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時間：2022-07-05 09:35:01
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在國際上一般有3種定義：一是在臨床診斷和治療上屬于重癥疾病；二是在特定時期內(nèi)，家庭衛(wèi)生支出超過原來所界定閾值；三是家庭用于醫(yī)療衛(wèi)生的個人現(xiàn)金支出超過其可支配收入一定比例。世界衛(wèi)生組織（WHO）在《2000年世界衛(wèi)生報告》中提出，當一個家庭的衛(wèi)生總支出占其穩(wěn)定收入（扣除生存必需品支出）的比例達到或超過40%，可認為該家庭發(fā)生了災難性衛(wèi)生支出。
1.2國內(nèi)外大病保險的病種范圍
在大病保險覆蓋的病種范圍上，各國雖然各不相同，但均是按照其經(jīng)濟、社會發(fā)展水平和財政收入狀況研究確定覆蓋范圍。最初開展重大疾病保險的南非，將心臟病發(fā)作、惡性腫瘤、腦中風和冠狀動脈搭橋作為四大核心疾病，約占申報案例的70%~90%。英國、加拿大、澳大利亞、美國、新加坡和馬來西亞等國的重大疾病商業(yè)保險的覆蓋范圍雖各不相同，但前六位主要的重大疾病多為：急性心肌梗死、惡性腫瘤、中風、冠狀動脈搭橋、腎功能衰竭和主要器官移植。對于新農(nóng)合框架內(nèi)的大病醫(yī)療保障制度，不少研究均認為發(fā)展新農(nóng)合大病保險應科學選擇覆蓋的病種。孫梅等通過實際數(shù)據(jù)測算，認為國家衛(wèi)生部提出的20類大病并不適合作為試點，建議優(yōu)先選擇疾病診斷明確、效果可控的常見病和多發(fā)病，如白內(nèi)障、子宮肌瘤和闌尾炎等。孫紐云等通過測算提出開展大病保險可以優(yōu)先選擇的60種疾病。王海立通過總結(jié)山東省實施大病醫(yī)保試點工作的經(jīng)驗，提出應逐步擴大保障的病種范圍，將耐多藥肺結(jié)核、艾滋病機會性感染、腎病綜合征等納入保障范圍。本研究在分析病種情況的基礎上，對按費用補償?shù)那闆r進行了分析
2研究結(jié)果
本研究對浙江省某市開展大病保險的情況進行了現(xiàn)場調(diào)研。該市在2014年正式開展了大病保險按費用補償。2014年該市參合農(nóng)民43.6萬人，2012年農(nóng)村人均純收入16106元（2014年大病保險起付線），新農(nóng)合籌資800元/人，其中，30元作為大病保險的籌資額。2010年開始，根據(jù)國家衛(wèi)生計生委統(tǒng)一要求，開始推行尿毒癥、重性精神病的大病保障工作，2014年擴展到22種大病，報銷比例為70%。2014年開始，該市大病保險從按病種實施進入到按病種與費用同時實施。管理模式為委托第三方承辦，即委托保險公司管理，管理費用為基金總額的6%。通過對樣本地區(qū)住院數(shù)據(jù)的收集和分析，對樣本地區(qū)重大疾病保障工作的實施效果進行了統(tǒng)計分析。2014年起，該市實行大病保險按費用補償，由于該地區(qū)大病報銷實施時間尚短，因此，采用2013年數(shù)據(jù)進行比較。2013年22種大病的實際報銷人數(shù)3299人。2013年達到按費用補償?shù)拇蟛”ｋU設定的起付錢標準的患者1543人，其患者及大病保險補償前平均個人自付費用的主要分布情況。
3討論與建議
3.1新農(nóng)合大病醫(yī)療保障
制度規(guī)定的22種大病的患病率普遍較低研究結(jié)果顯示，22種大病的住院人數(shù)占住院總?cè)藬?shù)的比例為7.9%，費用占總住院費用的11.7%，其中最高的是肺癌，占2.3%。其他疾病的患病率均不足1%，有些疾病甚至沒有住院病例。訪談中新農(nóng)合管理者提出，在新農(nóng)合大額費用患者中，外傷、呼吸道感染、器官移植等疾病的費用要普遍高于22種疾病。
3.2具體報銷范圍沒有準確界定
報銷范圍較寬泛和隨意在按病種補償?shù)木唧w實踐中，疾病診斷目前在醫(yī)院的HIS系統(tǒng)中多以ICD-10作為標準。建議對大病病種所涉及的報銷范圍使用ICD-10編碼進行界定，并且將范圍界定到ICD-10編碼下的三級編碼。如腦梗死在ICD-10編碼中應屬于I63范圍內(nèi)，但不應包含I63中的所有項目，例如I63.908頸動脈梗死，I63.909椎靜脈梗死在部分地區(qū)不被納入報銷范圍內(nèi)。
3.3現(xiàn)有22種重大疾病的病種組合
在實際操作過程中存在一定的不合理性具體表現(xiàn)在：一是從政策運行以來的驗證來看，納入保障范圍的大病發(fā)病率和人均費用均不高，與政策預期效果不符。二是目前病種的納入缺乏以實證基礎進行的動態(tài)測算和論證，沒有退出和納入的變動機制。三是各地在新農(nóng)合籌資和大病的疾病譜上存在較大的差異，統(tǒng)一采用22種大病作為保障病種不利于各地有針對性的解決“因病致貧、因病返貧”的問題，也不利于充分發(fā)揮新農(nóng)合基金的效用。為此，應先明確大病病種篩選原則，并根據(jù)實際數(shù)據(jù)進行測算和篩選。通過對相關(guān)政策文件和文獻的研究發(fā)現(xiàn)目前較被認可的篩選原則包括醫(yī)療費用高、對健康危害大、發(fā)生頻率高、預后效果好及社會影響大等。利用這些原則，可設計相應的評價指標對疾病進行篩選，測算最優(yōu)化的病種組合，對大病病種進行適當?shù)恼{(diào)整。
3.4大病醫(yī)療保險費用補償制度
銜接效應沒有得到充分發(fā)揮目前，大病保險按費用補償各地普遍采用了二次補償或補充保險的形式來開展，也就是說，在新農(nóng)合基本保險中對22種大病進行保險后，再對超出費用標準的醫(yī)療費用進行補償。該方式適用于目前大病保險開展的試點階段，可避免對基金造成過大壓力。但就未來可持續(xù)發(fā)展的趨勢來看，新農(nóng)合的大病保障模式應以按費用補償為主。因此，應做好按病種補償與按費用補償?shù)倪^渡，以保障參合農(nóng)民的基本利益。
