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中圖分類號：F840.612文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2011）28-0092-02
黨的十七大報告中指出要“以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點”加快完善社會保障體系。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險體系是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的必然要求。本文從對城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度的內(nèi)涵入手，對養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)一體化的必要性、可行性、障礙性因素、制度設(shè)計的總體思路及相關(guān)問題進(jìn)行研究綜述，為完善社會保障體系，消除城鄉(xiāng)二元差距，促進(jìn)養(yǎng)老保險制度向城鄉(xiāng)一體化方向發(fā)展提供理論依據(jù)與實踐參考。
一、城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度的內(nèi)涵
現(xiàn)階段，學(xué)術(shù)界對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險的內(nèi)涵有較多的概括，例如，童廣?。?003）認(rèn)為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險就是把城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個整體，統(tǒng)籌謀劃、綜合考慮，通過體制改革和政策調(diào)整，逐步建立起覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民的養(yǎng)老保險制度體系[1]。但是直接對城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險內(nèi)涵進(jìn)行界定的則很少。曹信邦（2006）提出城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度一體化是指城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度統(tǒng)一，養(yǎng)老社會保險資源能夠在城鄉(xiāng)自由流動，城鄉(xiāng)勞動力在自由流動過程中可以自由選擇養(yǎng)老社會保險投保機(jī)構(gòu)，讓所有人都能覆蓋在養(yǎng)老保險社會保險制度范圍內(nèi)。同時，他也認(rèn)為城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度一體化并不是城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險的完全等同，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鄉(xiāng)勞動者收入的計量方式、城鄉(xiāng)居民生活指數(shù)等有區(qū)別，城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險的繳費比例、繳費方式、待遇水平等也有差異[2]。
二、城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度建設(shè)的必要性和可行性分析
（一）城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度建設(shè)的必要性分析
袁文全、邵海（2009）認(rèn)為，養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)一體化是實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，是構(gòu)建社會主義和諧社會的需要 [3]。因為城鄉(xiāng)社會保障投入的巨大差距，致使本來已較大的城鄉(xiāng)差距更加巨大，從而影響到了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)。而且，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的發(fā)展失衡，貧富差距較大等因素都嚴(yán)重影響了社會的和諧。而社會保障作為“社會安全網(wǎng)”和“減震器”，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險制度，無疑對推動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會都具有重要的制度保證作用。
耿小茜（2010）認(rèn)為，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險是建設(shè)現(xiàn)代化的要求；是構(gòu)建和諧社會的重要基礎(chǔ)；是中國社會保障建設(shè)的重要目標(biāo)；是社會發(fā)展和進(jìn)步的必然趨勢[4]。因為中國在建設(shè)現(xiàn)代化的過程中，經(jīng)濟(jì)制度、政治制度都在由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變，二元的養(yǎng)老保障制度顯然已經(jīng)不適應(yīng)社會發(fā)展的需求，因此，這必然要求城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)以促進(jìn)社會公平和穩(wěn)步的發(fā)展。
（二）城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度建設(shè)的可行性分析
袁彥東、張軍田（2007）認(rèn)為，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體基本養(yǎng)老保險制度的可行性在于：一是國家的宏觀政策為建立城鄉(xiāng)一體的基本養(yǎng)老保險制度提供了政策支持；二是中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長，綜合國力的增強(qiáng)，使建立城鄉(xiāng)一體的基本養(yǎng)老保險制度成為可能；三是國民素質(zhì)及國民對社會保險認(rèn)知度的提升，為構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的基本養(yǎng)老保險制度營造了良好的社會氛圍；四是部分西方國家國民一體的社會保障模式為建立城鄉(xiāng)一體的基本養(yǎng)老保險制度提供了經(jīng)驗借鑒[5]?？梢?，從中國內(nèi)部來看，中國在政策、財力和國民的認(rèn)知上已經(jīng)具備了建立城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度的基本條件。從外部來看，國外建設(shè)養(yǎng)老保險的經(jīng)驗可以為中國在城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度建設(shè)方面提供很好的借鑒，避免走不必要的彎路。這些內(nèi)在和外在條件，已經(jīng)為中國城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度建設(shè)打下了基礎(chǔ)。
三、城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度建設(shè)的障礙分析
目前，中國社會養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展存在明顯的障礙性因素，曹邦信（2006）指出城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險相互分割，政策不統(tǒng)一，完善程度不同，存在體制障礙；城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異過大，政府財政承受能力不同，存在經(jīng)濟(jì)障礙；城鄉(xiāng)人口比例不合理，城鄉(xiāng)居民收入差距較大，存在人口障礙；為城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險提供堅實基礎(chǔ)的“公民權(quán)”的政治、法律和社會體系仍不夠完善，存在公民權(quán)體系障礙；農(nóng)民利益表達(dá)的組織資源、表達(dá)渠道以及媒體關(guān)注不足，存在農(nóng)民利益表達(dá)權(quán)障礙；全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險賬戶尚未建立，全國性網(wǎng)絡(luò)技術(shù)尚未有效實施，全國性的信息采集和賬戶及時轉(zhuǎn)移困難，存在技術(shù)[6]。遲翔（2010）認(rèn)為，現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度存在以下問題：一是養(yǎng)老保險體系中的城保和農(nóng)保在制度設(shè)計、繳費方式等方面存在較大差異；二是條塊分割、彼此相對獨立、各自封閉運行的社會養(yǎng)老保險體系難以適應(yīng)社會發(fā)展需要[7]等。因此，在建立城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度時，應(yīng)充分考慮上述障礙性因素，確保城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度的建設(shè)。
四、城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險的制度設(shè)計
中國現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險制度設(shè)計是“小個人賬戶與大統(tǒng)籌賬戶”相結(jié)合的辦法，用工單位較大的繳費比例讓其想方設(shè)法地逃避繳費，這為農(nóng)民及農(nóng)民工加入養(yǎng)老保險設(shè)置了障礙。因此，從繳費負(fù)擔(dān)能力的角度，岳宗福（2009）認(rèn)為，新的制度設(shè)計應(yīng)采取“大個人賬戶與小統(tǒng)籌賬戶”相結(jié)合的模式，即個人賬戶為個人繳費工資的16%（個人負(fù)擔(dān)一半，單位負(fù)擔(dān)一半）、全國統(tǒng)籌賬戶為3% （全部由單位負(fù)擔(dān)）、地方統(tǒng)籌賬戶為5% （全部由單位負(fù)擔(dān)）。而且還應(yīng)建立養(yǎng)老保險“一卡通”，即每個勞動者，不論農(nóng)民、市民還是進(jìn)城務(wù)工人員，都要擁有一個與身份證號碼相關(guān)聯(lián)的社?？ǎ靡杂涗浢總€勞動者的繳費情況、查詢養(yǎng)老金卡中的累計金額、轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老關(guān)系等[8]。
童廣印、薛興利（2007）則根據(jù)中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況認(rèn)為，到2030年應(yīng)建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的覆蓋全面、標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)?shù)某青l(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險制度。具體路徑可分為兩個戰(zhàn)略階段進(jìn)行：第一階段是2008―2015年，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度由“相互分離”向“制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)有別”過程的轉(zhuǎn)變。然后，可根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，實現(xiàn)由“統(tǒng)一籌劃，制度有別”向“制度統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)有別”的轉(zhuǎn)變，為實現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”奠定基礎(chǔ)。第二階段是2015―2030年，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度由“制度統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)有別”向“城鄉(xiāng)一體化”的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一[9]。
而袁文全（2009）則從城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度建設(shè)的完善來構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度。首先，要加快建設(shè)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，先將農(nóng)村養(yǎng)老保險這塊短板補(bǔ)上。在設(shè)計農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時，既要明確政府責(zé)任、加大財政投入，又要建立引導(dǎo)機(jī)制，使政府投入能夠調(diào)動農(nóng)民參保繳費的積極性，為與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的銜接打下基礎(chǔ)。其次，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的有序銜接。在制度設(shè)計中，要能夠使參保主體、繳費義務(wù)和保險待遇自由轉(zhuǎn)換，從而解決好城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的銜接問題，最終實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)一體化[3]。
五、評述與展望
目前，國內(nèi)對城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度建設(shè)的研究還不多，大多集中在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度的研究中，從對城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度的內(nèi)涵研究就可見一斑。過去二元分割的城鄉(xiāng)治理體制使養(yǎng)老保險制度在農(nóng)村和城市有很大的區(qū)別，但是社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，那么養(yǎng)老保險制度通過統(tǒng)籌發(fā)展，必然會邁入城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中。建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度并不是表示城市居民和農(nóng)民的養(yǎng)老保險待遇等就一定等同，而是表明城市居民與農(nóng)民的養(yǎng)老保險是設(shè)定在同一個制度內(nèi)，能讓資源在城鄉(xiāng)之間自由流動，而不受到城鄉(xiāng)二元制度的制約。因此，城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度，是指城市居民和農(nóng)民都進(jìn)入統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度中，可以根據(jù)各自的收入水平選擇不同的保障水平，從而讓養(yǎng)老保險制度覆蓋全國民。
城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度涉及到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面，需要人力和物力的支持。雖然對城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度建設(shè)的必要性、可行性以及制度設(shè)計已經(jīng)有了一定的研究，認(rèn)為現(xiàn)在建設(shè)城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險是必需的，而且也提供了不同的路徑選擇，但是這些研究都是從定性的角度進(jìn)行，那么到底能不能在此階段建立起一體化的制度，還需要從定量的角度進(jìn)行，采用社會保障統(tǒng)計與精算的基本理論和技術(shù)方法，構(gòu)建一體化的養(yǎng)老保險制度，使其更具有可操作性，為勞動和社會保障等政府實際工作部門提供科學(xué)的決策依據(jù)。
參考文獻(xiàn)：
[1]童廣印.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老制度研究[D].泰安:山東農(nóng)業(yè)大學(xué),2003.
[2]曹信邦.城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度一體化障礙性因素分析[J].理論探討,2006,(5):103.
[3]袁文全,邵海.社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化的理論基礎(chǔ)與制度設(shè)計[J].社會科學(xué)輯刊,2009,(6):70-73.
[4]耿小茜.淺析構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險體系[J].經(jīng)營管理者,2010,(16):137.
[5]袁彥東,張軍田.構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的基本養(yǎng)老保險制度研究[J].社會科學(xué)論壇,2007,(6):66.
[6]曹信邦.城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度一體化障礙性因素分析[J].理論探討,2006,(5):103-105.
Abstract：Currently， evaluation on the development level of urban-rural integration has become a new study hotspot in our academia. Providing a review of existing relevant research results， this paper defines the urban-rural integration’s connotation and clarifies such integration’s several principal features. According to the related principles， it builds an index system on the evaluation of urban-rural integration， from the aspects of spatial， population， economic， social and living environmental dimensions. Here also describes major methods and basic processes of index weighting， data standardization as well as general evaluation in detail.
Key words：urban-rural integration；indicator system；general evaluation
中圖分類號：F290 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
文章編號：1674-4144（2013）-05-16（7）
黨的十以來，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化成為一項重大國策。近年來，國內(nèi)學(xué)界的城鄉(xiāng)一體化研究進(jìn)入一個新的階段，許多學(xué)者不再局限于城鄉(xiāng)之間應(yīng)然關(guān)系的論爭（例如城鄉(xiāng)孰為本末問題），而開始轉(zhuǎn)入對如何認(rèn)識并推動城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的技術(shù)性討論。目前，對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平的測度與評價已成為國內(nèi)學(xué)界一個新的研究熱點，對這類研究來說，如何選取和構(gòu)建測度城鄉(xiāng)一體化水平的指標(biāo)體系是必須解決的關(guān)鍵問題。
1 城鄉(xiāng)一體化評價的研究進(jìn)展
從既有研究來看，對城鄉(xiāng)一體化測量指標(biāo)的選取方法基本分為兩類。一類是將城鄉(xiāng)一體化看作城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)、空間等多領(lǐng)域、多層次的相互融合并趨于一體的過程，為準(zhǔn)確地測度城鄉(xiāng)一體化水平，需要對各領(lǐng)域進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計并構(gòu)建比較全面的評價指標(biāo)體系。其中楊榮南（1997）的研究較早且具有代表性，他從經(jīng)濟(jì)、人口、社會、生活、環(huán)境生態(tài)等五個維度，選取了24個二級指標(biāo)進(jìn)行測評。顧益康等（2004）以城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展度、差異度和協(xié)調(diào)度為一級指標(biāo)，以42個二級指標(biāo)構(gòu)成城鄉(xiāng)一體化評估指標(biāo)體系。任平等（2006）從空間聯(lián)系和功能聯(lián)系兩個方面來評價要素在城鄉(xiāng)之間流動情況，進(jìn)而對城鄉(xiāng)一體化程度作出判斷，其中空間聯(lián)系分為自然基礎(chǔ)、城鎮(zhèn)體系、基礎(chǔ)設(shè)施等3個子系統(tǒng)和9個因子，功能聯(lián)系分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會聯(lián)系、環(huán)境條件等3個子系統(tǒng)和13個因子。陳國生等（2009）選取區(qū)域內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、小城鎮(zhèn)建設(shè)水平、社會發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等為一級指標(biāo)，地區(qū)GDP與全市GDP之比、經(jīng)濟(jì)密度、農(nóng)村恩格爾系數(shù)等19個二級指標(biāo)構(gòu)成城鄉(xiāng)一體化指數(shù)評估體系。曹志剛等（2009）將一級指標(biāo)分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市空間發(fā)展、政策制度發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展、生態(tài)發(fā)展、文化發(fā)展等，再選取20個二級指標(biāo)測評城鄉(xiāng)一體化水平。采用此類方法構(gòu)建指標(biāo)體系的研究成果比較多，學(xué)者們選取的一級和二級指標(biāo)往往存在較大差異。
