虬档呐c國(guó)家抗衡，化解國(guó)家和基層社會(huì)間的矛盾與沖突，成為名副其實(shí)的社會(huì)緩沖劑。這兩者之間的界限是很難區(qū)分的，往往是公、私交融在一起。此外，我們還要注意到，這些富民更多的會(huì)從自身的利益著想：對(duì)自家有利的事情，或爭(zhēng)或搶，極力為之；對(duì)自家不利或是利益較少的時(shí)候，他們則避之唯恐不及。例如，據(jù)袁采《袁氏世范·處己·官有科敷之弊》載，在應(yīng)付州縣官員的各種錢物需求時(shí)，“為手分、鄉(xiāng)司者，豈有將己財(cái)奉縣官，不過(guò)就簿歷之中，恣為欺弊”，是其更多為一已之利考慮的表現(xiàn)。柳立言在討論家族問(wèn)題時(shí)指出，士大夫并非不留意宗族的命運(yùn)，但更關(guān)心本家的前途[7](P438)。這當(dāng)然也是出于對(duì)一己私利的考量。再如，當(dāng)國(guó)家賦役不太沉重時(shí)，富民大多樂(lè)意承擔(dān)鄉(xiāng)役?；鶎庸簟白允扯k公事，且樂(lè)為之，爭(zhēng)為之者”無(wú)非是有“利在焉”[13](P111，Pll2)。“私名”役人的出現(xiàn)，就是很好的說(shuō)明；詭名挾戶一直是兩宋社會(huì)中不可根除的頑疾，也是最好的例證[14](紹興十三年六月辰子[15]。
即使并非官方認(rèn)定的精英，他們同樣還是鄉(xiāng)村中實(shí)際的富有群體。在宋代，雖然貧民有求富心理，但是富民卻有露富憂懼一出于逃避賦役負(fù)擔(dān)的考慮。而無(wú)論如何，他們之所以愿意成為帶有一些官氣的公吏，主要還是出于能夠借此與官方接觸，利用自身的社會(huì)資源，采取各種有利的手段，轉(zhuǎn)嫁或是逃避過(guò)多的賦役負(fù)擔(dān)。在這些問(wèn)題上，出自官方的史料和民間的實(shí)況往往有很大差異。現(xiàn)存史料，在《明公書判清明集》等判例和官方反映基層混亂的文獻(xiàn)之中，多有記載鄉(xiāng)間富民“豪橫”的一面，而在墓志銘、神道碑、行狀等史料中，則多有記載其作為“長(zhǎng)者”扶貧濟(jì)困的一面。這些史料本身所顯現(xiàn)出的信息，其可信程度早為學(xué)者所發(fā)覺(jué)，近來(lái)柳立言[7](P435]、邢鐵(河北大學(xué)2001年宋代經(jīng)濟(jì)史研討會(huì)上的發(fā)言)兩位學(xué)者均有討論。傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)中，聚族而居的鄉(xiāng)民，地緣性和血緣性緊密結(jié)合，強(qiáng)調(diào)睦鄰友好。富民充當(dāng)官方的精英與否，都不會(huì)對(duì)貧乏不能自存者過(guò)分壓榨和侵奪。在完稅納糧過(guò)程中，如果貧乏者實(shí)在無(wú)力繳納，而充當(dāng)催稅鄉(xiāng)役的富民自己也不愿代納時(shí)，則往往是向較為富有的中等民戶多征，以完成征收任務(wù)。所以，在實(shí)際社會(huì)生活中，似乎還有更多的鄉(xiāng)間富民是二者兼而有之，并隨著外界事物的發(fā)展，不斷調(diào)整變換自己的
社會(huì)角色。換言之，鄉(xiāng)村中的富民往往是一個(gè)比較中性的社會(huì)形象一一這樣的人占大多數(shù)。這一社會(huì)形象，似乎是結(jié)合上述兩方面史料，所反映出的特殊之外的一般，應(yīng)更接近于社會(huì)生活中的常態(tài)。