十六屆五中全會提出，建設社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務。而新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建立和完善是建設社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。在這一新的環(huán)境下，允許商業(yè)保險參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療，是建立多層次的農(nóng)村醫(yī)療保障體系、構(gòu)建和諧社會的客觀要求，這也充分體現(xiàn)了保險的社會管理功能。
1商業(yè)保險參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療的背景
2003年我國推出新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，由政府組織、引導、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府等多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。并提出遠景規(guī)劃，2010年全國農(nóng)村地區(qū)要基本建立起適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度。從2003年下半年開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險試點工作，到2005年6月底，全國已有641個縣(市、區(qū))開展了合作醫(yī)療試點，占全國縣(市、區(qū))總數(shù)的21.7%，有1.63億農(nóng)民參加了合作醫(yī)療。
1.1新型農(nóng)村合作醫(yī)療的特點
與原來的農(nóng)村合作醫(yī)療相比，新型合作醫(yī)療呈現(xiàn)出新的特點：首先，政府的支持力度加大，新型合作醫(yī)療明確規(guī)定中央財政和地方財政對參合農(nóng)民每年按人均不低于10元給予補助，確立了個人繳費、集體扶持和政府資助相結(jié)合的籌資機制；其次，保障以大病統(tǒng)籌為主，將重點放在農(nóng)民的大額醫(yī)藥費用或住院醫(yī)藥費用的補助上；第三，統(tǒng)籌層次和能力也得以提高，新型合作醫(yī)療以縣代替了過去的鄉(xiāng)、村為單位來開展統(tǒng)籌，增強了抗風險管理能力；最后，規(guī)定由政府負責和指導建立組織協(xié)調(diào)機構(gòu)、經(jīng)辦機構(gòu)和監(jiān)督管理機構(gòu)，對新型合作醫(yī)療加強了領(lǐng)導、管理和監(jiān)督。
另外，還明確了農(nóng)民自愿參加的原則，并賦予農(nóng)民知情權(quán)和監(jiān)管權(quán)，以維護制度的公開、公平和公正；同時附以建立醫(yī)療救助制度，通過民政、扶貧等部門資助貧困農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。
1.2新型農(nóng)村合作醫(yī)療的經(jīng)辦方式
在新型合作醫(yī)療試點過程中，形成了三種類型的經(jīng)辦方式。第一種方式，由衛(wèi)生部門所屬合作醫(yī)療管理中心經(jīng)辦。這種做法比較普遍，有利于規(guī)范醫(yī)療機構(gòu)行為和控制醫(yī)療費用，但專業(yè)化的管理能力暴露出不足。第二種方式，由勞動保障部門所屬社保中心經(jīng)辦。這一方式在東部農(nóng)業(yè)人口較少地區(qū)采用較多，能夠利用現(xiàn)有社保中心力量，節(jié)省管理成本，但由于是第三方付費，社保中心對醫(yī)療行為沒有直接的約束控制，需要衛(wèi)生行政部門的協(xié)調(diào)配合。第三種是保險公司經(jīng)辦方式。商業(yè)保險公司專業(yè)技能較強，費用理賠經(jīng)驗豐富，用人機制靈活，有利于降低管理成本和提高服務質(zhì)量，由此可以減輕政府設立機構(gòu)、聘用人員等前期投入和壓力，但保險公司亦屬于第三方付費，需要衛(wèi)生部門配合加強對醫(yī)療行為的約束控制。一些東部地區(qū)和少數(shù)中部地區(qū)，采取委托保險公司進行基金管理和審核報銷，衛(wèi)生、財政部門進行監(jiān)管的做法，探索形成了“管辦分離”的模式。
1.3商業(yè)保險參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療的原因
為實現(xiàn)“十一五”規(guī)劃目標，“三農(nóng)”問題被擺到了各級政府工作的優(yōu)先位置。農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展、農(nóng)村保障的新一輪改革，也將為中國農(nóng)村保險市場提供廣闊的發(fā)展空間。保監(jiān)會也大力倡導發(fā)展縣域保險，提出要讓保險惠及8億農(nóng)民，充分發(fā)揮保險在國民經(jīng)濟中的作用。在這種背景下，商業(yè)保險公司紛紛加強了對農(nóng)村市場的開發(fā)力度。
地方政府選擇保險公司參與新型合作醫(yī)療是基于現(xiàn)實的考慮。如果由政府部門直接運作新型合作醫(yī)療，首先需要設立具體經(jīng)辦機構(gòu)來負責資金籌集及日常管理監(jiān)督和報銷支付業(yè)務。由此需要安置大量人員，帶來很大管理成本和財政壓力。政府部門缺乏專業(yè)的資金管理隊伍，合作醫(yī)療方案設計及醫(yī)療費用管控技術(shù)性也非常強，如果不熟悉審核支付業(yè)務知識和專業(yè)技能，報銷支付中極易出現(xiàn)漏洞。因此，利用保險公司的專業(yè)管理人才和技術(shù)，為合作醫(yī)療服務，不失為明智的選擇。