另一思路認(rèn)為，測評城鄉(xiāng)一體化水平的大部分指標(biāo)之間存在著因果關(guān)系或交叉關(guān)系，因此可以“精選”具有概括性與解釋力的若干指標(biāo)來進(jìn)行測量。岳麗萍等（2006）以人均GDP、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重、非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎匾约肮まr(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率比值等四項指標(biāo)對城鄉(xiāng)一體化水平進(jìn)行判斷。孫小素（2007）選擇城鄉(xiāng)收入比、城鄉(xiāng)人均固定資產(chǎn)投資額比、城鄉(xiāng)生活消費支出額比、城鄉(xiāng)人均住房面積比、城鄉(xiāng)百戶居民電視機(jī)擁有量比、城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)比、城市人口比重7個指標(biāo)測評城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。魏亞蕊等（2008）利用城市化水平、二元對比系數(shù)、城鄉(xiāng)居民收入差異系數(shù)、城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)的差異度四個指標(biāo)對中原城市群城鄉(xiāng)一體化程度進(jìn)行測算。
可以看出，以上兩類選取指標(biāo)的方法各有利弊，第一類方法的優(yōu)勢是能夠較為全面地反映城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展程度，并有助于發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)差異的具體成因。但是由于所選指標(biāo)多，容易造成互相交叉，有可能影響結(jié)果的合理性。此外，由于學(xué)者們選取的指標(biāo)往往存在較大差異，對于結(jié)果難以進(jìn)行橫向比較研究。第二類做法通過選取具有代表性且較為常用的指標(biāo)，能夠滿足考察區(qū)域城鄉(xiāng)一體化水平的需要，同時數(shù)據(jù)可得性高，處理簡便，便于對不同區(qū)域的城鄉(xiāng)一體化水平進(jìn)行橫向比較研究，但是因為指標(biāo)較少，難以詳細(xì)反映城鄉(xiāng)一體化的具體狀況?？偠灾?，國內(nèi)學(xué)界對城鄉(xiāng)一體化水平的測評研究取得了比較豐富的成果，但相關(guān)研究成果之間缺少交流、批判和合理借鑒，尤其是大多數(shù)研究中構(gòu)建的指標(biāo)體系都不盡相同，遠(yuǎn)未形成統(tǒng)一的評價體系和計算方法，直接影響到相關(guān)研究成果難以形成有效積累和深層討論，所以可以說目前關(guān)于城鄉(xiāng)一體化評價研究仍處于探索階段，有待于進(jìn)一步深入。
2 城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵界定
城鄉(xiāng)一體化是在國內(nèi)城鄉(xiāng)二元對立的現(xiàn)實格局下提出的重要概念，盡管國外相關(guān)研究中缺少與城鄉(xiāng)一體化直接對應(yīng)的概念，但國外學(xué)界針對產(chǎn)業(yè)革命后出現(xiàn)的城鄉(xiāng)分化問題進(jìn)行研究并創(chuàng)立了城鄉(xiāng)互動和城鄉(xiāng)融合等諸多理論，例如霍華德的田園城市理論、沙里寧的有機(jī)疏散理論、賴特的廣畝城理論、城鄉(xiāng)邊緣區(qū)理論以及的城鄉(xiāng)關(guān)系理論等，這些理論對國內(nèi)城鄉(xiāng)一體化研究具有參考價值。近年來，國內(nèi)學(xué)者們借鑒國外相關(guān)理論資源，并依據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本思路與城鄉(xiāng)建設(shè)實踐，對城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵不斷進(jìn)行完善。在總結(jié)既有研究成果基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化是指城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)之間通過資源和生產(chǎn)要素的雙向自由流動與合理配置，相互協(xié)作，優(yōu)勢互補(bǔ)，以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)促城，實現(xiàn)城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)之間在空間、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)上持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。為準(zhǔn)確理解城鄉(xiāng)一體化內(nèi)涵以構(gòu)建較為合理的評價指標(biāo)體系，應(yīng)把握以下方面關(guān)系：
第一，城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)在聯(lián)系。城鄉(xiāng)一體化涉及空間規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、生活水平等諸多方面，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。楊重光（2008）認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化包括規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通信息、市場結(jié)構(gòu)、政策措施、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、社會事業(yè)發(fā)展等的一體化過程。單純某個或幾個方面的城鄉(xiāng)互動不能實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，在理論探討和實踐發(fā)展中必須把城鄉(xiāng)一體化看作一個整體，提倡多學(xué)科的綜合研究和多部門的統(tǒng)籌謀劃，推動城鄉(xiāng)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。
第二，城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)之間的關(guān)系。一方面，城鄉(xiāng)一體化的“城”包括城和鎮(zhèn)，所以城鄉(xiāng)一體化必然意味著城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的一體化，強(qiáng)調(diào)鎮(zhèn)的地位重要性是因為鎮(zhèn)是溝通城鄉(xiāng)的必要環(huán)節(jié)和紐帶，要實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的一體化首先要推動城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的一體化，任何越過城鎮(zhèn)的“蛙跳式”城鄉(xiāng)聯(lián)系都是難以持續(xù)的，只有發(fā)揮建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)的輻射和帶動功能，才能逐漸縮小鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的差距，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)的一體化目標(biāo)。另一方面，城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)應(yīng)該互為發(fā)展空間與重要依托，在既有城鎮(zhèn)體系基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動城鎮(zhèn)的空間擴(kuò)散和均衡布局，完善與新農(nóng)村建設(shè)內(nèi)在相關(guān)的城鎮(zhèn)“點-網(wǎng)”式結(jié)構(gòu)，圍繞中心城鎮(zhèn)形成增長極，打通城鄉(xiāng)資源雙向交流的通道，擴(kuò)展承接容納城鄉(xiāng)資源的結(jié)節(jié)性空間，促成城-城、城-鎮(zhèn)、鎮(zhèn)-鄉(xiāng)之間的有機(jī)聯(lián)系，特別應(yīng)注意避免陷入城鄉(xiāng)低水平均衡發(fā)展和資源分散化配置的泥沼，力促城鄉(xiāng)共同的協(xié)調(diào)發(fā)展，重建城鄉(xiāng)共生的和諧關(guān)系。
第三，城鄉(xiāng)一體化與城鎮(zhèn)化的關(guān)系。城鄉(xiāng)一體化必須在加快城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)上，利用城市的輻射和帶動功能，把城市和鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€相互依存、相互促進(jìn)的統(tǒng)一體。但是城鄉(xiāng)一體化不是單純的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化，也絕非完全取消城鄉(xiāng)差別的城鄉(xiāng)“一樣化”，而是推動城鄉(xiāng)之間互相取長補(bǔ)短，優(yōu)勢互補(bǔ)，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的理想狀態(tài)。就是說，鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)相比并非完全處于劣勢，應(yīng)看到鄉(xiāng)村地區(qū)的優(yōu)勢所在，這種優(yōu)勢是與城鎮(zhèn)的比較優(yōu)勢，需要認(rèn)真甄別和客觀對待。例如，鄉(xiāng)村地區(qū)與城鎮(zhèn)相比，在基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、社會生活發(fā)展水平等方面相對落后，但在居住面積、生態(tài)環(huán)境、礦產(chǎn)資源以及鄉(xiāng)土文化等方面則可能優(yōu)于城鎮(zhèn)或獨具特色，對此在選取評價指標(biāo)時應(yīng)加以考慮。
3 城鄉(xiāng)一體化評價指標(biāo)體系構(gòu)建
3.1 構(gòu)建指標(biāo)體系的原則
評價區(qū)域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平必須構(gòu)建一個明確合理的量化指標(biāo)體系，該指標(biāo)體系應(yīng)準(zhǔn)確反映城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵，同時應(yīng)遵循以下原則：
第一，綜合性原則。針對城鄉(xiāng)一體化的系統(tǒng)性特點，所選取的指標(biāo)應(yīng)涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會、人口、文化、生態(tài)環(huán)境等方面，從而比較全面地反映城鄉(xiāng)關(guān)系的總體狀況，并且在對城鄉(xiāng)一體化測評時必須從多角度進(jìn)行綜合判斷。
第二，針對性原則。首先，城鄉(xiāng)一體化反映的是城鄉(xiāng)關(guān)系的現(xiàn)實狀況和客觀水平，因此在選取評價指標(biāo)時應(yīng)該主要從城鄉(xiāng)關(guān)系角度來考慮。在選擇指標(biāo)時，應(yīng)盡可能選擇能夠直接反映城鄉(xiāng)關(guān)系的相對指標(biāo)，而應(yīng)避免選擇那些只能單方面反映城市或農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r的指標(biāo)，避免選擇那些只反映區(qū)域內(nèi)平均水平而掩蓋城鄉(xiāng)差異的指標(biāo)。其次，所選取的指標(biāo)應(yīng)能合理反映當(dāng)前我國城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀，體現(xiàn)城鄉(xiāng)各自發(fā)展特色，特別應(yīng)避免忽視農(nóng)村優(yōu)勢的“城市傾向”導(dǎo)致指標(biāo)選取不當(dāng)。
第三，獨立性原則。所選取的指標(biāo)之間應(yīng)相互獨立，不能互相替代和互為解釋。同時，獨立性原則還要求每一項所選取的指標(biāo)都能夠反映城鄉(xiāng)關(guān)系的某一方面特性，不能含糊不清或容易產(chǎn)生歧義。同時，某一方面特性，盡可能用少而精的指標(biāo)來反映。當(dāng)然，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的普遍聯(lián)系要求所選取的指標(biāo)保持獨立性的同時也要互為補(bǔ)充，構(gòu)成一個完整的指標(biāo)體系，多角度反映城鄉(xiāng)一體化水平。
第四，可比性原則。可比性是對指標(biāo)體系合理性的一項基本要求，所構(gòu)建的指標(biāo)體系不僅能夠?qū)δ骋粋€特定區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)一體化水平進(jìn)行縱向比較，還可以用于不同區(qū)域城鄉(xiāng)關(guān)系的橫向比較。因此，指標(biāo)和資料的口徑和范圍應(yīng)盡量與常用的指標(biāo)體系相一致。此外，這些指標(biāo)不能太“大”，否則要么無法獲得相關(guān)數(shù)值，要么無法準(zhǔn)確反映城鄉(xiāng)關(guān)系。這些指標(biāo)也不能太“小”，否則過于瑣細(xì)從而增加不必要的研究難度，并降低結(jié)果的可比性。同時，因為城鄉(xiāng)一體化水平往往因地因時而不同，所選取的指標(biāo)及賦予的權(quán)重等都應(yīng)盡量適應(yīng)這種動態(tài)變化，在一定的時間段內(nèi)保持相對穩(wěn)定。
第五，可行性原則。所選取的指標(biāo)應(yīng)該是可以度量的，數(shù)據(jù)具有可得性，獲取途徑主要有來自各地統(tǒng)計公報和統(tǒng)計年鑒等權(quán)威部門的相關(guān)數(shù)據(jù)，在缺乏統(tǒng)計數(shù)據(jù)時可獲取相關(guān)的調(diào)查數(shù)據(jù)。一般來說，數(shù)據(jù)的可得性和權(quán)威性越高，評價指標(biāo)體系的可比性和可行性也越強(qiáng)。
3.2 評價指標(biāo)體系構(gòu)建及簡釋
依照城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵以及建立指標(biāo)體系的指導(dǎo)原則，參照國內(nèi)學(xué)界的相關(guān)研究成果，再結(jié)合有關(guān)專家意見，我們將城鄉(xiāng)一體化評價指標(biāo)體系確定為五類一級指標(biāo)和30個二級指標(biāo)，見表1。
3.2.1 空間一體化
空間一體化既是城鄉(xiāng)融合的外在地域表現(xiàn)，也是城鄉(xiāng)融合的重要基礎(chǔ)和必要條件?？臻g一體化水平是指城鄉(xiāng)在地理空間上的關(guān)系狀態(tài)和交融程度，理想的城鄉(xiāng)一體化表現(xiàn)為城鄉(xiāng)兩個地域?qū)嶓w融合成為多（城鎮(zhèn)）節(jié)點的網(wǎng)絡(luò)型區(qū)域連續(xù)統(tǒng)（Regional Continuum）。包括以下指標(biāo)：
本文構(gòu)建的城鄉(xiāng)一體化評價指標(biāo)體系仍然是一種客觀評價體系，全面考察城鄉(xiāng)一體化還應(yīng)該將城鄉(xiāng)居民對本區(qū)域城鄉(xiāng)關(guān)系的主觀心理認(rèn)知納入評價范圍，因此還需要從主觀層面構(gòu)建評價指標(biāo)體系，來對城鄉(xiāng)一體化進(jìn)行更加完整的評價和認(rèn)識。但是對城鄉(xiāng)一體化水平的主觀評價往往存在著明顯制約，如調(diào)研難度大、區(qū)域文化差異影響主觀認(rèn)知、調(diào)查結(jié)果缺少可比性等，難以進(jìn)行不同區(qū)域的橫向比較。此外，受時代變遷與心理變動等因素限制，很難對同一區(qū)域不同時期的城鄉(xiāng)一體化狀況進(jìn)行縱向比較?？紤]到諸種局限，本文未對主觀評價指標(biāo)進(jìn)行討論。我們認(rèn)為如何克服主觀評價過程中的諸多困難，將主觀與客觀評價結(jié)合起來，構(gòu)建更為科學(xué)的城鄉(xiāng)一體化評價指標(biāo)體系將是今后的一項重要研究任務(wù)。
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Key words: the integration of urban and rural planning; way; content and method
中圖分類號： TU98 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-2104（2012）
前言
我國規(guī)劃隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而不斷得以重視，在自身行業(yè)的發(fā)展中已日益形成了龐大的獨特體系。而且，隨著發(fā)展的需求，規(guī)劃系統(tǒng)不斷地補(bǔ)充與完善，業(yè)已形成相互聯(lián)系、相互作用的有機(jī)體系。據(jù)現(xiàn)階段規(guī)劃體系來看,既有宏觀,又有微觀,兩者之間又存在中觀的系統(tǒng)。既有綜合性,又有專業(yè)性,這些不同類型、不同層次的規(guī)劃在不同地域、不同行業(yè)內(nèi)起著重要的作用 [1]。一、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的內(nèi)涵與外延內(nèi)涵與外延是刻畫概念的2個方面。內(nèi)涵是本質(zhì),外延是范圍。城鄉(xiāng)一體化是針對城鄉(xiāng)結(jié)合部,即城鄉(xiāng)交融或城鄉(xiāng)連接的地帶。這是一個帶有較為模糊性的地域范圍,它是沖破行政界限而因城與鄉(xiāng)內(nèi)在聯(lián)系形成的模糊地域(地帶)。因而它的外延也必然是不確定的,確定的是內(nèi)部關(guān)聯(lián)度較強(qiáng)的分野。因此,城鄉(xiāng)結(jié)合部,既不同于城市總體規(guī)劃的郊區(qū)規(guī)劃范疇,因為郊區(qū)規(guī)劃是被動式的輔規(guī)劃;也不同于鄉(xiāng)村規(guī)劃,因為鄉(xiāng)村規(guī)劃面對的對象是鄉(xiāng)村內(nèi)部地域。按照區(qū)域規(guī)劃的某些理論,也很難明確地解決城鄉(xiāng)結(jié)合部的具體問題。如人口布局、勞動力布局、流動人口管理、產(chǎn)業(yè)布局、交通設(shè)施、倉儲設(shè)施等方面[2]。特別是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的今天,因各種流動的不斷加強(qiáng),承擔(dān)這些流動的載體建設(shè)客觀上要求科學(xué)預(yù)測與規(guī)劃。筆者將城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的概念擬定為:對城鄉(xiāng)結(jié)合部具有一定內(nèi)在關(guān)聯(lián)的城鄉(xiāng)交融地域上各種物質(zhì)與精神要素進(jìn)行系統(tǒng)安排稱之為城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃。