要之，由富民治理鄉(xiāng)村，其對(duì)國(guó)家的助益和穩(wěn)定基層社會(huì)秩序的作用確實(shí)是很明顯的一一賦稅賴以征收，國(guó)家財(cái)政得以在困窘中運(yùn)行不輟；兩宋基層社會(huì)也相對(duì)穩(wěn)定。但是，也應(yīng)該看到，其中消極影響也不少。諸如詭名挾戶，轉(zhuǎn)嫁賦役負(fù)擔(dān)；霸占良田，欺凌貧弱；違法犯禁，殺人害物，破壞國(guó)家法制；封山占水，強(qiáng)取豪奪，破壞國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序；武斷鄉(xiāng)曲，擾亂社會(huì)，破壞人民的正常生活，等等。當(dāng)然，也不排除有些富民在鄉(xiāng)村中常常是以“長(zhǎng)者”的形象出現(xiàn)在公眾面前，在有些時(shí)候隱藏起作為“豪橫”的許多行為。換言之，富民治理鄉(xiāng)村的社會(huì)作用和消極影響是同時(shí)并存的。
轉(zhuǎn)貼于 三
歷代王朝之所以以富民參與鄉(xiāng)村治理，而不用貧民，不但因?yàn)楦幻袷且粋€(gè)比較穩(wěn)定的社會(huì)中間層，在社會(huì)中具有重要的作用，更
因?yàn)楦幻袷菄?guó)家財(cái)稅所在，用他們承擔(dān)差役，如果稅物丟失或民戶賦稅不能及時(shí)、足額征收到，可以找他們代為繳納。北宋劉摯以為：“役人必用鄉(xiāng)戶，為其有常產(chǎn)則自重?！被蛘哒f(shuō)，富民“身任其役，則自愛(ài)而重犯法”[16](《食貨上五·役法上》)。司馬光則說(shuō)：“國(guó)家舊制所以必差青苗產(chǎn)充役人者，為其有莊田家屬，有罪難以逃亡，故頗自重惜。今雇浮浪之人充役，常日恣為不法，一旦事發(fā)，單身竄匿，何處州縣不可投名?又農(nóng)家所有不過(guò)谷、帛與力，自古賦役無(wú)出三者?！盵17](《乞罷免役錢狀》)此外，在討論弓手時(shí)，還有這樣的看法：“蓋鄉(xiāng)人在役，則不獨(dú)有家丁子弟之助，至于族姻鄉(xiāng)黨，莫不為耳目，有捕輒獲；又土著自重，無(wú)逃亡之患?！盵16](《食貨上五·役法上》)也就是說(shuō)，有恒產(chǎn)者才易于為官府利用。那么，貧者為什么不能擔(dān)當(dāng)如此責(zé)任呢?這是因?yàn)椋蕾囙l(xiāng)間貧民參與社會(huì)治理，或用以加強(qiáng)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，這樣的舉措是不能奏效的一一富民不大可能聽(tīng)從貧民的支派，鄉(xiāng)役人在向民間征收賦稅過(guò)程中，總有一些“釘子戶”(多半是豪橫的形勢(shì)戶)“頑慢不時(shí)納”[6](食貨六五之七九)。貧民承擔(dān)鄉(xiāng)役一般不敢到豪橫的形勢(shì)戶家催征，早在中唐時(shí)杜甫就有里正、村正等在征收賦役時(shí)“雖見(jiàn)(豪強(qiáng)民戶)面，不敢示文書取索，非不知其家處，獨(dú)知貧兒家處”的記載[18](《東西兩川說(shuō)》)，將他們欺貧怕富的心態(tài)躍出紙面。
從現(xiàn)存的文獻(xiàn)看，兩宋社會(huì)中，中下戶或是情愿或是被迫充當(dāng)官方鄉(xiāng)村精英者也不在少數(shù)。據(jù)《歷代名臣奏議》卷二五八載，宋孝宗時(shí)，太學(xué)博士虞儔說(shuō)：“近來(lái)諸縣所差保正長(zhǎng)，雖以稅力高下為則，然奸民利在規(guī)避役次，于未點(diǎn)差已前，先行計(jì)囑鄉(xiāng)書將所管稅力虛立典賣文契，及詭名走寄，官司不究情偽，往往將無(wú)力下戶抑逼承認(rèn)?！敝邢聭魮?dān)任差役，富民詭名逃稅，而官方催逼，自己又沒(méi)有足夠的經(jīng)濟(jì)能力代為繳納，如有代納，就會(huì)導(dǎo)致中下戶因此破產(chǎn)逃亡，甚至鋌而走險(xiǎn)。