而商業(yè)保險參與新型合作醫(yī)療是保險公司為發(fā)展農(nóng)村保險跨出的第一步。參與新型合作醫(yī)療體現(xiàn)了保險公司開發(fā)農(nóng)村保險市場、加快自身發(fā)展的內(nèi)在需求。它們可以通過參與新型合作醫(yī)療，以帶動其他商業(yè)保險業(yè)務，在未來農(nóng)村保險市場的發(fā)展中占據(jù)制高點。另外，商業(yè)保險公司也看到，通過參與新型合作醫(yī)療，能夠積累參合農(nóng)民的個人資料以及與健康有關(guān)的各種基礎數(shù)據(jù)，從而為其健康險業(yè)務的產(chǎn)品開發(fā)、核保、理賠等提供基礎。
商業(yè)保險參與新型合作醫(yī)療，是地方政府與保險公司雙向選擇的結(jié)果，政府可以充分利用現(xiàn)有的社會資源，保險公司則可以發(fā)揮自身的風險管理、理賠技術(shù)、服務網(wǎng)絡等優(yōu)勢。
2商業(yè)保險參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療的方式
目前，全國有6家保險公司參與了新型合作醫(yī)療試點工作。到2005年6月底，6家公司在江蘇、河南、福建、浙江、廣東、山東、山西、新疆等8個省(區(qū))的68個縣(市、區(qū))開展了農(nóng)民醫(yī)療保險工作，涉及的參合農(nóng)民1765萬人，試點地區(qū)平均參保率為84%。其中，38個縣(市、區(qū))被各級政府列入試點范圍，占全國641個新型合作醫(yī)療試點縣(市、區(qū))的6%。2003年以來，這些保險公司累計為518.86萬人次提供了醫(yī)療補償服務。
兩年多來，商業(yè)保險主要以三種方式參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療。
第一種是基金管理方式。政府委托保險公司，由后者收取適當?shù)墓芾碣M用，提供經(jīng)辦服務。保險公司不從合作醫(yī)療基金中提取任何費用，只按照政府要求，提供報銷、結(jié)算、審核等服務。新型合作醫(yī)療的基金赤字和基金透支風險均由政府承擔，基金節(jié)余轉(zhuǎn)入下一年度。
第二種是保險合同方式。政府用籌集到的新型合作醫(yī)療資金為農(nóng)民投保團體醫(yī)療保險。在就保險責任、賠付比例、賠付限額等方面協(xié)商一致后，保險公司與政府簽訂保險合同，按約定向參合農(nóng)民提供醫(yī)療保險。相應的，新型合作醫(yī)療的基金透支風險由保險公司承擔。
第三種是混合方式?；旌戏绞浇橛诨鸸芾矸绞胶捅ｋU合同方式之間。保險公司管理新型合作醫(yī)療基金，并收取適當管理費，基金赤字則由政府和保險公司按一定比例分攤，基金節(jié)余轉(zhuǎn)入下一年度。地方政府和保險公司共同分擔新型合作醫(yī)療基金的透支風險。
目前，在商業(yè)保險參與新型合作醫(yī)療的68個縣(市、區(qū))中，采用基金管理方式的有36個，采用保險合同方式的有22個，采用混合方式的有10個。
在第二種方式中，當合作醫(yī)療基金轉(zhuǎn)化為保險公司的保費收入，由保險公司自負盈虧時，有兩種可能性。如果有較多結(jié)余，會引起政府和農(nóng)民的不滿；而相反，如果讓保險公司長期虧本經(jīng)營，也會影響其繼續(xù)參與的積極性。這種方式很大程度上忽略了政府的主導作用因而采用的比重不大。第一種方式是保險公司參與新型合作醫(yī)療采用委托合同方式，它與政府簽訂委托管理合同，保險公司不承擔盈虧風險，只提供具體服務。這種方式體現(xiàn)了新型合作醫(yī)療作為農(nóng)村基本醫(yī)療保障制度，由政府主辦的特點，值得大力倡導。
醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)是人類社會經(jīng)濟活動中的一個特殊行業(yè)。當今世界，無論在何種制度的國家，醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)都帶有不同程度的福利性或公益性的特性。因此，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)總是和國家政府的職責密切聯(lián)系在一起的。政府應當占主要的領(lǐng)導性的地位，應當位于醫(yī)療保險方、被保險方、醫(yī)療供方三者之上。所以，商業(yè)保險無論采用何種方式介入農(nóng)村合作醫(yī)療建設，都應始終遵循政府為主導的原則。
醫(yī)療保險能夠起到幫助人們抵御疾病風險、保護人類健康的作用，它是通過在醫(yī)療保險機構(gòu)、被保險人群、醫(yī)療服務供給機構(gòu)及政府之間一系列復雜的相互作用過程來實現(xiàn)的。在商業(yè)保險參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療的實踐中，通常意義上的醫(yī)療保險機構(gòu)的職責已被政府和商業(yè)保險公司分擔。政府負責籌集資金，承擔基金透支的風險，對醫(yī)療單位進行管理及制定有關(guān)法規(guī)政策。商業(yè)保險公司負責保險費率的厘定、理賠給付和為廣大參保農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)高效的服務。同時，投保人必須按時足額繳納保險費，誠信索賠，而各醫(yī)療單位應當合理制定收費標準，提高醫(yī)療服務質(zhì)量，杜絕“醫(yī)患合謀”。只有各部門職責明確，各司其責，商業(yè)保險參與新型合作醫(yī)療制度才能獲得可持續(xù)發(fā)展。
3商業(yè)保險參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療的前景分析
3.1優(yōu)勢
3.1.1有利于利用商業(yè)保險公司已具有的醫(yī)療保險管理經(jīng)驗
多年來，保險公司在醫(yī)療產(chǎn)品開發(fā)與推廣、核保、理賠以及醫(yī)療行為規(guī)范管控等風險管理手段與方法上，已經(jīng)積累了大量經(jīng)驗，逐步摸索出一套適宜中國城市商業(yè)醫(yī)療保險發(fā)展的行業(yè)規(guī)范管理標準。借鑒和應用保險公司已有且日漸成熟的流程與經(jīng)驗，對農(nóng)村醫(yī)療保險能起到快速發(fā)展的促進作用。一些地區(qū)商業(yè)保險公司參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療，確實降低了政府管理成本，促進了政府公共管理職能的改革。