二、過去處理城鄉(xiāng)結(jié)合部問題的途徑與弊端一般而言,區(qū)域規(guī)劃是對一定地區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行科技、經(jīng)濟(jì)、資源、社會、基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)發(fā)展的總體規(guī)劃。但在實際操作中,并未對城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)(或地帶)進(jìn)行專題研究。如果將城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃納入進(jìn)去就會對區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容起到補(bǔ)充完善的作用。對各級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃而言,如省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、市(縣)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃以及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃,是依照行政區(qū)劃的體制而劃定地域范圍,并未針對城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)(地帶)做出明確性的展開研究。因為過去的規(guī)劃序列層次缺乏這一現(xiàn)實及長遠(yuǎn)來看都非常重要的規(guī)劃類型,所以給予城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃明確的地位須早提上議事日程。如果不將城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃成為獨立的研究課題,則不利于規(guī)劃的完整與系統(tǒng)性的建立,造成實踐中的規(guī)劃空白點產(chǎn)生及矛盾的解決滯后等問題會更加突出。一般而言,傳統(tǒng)及現(xiàn)實規(guī)劃中城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是針對市縣域內(nèi)各種聚落群體的空間組織部署。但實際應(yīng)用上僅側(cè)重在對市縣域集政治、經(jīng)濟(jì)、文化等中心為一體的市區(qū)(或縣城)的性質(zhì)、規(guī)模及發(fā)展方向的宏觀論證與規(guī)劃,而對近郊衛(wèi)星鎮(zhèn)并未能起到實質(zhì)性的作用。 如總體規(guī)劃中的郊區(qū)規(guī)劃,只是以服務(wù)于市區(qū)(或縣域)為主要任務(wù),而沒有從“融合”、“一體”的角度刻畫城鄉(xiāng)結(jié)合部的深刻內(nèi)涵與外延。對于絕大多數(shù)的城鄉(xiāng)結(jié)合部,都存在著人口流動與管理、產(chǎn)業(yè)布局確定、發(fā)展方向定位性的預(yù)測、基礎(chǔ)設(shè)施的需求量等諸多的問題,而且與傳統(tǒng)行政意義上的區(qū)域規(guī)劃相比,其更具有活躍、動態(tài)、變動等因素。在規(guī)劃的宏觀安排上及戰(zhàn)略的選擇上具有極大的變化特點。為此,如不進(jìn)行總體上的科學(xué)合理部署,一方面可能產(chǎn)生滯后的結(jié)果,另一方面可能產(chǎn)生阻礙城區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展或影響市區(qū)(縣城)的發(fā)展。同時,對農(nóng)村地域的推動也將不利。 可以預(yù)見,城鄉(xiāng)結(jié)合部的區(qū)域類型在國家市場經(jīng)濟(jì)體制下的今天,必以其強(qiáng)大的活力而為區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展發(fā)揮重大的作用,應(yīng)該及時有效地給以足夠的重視,并及早地提到議事日程上來。反思過去種種規(guī)劃類型，可以得出一些基本的認(rèn)識。
（一）認(rèn)識之一
一般而言，區(qū)域規(guī)劃是對一定地區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行科技、經(jīng)濟(jì)、資源、社會、基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)發(fā)展的總體規(guī)劃。但在實際操作中，并未對城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)（或地帶）進(jìn)行專題研究。如果將城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃納入進(jìn)去就會對區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容起到補(bǔ)充完善的作用。
（二）認(rèn)識之二
對各級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃而言，如省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，市（縣）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃以及鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，是依照行政區(qū)劃的體制而劃定地域范圍，也未針對城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)（地帶）作以明確性的展開研究。
（三）認(rèn)識之三
既然過去的規(guī)劃序列層次缺乏這一現(xiàn)實及長遠(yuǎn)來看都非常重要的規(guī)劃類型。那么給予城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃明確的地位便是應(yīng)該提到議事日程上來的時候了。
（四）認(rèn)識之四
如果不將城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃成為獨立的研究課題，則不利于規(guī)劃的完整與系統(tǒng)性的建立。造成實踐中的規(guī)劃空白點產(chǎn)生及矛盾的解決滯后等問題會更加突出。
上述四點認(rèn)識在筆者理論研究和實踐操作中感受最深。
近一、二十年來，我國規(guī)劃工作隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而不斷受到重視，而且，隨著發(fā)展的需求，規(guī)劃系統(tǒng)不斷地補(bǔ)充與完善，業(yè)已形成相互聯(lián)系、相互作用的有機(jī)體系。
據(jù)現(xiàn)階段規(guī)劃體系來看，即有宏觀，又有微觀，兩者之間又存在中觀的系統(tǒng)。既有綜合性，又有專業(yè)性，這些不同類型、不同層次的規(guī)劃在不同地域、不同行業(yè)內(nèi)起著重要的作用。
但綜觀規(guī)劃層次體系，可以看出，還有一定地域范圍內(nèi)規(guī)劃沒有納入進(jìn)去?；蛘哒f是沒有明確地納入進(jìn)去，這便是實踐中可以看到的矛盾較突出的城鄉(xiāng)結(jié)合部地域（地帶）。廣義上看，我國80％的人口居住在農(nóng)村聚落，20％的人口居住在城市（城鎮(zhèn)）聚落。而城市（城鎮(zhèn)）與鄉(xiāng)村的交融地帶便客觀上產(chǎn)生了一種特定涵義上的“城鄉(xiāng)結(jié)合部”，這是一個不容忽視的客觀存在。
實現(xiàn)國家的城市化（或城鎮(zhèn)化）的快速增長必須重視城鄉(xiāng)結(jié)合地帶的有序控制和科學(xué)規(guī)劃，變無序的混亂、自發(fā)狀態(tài)為有序的合理組織狀態(tài)。
2城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的內(nèi)涵與外延
內(nèi)涵與外延是刻畫概念的兩個方面，內(nèi)涵是本質(zhì)，外延是范圍。城鄉(xiāng)一體化是針對城鄉(xiāng)結(jié)合部，即城鄉(xiāng)交融或城鄉(xiāng)連接的地帶。這是一個帶有較為模糊性的地域范圍，它是沖破行政界限而因城與鄉(xiāng)內(nèi)在的聯(lián)系形成的模糊地域（地帶）。因而它的外延也必然是不確定的，確定的是內(nèi)部關(guān)聯(lián)度較強(qiáng)的分野。因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部，既不同于城市總體規(guī)劃的郊區(qū)規(guī)劃范疇，因為郊區(qū)規(guī)劃是被動式的輔規(guī)劃；也不同于鄉(xiāng)村規(guī)劃，因為鄉(xiāng)村規(guī)劃面對的對象是鄉(xiāng)村內(nèi)部地域。按照區(qū)域規(guī)劃的某些理論，也很難明確地解決城鄉(xiāng)結(jié)合部的具體問題。如人口布局，勞動力布局，流動人口管理，產(chǎn)業(yè)布局，交通設(shè)施，倉儲設(shè)施等方面。特別是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的今天，因各種流動的不斷加強(qiáng)，承擔(dān)這些流動的載體建設(shè)客觀上要求科學(xué)預(yù)測與規(guī)劃。
我們將城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的概念擬定為：對城鄉(xiāng)結(jié)合部具有一定內(nèi)在關(guān)聯(lián)的城鄉(xiāng)交融地域上各種物質(zhì)與精神要素進(jìn)行的系統(tǒng)安排。
這是基于以下的認(rèn)識所給出的：
2.1城鄉(xiāng)結(jié)合部是一種客觀存在。
2.2城鄉(xiāng)結(jié)合部是一種可以用空間來刻畫的地域范圍。
2.3城鄉(xiāng)結(jié)合部是打破行政界限，并因城市與鄉(xiāng)村的本質(zhì)性內(nèi)在聯(lián)系而形成的。因此，地域范圍是一種模糊性的。
2.4城鄉(xiāng)結(jié)合部不是城市部分與鄉(xiāng)村部分的簡單疊加，而是有機(jī)地統(tǒng)一在一起的空間范圍。
2.5城鄉(xiāng)結(jié)合部既可以是一定地域，又可以是一個地帶，也可以是其它形態(tài)，這要看反映城鄉(xiāng)結(jié)合的關(guān)聯(lián)度依據(jù)是如何界定的。
2.6城鄉(xiāng)結(jié)合部既然是一種空間范圍，相應(yīng)也便有了各種物質(zhì)載體，也有一些諸如文化等領(lǐng)域的精神載體。因此，同樣需要用系統(tǒng)學(xué)的原理與方法作為理論指導(dǎo)。
2.7城鄉(xiāng)一體化歸根結(jié)底是一種較為獨特的規(guī)劃形式。它與其它各類規(guī)劃應(yīng)該具有同等法律效力，應(yīng)納入規(guī)劃法律體系之中。
3過去處理城鄉(xiāng)結(jié)合部問題的途徑與弊端的總結(jié)反思過去種種規(guī)劃類型，可以得出一些基本的認(rèn)識。
3.1認(rèn)識之一
一般而言，區(qū)域規(guī)劃是對一定地區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行科技、經(jīng)濟(jì)、資源、社會、基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)發(fā)展的總體規(guī)劃。但在實際操作中，并未對城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)（或地帶）進(jìn)行專題研究。如果將城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃納入進(jìn)去就會對區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容起到補(bǔ)充完善的作用。
3.2認(rèn)識之二
對各級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃而言，如省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，市（縣）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃以及鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，是依照行政區(qū)劃的體制而劃定地域范圍，也未針對城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)（地帶）作以明確性的展開研究。
3.3認(rèn)識之三
既然過去的規(guī)劃序列層次缺乏這一現(xiàn)實及長遠(yuǎn)來看都非常重要的規(guī)劃類型。那么給予城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃明確的地位便是應(yīng)該提到議事日程上來的時候了。
3.4認(rèn)識之四
如果不將城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃成為獨立的研究課題，則不利于規(guī)劃的完整與系統(tǒng)性的建立。造成實踐中的規(guī)劃空白點的產(chǎn)生及矛盾的解決滯后等問題。
上述四點認(rèn)識在筆者理論研究和實踐操作中感受頗深。
九十年代初期我們在黑龍江省訥河市、甘南縣、延壽縣、五常市等地參編市縣域城鎮(zhèn)體系和總體規(guī)劃過程中，即感受到城鄉(xiāng)結(jié)合部的一些矛盾無法用城鎮(zhèn)體系規(guī)劃或總體規(guī)劃中的郊區(qū)規(guī)劃來解決。
一般而言，傳統(tǒng)及現(xiàn)實規(guī)劃中城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是針對市縣域內(nèi)各種聚落群體的空間組織部署。但實際應(yīng)用上僅側(cè)重在對市縣域集政治、經(jīng)濟(jì)、文化等中心為一體的市區(qū)（或縣城）的性質(zhì)、規(guī)模及發(fā)展方向的宏觀論證與規(guī)劃。而對近郊衛(wèi)星鎮(zhèn)并未能起到實質(zhì)性的作用。
再如總體規(guī)劃中的郊區(qū)規(guī)劃，只是以服務(wù)于市區(qū)（或縣域）為主要任務(wù)的，而沒有以“融合”、
“一體”的角度刻畫城鄉(xiāng)結(jié)合部的深刻內(nèi)涵與外延。對于絕大多數(shù)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，都存在著諸如：
人口流動與管理，產(chǎn)業(yè)布局確定，發(fā)展方向定位性的預(yù)測，基礎(chǔ)設(shè)施的需求量等諸多的問題，而且與傳統(tǒng)行政意義上的區(qū)域規(guī)劃，其更具有活躍、動態(tài)、變動等因素。在規(guī)劃的宏觀安排上及戰(zhàn)略的選擇上具有極大的變化特點。為此，如不進(jìn)行總體上的科學(xué)合理部署，一方面可能產(chǎn)生滯后的結(jié)果，另一方面可能產(chǎn)生阻礙城區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展或影響市區(qū)（縣城）的發(fā)展。同時，對農(nóng)村地域的推動也將不利。
可以預(yù)見，城鄉(xiāng)結(jié)合部的區(qū)域類型在國家市場經(jīng)濟(jì)體制下的今天，必以其強(qiáng)大的活力而為區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展發(fā)揮重大的作用。我們應(yīng)該及時的并有效地給以足夠的重視，并及早地提到議事日程上來。
4城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃在規(guī)劃序列中地位的認(rèn)識
城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃由于其規(guī)劃的對象與一般的規(guī)劃既有共性，又有特殊性，因此，它作為一門獨立的專項規(guī)劃是明確的。但共性的存在又使其必須在規(guī)劃序列中占有一定的位置。
首先，它的規(guī)劃對象是一種區(qū)域（地域）。這就決定了它屬于一種區(qū)域規(guī)劃的類型。但又由于規(guī)劃對象的范圍確定性差的特點。在界定規(guī)劃對象（即一定范圍內(nèi)的區(qū)域）時，首先要做的工作便是界定規(guī)劃對象的范圍，這需要引入定性與定量相結(jié)合的分析方法做前導(dǎo)性工作。因此，它就不同于行政意義上的省域、市域、縣域、鎮(zhèn)域、鄉(xiāng)域等區(qū)域規(guī)劃，也不等同于因自然因素所制定的某些江河流域?qū)ｎ}規(guī)劃。因此，也決定了該項規(guī)劃的先決條件是劃定城鄉(xiāng)結(jié)合部的范圍，因此，與傳統(tǒng)規(guī)劃程序有別。
其次，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的各種物質(zhì)與精神因素與廣義上的區(qū)域規(guī)劃總體上一致，但由于該區(qū)域的要素流動性較強(qiáng)，是一個各項要素均活躍的區(qū)域，因此，它應(yīng)該在理論指導(dǎo)和方法論指導(dǎo)方面有自身的需求。這可以進(jìn)一步地探索與研究。
再次，基于上述兩方面的認(rèn)識，可以設(shè)想，城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃應(yīng)該說是一種區(qū)域規(guī)劃的變種。因此，它便應(yīng)屬于區(qū)域規(guī)劃的一個組成部分。
5城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的理論基礎(chǔ)
任何一門學(xué)科的確立都必須有堅實的理論基礎(chǔ)做后盾，才能不斷地發(fā)展與完善。本文僅就城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃前述的內(nèi)容根據(jù)長期實踐的認(rèn)識加以理論框架的建構(gòu)，以期對城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的正確發(fā)展能有所啟示與指導(dǎo)。
5.1根基性理論
由于城鄉(xiāng)一體化概念的確立是根據(jù)我國社會主義初級階段發(fā)展理論走向二十一世紀(jì)時提出的，相應(yīng)的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，又再次賦予城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新內(nèi)涵。因此，社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論便是城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的根基性理論。
5.2基礎(chǔ)性理論
由于城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃是區(qū)域規(guī)劃的一個變種，因此，區(qū)域規(guī)劃理論的某些原理與方法便是它所應(yīng)遵循的基礎(chǔ)性理論。
5.3方法學(xué)理論
由于城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的對象是一個有特色的開放的地域系統(tǒng)，因此，系統(tǒng)學(xué)理論必須引入。運用系統(tǒng)工程理論的原理和方法研究城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域的總體部署，是唯一解決這一特定地域上存在各種問題的一把鑰匙。
5.4技術(shù)學(xué)理論
因為城鄉(xiāng)一體化的概念是沖破現(xiàn)行的行政體制界限的，所以在進(jìn)行各種要素的配置上須綜觀城市與鄉(xiāng)村兩大地域的特征。在布局規(guī)劃上更應(yīng)注重與城市規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃步調(diào)一致。
5.5相關(guān)性理論
由于城鄉(xiāng)結(jié)合部的位置處在城鄉(xiāng)交叉地帶，具有或向城市，或向農(nóng)村過渡的兩個方向。因此，
諸如，邊緣學(xué)理論，交叉學(xué)理論、門檻理論，社會學(xué)理論，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，技術(shù)學(xué)理論都應(yīng)該成為指導(dǎo)規(guī)劃實踐的理論。
6城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的內(nèi)容和方法的初步探討
6.1規(guī)劃內(nèi)容
規(guī)劃范圍的界定、規(guī)劃的依據(jù)、規(guī)劃的指導(dǎo)思想、規(guī)劃的期限、規(guī)劃所采用的理論與技術(shù)方法簡介、城鄉(xiāng)結(jié)合部的現(xiàn)狀調(diào)查及研究、城鄉(xiāng)結(jié)合的宏觀區(qū)域環(huán)境分析、城鄉(xiāng)結(jié)合部的總體發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃一經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、社會發(fā)展規(guī)劃、資源開發(fā)利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施綜合規(guī)劃、居民點體系規(guī)劃（等級規(guī)模結(jié)構(gòu)規(guī)劃、職能分工結(jié)構(gòu)規(guī)劃、空間地域結(jié)構(gòu)規(guī)劃）、措施的操作建議、可行性的分析與研究。
城鄉(xiāng)結(jié)合部的宏觀區(qū)位分析圖、城鄉(xiāng)結(jié)合部的規(guī)劃范圍界定圖、城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域現(xiàn)狀評價圖、
十七大報告明確提出，要“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展的新格局”，在實踐中，隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，問題也凸顯出來，出現(xiàn)這些問題的根本原因就是對城鄉(xiāng)一體化內(nèi)涵的認(rèn)識存在著誤區(qū)。
城鄉(xiāng)一體化的認(rèn)識誤區(qū)
對城鄉(xiāng)一體化的認(rèn)識誤區(qū)，已有不少專家、學(xué)者不同程度地進(jìn)行了闡述，但總體感覺深度不夠，對其相互關(guān)系的分析不夠清晰，很有必要進(jìn)一步加以明確。這些誤區(qū)主要有如下四個方面。
誤區(qū)一：城鄉(xiāng)一體化就是城市化。城市化發(fā)端于19世紀(jì)中上葉以英國為代表的資本主義工業(yè)革命時期，是由于工業(yè)化引起的人口自發(fā)遷移到城市，是由工業(yè)“積聚效應(yīng)”引起的農(nóng)村居民變?yōu)槌鞘芯用竦娜丝诩羞^程。城市化是工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)分工的結(jié)果。而城鄉(xiāng)一體化是指統(tǒng)籌城鄉(xiāng)這兩個系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)社會相互補(bǔ)充，相互促進(jìn)，相互協(xié)調(diào)，共同發(fā)展，不是忽視城市與鄉(xiāng)村在空間發(fā)展和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的區(qū)別，盲目地把農(nóng)民轉(zhuǎn)非變?yōu)槭忻?，把農(nóng)村變?yōu)槌鞘校皇呛唵蔚靥岣吡恕俺鞘谢省本痛硗七M(jìn)了城鄉(xiāng)一體化。這種認(rèn)識不僅曲解了城市化，更曲解了城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展必然會推進(jìn)城市化進(jìn)程，城市化是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然結(jié)果，而不簡單地等同于城鄉(xiāng)一體化。