這樣一來(lái)，不但政府財(cái)政會(huì)受損，基層社會(huì)秩序也因而遭到破壞。出于這樣的考慮，任何政府在制定政策時(shí)，都不會(huì)完全依賴這些貧民治理鄉(xiāng)村的，而依靠富民催征，貧民一般是不敢和他們抗?fàn)幍?，即使是收獲不多，但在富民承擔(dān)鄉(xiāng)役催稅時(shí)，他們也會(huì)在威逼利誘下將不多的收獲上繳。因?yàn)樗麄儗?duì)于富民有著這樣或那樣的依賴性：貧病喪葬、天災(zāi)人禍，還要依靠向富民借貸來(lái)生存。這是他們一般不敢得罪富民的主要原因。司馬光有如下議論，似可備一說(shuō)：
夫民之所以有貧富者，由其材性愚智不同，富者智識(shí)差長(zhǎng)，憂深思遠(yuǎn)，寧勞筋苦骨、惡衣菲食，終不肯取債于人，故其家常有贏余而不至狼狽也；貧者啙窳偷生，不為遠(yuǎn)慮，一醉日富，無(wú)復(fù)贏余，急則取債于人，積不能償，至于鬻妻賣子、凍餒填溝壑而不知自悔也。是以富者常假貸貧民以自饒，而貧者常假貸富民以自存。雖苦樂(lè)不均，然猶彼此相資以保其生[17](《乞罷條例司常平使疏》)。
貧富相得，相依而存，或說(shuō)“彼此相資以保其生”，這或許也是鄉(xiāng)村社會(huì)中的一個(gè)常態(tài)。能夠保證廣大民產(chǎn)按時(shí)、足額地完稅納糧，并能在一定程度上教化、管理鄉(xiāng)間中下等主戶和貧弱客戶，保障基層社會(huì)秩序穩(wěn)定，這是國(guó)家依賴富民充任官方鄉(xiāng)村精英的真正原因，也是國(guó)家制定相關(guān)制度的理念所在。進(jìn)而言之，依賴富民參與鄉(xiāng)村治理，還與兩宋社會(huì)發(fā)展過(guò)程中內(nèi)憂和外患不斷，國(guó)家財(cái)政入不敷出，兼而國(guó)家將財(cái)政權(quán)集中于中央，地方財(cái)政困窘不堪等因素有關(guān)。在宋代，地方行政已不足于加強(qiáng)國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的治理；尤其是到了南宋，“政府對(duì)于地方的統(tǒng)治能力有所不足”[18](P66)。為了國(guó)家的持續(xù)發(fā)展和基層社會(huì)的穩(wěn)定，國(guó)家不得不更多地利用富民參與到基層社會(huì)治理中來(lái)。但是，即使是在這樣的背景下，由于國(guó)家財(cái)政和地方財(cái)政都極端困窘，國(guó)家并沒(méi)有足夠的經(jīng)濟(jì)資源支付為數(shù)眾多的鄉(xiāng)役人的報(bào)酬，反而在征稅派役過(guò)程中增加一些額外的負(fù)擔(dān)[19]。過(guò)加大賦稅征收的力度，將廣土眾民牢固控制起來(lái)，防止禍起蕭墻。
宋代這種依靠富民治理鄉(xiāng)村的制度，的確起到了一定的效果。有學(xué)者認(rèn)為，北宋中期以后，尤其是南宋時(shí)期，士大夫已開(kāi)始越來(lái)越多地經(jīng)營(yíng)和自己利益密切的地方事務(wù)了[1]。士大夫所追求的修齊治平，以前更多的是把精力和目光關(guān)注在怎樣治國(guó)平天下上，而今則將修身、齊家的理念放在了首位。北宋時(shí)呂氏鄉(xiāng)約的出現(xiàn)，范氏義莊的興起；南宋時(shí)義役的肇興，社倉(cāng)的社會(huì)救濟(jì)效用等等，都說(shuō)明士大夫階層日益關(guān)注鄉(xiāng)村事務(wù)了。筆者以為，上述現(xiàn)象的出現(xiàn)，除了緣于宋代有大量士人、官戶生活在鄉(xiāng)間外，更由于北宋中期以后印刷術(shù)的發(fā)展，使得士人的事跡有更多的可能保存下來(lái)，成為后入研究的資料。至于前代類似史跡似乎較少，宋代的增多是否就意味著士人階層對(duì)于基層事務(wù)的關(guān)注增多，增多的程度如何，似應(yīng)有更為客觀深入的思考。