3.1.2有利于節(jié)約政府管理成本
按照以往的方法，政府面向群眾提供公共服務，就先要組建機構(gòu)先養(yǎng)人。但形式不應該是唯一的，政府需要探索實現(xiàn)公共管理職能的新形式。這就是政府以委托經(jīng)辦或者購買服務的辦法，要求中間機構(gòu)、非政府的社會服務機構(gòu)承擔政府所需要的服務。如果實現(xiàn)了管辦分離，將政府從直接經(jīng)辦、直接管理的角色中解脫出來，把主要精力放在政策制定和監(jiān)督上，這就使政府能夠騰出更多的時間發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，提高了政府工作的效率，也減少了因政府部門追求部門利益而損害參合農(nóng)民的現(xiàn)象。
3.2應注意的問題
3.2.1商業(yè)保險公司的逐利本性可能使新型農(nóng)村合作醫(yī)療偏離原有方向
商業(yè)保險公司作為盈利性實體，總是將利潤放在第一位的。盡管商業(yè)保險公司為達到推廣宣傳的目的會否認這一點，但如果總是虧損，商業(yè)保險公司就會失去參與的積極性。以上面提到的保險合同參與方式為例，如果商業(yè)保險公司過高估價所需醫(yī)療保險金，變相提高保險費，但理賠額較低，農(nóng)民交納了大量保費卻得不到合理保障。這樣不僅新型合作醫(yī)療失去了意義，還會影響政府和社會保障制度在農(nóng)民心中的形象，危及社會穩(wěn)定。
因此，將商業(yè)保險融合到農(nóng)村合作醫(yī)療中必須防止可能侵害農(nóng)民群體利益的行為和趨勢。在允許商業(yè)保險公司參與的尺度上要把握好，逐步推進，密切關(guān)注新型合作醫(yī)療試點的商業(yè)保險參與效果，及時制定相應的對策。
3.2.2在農(nóng)村尚不具備商業(yè)保險所需要的保險環(huán)境
商業(yè)保險所需要的健康保險配套的市場環(huán)境與中國農(nóng)村的現(xiàn)實相差甚遠。我國農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生歷史統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以說基本上是空白，保險公司缺乏大量基礎數(shù)據(jù)，這給保險精算帶來從未有過的難度，無法厘定科學的保險費率。
農(nóng)村醫(yī)療服務基礎設施條件差，醫(yī)療資源嚴重不足，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))衛(wèi)生院設備陳舊，醫(yī)務人員素質(zhì)不高，藥品市場混亂，加之新農(nóng)合籌資水平低，籌資成本高，也是保險公司至今對農(nóng)村醫(yī)療保險市場觀望不前的成因之一。
目前，商業(yè)保險公司對于新型農(nóng)村合作醫(yī)療建設的介入程度還不深，在經(jīng)營實踐中也確實面臨一些實際困難和問題。如何認識和理解新型農(nóng)村合作醫(yī)療的主管機構(gòu)與保險公司的關(guān)系，商業(yè)保險參與農(nóng)村合作醫(yī)療的規(guī)模、效益和可持續(xù)發(fā)展，這些都是有待進一步研究的問題。
參考文獻
一、珠海市城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度改革的發(fā)展歷程
城鄉(xiāng)一體化全民醫(yī)療保障制度是指在將城市和農(nóng)村作為統(tǒng)一的整體進行制度設計安排，通過提供保險、救助等形式向全體公民提供醫(yī)療衛(wèi)生服務的一項醫(yī)療保障制度。由于我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，我國現(xiàn)行醫(yī)療保障制度也呈現(xiàn)出二元化、碎片化的特征，在城市有城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，在農(nóng)村有新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，再加上不完善的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，基本上實現(xiàn)了“全民享有醫(yī)保”這個基本目標，但二元醫(yī)療保障體制的弊端已成為制約城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的一大瓶頸，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化全民醫(yī)療保障制度，
實現(xiàn)全體居民公平、有效的享受醫(yī)療保障已成為了當務之急。
珠海由于改革開放，已由一座海濱小縣城發(fā)展為如今珠江口西岸核心城市。珠海在改革發(fā)展過中沒有像深圳一樣大量引進外來人口醫(yī)療改革，再加上珠海政府對珠海的城市形象定位，珠海一直保持良好的生態(tài)環(huán)境及較少的人口總量。珠海沒有體制包袱、人口少、經(jīng)濟發(fā)展相對均衡，被選為醫(yī)療體制改革的試點城市之一。珠海于1998年啟動醫(yī)療保險改革，經(jīng)歷十幾年的發(fā)展，珠海醫(yī)改取得了長足的發(fā)展，觀其發(fā)展歷史，我們可以將其概述了三個階段。
（一）第一階段：初步建立了職工醫(yī)療保險制度
1998年，珠海作為醫(yī)療改革試點城市為響應國家號召，實施了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度。確定了醫(yī)療保險繳費由國家、單位及職工個人三方共同承擔，以及基本醫(yī)療費由個人、社保醫(yī)療統(tǒng)籌基金共同分擔的新型醫(yī)療保險方式。2000年，珠海作為貫徹醫(yī)改試點城市，率先把外來工大病統(tǒng)籌納入社會醫(yī)療保險體系，制定了外來工大病醫(yī)療保險辦法。同時還把靈活就業(yè)人員、失業(yè)人員及下崗特困工也納入了醫(yī)療范疇。