誤區(qū)二：城鄉(xiāng)一體化就是新農(nóng)村建設(shè)?？v觀當(dāng)前國內(nèi)一些地方政府和部門關(guān)于城鄉(xiāng)一體化的措施、報道，認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化就是簡單的城市反哺農(nóng)村，在物質(zhì)和資金上給農(nóng)村大力支持，幫助農(nóng)村修路蓋樓，解決農(nóng)民子女教育、生活、出行等就是在搞城鄉(xiāng)一體化，把新農(nóng)村建設(shè)的政策、文件、措施稍加改動就變成了城鄉(xiāng)一體化的政策、文件、措施，這顯然是片面的。城鄉(xiāng)一體化與建設(shè)新農(nóng)村既有聯(lián)系，又有區(qū)別。二者的聯(lián)系在于，城鄉(xiāng)一體化包涵新農(nóng)村建設(shè)，是整體和局部。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展了，新農(nóng)村建設(shè)也必然發(fā)展了；新農(nóng)村建設(shè)工作做得好，必定能促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。二者的區(qū)別在于，城鄉(xiāng)一體化是更高層面更大范疇的旨在打破城鄉(xiāng)二元體制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)共同發(fā)展的重大戰(zhàn)略。而新農(nóng)村建設(shè)的著眼點是“鄉(xiāng)”，基本不包括“城”，主要是針對“三農(nóng)”問題提出的，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位、作用要低于城鄉(xiāng)一體化。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展首先應(yīng)該把重點放在“鄉(xiāng)”，應(yīng)該通過提升“鄉(xiāng)”的地位、作用，逐步打破分割壁壘，縮小城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素合理流動和分工優(yōu)化，協(xié)調(diào)發(fā)展，而不能用新農(nóng)村建設(shè)代替城鄉(xiāng)一體化。
誤區(qū)三：城鄉(xiāng)一體化就是城鄉(xiāng)一樣化。這個觀點主要體現(xiàn)為在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實際工作中，將城市建設(shè)照搬照抄到農(nóng)村，只要是城市有的，農(nóng)村也一樣復(fù)制，修大馬路，建大廣場，蓋高樓，追求外在形態(tài)的一樣化，而農(nóng)民的生活并未得到改善甚至是增加了不少負(fù)擔(dān)。這是片面的靜止的觀點和做法，是一種形式主義。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)主要是由于我國長久以來非均衡發(fā)展形成的，有其一定的歷史必然性和客觀性。城鄉(xiāng)一樣化根本目的和出發(fā)點是為了打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)，逐步縮小或消除城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展，并不是鄉(xiāng)村仿造城市、鄉(xiāng)村看上去和城市一樣就是城鄉(xiāng)一體化?，F(xiàn)階段，城鄉(xiāng)并存是客觀存在的，只不過鄉(xiāng)村將隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，隨著工業(yè)化的發(fā)展和社會分工的優(yōu)化變遷會漸進(jìn)地發(fā)展為城市。城鄉(xiāng)外在形態(tài)的一致是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展形成的但不是必需的，更重要的是城鄉(xiāng)權(quán)益地位、文化、社會等內(nèi)在差異的縮小和趨同。
誤區(qū)四：城鄉(xiāng)一體化就是要抑制城市、發(fā)展農(nóng)村。對城鄉(xiāng)一體化還有一種較為典型的誤解是：推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化要城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，勢必要城市拿出大量的人力物力財力，就會抑制城市的發(fā)展，城市只能原地踏步甚至是扛著沉重負(fù)擔(dān)等，相應(yīng)地在城鄉(xiāng)一體化措施上只注重如何發(fā)展農(nóng)村而基本不關(guān)注城市。這顯然是有問題的?，F(xiàn)在確實是到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的時候了，但不能割裂城和鄉(xiāng)來談城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)發(fā)展是互為基礎(chǔ)，互相促進(jìn)的。城市發(fā)展了才能給鄉(xiāng)村發(fā)展提供更多的幫助；鄉(xiāng)村發(fā)展了，糧食充足保障了，農(nóng)民收入提高了，從事二三產(chǎn)業(yè)的人增多了，就能更進(jìn)一步地促進(jìn)城市的發(fā)展。
城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵和特征
（一）城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵
據(jù)全國科學(xué)技術(shù)名詞審定委員會審定公布的城鄉(xiāng)一體化（rural-urban integration）的定義，城鄉(xiāng)一體化是以城市為中心、小城鎮(zhèn)為紐帶、鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)依托、互利互惠、相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。筆者認(rèn)為這個定義還是比較準(zhǔn)確的。它站在城和鄉(xiāng)兩個系統(tǒng)的角度，指明了二者的普遍聯(lián)系和協(xié)調(diào)發(fā)展，并指出城鄉(xiāng)一體化是一種新型城鄉(xiāng)關(guān)系。但是，它沒有說明由鄉(xiāng)到城的發(fā)展轉(zhuǎn)化，沒有揭示城鄉(xiāng)一體化是一個存在不同階段和目標(biāo)、是一個城鄉(xiāng)逐步接近的動態(tài)過程。
社會學(xué)者、經(jīng)濟(jì)學(xué)者、規(guī)劃學(xué)者、生態(tài)環(huán)境學(xué)者等也都提出了不同的觀點。如社會學(xué)和人類學(xué)者從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度出發(fā)，認(rèn)為：“城鄉(xiāng)一體化是指相對發(fā)達(dá)的城市和相對落后的農(nóng)村，打破相互分割的壁壘，逐步實現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化組合，促使生產(chǎn)力在城市和鄉(xiāng)村之間合理分布，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會生活緊密結(jié)合與協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小直至消滅城鄉(xiāng)之間的基本差別，從而使城市和鄉(xiāng)村融為一體”；經(jīng)濟(jì)學(xué)者則從經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和生產(chǎn)力合理布局角度出發(fā)，認(rèn)為“城鄉(xiāng)一體化是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中農(nóng)業(yè)和工業(yè)聯(lián)系日益增強(qiáng)的客觀要求，是指統(tǒng)一布局城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)交流與協(xié)作，使城鄉(xiāng)生產(chǎn)力優(yōu)化分工，合理布局、協(xié)調(diào)發(fā)展，以取得最佳的經(jīng)濟(jì)效益”。
結(jié)合各家觀點，筆者認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化是以承認(rèn)并適度保持城鄉(xiāng)并存為基礎(chǔ)，以逐步改革城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制及其弊端為出發(fā)點和目標(biāo)，把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個整體，按照系統(tǒng)的辯證的科學(xué)思路和方法，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同階段，通過生產(chǎn)力的發(fā)展和思想觀念、體制機(jī)制的變革創(chuàng)新，在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面采取措施，穩(wěn)定推進(jìn)工業(yè)化和城市化，促進(jìn)政策措施在城鄉(xiāng)之間平等一致、公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理流動，發(fā)展成果在城鄉(xiāng)之間平等共享，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，逐步形成以城市為中心、小城鎮(zhèn)為紐帶、鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)依托、互利互惠、相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系的過程和結(jié)果。
（二）城鄉(xiāng)一體化的特征
1.城鄉(xiāng)一體化的階段性。城鄉(xiāng)一體化客觀上存在著不同的階段。城鄉(xiāng)一體化是不能脫離生產(chǎn)力發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的?，F(xiàn)在大家所談的城鄉(xiāng)一體化大多是城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入高級階段后所呈現(xiàn)出的狀態(tài)?，F(xiàn)階段的城鄉(xiāng)一體化只是城鄉(xiāng)分離、對立仍占主導(dǎo)地位時的一體化，現(xiàn)階段采取的城鄉(xiāng)一體化措施可能就不適用于來推進(jìn)未來階段的城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)一體化必然促使城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生由分離對立到相互促進(jìn)轉(zhuǎn)化再到趨同融合的漸變。認(rèn)識城鄉(xiāng)一體化的階段性，可以指導(dǎo)我們在城鄉(xiāng)一體化的不同階段采取更有針對性的措施。
2.城鄉(xiāng)一體化的過程性。城鄉(xiāng)一體化是一個發(fā)展變化的過程。這個觀點也是絕大多數(shù)人認(rèn)同的。所謂“化”，本身就是一個過程。城鄉(xiāng)一體化就是要逐步打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，逐步縮小或消除城鄉(xiāng)差別，使城鄉(xiāng)逐步接近的過程。這個過程應(yīng)該是連續(xù)的，由量變到質(zhì)變的，有因果關(guān)系的。我們不能固步自封，也不能“跨越”。
3.城鄉(xiāng)一體化的系統(tǒng)性。城鄉(xiāng)一體化涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)、空間景觀等多方面的內(nèi)容，涉及自然、經(jīng)濟(jì)、社會等各個系統(tǒng)，是一項涉及社會深刻變革、利益重大調(diào)整的綜合性系統(tǒng)工程。“城鄉(xiāng)一體化，是一項重大而深刻的社會變革。不僅是思想觀念的更新，也是政策措施的變化；不僅是發(fā)展思路和增長方式的轉(zhuǎn)變，也是產(chǎn)業(yè)布局和利益關(guān)系的調(diào)整；不僅是體制和機(jī)制的創(chuàng)新，也是領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法的改進(jìn)?！?所以不能單純從某一個角度看待城鄉(xiāng)一體化，而要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，促使整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
4.城鄉(xiāng)一體化模式的多樣性。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展極不均衡的中國，不可能有統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體化模式。即使在省域范圍，也存在著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的差異，不可能套用一個模式。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展極不均衡和發(fā)展水平的差異決定了城鄉(xiāng)一體化模式必定是多樣性的。各地只能在大的指導(dǎo)思想和方針政策指導(dǎo)下，因地制宜，科學(xué)創(chuàng)新，走一條適合本地發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化模式和道路。
5.城鄉(xiāng)一體化指標(biāo)的相對量化性。城鄉(xiāng)一體化是一個動態(tài)過程，是一種結(jié)果，是一種城鄉(xiāng)狀態(tài)。制定或評價某地城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標(biāo)和成果，可以設(shè)計出規(guī)劃建設(shè)一體化指數(shù)（指標(biāo)），產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化指數(shù)（指標(biāo)），公共服務(wù)一體化指數(shù)（指標(biāo)），社會管理一體化指數(shù)（指標(biāo)）等多個指標(biāo)體系，還可以進(jìn)一步細(xì)化出基礎(chǔ)設(shè)施投資占比、村內(nèi)道路鋪裝率，排水管道覆蓋率，二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占就業(yè)總?cè)丝诒戎?、從業(yè)人員占總?cè)丝诒戎氐雀嗟闹笜?biāo)，但這些指標(biāo)只能是相對的，是與一定的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展階段相對應(yīng)的。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展到某一階段必須要有對應(yīng)的指標(biāo)和目標(biāo)；但是，城鄉(xiāng)一體化更多的是定性的、描述性的，城市與鄉(xiāng)村、城市居民與鄉(xiāng)村居民在政策、文化和文明、地位以及身份的實質(zhì)平等、社會心理等方面是否一體化是不可能量化的。
加快推進(jìn)我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展須關(guān)注的問題
一是要重點關(guān)注農(nóng)民增收問題。在現(xiàn)階段，消除城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵是要解決好農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題最突出的方面就是增加農(nóng)民收入的問題。我們要緊緊抓住農(nóng)民增收這條主線，深化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，逐步建立起以現(xiàn)代科技為基礎(chǔ)的多元化多形態(tài)的都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和適合區(qū)縣功能定位要求的各類產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益；要以市場為導(dǎo)向，通過農(nóng)業(yè)集約化產(chǎn)業(yè)化來增加農(nóng)民收入；要大力發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)民的非農(nóng)收入；要加強(qiáng)教育培訓(xùn)力度，提高農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力，鼓勵農(nóng)民創(chuàng)業(yè)；要完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度和低收入農(nóng)戶增收幫扶制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，解決民生問題，提高農(nóng)民社保、醫(yī)療、救助等水平，使農(nóng)民實實在在享受到改革發(fā)展的成果。
二是要重點關(guān)注戶籍制度的改革創(chuàng)新。泛泛來講，改革戶籍制度、廢除現(xiàn)行的人口流動管制是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的一個重要途徑。建議重點關(guān)注兩個方面：一是積極探索建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元化的戶籍制度，取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)的戶口性質(zhì)差別，實行以居民身份證為核心的管理模式，從根本上消除由于我國居民身份的不平等以及由此帶來的一系列權(quán)益的不平等。二是研究探索流動人口管制制度。人口是隨著就業(yè)和福利在流動的，應(yīng)該加以有效的控制和引導(dǎo)，解決因人口流動產(chǎn)生的在能源、交通、就醫(yī)、就學(xué)、就業(yè)、居住、治安等方面的問題。
三是要重點關(guān)注農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的資金問題。從西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，城鄉(xiāng)一體化所要求的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會管理和社會保障等方面包含的水、電、郵政、市政、公共交通、教育、文化、體育、醫(yī)療、生態(tài)等基本都屬于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品范疇，都需要大量的建設(shè)和運營資金。這些資金怎么解決？按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，公共產(chǎn)品的提供主體是政府；準(zhǔn)公共產(chǎn)品一般由政府承擔(dān)部分成本，受益人承擔(dān)其余的成本。在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制下，城市的公共產(chǎn)品一直由國家承擔(dān)，準(zhǔn)公共產(chǎn)品由政府或政府控制的企業(yè)提供，而在農(nóng)村卻由農(nóng)民自己解決，所以也就導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的嚴(yán)重缺乏和滯后。因此，加快推進(jìn)我國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會管理和社會保障等方面的一體化，必須重點關(guān)注資金問題，實際上也是可操作性的問題。在現(xiàn)階段，農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)完全由財政投入并且還要加快一體化進(jìn)程，應(yīng)該還存在難度，需要通過機(jī)制創(chuàng)新來實現(xiàn)。
參考文獻(xiàn)：
中圖分類號：[F292] 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：
1.科學(xué)發(fā)展觀的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃解析
1.1城鄉(xiāng)一體化的認(rèn)識
一般認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化是生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平，城市和鄉(xiāng)村作為相互依存、相互促進(jìn)的統(tǒng)一整體，通過要素的自由流動和人為協(xié)調(diào)，達(dá)到了經(jīng)濟(jì)一體化和空間融合的系統(tǒng)最優(yōu)狀態(tài)。也有觀點認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化是指城鄉(xiāng)之間通過資源和生產(chǎn)要素的自由流動，相互協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)，以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會、文化持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。
1.2貫徹科學(xué)發(fā)展觀的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展思路
堅持科學(xué)發(fā)展觀是我國新階段發(fā)展的重大戰(zhàn)略思想。在相山區(qū)、淮北市乃至中部地區(qū)開展城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，實施地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展，是落實科學(xué)發(fā)展觀、解決城鄉(xiāng)二元體制下日益尖銳的各種矛盾和消除阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的各種弊端的主要手段。結(jié)合地區(qū)實際，城鄉(xiāng)一體化是一個過程，是一個發(fā)揮城鄉(xiāng)互補(bǔ)優(yōu)勢、逐步縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。