宋代依賴鄉(xiāng)村富民參與社會(huì)治理的舉措，在一定程度上是為了國(guó)家財(cái)賦收入上的考慮，同時(shí)也是依賴富民在鄉(xiāng)間的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等資源，起到國(guó)家權(quán)威所不能達(dá)到的社會(huì)治理效果。這種依靠鄉(xiāng)村富民治理鄉(xiāng)村的制度，自古皆然，只有到了國(guó)家權(quán)威有完全的能力控制鄉(xiāng)村時(shí)，才出現(xiàn)了貧下民戶參與鄉(xiāng)村治理的局面。這從另外一個(gè)方面說(shuō)明了，兩宋時(shí)期的國(guó)家權(quán)威確實(shí)有著極力向鄉(xiāng)村基層社會(huì)滲透的意向。但是，在當(dāng)時(shí)交通條件、信息傳播和缺乏有效監(jiān)控機(jī)制等情況下，皇權(quán)的觸角卻并不具備支配和動(dòng)員每一個(gè)社會(huì)細(xì)胞的能力。面對(duì)內(nèi)憂外患，尤其是國(guó)家財(cái)政的人不敷出，宋代國(guó)家鄉(xiāng)村治理的理念恐非只是出于儒家“只是不生事擾民”[20](P537)的考量[21]。只有全面動(dòng)員鄉(xiāng)村精英，使之成為一級(jí)政權(quán)，中央和地方各級(jí)政府加大對(duì)其監(jiān)控的力度，國(guó)家權(quán)力滲入基層鄉(xiāng)村的深度才會(huì)更顯成效。
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新農(nóng)村建設(shè)屬于系統(tǒng)工程，其中便包含著農(nóng)村基層群眾文化活動(dòng)（以下簡(jiǎn)稱：文化活動(dòng)）。從現(xiàn)階段文化活動(dòng)的開(kāi)展情況來(lái)看，整體上是具有成效的，特別是在少數(shù)民族地區(qū)，因發(fā)展當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)便順勢(shì)推動(dòng)了文化活動(dòng)的開(kāi)展。但在進(jìn)一步提升新農(nóng)村建設(shè)下的文化活動(dòng)，還需要直面當(dāng)前所存在的若干問(wèn)題。根據(jù)筆者的調(diào)研和工作體會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些問(wèn)題部分根源于基層文化活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)困境，部分則根源于農(nóng)村文化環(huán)境使然。這就意味著，在突出基層文化活動(dòng)功能時(shí)，需要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)實(shí)困境的破解，以及在現(xiàn)有農(nóng)村文化環(huán)境下提煉出正能量來(lái)。
一、農(nóng)村基層群眾文化活動(dòng)開(kāi)展的現(xiàn)狀分析