（二）第二階段：建立了新型農(nóng)村醫(yī)療保險制度
2003年，珠海正式啟動了新型農(nóng)村醫(yī)療保險，截止到2007年全市新農(nóng)合參保率為93%，形成了嚴密的農(nóng)村醫(yī)療保障網(wǎng)，讓廣大的農(nóng)民享受到醫(yī)療保障的福利核心期刊。該制度在2008年隨著城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度的出臺而被正式廢除。
（三）第三階段：建立城鄉(xiāng)一體化全民醫(yī)療保障制度
2006年，珠海率先出臺了未成年醫(yī)療保險辦法，打破戶籍限制，外來人口的子女與本市未成年享有同等醫(yī)療待遇。
2007年12月推出了城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度，將城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、外來工大病醫(yī)療保險和未成年人醫(yī)療保險制度覆蓋范圍之外的城鄉(xiāng)居民全部納入醫(yī)療保險范疇，以家庭為單位繳費和政府補貼的方式建立醫(yī)保統(tǒng)籌基金，對住院醫(yī)療以及部分門診病種（目前為32種）進行醫(yī)療保障。基金的籌集標準為每人每年400元醫(yī)療改革，其中參保人繳費250元，財政補貼150元。參保人住院核準醫(yī)療費用最高支付限額為10萬元。[1]根據(jù)持續(xù)繳費時間確定的參保人醫(yī)保待遇限額。
2007年12月5日珠海市政府又《關(guān)于建立全民醫(yī)療保障制度推進健康城市工程的實施意見》，正式啟動城鄉(xiāng)一體化全民醫(yī)療保障制度。而后相繼頒布了《珠海市推行“小病治療免費”實施試點方案》、《珠海市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險暫行辦法》及《珠海市實施城鄉(xiāng)醫(yī)療救助試行辦法》等三個配套文件。標志著珠海進入了“大病統(tǒng)籌救助，中病醫(yī)療保險，小病治療免費”的城鄉(xiāng)一體化全民醫(yī)療保障制度的新時期。
二、珠海市城鄉(xiāng)一體化全民醫(yī)療保障的現(xiàn)狀
（一） 珠海市醫(yī)療保障概述
珠海市人口（包括外來人口）總計145萬，其中參加醫(yī)療保險的人數(shù)已達120萬人，其中基本職工醫(yī)療保險與城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險的參保率均達95%以上。全民醫(yī)保目標在珠海得到了實現(xiàn)。珠海市基本醫(yī)療保障制度全面覆蓋城鄉(xiāng)居民，推行“大病統(tǒng)籌救助、中病進入保險、小病治療免費”的全民醫(yī)保的三角架構(gòu)模式，涵蓋基本醫(yī)療保險制度與基本醫(yī)療救助制度。目前珠海市基本醫(yī)療保障制度主要包括城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度，還針對外來務工人員與未成年設立了外來勞務人員大病醫(yī)療保險制度、未成年人醫(yī)療保險制度。此外還推出城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度覆蓋更多的困難群體。形成了“四基本一救助”模式。
1、基本醫(yī)療保險制度
“四基本”基本醫(yī)療保險制度的繳費及待遇標準如下列表所示：
表1：珠海市各醫(yī)療保險的繳費標準
險種
繳費方式
繳費比例
備注
城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療
按月（每人）
按繳費基數(shù)：
單位6%，個人2%
參加門診統(tǒng)籌：
統(tǒng)籌基金50元＋個人賬戶50元
外來勞務人員大病醫(yī)療
按月（每人）
按繳費基數(shù)：
單位2%，個人不繳費
參加門診統(tǒng)籌：
統(tǒng)籌基金安排100元，個人不繳費
城鄉(xiāng)居民醫(yī)療
按年（以家庭為單位）
一般居民：參保人每人每年250元，政府補貼150元
參加門診統(tǒng)籌：
統(tǒng)籌基金50元＋財政補貼25元+個人繳費25元
“特殊人群”：參保人每人每年25元，政府補貼375元
參加門診統(tǒng)籌：
個人不繳費，由財政補貼
未成年人醫(yī)療保險
按年（每人）
未成年人（包括在校大學生）：每人每年60元
參加門診統(tǒng)籌：
論文摘要：文章主要以當前農(nóng)村醫(yī)療的發(fā)展狀況為出發(fā)點，提出新型合作醫(yī)療背景下農(nóng)村醫(yī)保制度存在的缺陷，并對建立健全農(nóng)村醫(yī)保制度的有效對策進行分析與闡述。
自我國2003年提出新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度以來，在政府部門的領(lǐng)導與作用下，加大建設試點力度。經(jīng)過新農(nóng)合制度的運轉(zhuǎn)，緩解了農(nóng)村的就醫(yī)壓力，但是農(nóng)村醫(yī)保制度仍存在缺陷亟待解決。
一、農(nóng)村醫(yī)保制度存在的缺陷
（一）農(nóng)村參保意識差
在新型合作醫(yī)療體系下，政府發(fā)揮組織、支持、引導作用，提倡農(nóng)民自愿參加與集體籌資相結(jié)合的方式，主要以“大病統(tǒng)籌”為主，構(gòu)建農(nóng)村醫(yī)療的互助共濟體系。但是農(nóng)村醫(yī)保并不像社會保險一樣明確規(guī)定投保時間，對農(nóng)民的連續(xù)投保沒有限制，農(nóng)民沒有參保意識。雖然以自愿參加為原則，但是政府卻每年下發(fā)參合任務，鄉(xiāng)干部以行政手段干預農(nóng)戶參加，但是由于大多數(shù)農(nóng)民的參保意識差，為了完成任務，只好由鄉(xiāng)村墊付參保費用，而農(nóng)民也只有在生病時才會核報，否則只好由鄉(xiāng)村承擔全部費用。另外，由于農(nóng)村醫(yī)保的限制條件較多，看病時需指定醫(yī)院，對農(nóng)民十分不便，弱化了農(nóng)民的投保動機。