1.3推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃由點向面、由體系向網(wǎng)絡(luò)、由廣域向縱深的延伸
傳統(tǒng)的城市規(guī)劃以實現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展目標(biāo)為出發(fā)點，以城市(城鎮(zhèn))為對象，以指導(dǎo)城市建設(shè)為導(dǎo)向，以城區(qū)總體規(guī)劃和市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為主要手段，對于區(qū)域的發(fā)展特別是農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展考慮不足。城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃則以區(qū)域為對象，以指導(dǎo)城、鎮(zhèn)、村建設(shè)為導(dǎo)向，以協(xié)調(diào)社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、自然的和諧發(fā)展為目標(biāo)，力求實現(xiàn)規(guī)劃空間由點向面、由體系向網(wǎng)絡(luò)、由廣域向縱深的延伸。
2.相山區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展思路
2.1城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基本條件
實現(xiàn)區(qū)域的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，應(yīng)具備如下幾個較為成熟的條件：城鄉(xiāng)生產(chǎn)力達(dá)到較高的發(fā)展水平，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較均衡，城鎮(zhèn)分布相當(dāng)密集，交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)。沿海地區(qū)對淮北市的經(jīng)濟(jì)輻射很大，可知淮北市具備城鄉(xiāng)一體化的初步條件，也具有相當(dāng)大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>
2.2“從城市組團(tuán)到核心區(qū)”的發(fā)展定位
規(guī)劃淮北市為三個城市組團(tuán)和一個城市“綠心”的布局結(jié)構(gòu)。各城市組團(tuán)圍繞城市綠心發(fā)展，組團(tuán)之間通過多條城市主干道相互連接。規(guī)劃在相山組團(tuán)內(nèi)形成一個功能強(qiáng)大、完善的城市核心，同時積極促進(jìn)周邊各組團(tuán)中心的形成。城市總體規(guī)劃對相山區(qū)的發(fā)展是要求相山城區(qū)成為淮北市主城區(qū)的核心區(qū)，相山區(qū)的發(fā)展對全市具有重要的戰(zhàn)略意義。
2.3“增長、加快與優(yōu)化”的發(fā)展策略
相山區(qū)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的基本思路是在經(jīng)濟(jì)增長發(fā)展的同時，強(qiáng)調(diào)內(nèi)涵的提高和優(yōu)化，增強(qiáng)實力，加快發(fā)展。
淮北市正處在快速發(fā)展之中，處于極化階段，極化階段的城市就像海綿一樣，吸引著周邊的人財物向城市集中，改變分散狀態(tài)，促使人口和經(jīng)濟(jì)向中心城市、中心鎮(zhèn)和中心村集中，實行合理撤并和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，以形成強(qiáng)大的中心城市和協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，帶動和組織區(qū)域的發(fā)展。相山區(qū)作為城市的有機(jī)部分應(yīng)順應(yīng)城市的極化發(fā)展，整體推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。
2.4“工業(yè)立區(qū)、多元發(fā)展”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略選擇
相山區(qū)城鄉(xiāng)一體化中的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略是“工業(yè)立區(qū)、多元發(fā)展”。在相山區(qū)“工業(yè)立區(qū)”的基礎(chǔ)上，要實施“多點突破”戰(zhàn)略，突出休閑農(nóng)業(yè)、郊野娛樂項目開發(fā)，規(guī)劃相關(guān)發(fā)展空間，保證建設(shè)用地供應(yīng)。同時要防止對單一化產(chǎn)業(yè)的依賴，在完善與淮北主城的直接聯(lián)系通道的基礎(chǔ)上，重點加強(qiáng)與周邊地區(qū)的聯(lián)系，建立多通道、多方向的交通聯(lián)系。
3. 城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的配置
3.1 城鄉(xiāng)社會一體化戰(zhàn)略
根據(jù)相山區(qū)目前的城鄉(xiāng)社會發(fā)展?fàn)顩r，制定合理的社會發(fā)展目標(biāo)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，努力實現(xiàn)社會與經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展，良性循環(huán)。
3.2 空間資源一體化配置
城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃要重點統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，一體化配置城鄉(xiāng)空間資源，特別是土地資源，其一，要堅持切實保護(hù)耕地的基本國策，妥善處理好城鎮(zhèn)建設(shè)和耕地保護(hù)關(guān)系。其二，是要整合密度過大、規(guī)模過小的小城鎮(zhèn)空間，建立具有規(guī)模效應(yīng)的小城鎮(zhèn)群組空間結(jié)構(gòu)，奠定城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)化基礎(chǔ)。
3.3 公共與基礎(chǔ)設(shè)施一體化規(guī)劃
公共與基礎(chǔ)設(shè)施一體化規(guī)劃是城鄉(xiāng)一體化的重要內(nèi)容。城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)大力完善和優(yōu)化城鄉(xiāng)各級公共服務(wù)設(shè)施，提高城市化內(nèi)涵質(zhì)量。要統(tǒng)籌交通、能源、教育、衛(wèi)生、文化等各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境，加速農(nóng)村與城市對接，避免基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的低效、低水平利用和重復(fù)建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建、資源共享和生態(tài)環(huán)境共保，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。
3.4 產(chǎn)業(yè)一體化布局
城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)社會發(fā)展一體化是城鄉(xiāng)一體化的核心所在。首先，要加快產(chǎn)業(yè)集聚。要按城市總體規(guī)劃、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃要求，相山區(qū)實現(xiàn)集中發(fā)展帶動戰(zhàn)略，繼續(xù)推進(jìn)工業(yè)區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)比較優(yōu)勢，整合城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)資源，確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)體系，建立以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)體系鏈為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)集群。其次，在發(fā)展導(dǎo)向上，注重相鄰城鄉(xiāng)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)一體化和不同地區(qū)的錯位競爭，統(tǒng)籌發(fā)展尋求共贏。其三，要加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，以吸納富余農(nóng)村勞動力，達(dá)到以產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口集聚。
4. 城鄉(xiāng)一體化空間利用規(guī)劃
4.1 空間利用主要影響因素分析
4.1.1 從城市發(fā)展角度分析
從淮北市發(fā)展來看，隨著城市戰(zhàn)略地位的提高、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)實力的提升，城市規(guī)模也將快速壯大。而現(xiàn)行總體規(guī)劃確定的城市發(fā)展規(guī)模不大，城市需要進(jìn)一步拓展發(fā)展空間。從現(xiàn)狀條件來看，城市空間的拓展將會在各個方向上進(jìn)行選擇。
4.1.2相山區(qū)現(xiàn)狀分析
（1）現(xiàn)有相山城區(qū)建設(shè)用地存量不多，土地資源緊張；
（2）總體規(guī)劃確定的鳳凰山工業(yè)園區(qū)規(guī)模較小，工業(yè)園區(qū)的發(fā)展需要空間；
（3）新農(nóng)村建設(shè)需要對居民點進(jìn)行重新整理，需要對資源進(jìn)行合理配置。
基于以上影響因素的分析，在確定相山區(qū)城鄉(xiāng)一體化空間利用規(guī)劃時，應(yīng)綜合考慮城市發(fā)展需要和自身特點，確定科學(xué)合理的空間利用方案，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。
4.2 城鄉(xiāng)空間規(guī)劃結(jié)構(gòu)
隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，相山區(qū)將逐步形成“東城西鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，城市建設(shè)用地將沿鳳凰山工業(yè)園向西北方向拓展。從空間發(fā)展的限制條件來看，城市建設(shè)用地的總量有限，鄉(xiāng)村農(nóng)用地應(yīng)重在優(yōu)化。從產(chǎn)業(yè)空間布局來分析，逐步形成“農(nóng)－工－商－居－游”五大板塊。
4.3 城鄉(xiāng)一體化空間發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略
4.3.1 空間利用分類
區(qū)域競爭格局中，利用優(yōu)勢空間搶占先機(jī)。根據(jù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，綜合考慮城市發(fā)展，根據(jù)相山區(qū)自身特點和淮北市發(fā)展的要求，對相山區(qū)總體空間進(jìn)行劃分，規(guī)劃形成四類空間。即城鎮(zhèn)建設(shè)空間、農(nóng)業(yè)發(fā)展空間、生態(tài)保護(hù)空間、儲備建設(shè)發(fā)展空間。
4.3.2 城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間發(fā)展規(guī)劃
依據(jù)城市總體規(guī)劃，形成主要的功能區(qū)。相山區(qū)集中了淮北市主要的商貿(mào)資源，依托現(xiàn)有資源優(yōu)勢，改善環(huán)境，調(diào)整生態(tài)，完善功能，促進(jìn)發(fā)展，使中央商務(wù)的職能和地位進(jìn)一步增強(qiáng)和提高。
圍繞現(xiàn)有居住用地，加大舊城改造和“城中村”改造的力度，完善基礎(chǔ)設(shè)施和生活配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的城市大型居住綜合社區(qū)。
5.城鄉(xiāng)一體化調(diào)整機(jī)制
5.1 儲備建設(shè)用地發(fā)展空間規(guī)劃
從城市長遠(yuǎn)發(fā)展考慮，在西部預(yù)留城市發(fā)展用地；從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求來看，集中發(fā)展有利于發(fā)揮集聚效應(yīng)，有利于公共與基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享。部分村莊應(yīng)加大拆并力度，為城市長遠(yuǎn)發(fā)展預(yù)留空間。在新城的西部和北部儲備用地規(guī)劃重點發(fā)展工業(yè)，適當(dāng)配建居住和商貿(mào)。
5.2 農(nóng)業(yè)與生態(tài)保護(hù)發(fā)展空間規(guī)劃
生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃圍繞“生態(tài)立區(qū)”的思路，對區(qū)域進(jìn)行綜合治理，加快都市型農(nóng)業(yè)基地建設(shè)，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。大力推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)從數(shù)量型向質(zhì)量效益型的轉(zhuǎn)變。以滿足城市需求為導(dǎo)向，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技化、市場化和產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，進(jìn)一步提高農(nóng)產(chǎn)品商品率和綜合產(chǎn)出效益。
5.3設(shè)施交通網(wǎng)絡(luò)的城鄉(xiāng)一體化共享機(jī)制
在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，交通的融合是城鄉(xiāng)空間融合的主要因素，無論是社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是人們觀念的改變、生活方式的改變，都無可質(zhì)疑地受到交通現(xiàn)代化程度的影響。根據(jù)“中心集鎮(zhèn)――一般集鎮(zhèn)――中心村――基層村”的體系，規(guī)劃對相山區(qū)現(xiàn)有路網(wǎng)進(jìn)行整理，向西拓展的道路依然沿用方格網(wǎng)式路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化鄉(xiāng)村路網(wǎng)。最終目的是徹底改變鄉(xiāng)村地區(qū)的交通狀況，構(gòu)建快捷暢通、城鄉(xiāng)一體的交通網(wǎng)絡(luò)。
結(jié)語
城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題的必然選擇，實施城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃則是城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的重要實踐，區(qū)域整體發(fā)展是城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。相山區(qū)城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃就是要充分利用自然條件、城鎮(zhèn)發(fā)展基礎(chǔ)，通過制定城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)行城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)重組、城鎮(zhèn)等級規(guī)模結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)功能重新定位和合理分工，力圖使城市和鄉(xiāng)村在發(fā)展過程中成為一體，實現(xiàn)多種要素相互交流，區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終達(dá)到區(qū)域協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的目的。
1.1.1改革開放前的強(qiáng)制性“以鄉(xiāng)促城”
1949―1978年，我國最根本的問題是解決吃飯問題并實現(xiàn)工業(yè)化，在“工業(yè)導(dǎo)向、城市偏向”的整體發(fā)展戰(zhàn)略和“挖鄉(xiāng)補(bǔ)城、以農(nóng)哺工”的資金積累模式下，農(nóng)業(yè)的意義除了解決吃飯問題外，更重要的是為工業(yè)化提供積累和降低成本‰這一時期的城鄉(xiāng)關(guān)系核心特征表現(xiàn)為：農(nóng)產(chǎn)品不平等交易、城鄉(xiāng)勞動力之間的非自由流動、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民權(quán)利和發(fā)展機(jī)會的不平等，實際上是“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”凸顯的過程。但這種城鄉(xiāng)二元帶有明顯的政府導(dǎo)向性色彩，即國家通過包括農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷、制度和戶籍制度在內(nèi)的一系列城鄉(xiāng)二元化的制度設(shè)計來強(qiáng)制性推行。本質(zhì)上看，實際上是政府對城市和市民實行“統(tǒng)包”，對農(nóng)村和農(nóng)民實行“統(tǒng)制”。
1.1.2 2000年以前的市場化“以鄉(xiāng)促城”
1978年后，農(nóng)村和城市都進(jìn)行了市場化改革，激活了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素，釋放了城鄉(xiāng)的生產(chǎn)力。更為重要的是，城鄉(xiāng)之間帶有強(qiáng)制性色彩的制度藩籬逐漸被拆除，城鄉(xiāng)相對封閉的格局被打破，生產(chǎn)要素實現(xiàn)了一定程度的自由流動。市場化條件下，由于工業(yè)收益大于農(nóng)業(yè)收益的市場效應(yīng)，農(nóng)村的勞動力、土地、資本等生產(chǎn)要素自發(fā)地快速向城市流動，極大地促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。但是，由于城市利益集團(tuán)的壓力和傳統(tǒng)體制的遺留，城鄉(xiāng)之間的差距、農(nóng)民和農(nóng)村的弱勢地位并沒有改變。城鄉(xiāng)關(guān)系中“以鄉(xiāng)促城”的格局由改革開放前政府導(dǎo)向下的強(qiáng)制性色彩，改變?yōu)槔婕瘓F(tuán)和資本導(dǎo)向下的市場化色彩。
1.1.3新時期國家戰(zhàn)略主導(dǎo)下的“以城帶鄉(xiāng)”
進(jìn)入21世紀(jì)以來，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下。我國城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入了新的發(fā)展階段。新時期，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型：首先，國家在戰(zhàn)略上對城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識由“城鄉(xiāng)分治”、“大力推進(jìn)城市化”進(jìn)入了“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化階段；其次，相應(yīng)的城鄉(xiāng)改革，由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展到包括免征農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)村義務(wù)教育免除費用、建立新型合作醫(yī)療等社會領(lǐng)域，也拓展到基礎(chǔ)事權(quán)、調(diào)整各級政府關(guān)系的體制領(lǐng)域。
1.2城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的內(nèi)涵要求 城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化是城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)的最高階段，伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展而得以實現(xiàn)，并依賴于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速擴(kuò)散。從內(nèi)容主體上看，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化不僅僅是包括城鄉(xiāng)關(guān)系，還包括經(jīng)濟(jì)與社會之間的關(guān)系，是對過去“重城輕鄉(xiāng)”的修正，也是對過去“重經(jīng)濟(jì)輕社會”的修正，強(qiáng)調(diào)的是多元主體之間全面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