（一）基層文化開(kāi)展的自發(fā)性特征顯著。在新農(nóng)村建設(shè)背景下，基層文化活動(dòng)的開(kāi)展仍具有“村民自治”的特點(diǎn)，這就使得該文化活動(dòng)在組織和演出上具有群眾自發(fā)的特征。針對(duì)這一特征來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)，我們不能說(shuō)其是好是壞。但有一點(diǎn)需要明確，在有序推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的思路下，作為一個(gè)子系統(tǒng)的基層文化活動(dòng)，也應(yīng)呈現(xiàn)出長(zhǎng)期規(guī)劃與短期計(jì)劃相結(jié)合的態(tài)勢(shì)，從而當(dāng)前的自發(fā)性特征則影響到這一態(tài)勢(shì)的形成。
（二）基層文化開(kāi)展的思想性有待提高。新農(nóng)村建設(shè)十分重視精神文化的塑造，這也直接反映在了基層文化的開(kāi)展之中。但從現(xiàn)階段基層文化活動(dòng)的開(kāi)展現(xiàn)狀來(lái)看，在思想性上盡管普遍脫離了“低級(jí)趣味”，但在突出當(dāng)?shù)孛耧L(fēng)民俗，以及展現(xiàn)身邊正能量方面的思想性上則有待提高。不難看出，需要通過(guò)植根于現(xiàn)實(shí)生活才能收集到寶貴的素材。但在當(dāng)前基層文化活動(dòng)開(kāi)展的這種自發(fā)性現(xiàn)狀下，植根于生活也就顯得較為隨意了。
二、分析基礎(chǔ)上的功能定位
（一）為新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造和諧氛圍。在新農(nóng)村建設(shè)中十分強(qiáng)調(diào)創(chuàng)造鄉(xiāng)村和諧的人際氛圍，包括鄰里關(guān)系和諧、婆媳關(guān)系協(xié)和、家庭關(guān)系和諧等。隨著基層文化活動(dòng)的開(kāi)展，通過(guò)大眾參與和文化活動(dòng)本身所釋放出一種凝聚力，便能促進(jìn)上述和諧人際氛圍的形成。不難理解，在和諧人際氛圍的驅(qū)動(dòng)下，將能在新農(nóng)村建設(shè)中產(chǎn)生心往一處想、勁往一處使的團(tuán)結(jié)氣氛，那樣便能真切發(fā)揮出村民自治下的巨大優(yōu)勢(shì)。
（二）為新農(nóng)村建設(shè)構(gòu)建精神家園。新農(nóng)村建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相伴而行，共同構(gòu)成了基層文化活動(dòng)開(kāi)展的現(xiàn)實(shí)背景。在留住鄉(xiāng)情和鄉(xiāng)貌的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求下，開(kāi)展具有當(dāng)?shù)靥厣幕鶎游幕顒?dòng)將為村民構(gòu)建起精神家園，這一精神家園不僅能增強(qiáng)他們的歸屬感，在少數(shù)民族地區(qū)還將增強(qiáng)當(dāng)?shù)卮迕竦奈幕院栏小?/p>
三、定位驅(qū)動(dòng)下的實(shí)踐
（一）增強(qiáng)基層文化活動(dòng)的組織性。針對(duì)當(dāng)前基層文化活動(dòng)比較零散的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，需要增強(qiáng)基層文化活動(dòng)的組織性。這里的組織性具體是指，在保證“村民自治”的前提下，尋找專業(yè)文化團(tuán)體來(lái)給與幫扶。從可操作性的角度出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府文化站需承擔(dān)起這種幫扶任務(wù)。根據(jù)文化站的職能，在幫扶上應(yīng)在拓展文化活動(dòng)的形式和提升文化活動(dòng)的思想性上發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。