（二）醫(yī)療保障模式過于單一
近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟收入與生活水平的提高，很多農(nóng)民已不再滿足于過去“掏小錢、保小病”的簡單合作醫(yī)療模式，這種“溫飽式”的合作醫(yī)療已經(jīng)失去了對農(nóng)民的吸引力。而對于由于突發(fā)、大額的患病風險而給家庭帶來的經(jīng)濟損失，又很難得到醫(yī)療保障與醫(yī)療救治。這種情況與農(nóng)民的看病需要嚴重不符，弱化了農(nóng)村醫(yī)保制度對農(nóng)民的保障力度，并在一定程度上制約了農(nóng)村醫(yī)療保障事業(yè)的發(fā)展。另外，隨著人們對健康需求及醫(yī)療水平要求的不斷提高，合作醫(yī)療提供的低水平服務也不再受用。
（三）缺乏法律法規(guī)的有效保障
在市場經(jīng)濟條件下，我國新型合作醫(yī)療保障制度尚處于初級探索階段，保障制度仍有待進一步完善，而由于理論欠缺和實踐經(jīng)驗的不足，因此國家保障法律尚未形成，造成農(nóng)村醫(yī)保制度的建設與落實不能得到法律后盾的有力保障。而由于法律配合的欠缺，造成一些農(nóng)民不認可醫(yī)保制度，由于怕承擔經(jīng)濟風險，因此不愿意加入到醫(yī)保中，增加了農(nóng)村社會保障普及工作的難度。
二、建立健全農(nóng)村醫(yī)保制度
（一）充分發(fā)揮政府職能
以當前新型合作醫(yī)療的發(fā)展來看，需要我國政府建立長期、穩(wěn)定的農(nóng)村醫(yī)保政策，以法律法規(guī)形式明確提出各級財政部門應負擔的比例，落實政府責任，并將農(nóng)村醫(yī)保的覆蓋率情況，納入地方政府考核指標中，加大政府對農(nóng)村醫(yī)保的支持力度。一是各級政府將新型合作醫(yī)療的資金與社會醫(yī)療救助資金整合，共同設立“農(nóng)村醫(yī)療保險基金”，并結(jié)合上半年農(nóng)民的人均純收入狀況，制定負擔比例，實現(xiàn)長效性增長機制，減少農(nóng)民的繳費負擔。二是促進醫(yī)保制度的嚴格落實，惠及當?shù)厮修r(nóng)民，以政府監(jiān)督職能，督促當?shù)氐膫€體雇主或者企業(yè)繳納職工醫(yī)保，并將勞務輸出人員納入當?shù)蒯t(yī)保制度中，確保所有企業(yè)盡到社會責任。三是加大新型合作醫(yī)療的宣傳力度，只有讓農(nóng)民群眾認識到醫(yī)保的重要性、優(yōu)惠性，才能真正得到他們的支持與擁護，促進農(nóng)民積極參與。因此，各級政府可通過下發(fā)文件、廣播、報紙、電視、宣傳欄等多種方式向農(nóng)民介紹參加醫(yī)保的好處，讓農(nóng)民認識到自己的權(quán)利和義務，了解相關(guān)醫(yī)保費用籌集、醫(yī)藥費使用和報銷等內(nèi)容，提高健康風險防范意識，提高參保自覺性。
（二）實現(xiàn)多元化醫(yī)療保障體系
由于我國農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展不平衡，而統(tǒng)一的合作醫(yī)療保障模式無法滿足不同群體的需要。因此，農(nóng)村醫(yī)保制度的建立與完善，必須加快構(gòu)建政府、農(nóng)民共同參與的多元化農(nóng)村醫(yī)療保障體系，以滿足不同農(nóng)村發(fā)展情況對農(nóng)村醫(yī)療服務的不同需要：在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，加快推廣并宣傳新型合作醫(yī)療保險制度，這主要由于在落后的農(nóng)村地區(qū)，人均收入與治療支出能力普遍偏低，而實現(xiàn)“廣覆蓋、低水平”的初級合作醫(yī)療，是滿足農(nóng)民就醫(yī)的根本保障；在中等發(fā)達農(nóng)村地區(qū)，重點推廣“大病醫(yī)療保險”制度，因為在中等發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民，具備少量的醫(yī)療支付能力，但是“大病致貧”現(xiàn)象仍存在，這將是醫(yī)療改革的重點；在東部沿海等發(fā)達農(nóng)村地區(qū)，基本建立完備的農(nóng)村社會保障體系。因此，接下來應全力構(gòu)建新型合作醫(yī)療的各項制度與服務網(wǎng)絡，由于經(jīng)濟條件良好，當?shù)剞r(nóng)民提高了對商業(yè)保險的認識與需求，通過制度的完善，可滿足不同層次的醫(yī)保需要。
（三）建立健全農(nóng)村醫(yī)保的法律法規(guī)體系
社會保障制度是我國通過立法實現(xiàn)的一項強制性制度，其具體落實必須有完備的法律法規(guī)保駕護航。近年來，雖然我國新型合作醫(yī)療取得了一定進步，但是農(nóng)村醫(yī)保中尚缺乏有效的法律體系保障。因此，加快法律法規(guī)建設勢在必行：一是建立與農(nóng)村社保基金相關(guān)的監(jiān)督法律。社會保障資金作為農(nóng)民看病的根本保障，任何單位及個人不得私自挪用，做到?？顚Ｓ?。二是由國家統(tǒng)一制定《農(nóng)村合作醫(yī)療法》，提出農(nóng)村醫(yī)保制度的具體落實方法。另外，應該認識到，除了提出基本的立法之外，強化執(zhí)法力度才是實現(xiàn)農(nóng)村醫(yī)保法制建設的根本，否則有章不循、有法不依，將失去立法的真正意義。因此，只有加大法律的落實力度，才能讓法律成為保證農(nóng)民合法權(quán)益的有力武器。
參考文獻：
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2、許海虹，姜巖.發(fā)達國家農(nóng)村醫(yī)保制度對我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的啟示[J].吉林省教育學院學報，2010(11).