從內(nèi)涵上看，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的實現(xiàn)應(yīng)該包括4個方面：①城鄉(xiāng)資源高效地綜合利用；②生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動；③公共資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置；④城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展的融合。
在內(nèi)容上，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化包括城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化和城鄉(xiāng)社會發(fā)展一體化兩個方面的核心目標(biāo)。其中，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化的內(nèi)涵是城市（鎮(zhèn)）與鄉(xiāng)村在產(chǎn)出效益上趨于一致，重點是促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)要素（包括組織、資源、市場、勞動力、技術(shù)、信息等）的多維傳播和融合。實現(xiàn)途徑包括：加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增加城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)布局四個方面。城鄉(xiāng)社會發(fā)展一體化的內(nèi)涵則是城市（鎮(zhèn)）與鄉(xiāng)村居民生活質(zhì)量趨于一致，重點是城鄉(xiāng)居民具有同等的生活待遇和發(fā)展機(jī)會。實現(xiàn)途徑主要包括：加快城鄉(xiāng)社會建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)公平發(fā)展、均衡配置城鄉(xiāng)公共資源、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展等幾個方面。
2 國內(nèi)城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的研究與實踐探索
城鄉(xiāng)一體化是中國首創(chuàng)的詞匯，但其思想淵源卻早在馬克思、恩格斯的“城鄉(xiāng)融合”觀點中就有所體現(xiàn)。從本質(zhì)上看，城鄉(xiāng)一體化解決的核心問題是“城鄉(xiāng)二元”。一直以來西方學(xué)術(shù)界對于“城鄉(xiāng)二元”的研究，基本上從兩條平行脈絡(luò)展開：一條是對于“經(jīng)濟(jì)二元”的研究，側(cè)重點是工農(nóng)產(chǎn)業(yè)關(guān)系，發(fā)端于劉易斯的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)論”；另一條是“空間二元”的研究，側(cè)重點是城鄉(xiāng)關(guān)系，代表人物是弗里德曼、麥基等。
3 新時期城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的理論思考
3.1主體與邊界
新時期的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，既不能把它視為空間范圍擴(kuò)大化后的城市總體規(guī)劃，也不能把它等同于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的細(xì)化，而是應(yīng)該定位為以優(yōu)化“城鄉(xiāng)關(guān)系”為重點的區(qū)域規(guī)劃。規(guī)劃的內(nèi)容乃至成果的表達(dá)方式，必須立足于政府的事權(quán)，面向操作實施。 需要明確的是，城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的實施主體是各級政府，而不是各個部門。按照“一級政府一級事權(quán)一個規(guī)劃”的思路，規(guī)劃強(qiáng)調(diào)整合同級政府各部門的事權(quán)，對于涉及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的各項事業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，對于涉及空間發(fā)展和資源利用的各類規(guī)劃進(jìn)行綜合。
中圖分類號：F127文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2014）16-0221-02
一、城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵
關(guān)于城鄉(xiāng)一體化的研究，改革開放以來一直成為許多專家學(xué)者的研究重點，也是政府部門的政策側(cè)重點。城鄉(xiāng)一體化是隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而促進(jìn)城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)方式、生活方式和居住方式變化的過程，使城鄉(xiāng)人口、技術(shù)、資本、資源等要素相互融合，互為資源，互為市場，互相服務(wù)，逐步達(dá)到城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)、空間、政策（制度）上協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。城鄉(xiāng)一體化，體現(xiàn)的國家和政府對社會發(fā)展規(guī)律的適應(yīng)，是社會領(lǐng)域的一次變革。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方式，在思想觀念上是一次有益而大膽的更新，同時也是政策上的一次巨大的變化。城鄉(xiāng)一體化解決了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路問題以及經(jīng)濟(jì)增長方式的問題，也是對二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的一次有益調(diào)整，對城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局和城市與農(nóng)村利益關(guān)系的再調(diào)整發(fā)揮重要的作用。城鄉(xiāng)一體化，是社會發(fā)展過程中的一次體制和機(jī)制的創(chuàng)新，是社會發(fā)展規(guī)律的必然。
當(dāng)然，當(dāng)前關(guān)于城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵，還有不同的解釋。社會學(xué)認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化發(fā)達(dá)的城市與發(fā)展落后的農(nóng)村之間的一次融合，他們能夠打開壁壘，實現(xiàn)要素的自由流動，實現(xiàn)城市與農(nóng)村之間的合理布局，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的無差異發(fā)展。還有一些研究認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的工業(yè)一體化上，城鄉(xiāng)一體化就是“城鄉(xiāng)工業(yè)一體化”，通過工業(yè)的一體化來實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。從規(guī)劃學(xué)者的角度來看，城鄉(xiāng)一體化的從空間上解決城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)一布局和統(tǒng)一部署，以交通為紐帶，以產(chǎn)業(yè)鏈為方式，城市與農(nóng)村之間的共贏式發(fā)展。另有一些專家學(xué)者認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程本質(zhì)上是城市與農(nóng)村在生態(tài)環(huán)境層面的一次融合，城鄉(xiāng)一體化能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)環(huán)境的有效結(jié)合，進(jìn)而促進(jìn)城市與農(nóng)村的有序發(fā)展。
二、遼寧城鄉(xiāng)一體化的背景及問題分析
從宏觀層面上來看，國家對于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)高度重視。黨的十報告中指出，解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決三農(nóng)問題的根本途徑。黨的十八屆三中全會再一次明確指出，制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要因素就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。
通過分析發(fā)現(xiàn)，國際上典型國家的城市化水平達(dá)到50%左右的時候，就是城鄉(xiāng)一體化深度融合發(fā)展的最好時期。到2012年，遼寧城市化水平已經(jīng)高于60%，結(jié)合國際經(jīng)驗，我們認(rèn)為遼寧省在此時期是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的最佳機(jī)會期。但是，在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化過程中，遼寧仍然面臨如下幾個方面的問題：首先是農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)發(fā)展緩慢，尤其是輕工業(yè)發(fā)展，沒有體現(xiàn)出自身的優(yōu)勢，工業(yè)數(shù)量少，產(chǎn)值所占比重較低；其次是農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會保障、交通等公共服務(wù)與城市差距明顯，不能促使要素的快速流動。第三，作為中心的城市與農(nóng)村的行政一體化程度非常低，難以從行政的角度協(xié)調(diào)各自的發(fā)展規(guī)劃，在城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通運輸、土地開發(fā)利用等方面都存在各自為政，低位競爭的現(xiàn)象普遍存在。
三、遼寧省加快城鄉(xiāng)一體化的對策建議
遼寧省在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，要促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌發(fā)展，進(jìn)一步提升農(nóng)村的活力，減小城鄉(xiāng)之間存在的差距。扭轉(zhuǎn)原有的農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)的一貫做法，要做到工業(yè)補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)，利用城市的優(yōu)勢資源，擴(kuò)大對農(nóng)村的支持范圍和支持力度，使城鄉(xiāng)之間平等享有改革紅利。
（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體地位不變。
遼寧省農(nóng)業(yè)資源相對豐富，在城鄉(xiāng)一體化的過程中，并不是要求農(nóng)村摒棄原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，反倒是要求農(nóng)村快速發(fā)展高技術(shù)含量的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，增強(qiáng)綜合生產(chǎn)力，確保糧食等農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。在保證農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體地位不變的情況下，加大投資力度投資基礎(chǔ)設(shè)施，諸如公路、水利、電力、通信等，同時還要大力發(fā)展農(nóng)村的社會事業(yè)，全面改進(jìn)農(nóng)村的生活條件，豐富農(nóng)村的文化生活。
（二）加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系
黨的十中明確提出，堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。這一創(chuàng)新性提法，為農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)和集約化經(jīng)營奠定了政策基礎(chǔ)，為農(nóng)村土地的市場化和大規(guī)模高效生產(chǎn)提供了保證。土地的市場化流轉(zhuǎn)，要堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)這一制度，依法維護(hù)農(nóng)村居民的土地承包經(jīng)營的權(quán)利。以耕地保護(hù)為基本前提的情況下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)村土地的經(jīng)營體系的形成，有助于遼寧省內(nèi)城市與農(nóng)村地區(qū)的貧富差距的快速縮小，有利于社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的長效發(fā)展。
（三）要素平等交換和公共資源均衡配置
在城鄉(xiāng)一體化過程中，要從要素和公共資源兩個層面加以解決。以勞動、資本、土地等為代表的生產(chǎn)要素，在城鄉(xiāng)之間進(jìn)行交換的時候，要做到公平交換。勞動要體現(xiàn)同工同酬，資本要體現(xiàn)資本價格一致，土地要保證農(nóng)民平等分享有土地增值收益。允許進(jìn)城農(nóng)民自愿有償退出承包地和宅基地，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。繼續(xù)完善農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度改革，構(gòu)建適合遼寧農(nóng)村發(fā)展的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易場所，允許建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等的公開、公正流轉(zhuǎn)交易，增加農(nóng)村居民的財產(chǎn)性收入。
十六大以來，隨著遼寧省城鄉(xiāng)一體化政策的逐漸推進(jìn)，遼寧農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)得到了不斷地加強(qiáng)，九年義務(wù)教育制度已經(jīng)落實，新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)了全省范圍內(nèi)的百分之百覆蓋，農(nóng)村社會保障體系雛形已經(jīng)形成。
（四）完善和優(yōu)化城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制
建立城市和農(nóng)村協(xié)同發(fā)展的機(jī)制體制是當(dāng)前遼寧省實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)與融合、市場公平有序競爭、地域差異化競爭等問題的解決是重中之重。
在城市管理方面，鼓勵創(chuàng)新，提出城市管理的新模式。建立完善的人員流動機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的力度，改革戶籍管理制度，控制大城市人口規(guī)模。
四、結(jié)論
本文的分析表明，遼寧省的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程仍然需要不斷完善和不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，要保障城鄉(xiāng)之間平等享有改革開放的紅利，通過要素的自由流動以及資源的平等配置，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。同時，還要進(jìn)一步在教育、醫(yī)療、社會保障等領(lǐng)域加大對農(nóng)村的投入，促進(jìn)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施的完備，為農(nóng)業(yè)工業(yè)的發(fā)展奠定一定的基礎(chǔ)，促使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。增加農(nóng)村的財產(chǎn)性收入的來源和渠道，完善農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度。
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一、推進(jìn)義務(wù)教育區(qū)域均衡“一體化辦學(xué)”的時代意義
教育部出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》以來，義務(wù)教育區(qū)域均衡一直是現(xiàn)階段我國教育改革和發(fā)展的重中之重。本世紀(jì)初，我國實現(xiàn)了普及九年義務(wù)教育的目標(biāo)，首先解決了法律規(guī)定的適齡兒童少年“有學(xué)上”的問題。在義務(wù)教育實現(xiàn)全面普及和免費之后，國家明確提出要努力實現(xiàn)讓所有的適齡兒童都“上好學(xué)”的目標(biāo)，這就使得義務(wù)教育必須均衡發(fā)展。
推進(jìn)義務(wù)教育區(qū)域均衡“一體化辦學(xué)”的任務(wù)比起實現(xiàn)普及的任務(wù)來說，更艱巨、更復(fù)雜，用的時間會更長。當(dāng)前，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、學(xué)校間的不均衡的矛盾仍比較突出，推進(jìn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展，將伴隨著縮小學(xué)校之間辦學(xué)水平差異、整體提升教育質(zhì)量的全過程；推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，將伴隨著城鄉(xiāng)一體化辦學(xué)發(fā)展、逐步縮小城鄉(xiāng)差別的全過程；推進(jìn)區(qū)域間義務(wù)教育均衡發(fā)展，將伴隨著解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會不平衡問題。
推進(jìn)義務(wù)教育區(qū)域均衡“一體化辦學(xué)”發(fā)展是落實黨的十關(guān)于教育改革發(fā)展和《教育規(guī)劃綱要》精神，實現(xiàn)教育科學(xué)發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展的必然要求，是黨執(zhí)政為民，造福人民，建設(shè)和諧社會的具體體現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗一再說明了加快義務(wù)教育均衡發(fā)展，推進(jìn)義務(wù)教育均衡的重要性。
二、推進(jìn)義務(wù)教育區(qū)域均衡“一體化辦學(xué)”的對策思考
促進(jìn)義務(wù)教育區(qū)域均衡“一體化辦學(xué)”改革，需要統(tǒng)籌各方面力量，在一些重要環(huán)節(jié)上重點突破，狠抓落實，齊抓共管，這樣才能確保義務(wù)教育區(qū)域均衡“一體化辦學(xué)”改革真正取得實效。實施義務(wù)教育區(qū)域均衡“一體化辦學(xué)”，不是抑優(yōu)扶弱，更不是削峰填谷，而是應(yīng)該盡可能扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校、村小、教學(xué)點義務(wù)教育經(jīng)費不達(dá)標(biāo)、校園不達(dá)標(biāo)、師資不達(dá)標(biāo)、設(shè)備圖書不達(dá)標(biāo)乃至教學(xué)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等現(xiàn)象，盡可能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化辦學(xué)水平，從而縮小城鄉(xiāng)之間的辦學(xué)差距。主要對策如下。
一是政府要進(jìn)一步擴(kuò)大公共服務(wù)范圍，增加教育經(jīng)費，合理配置教育資源。義務(wù)教育區(qū)域均衡“一體化辦學(xué)”是“教育公共產(chǎn)品”或“教育公共服務(wù)”，政府提供的義務(wù)教育區(qū)域均衡應(yīng)普惠城鄉(xiāng)，從而確保義務(wù)教育均衡發(fā)展的權(quán)利公正和機(jī)會公平，這是城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化、均質(zhì)化辦學(xué)的必要前提。
二是辦學(xué)聯(lián)合體要進(jìn)一步明確分工，開展調(diào)查研究，分析學(xué)校發(fā)展現(xiàn)狀。聯(lián)合體統(tǒng)籌安排教育教學(xué)工作，探索義務(wù)教育區(qū)域均衡“一體化辦學(xué)”實行六個統(tǒng)一，即學(xué)管理，統(tǒng)一實施教學(xué)活動，統(tǒng)一組織聯(lián)校培訓(xùn)，統(tǒng)一進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)控，統(tǒng)一開展教學(xué)評估，統(tǒng)一組織藝術(shù)節(jié)、運動會、綜合實踐活動、團(tuán)隊活動等。
三是縣區(qū)教育行政部門要組織協(xié)調(diào)并及時解決“一體化辦學(xué)”改革工作中遇到的困難和問題。 抽調(diào)精干力量督促、指導(dǎo)、考核各相關(guān)學(xué)校實施“一體化辦學(xué)”改革工作，促進(jìn)縣區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展，確保實行“一體化辦學(xué)”后，學(xué)校仍保留獨立法人資格，獨立財務(wù)管理；現(xiàn)有名稱不變，編制不變，建制不變，隸屬關(guān)系不變。