（二）突出基層文化活動(dòng)的地域性。在新農(nóng)村建設(shè)中也面臨著引導(dǎo)村民走向增收致富的道路，特別在筆者所在的少數(shù)民族地區(qū)，更具有這樣的緊迫性，當(dāng)然也具有這樣的資源。因此，在開(kāi)展基層文化活動(dòng)時(shí)還應(yīng)突出地域性特征。根據(jù)筆者所在區(qū)域的特點(diǎn)，可以將具有藏族傳統(tǒng)文化納入到基層文化活動(dòng)的開(kāi)展中，諸如藏族歌舞和藏戲等。
（三）培育基層文化活動(dòng)骨干力量。基層文化活動(dòng)的開(kāi)展主體始終是當(dāng)?shù)卮迕?，在村民自治的體制下還應(yīng)不斷培育當(dāng)?shù)鼗鶎游幕墓歉闪α?。在培養(yǎng)骨干力量上需要建立起這樣的意識(shí)，即根據(jù)基層文化活動(dòng)內(nèi)容的開(kāi)發(fā)和基層文化活動(dòng)形式的管理兩個(gè)方面，應(yīng)分別進(jìn)行針對(duì)性的人才培養(yǎng)。
不難看出，新農(nóng)村建設(shè)對(duì)基層文化活動(dòng)的開(kāi)展提出了時(shí)代要求，這一時(shí)代要求又與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相呼應(yīng)。為此，我們必須在社會(huì)主義核心價(jià)值觀的引領(lǐng)下，以及在區(qū)域植根性的推動(dòng)下，來(lái)不斷提升基層文化活動(dòng)的質(zhì)量。
四、展望
群眾文化活動(dòng)是當(dāng)前農(nóng)村加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)管理的重要抓手。開(kāi)展群眾文化活動(dòng)能增進(jìn)村民溝通，提高農(nóng)村社會(huì)的組織化程度，促進(jìn)文明鄉(xiāng)風(fēng)，完善社會(huì)治理手段。充分發(fā)揮群眾文化活動(dòng)在農(nóng)村基層社會(huì)管理中的作用，大力推進(jìn)農(nóng)村群眾文化活動(dòng)，關(guān)鍵在于準(zhǔn)確把握農(nóng)民群眾精神文化生活的新需求、新期待；關(guān)鍵在于打造一支過(guò)硬的基層文化人才隊(duì)伍；關(guān)鍵在于農(nóng)民群眾是否滿意以及這種滿意的程度。
農(nóng)村公共文化服務(wù)體系要建設(shè)、完善、順利運(yùn)行并充分發(fā)揮其職能作用，必須擁有完善的農(nóng)村基層文化建設(shè)基礎(chǔ)，其基礎(chǔ)性工程便是鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站建設(shè)工程。主要內(nèi)容包括推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站建設(shè)、抓好“三送”工程、建設(shè)“文化信息資源共享工程”、創(chuàng)建文化服務(wù)運(yùn)行機(jī)制四個(gè)方面，同時(shí)還必須注意堅(jiān)持文化站的公益性方向，要明確服務(wù)對(duì)象，要處理好建設(shè)與管理的關(guān)系，要抓好管理人員的培訓(xùn)，還要大力組織開(kāi)展豐富的文化藝術(shù)活動(dòng)。
五、結(jié)語(yǔ)
本文在完成了現(xiàn)狀分析和功能定位后認(rèn)為，實(shí)踐路徑應(yīng)包括：增強(qiáng)基層文化活動(dòng)的組織性、突出基層文化活動(dòng)的地域性、培育基層文化活動(dòng)骨干力量等三個(gè)方面。
參考文獻(xiàn)