疾病是許多邊緣低保人員踏上致富道路的障礙，雖然2003年建立推廣起來的新農(nóng)合在幫助低保人員克服疾病的過程中發(fā)揮了應有的作用，但是新農(nóng)合也面臨保障水平低、受益面窄、籌資層次過低和基金運行效率安全等問題，這無疑給農(nóng)村低保群體的基本醫(yī)療需求雪上加霜?！蛾P(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》指出，要積極發(fā)展商業(yè)健康保險。論文寫作，農(nóng)村低保群體。鼓勵商業(yè)保險機構(gòu)開發(fā)適應不同需求的健康保險產(chǎn)品，滿足多樣化的健康需求。在確?；鸢踩陀行ПO(jiān)督的前提下，積極提倡以政府購買醫(yī)療保障服務的方式，探索委托具有資質(zhì)的商業(yè)保險機構(gòu)經(jīng)辦各類醫(yī)療保障管理服務。當前政府為農(nóng)村低保群體購買商業(yè)醫(yī)保是在制度上的創(chuàng)新，它能較好地利用商業(yè)保險的優(yōu)勢解決社會保險所存在的問題。論文寫作，農(nóng)村低保群體。
1.當前農(nóng)村低保群體醫(yī)療保險所存在的問題
農(nóng)村低保對象參與新農(nóng)合是免交參保費的，其參保費是由財政部門專項安排。一旦困難群眾患病住院將由新農(nóng)合和醫(yī)療救助按規(guī)定共同解決醫(yī)療費用。對于低保對象來說，新農(nóng)合的參與率都比較高，取得了較好效果，但新農(nóng)合基本由政府一手操辦，也暴露出了一些問題:一是保障水平低，難以滿足農(nóng)村低保群體的基本醫(yī)療需求。首先體現(xiàn)在補償比例上，一般大額醫(yī)療費用的補助比例在30%左右，低保戶自付比例大；其次是封頂線過低，一般是在2萬元左右。高昂的醫(yī)療費用和迅速增長的醫(yī)療需求與低收入的低保戶和有限的政府投入形成了較大反差，以致使“保大病”的目標難以實現(xiàn)。二是合作基金運行效率低，管理能力薄弱。衛(wèi)生部門缺乏專業(yè)技術(shù)人才和風險控制能力，技術(shù)無效率將增加制度運行成本，同時缺乏控制供方醫(yī)療服務行為的激勵措施會導致基金使用無效率。
2.商業(yè)保險參與新農(nóng)合的成功經(jīng)驗
商業(yè)保險參與新農(nóng)合的成功經(jīng)驗的最典型例子是“江陰模式”和“新鄉(xiāng)模式”。這兩種模式主要采用的是基金管理模式，即保險公司受政府委托提供經(jīng)辦服務，并收取適當?shù)墓芾碣M用。新農(nóng)合的基金赤字和基金透支風險均由政府承擔，基金結(jié)余轉(zhuǎn)入下一年度。政府和有關(guān)部門負責新農(nóng)合方案制定、組織協(xié)調(diào)、宣傳發(fā)動和資金籌集等工作。論文寫作，農(nóng)村低保群體。這種模式的成功實施，取得了較好效果。主要表現(xiàn)在以下方面：第一，保證基金的運行安全，實現(xiàn)了新農(nóng)合的“征、管、監(jiān)”分離。保險公司作為第三方機構(gòu)承辦新農(nóng)合的業(yè)務管理，這樣既可有效利用保險公司現(xiàn)有資源和技術(shù)，又能促進政府職能有效轉(zhuǎn)變。第二，降低了新農(nóng)合的運行成本。在江陰市由政府辦理新農(nóng)合日常報銷等事務的管理成本800萬，相比保險公司的管理費用不到400萬，費用開支縮減達到一半。[1]新鄉(xiāng)市農(nóng)村合作醫(yī)療移交中國人壽新鄉(xiāng)市分公司后，全市從事這項工作的財政供養(yǎng)人員從544人減少到50人，運營經(jīng)費從1038萬元減少到300萬元以下，加上政府支付給人壽保險公司管理費100萬元，政府支付的管理費總額大體為400萬元，節(jié)約了至少600萬元左右。[2]第三，提高了新農(nóng)合的業(yè)務管理和服務水平。論文寫作，農(nóng)村低保群體。保險公司利用管理經(jīng)驗和精算技術(shù)及風險管控技術(shù)，規(guī)范審核、補償支付流程，搭建了有效的信息處理平臺，從而提高了服務質(zhì)量。論文寫作，農(nóng)村低保群體。[3]
3.政府為農(nóng)村低保群體購買商業(yè)醫(yī)保的方案設想
在借鑒了商業(yè)保險參與新農(nóng)合的成功經(jīng)驗基礎上，提出商業(yè)保險參與農(nóng)村低保群體醫(yī)療保險的方案設想，即政府制定政策，民政部門負責監(jiān)管和資金籌集，保險公司經(jīng)辦業(yè)務，定點醫(yī)療機構(gòu)提供服務的“征、監(jiān)、管”分離的模式。具體方案如下：政府制定農(nóng)村低保群體醫(yī)療保險的方案，承擔低保戶醫(yī)?；鸬某嘧趾屯钢эL險，并組織相關(guān)部門配合有關(guān)工作的落實；民政部門與財政部門設立低保基金專戶，實行專款專用，用財政性經(jīng)費支付參保費和管理費，民政部門還應該監(jiān)督整個業(yè)務操作流程，保證農(nóng)村低保戶的權(quán)益，同時與衛(wèi)生部門共同確定試點醫(yī)療機構(gòu)；保險公司成立專業(yè)服中心，負責報銷、結(jié)算、審核等業(yè)務，并向政府收取管理費和參保費；在基金運作方式上，財政部門通過專項基金撥付給保險公司，保險公司按照收支兩條線進行資金管理和財務預算，并定期向民政部門報送相關(guān)報表。
4.商業(yè)保險參與農(nóng)村低保群體醫(yī)療保險所存在的問題