四是辦學(xué)聯(lián)合體內(nèi)部學(xué)校要進(jìn)一步加強(qiáng)聯(lián)系，教師實行統(tǒng)一配備或定期交流。通過強(qiáng)校幫弱校、大校帶小校，爭取校際合作關(guān)系的實質(zhì)性拓展，最終實現(xiàn)城市強(qiáng)校、大校和農(nóng)村弱校、小校的橫向聯(lián)合，并有可能走向?qū)嵸|(zhì)性融合，并通過名師送教、跨校兼課、集體備課、共同承擔(dān)課題、統(tǒng)一組織技能競賽等方式，創(chuàng)設(shè)互幫互學(xué)、共同提高的教師專業(yè)發(fā)展環(huán)境，整合擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源，切實實現(xiàn)區(qū)域義務(wù)教育“一體化辦學(xué)”標(biāo)準(zhǔn)化、均衡化。
三、推進(jìn)義務(wù)教育區(qū)域均衡“一體化辦學(xué)”的意見建議
當(dāng)前推進(jìn)義務(wù)教育區(qū)域均衡“一體化辦學(xué)”要以保障公民依法享有受教育的權(quán)利為基本要求，以提高教育質(zhì)量、促進(jìn)內(nèi)涵發(fā)展為重點，通過合理配置教育資源，把義務(wù)教育區(qū)域均衡“一體化辦學(xué)”提高到新水平。
一是“提質(zhì)量”。在人人都有學(xué)上之后，人們對教育公平的關(guān)注主要體現(xiàn)在教育質(zhì)量上。促進(jìn)均衡發(fā)展要把提升質(zhì)量作為根本，更加注重教育的內(nèi)涵發(fā)展。要全面貫徹黨的教育方針，推進(jìn)素質(zhì)教育，深化教學(xué)內(nèi)容、課程體系和教學(xué)方法改革，促進(jìn)學(xué)生德智體美全面發(fā)展。切實減輕學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)，讓學(xué)生從應(yīng)試教育的重壓下解放出來，生動活潑學(xué)習(xí)、健康快樂成長。
二是“縮差距”。城鄉(xiāng)免費義務(wù)教育全面實現(xiàn)后，城鄉(xiāng)、區(qū)域間發(fā)展不均衡上升為義務(wù)教育的主要矛盾之一。促進(jìn)均衡發(fā)展，就要大力加強(qiáng)義務(wù)教育區(qū)域均衡“一體化辦學(xué)”改革模式的推進(jìn)，盡快形成城鄉(xiāng)同標(biāo)準(zhǔn)、一體化辦學(xué)的格局。
三是“重配置”。合理配置資源是促進(jìn)義務(wù)教育區(qū)域均衡“一體化辦學(xué)”的根本措施。要從硬件、軟件等各方面促進(jìn)區(qū)域內(nèi)教育資源均衡配置，努力辦好每一所學(xué)校。推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，取消設(shè)置重點校和重點班，統(tǒng)一學(xué)校公用經(jīng)費和生均教育經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，加大薄弱學(xué)校改造力度。實行區(qū)域內(nèi)教師和校長交流制度，加強(qiáng)薄弱學(xué)校教師隊伍建設(shè)。加強(qiáng)教育信息化建設(shè)，搭建優(yōu)質(zhì)教育資源共享平臺。
四是“建機(jī)制”。義務(wù)教育區(qū)域均衡“一體化辦學(xué)”是一個長期的過程，也是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須建立長效機(jī)制。要打破校際和城鄉(xiāng)之間的分割，形成城鄉(xiāng)區(qū)域均衡“一體化辦學(xué)”共同發(fā)展機(jī)制。
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從歷史角度看，城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展具有階段性[1]。不同時期的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式存在差異性。2016年中央1號文件提出“促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置、城鄉(xiāng)要素平等交換”。新形勢下，我國將逐漸步入一種公正、平等的區(qū)域城鄉(xiāng)關(guān)系模式。趙群毅提出城市化發(fā)展的不同模式及特點，如城市帶動發(fā)展模式、鄉(xiāng)村綜合發(fā)展模式、城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展模式，并指出網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展模式是強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)共生的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，是一種高效的區(qū)域城鄉(xiāng)關(guān)系模式，體現(xiàn)了高水平的均衡發(fā)展[1]。正如城市學(xué)家劉易斯•芒福德在《城市發(fā)展史：起源、演變與前景》中指出：“城與鄉(xiāng)，應(yīng)當(dāng)有機(jī)結(jié)合在一起”，新形勢下城鄉(xiāng)發(fā)展模式應(yīng)充分認(rèn)識城與鄉(xiāng)的內(nèi)在依存關(guān)系，不是生搬硬套地結(jié)合，而是有機(jī)地結(jié)合。依據(jù)城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵①，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)有機(jī)結(jié)合，首先，要識別出城鄉(xiāng)人口、技術(shù)、資本和資源等要素相互流通的路徑，這是城鄉(xiāng)有機(jī)結(jié)合的方式；其次，為促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流通，關(guān)鍵在于建立一種新的城鄉(xiāng)互動的生產(chǎn)方式和社會功能結(jié)構(gòu)，這是實現(xiàn)城鄉(xiāng)有機(jī)結(jié)合的載體。因此，城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃必須具有科學(xué)的規(guī)劃理念、指導(dǎo)思想和技術(shù)手段，以便打破城鄉(xiāng)界限，將城、鄉(xiāng)整合為一個有機(jī)系統(tǒng)，并在此基礎(chǔ)上對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一的分析和評價、確定規(guī)劃目標(biāo)和切入點，進(jìn)而編制城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的一體化發(fā)展。以上內(nèi)容的關(guān)鍵在于需要一套切實可行的框架體系指引城鄉(xiāng)內(nèi)部生產(chǎn)要素的流通與城鄉(xiāng)外部社會功能結(jié)構(gòu)的有序協(xié)調(diào)發(fā)展，基于網(wǎng)絡(luò)連接度構(gòu)建的城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃框架是連接以上問題的橋梁。國外學(xué)者從城鄉(xiāng)對立[2]、城鄉(xiāng)互動[3]和城鄉(xiāng)互助[4]等方面定性描述及研究城鄉(xiāng)關(guān)系，包括城鄉(xiāng)社會問題、健康衛(wèi)生、政策體制與意識形態(tài)等方面存在的差異，以及人口遷移、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系、資源和資本轉(zhuǎn)移等方面的城鄉(xiāng)關(guān)系問題[5]。國內(nèi)學(xué)者從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展融合[6-7]、生態(tài)效益整合[8]與基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)[6]等視角提出我國城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)的方向。仇保興從經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)、空間與政策等方面敘述了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的原則、方法及途徑，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)具備系統(tǒng)性、預(yù)警性、整合性與可操作性[9]。此外，國內(nèi)學(xué)者以蘇州[10]、山東[11]、重慶[12-13]和成都[14]等為例對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的編制體系與實施機(jī)制進(jìn)行研究，以問題為導(dǎo)向規(guī)劃，側(cè)重于對城鄉(xiāng)一體化內(nèi)涵中的某些方面作定性分析研究。進(jìn)入21世紀(jì)以來，信息技術(shù)革命呈現(xiàn)出新的發(fā)展態(tài)勢，互聯(lián)網(wǎng)、移動通信和物流產(chǎn)業(yè)等的迅猛發(fā)展不僅提升了人們的信息溝通能力，擴(kuò)展了民眾的社會交往范圍，而且引起人們交往方式、經(jīng)驗基礎(chǔ)、社會時空及權(quán)力結(jié)構(gòu)等諸多方面的深刻變革[15]，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面，對信息網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)[16]、交通網(wǎng)絡(luò)配置研究[17]和物流網(wǎng)絡(luò)布局[18]提出了新要求，促使城鄉(xiāng)之間人流、物流與信息流可以自由合理地流動。由以上學(xué)術(shù)成果可知，雖然國內(nèi)外學(xué)者鮮有基于城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素空間流動視角對城鄉(xiāng)一體化形成機(jī)制和構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃框架進(jìn)行探討，但相關(guān)規(guī)劃研究逐步在思維和學(xué)術(shù)框架上整合城鄉(xiāng)兩大系統(tǒng)，旨在縮小城鄉(xiāng)差別，建立新型城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。本文首先提出城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)和城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)連接度的理論依據(jù)；其次，從城鄉(xiāng)要素流動空間視角，探討城鄉(xiāng)一體化形成的內(nèi)部機(jī)制，識別并構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)；再次，基于城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)連接度對城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分析和評價；最后，提出城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃框架體系。這一框架是城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的具體技術(shù)路徑，城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)連接度的可計量性，使得城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的定量評價、科學(xué)編制和規(guī)劃結(jié)果驗收等具有較強(qiáng)的可操作性。
1城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)與城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)連接度的提出
借鑒景觀生態(tài)學(xué)中景觀生態(tài)網(wǎng)絡(luò)和景觀生態(tài)網(wǎng)絡(luò)連接度，城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)和城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)連接度是運用學(xué)術(shù)理論嫁接的方法，將景觀生態(tài)學(xué)中的景觀生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、景觀生態(tài)網(wǎng)絡(luò)連接度理論研究應(yīng)用到城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃當(dāng)中，景觀生態(tài)網(wǎng)絡(luò)與城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)均是依據(jù)研究對象在過程和功能上的聯(lián)系而建立起來的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)；景觀生態(tài)網(wǎng)絡(luò)連接度與城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)連接度都是強(qiáng)調(diào)研究對象內(nèi)部要素在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的連接程度；二者之間存在本質(zhì)上的一致性。因此，景觀生態(tài)網(wǎng)絡(luò)相關(guān)理論研究可以運用到城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)理論研究中來，基于城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)連接度評價的城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃是編制城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的基礎(chǔ)，對于城鄉(xiāng)一體化路徑選擇與未來走向具有決定性的意義。
1.1景觀生態(tài)網(wǎng)絡(luò)與景觀生態(tài)網(wǎng)絡(luò)連接度
在復(fù)雜的人工城市景觀系統(tǒng)中，為維持城市居住、生活、生產(chǎn)空間與城市自然、城市社會屬性間的平衡與協(xié)調(diào)，建立城市景觀生態(tài)網(wǎng)絡(luò)[19]。該網(wǎng)絡(luò)研究對象是景觀中的生態(tài)源彼此之間進(jìn)行物質(zhì)轉(zhuǎn)換、能量傳遞或物種遷徙的過程[20]，在對這一過程進(jìn)行識別的基礎(chǔ)上構(gòu)建生態(tài)廊道，景觀生態(tài)網(wǎng)絡(luò)是將生態(tài)源、生態(tài)廊道和生態(tài)節(jié)點在生態(tài)功能與過程上建立起聯(lián)系的一種結(jié)構(gòu)模型[21]。景觀生態(tài)學(xué)中景觀生態(tài)網(wǎng)絡(luò)連接度是描述物質(zhì)、能量或物種在景觀生態(tài)網(wǎng)絡(luò)中流動情況的評價指標(biāo)[22]。
1.2城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)與城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)連接度
城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建旨在打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，重點是實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間勞動力、土地、資本(物質(zhì)資本、人力資本和社會資本)、技術(shù)、企業(yè)家才能與信息等生產(chǎn)要素相互流通。城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)則是以城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素動態(tài)流通路徑識別為視角，將市、縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村、屯之間相互聯(lián)系、相互依存的關(guān)系在空間上抽象表達(dá)為由節(jié)點和連線構(gòu)成，表示諸多對象及其相互之間關(guān)系的一種體系模型。城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)連接度研究對象是城鄉(xiāng)各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中流通程度的評價指標(biāo)(表1)。
1.3城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)連接度對城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的意義
城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)連接度是描述各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)社會功能結(jié)構(gòu)中整體流通情況的指標(biāo)，以此來判斷城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的方向和任務(wù)。衍生于景觀生態(tài)網(wǎng)絡(luò)連接度的城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)連接度概念除了具有一般意義的網(wǎng)絡(luò)連接度特征之外，還具有其他鮮明的特色，使其對于城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃具有不可替代的意義。(1)城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)連接度作為一種理論和觀點，不僅強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)的連接性，同時兼顧城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會、文化、空間與政策等各個子系統(tǒng)層面相關(guān)要素流通的連接性，拓展了景觀生態(tài)網(wǎng)絡(luò)連接度的內(nèi)涵。城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)連接度是衡量和評價各類要素在城鄉(xiāng)間流通情況及當(dāng)前形成的城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)是否完整的關(guān)鍵性判斷標(biāo)準(zhǔn)。(2)城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)連接度具備明顯的空間可計量性，使其成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平測度和城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃方案評價的方法之一，對城鄉(xiāng)一體化的最終目標(biāo)—促進(jìn)各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的無障礙流通進(jìn)行有效的衡量和直接的把握。(3)城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)連接度對于城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)達(dá)成還具有一定的預(yù)警性，它可以充分顯示地區(qū)內(nèi)部城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素流通的情況，對于未建立起連接或連接性弱的地區(qū)之間應(yīng)在經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)、空間與政策6個層面上構(gòu)建適宜的社會功能結(jié)構(gòu)，以促進(jìn)生產(chǎn)要素的流通。(4)城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)連接度的可計量性和城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流通程度的可比較性，在使其具有能夠?qū)⒊青l(xiāng)一體化目標(biāo)轉(zhuǎn)化為切實可行的衡量手段的同時，也具有較強(qiáng)的可操作性，因而城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)連接度評價及分析使城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的可操作性得到提高。
2城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)識別與構(gòu)建
2.1源地的識別
景觀生態(tài)學(xué)中將能夠促進(jìn)景觀過程發(fā)展的景觀類型稱為“源地”。源地景觀具有維持景觀功能的作用，具有一定的連續(xù)性及空間拓展性[23]。在城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)模型中，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流通源地為各個市、縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村、屯，它們不斷提供各類生產(chǎn)要素并維持其流通，因此市、縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村、屯的存在是各類生產(chǎn)要素流通的物質(zhì)空間基礎(chǔ)。
2.2生產(chǎn)要素流通路徑的識別
借鑒景觀生態(tài)學(xué)中的“源—匯”理論[24]，在城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)中，“源”是對城鄉(xiāng)間各類生產(chǎn)要素相互流通產(chǎn)生促進(jìn)作用的因子，“匯”是對城鄉(xiāng)間各類生產(chǎn)要素相互流通產(chǎn)生抑制作用的因子。首先，在空間上對各類因子的分布情況進(jìn)行空間表達(dá)，構(gòu)建生產(chǎn)要素流通阻力面，各類生產(chǎn)要素需要克服來自不同因子的阻力方可實現(xiàn)流通。其次，分別綜合考慮研究區(qū)域范圍內(nèi)當(dāng)前促成勞動力轉(zhuǎn)移、土地流轉(zhuǎn)、資本轉(zhuǎn)移、技術(shù)溢出、信息與企業(yè)家才能溢出的影響因子，在空間上進(jìn)行強(qiáng)度評價和分布分析，根據(jù)評價和分布結(jié)果確定生產(chǎn)要素流通過程中的“源”與“匯”。影響因子的識別要具有一定的科學(xué)性，運用相關(guān)關(guān)系計算分別算出與勞動力轉(zhuǎn)移、土地流轉(zhuǎn)、資本轉(zhuǎn)移、技術(shù)溢出、信息與企業(yè)家才能溢出有關(guān)的影響因子的相關(guān)關(guān)系系數(shù)，變量是否存在相關(guān)關(guān)系由P值表征，P值小于0.05時；顯示兩變量存在顯著的線性相關(guān)關(guān)系，相關(guān)程度由R值判斷，R的絕對值越大，相關(guān)程度越高，以此來篩選影響因子。由于本文的重點在于探討城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃框架，故對于各類生產(chǎn)要素流通的影響因子暫不作詳細(xì)探討。最小累積耗費距離是指從“源地”經(jīng)過不同阻力的空間表面所耗費的費用或克服阻力所做的功[25-26]?；贏rcGSI平臺的空間分析代價距離模塊，利用累積耗費距離模型來識別當(dāng)前各源地間(即城鄉(xiāng)之間)生產(chǎn)要素流通情況，主要考慮的因子為源地、距離和阻力，公式為：式中，為第個單元到源地的最小累積耗費值；是第個單元到源地的實地距離(或加權(quán)距離，根據(jù)影響不同生產(chǎn)要素流通的不同阻力面選擇不同距離計算方法)；是空間上某一單元的阻力值；是基本單元總數(shù)，為源地到第個單元所經(jīng)過的單元個數(shù)。
2.3城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)模型的構(gòu)建運用
累積耗費距離模型，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚ㄟ^識別城鄉(xiāng)各類生產(chǎn)要素流通影響因子，確定擴(kuò)散阻力面，尋找城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素擴(kuò)散最小阻力通道(即流通路徑)，進(jìn)而構(gòu)建基于市、縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村、屯的源地和基于生產(chǎn)要素流通路徑的城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)模型(圖1)。
3基于城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)連接度的城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)評價
3.1基于城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)連接度的城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)總體狀態(tài)評價
基于城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)連接度的城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)總體狀態(tài)評價方法是運用網(wǎng)絡(luò)連接度評價表達(dá)通式，計算上述城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中城鄉(xiāng)間各類生產(chǎn)要素的流通情況，并根據(jù)城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)連接度大小情況對城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)總體狀態(tài)作出評價(圖2)。根據(jù)以下公式的計算結(jié)果，并權(quán)衡各類生產(chǎn)要素之間的關(guān)系，可獲取城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)連接度總體狀態(tài)的評價結(jié)果，具有直觀性、可比較等特點。(1)源地重要性指數(shù)—源地度數(shù)()：該指數(shù)用來度量每個源地所具有的連接線數(shù)量，即與之相連接的路徑數(shù)量。源地度數(shù)越大，表示該源地對外連接程度越高，在城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中往往成為主要的戰(zhàn)略點或源地。(2)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流通程度指數(shù)—、、指數(shù)：主要揭示城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中源地與路徑連接數(shù)量的關(guān)系，表示城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素流通的程度，反映城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的完整性情況。
3.2城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)發(fā)展協(xié)調(diào)性評價
通過上文的分析，判斷出城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)連接度情況和總體狀態(tài)，如果城鄉(xiāng)間僅僅建立了聯(lián)系，卻在發(fā)展中逐漸表現(xiàn)為不協(xié)調(diào)，即城鄉(xiāng)差距逐步擴(kuò)大，則難以實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。因此，需要進(jìn)一步判斷城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)發(fā)展協(xié)調(diào)性，協(xié)調(diào)性是城鄉(xiāng)發(fā)展中的首要問題，也是經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展中應(yīng)當(dāng)著力解決的要點。城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)發(fā)展協(xié)調(diào)性分析包括如下幾個方面(圖3)。(1)根據(jù)城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)概念及共生概念的契合性，依據(jù)源地間所具有的連接線數(shù)量和方向(即與之相連接的生產(chǎn)要素擴(kuò)散路徑的數(shù)量和方向)，提出如下城鄉(xiāng)關(guān)系的共生性定性分析內(nèi)容：城鄉(xiāng)之間可能屬于共生關(guān)系，也可能屬于非共生關(guān)系。城鄉(xiāng)非共生關(guān)系指雙方獨立存在，城鄉(xiāng)之間沒有連接關(guān)系；城鄉(xiāng)共生關(guān)系一般可以分為互利共生、偏利共生和損害共生3種類型?；ダ采呐袛嘁罁?jù)是城鄉(xiāng)之間形成雙向聯(lián)系，均從對方獲益，如一方不存在，另一方也不能獲益；偏利共生的判斷依據(jù)是城鄉(xiāng)之間形成單向聯(lián)系，其中一方因聯(lián)合而得益，另一方雖未得益也未受害[7]；損害共生的判斷依據(jù)是城鄉(xiāng)之間形成單向聯(lián)系，其中一方因聯(lián)合而得益，但另一方卻因聯(lián)合而受害。(2)選取反映城鄉(xiāng)差距的對比指數(shù)，如根據(jù)城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)、城鄉(xiāng)勞動生產(chǎn)率、城鄉(xiāng)交通通信支出比、城鄉(xiāng)文教娛樂支出比、城鄉(xiāng)收入水平及城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)等參數(shù)的對比，從若干側(cè)面衡量城鄉(xiāng)間的差距。(3)根據(jù)以上兩個步驟，就可以得到城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)發(fā)展協(xié)調(diào)性情況：一種情況是城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)發(fā)展相協(xié)調(diào)，另一種情況是城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)發(fā)展不協(xié)調(diào)。城鄉(xiāng)發(fā)展相協(xié)調(diào)的判定標(biāo)準(zhǔn)為城鄉(xiāng)間建立了互利共生關(guān)系，且城鄉(xiāng)差距較小；城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的判定標(biāo)準(zhǔn)為城鄉(xiāng)建立了偏利共生關(guān)系或損害共生關(guān)系或非共生關(guān)系，且城鄉(xiāng)差距較大。協(xié)調(diào)性分析是認(rèn)識城鄉(xiāng)一體化的重要途徑，也是調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)工具之一。
4城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃框架
城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃框架包括如下幾個主要環(huán)節(jié)：(1)城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，由識別出的源地和生產(chǎn)要素擴(kuò)散路徑構(gòu)成，是城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的基礎(chǔ)。(2)基于城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)連接度的計算，診斷出當(dāng)前城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)連接度狀態(tài)，進(jìn)一步進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)之間關(guān)系的共生性和發(fā)展協(xié)調(diào)性分析，得出連接度與協(xié)調(diào)關(guān)系情況的不同組合，根據(jù)不同組合結(jié)果，確定城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的側(cè)重點。(3)根據(jù)以上分析結(jié)果，確定城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃目標(biāo)，以實現(xiàn)勞動力轉(zhuǎn)移路徑優(yōu)化、土地流轉(zhuǎn)路徑優(yōu)化、資本轉(zhuǎn)移路徑優(yōu)化、技術(shù)溢出路徑優(yōu)化、信息傳播路徑優(yōu)化和企業(yè)家才能溢出路徑優(yōu)化為最終目標(biāo)。(4)為促進(jìn)城鄉(xiāng)間各生產(chǎn)要素流通，關(guān)鍵在于建立一種新的城鄉(xiāng)之間互動的生產(chǎn)方式和社會功能結(jié)構(gòu)，需要在經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)、空間與政策六維度上構(gòu)建市、縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村、屯聯(lián)動的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展系統(tǒng)，即進(jìn)行“城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃”，分別進(jìn)行城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、城鄉(xiāng)社會一體化網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、城鄉(xiāng)文化一體化網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、城鄉(xiāng)生態(tài)一體化網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、城鄉(xiāng)空間利用規(guī)劃及相應(yīng)的政策實施規(guī)劃，提高城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)連接強(qiáng)度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的公平、合理流通。(5)規(guī)劃方案評估，即通過城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)連接度計算結(jié)果，評估優(yōu)化后的城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)連接度，若評估通過，進(jìn)行最終的規(guī)劃方案實施；若未通過，則需要反復(fù)重復(fù)第二、第三和第四環(huán)節(jié)?？梢园l(fā)現(xiàn)，在以上規(guī)劃框架中，第二、第三、第四和第五環(huán)節(jié)皆與城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)連接度密切關(guān)聯(lián)(圖4)。
一、城鄉(xiāng)客運公交一體化的內(nèi)涵
城鄉(xiāng)公交一體化是指根據(jù)城鄉(xiāng)旅客運輸發(fā)展的客運要求，為適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的要求，采取一系列措施，改革現(xiàn)有的城鄉(xiāng)客運管理模式，打破原來城市公交與農(nóng)村客運二元分割的局面，利用公交化運作方式，發(fā)揮客運資源效益最大化，充分滿足廣大人民群眾出行要求,以達(dá)到城鄉(xiāng)客運在管理體制、運行機(jī)制、經(jīng)營方式等方面協(xié)調(diào)發(fā)展。
隨著城市規(guī)模的擴(kuò)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的人員流動規(guī)模和范圍不斷擴(kuò)大，客流量的與日俱增。如何解決城市公交與農(nóng)村客運二元分割，加快城鄉(xiāng)客運公交一體化進(jìn)程，建立起溝通城鄉(xiāng)公眾出行的交通組織體系，是我們面臨的重大現(xiàn)實問題。本文主要是通過探討城鄉(xiāng)公交一體化運行中存在的問題, 提出對策及建議,以期推動西寧市城鄉(xiāng)客運公交一體化又好又快的發(fā)展,促進(jìn)西寧市作為青藏高原區(qū)域中心城市的科學(xué)發(fā)展。
二、推進(jìn)城鄉(xiāng)客運公交一體化的必要性
西寧市城鄉(xiāng)公交一體化改革，不但給廣大群眾帶去了便捷的公交出行，更是較大程度地降低了出行成本，基本實現(xiàn)了改革成果與老百姓共享的目的。市區(qū)至三縣已相繼開通了公交車，湟中縣除少數(shù)幾個山大溝深、尚不具備通車條件的鄉(xiāng)村外，公交覆蓋率達(dá)95%以上，年節(jié)約群眾出行費用近8000萬元；湟源縣率先城鄉(xiāng)公交全覆蓋，年節(jié)約群眾出行費用近270萬元；大通縣縣城至西寧方向公交全覆蓋，年節(jié)約群眾出行費用近320萬元。在取得可喜成績的同時，城鄉(xiāng)公交一體化實施過程中一些深層次的矛盾和問題也逐漸顯現(xiàn)出來，主要表現(xiàn)在：一是政策性虧損嚴(yán)重。公交票價普遍偏低，運行成本逐年上升，營收成本倒掛現(xiàn)象凸顯；二是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相當(dāng)滯后。配套的回車場、公交停車港灣、站點等比較匱乏；三是公交優(yōu)先發(fā)展的相關(guān)政策尚未觸及城鄉(xiāng)公交。政府引導(dǎo)力度大，優(yōu)惠政策扶持少，沒有呈現(xiàn)出“公交為大家、大家辦公交”即政府、企業(yè)、群眾合理負(fù)擔(dān)的良好態(tài)勢，長此以往，隨著企業(yè)虧損加劇、車輛老化，群眾的安全出行和公交的連續(xù)服務(wù)都將面臨嚴(yán)峻的考驗。
三、西寧市推進(jìn)城鄉(xiāng)客運公交一體化的現(xiàn)狀
2008年以來先后開通了西寧市至湟中塔爾寺、魯沙爾、上五莊、多巴鎮(zhèn)、晉家灣、鮑家寨公交專線，多巴至湟源、多巴至魯沙爾鎮(zhèn)公交專線，西寧至大通、西寧至湟源等公交專線，同時，還開通了西寧至大通、湟中、湟源三縣的高速快客線路，滿足了不同群眾的需求。西寧至四區(qū)三縣共開通城鄉(xiāng)公交線路15條，線路全長約423公里，運營車輛數(shù)為311輛。三縣又開通了46條以縣城為中心的公交專線。四區(qū)三縣50個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（其中23個鄉(xiāng)、27鎮(zhèn)）已全部通車，全市931個建制村已有835個村通達(dá)客運班線車（包括農(nóng)村小中巴），投入車輛541輛，其余96個建制村因道路限制暫不具備通車條件。
經(jīng)過近幾年的發(fā)展，目前我市的城鄉(xiāng)公交網(wǎng)絡(luò)初具規(guī)模，形成了以西寧至湟中、西寧至湟源、西寧至大通縣城為主干線網(wǎng)，以多巴鎮(zhèn)、魯沙爾鎮(zhèn)、湟源縣城、大通縣城為次中心節(jié)點的城鄉(xiāng)公交網(wǎng)絡(luò)，全市（含三縣）公交線網(wǎng)覆蓋率達(dá)90%，解決了近150萬農(nóng)村群眾的出行問題，深受群眾的歡迎和高度評價。
四、對西寧市城鄉(xiāng)客運公交一體化建設(shè)的對策與建議
1、明確公益性質(zhì)，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用
明確公益性質(zhì)，是發(fā)展城鄉(xiāng)公交客運一體化的基礎(chǔ)。統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)公交客運發(fā)展公交客運，為城鄉(xiāng)居民提供安全、經(jīng)濟(jì)、便捷、高效的出行服務(wù)，是推進(jìn)農(nóng)村改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要支撐，是關(guān)系國計民生的社會公益事業(yè)。
2、加快公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
落實公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃用地，全面推進(jìn)綜合交通換乘樞紐、停車場站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。結(jié)合農(nóng)村公路建設(shè)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)公交港灣式?？空镜母脑旖ㄔO(shè)，強(qiáng)化以“公交優(yōu)先”為重點的交通組織管理，全面推進(jìn)公交路權(quán)優(yōu)先。完善“政府投資、企業(yè)化運營、有償使用”的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用辦法。同時，深入推進(jìn)公共交通信息化，建成城鄉(xiāng)一體的公交IC卡系統(tǒng)（目前僅湟中縣使用）。
3、建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系
統(tǒng)一政策法規(guī)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公交客運一體化發(fā)展的關(guān)鍵，堅持體制改革與立法相結(jié)合，打破城市公交和農(nóng)村客運政策二元結(jié)構(gòu)，在政策、規(guī)費征收、公共資源共享等方面制定統(tǒng)一的政策法規(guī)體系。通過研究原交通部和原建設(shè)部以及地方政府出臺的相關(guān)城市客運、道路客運的相關(guān)政策、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，盡快出臺符合城鄉(xiāng)公交一體化和實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共客運服務(wù)均等化的政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)化體系框架；逐步建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)交通適用的道路、車輛、站點等方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。
4、積極培育市場經(jīng)營主體，規(guī)范市場秩序
鼓勵多種經(jīng)營模式，有條件的客運企業(yè)發(fā)揮品牌優(yōu)勢，利用股份制改造、收購、兼并、聯(lián)合、合作等方式，整合農(nóng)村客運，并實行“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服務(wù)、統(tǒng)一排班、統(tǒng)一定價、統(tǒng)一結(jié)算”的公司化經(jīng)營管理模式；鼓勵有潛力的企業(yè)做大做強(qiáng)，支持農(nóng)村客運企業(yè)之間的聯(lián)合與適度集約，逐步實現(xiàn)農(nóng)村客運的經(jīng)營規(guī)模化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化；根據(jù)當(dāng)?shù)匦枨筇卣骱瓦\力投放情況，對黑車采取合法化、規(guī)范、打擊等方法，妥善處理歷史遺留問題。
參考文獻(xiàn)：
[1]城鄉(xiāng)公交一體化建設(shè)建設(shè)問題分析 楊浩 北京交通大學(xué)