作為一項新的制度，在實施過程中難免會遇到各種問題，具體如下：一是缺乏政策的明確支持和法律保障，國家對低保戶的政策保證其基本生活，而商業(yè)保險是一種福利性質(zhì)的保險，這會造成政府養(yǎng)懶，以致使政策出臺的隨意性，進而影響保險公司參與的積極性。二是農(nóng)村醫(yī)療保險市場的風險控制問題，商業(yè)保險公司作為獨立的第三方，沒有與醫(yī)院形成利益共同體，以致造成賠付過程中的信息不對稱，最終使保險公司難以控制醫(yī)療費用的不合理支出。三是政府與保險公司的關(guān)系問題，保險公司在辦理低保險的過程中，會考慮到怎樣與地方政府協(xié)商好管理費與參保費，同時保險公司也不愿意地方政府的過多地干預。
5.商業(yè)保險參與農(nóng)村低保群體醫(yī)療保險的完善措施
5.1在法律上和政策上支持商業(yè)保險參與社會保險
盡快通過法律形式，明確“征、管、監(jiān)”相分離的運作機制的核心--政府、民政部門及保險公司三方的權(quán)利、義務及責任，同時對基金的運作和監(jiān)管作出相應規(guī)定。保險公司應該保持有限參與的原則，積極接受有關(guān)部門的監(jiān)督，在政策上，對保險公司參與社會保險給予稅收優(yōu)惠政策，并寫入稅法中。
5.2建立保險公司和醫(yī)院之間的風險共擔、利益共享的合作機制
保險公司應該在有關(guān)方面加強與醫(yī)院的合作，建立起保險公司與醫(yī)院之間的風險共擔、利益共享的合作機制，比如在藥品價格的協(xié)商以及保險公司可以利用自身優(yōu)勢幫助地方醫(yī)院來加強合作。
5.3完善保險機制，推動模式創(chuàng)新
在商業(yè)保險參與低保險的過程中，保險公司可能無法掌控保險費，對于定點醫(yī)院難以監(jiān)控，并且保險公司的支付業(yè)務很可能受到政府的干預。[4]]為此，應該進行制度創(chuàng)新，采取層級管理模式，即將低保險分為兩個層次：基本保險層次和補充保險層次。論文寫作，農(nóng)村低保群體?；颈ｋU層次按基金管模式運作，補充保險層次的醫(yī)?；鸢瓷虡I(yè)化模式運作，由保險公司承擔風險，自負盈虧。[5]
參考文獻：
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[3]鄒龍.商業(yè)保險參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療的現(xiàn)狀與思考[J]．金融經(jīng)濟，2009，（10）：117～118.
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一、新型農(nóng)村醫(yī)療保險政策概述
1.參保范圍：年滿16周歲、非在校學生且未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民。
2.籌資范圍：由個人繳費、集體補助以及政府補貼組成。
3.記賬模式：新農(nóng)保實行基礎養(yǎng)老金與個人賬戶相結(jié)合的模式，此模式由兩部分構(gòu)成：1)基礎養(yǎng)老金：由政府提供的非繳費性補貼構(gòu)成，用以確保老年農(nóng)民的基本生活。2)個人賬戶部分則以個人繳費為主，國家為每個參保人建立終身記錄的養(yǎng)老保險賬戶，實行逐年累積。
4.基金管理：基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算，專款專用，并按有關(guān)規(guī)定實現(xiàn)保值增值。
5.待遇標準：年滿60歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇、在農(nóng)村有戶籍的老年人，可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。
二、新農(nóng)保政策推行難點
新型農(nóng)村基本醫(yī)療保險制度在推行中可能會遇到籌資難、基金管理難、參保意識維持難等問題。但是，為了擴大我國農(nóng)村居民的福利，就要保證新農(nóng)保政策的不斷改進與順利實施，所以，分析和解決這些問題成為當務之急。
I.籌資結(jié)構(gòu)
根據(jù)國務院下發(fā)的《指導意見》，新農(nóng)?；鹩蓚€人繳費、集體補助和政府補貼三部分共同構(gòu)成。
個人繳費，新農(nóng)保繳費標準目前設定為每年100元、200元、300元、400元以及500元，共5個檔次，另外地方也可以根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況增設繳費檔次，多繳多得。
集體補助，新農(nóng)保規(guī)定，有條件的村集體應該對參保人給予補助，補助標準由村委會召開村民會議民主確定。
中央政府補貼，新農(nóng)保要求對老年人發(fā)放基礎養(yǎng)老金，標準為每人每月55元。資金主要由財政支出。
地方財政補貼，新農(nóng)保中規(guī)定地方政府對于農(nóng)民的年繳費給予補助，其標準不低于每人每年30元。
從以上規(guī)定可以看出：1)個人繳費，除了對家境非常不好的農(nóng)民產(chǎn)生一定壓力外，全國絕大多數(shù)的農(nóng)民都能夠負擔的起。所以，新農(nóng)保基本上做到了覆蓋面最大化。2)集體補助，除了我國少部分的城鄉(xiāng)結(jié)合部外，絕大部分地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟基本上都沒有能力拿出補助。所以，集體補助的設立，基本上是空頭支票。3)新農(nóng)保中中央財政補助是純粹按照政策模式來劃分政府補貼標準的。事實上，我國部分中西部富裕地區(qū)的農(nóng)民人均收入水平甚至高于城市居民的平均收入水平。所以，完全按照東、中、西部地區(qū)來劃分籌資結(jié)構(gòu)，并不能體現(xiàn)出各地區(qū)的不同經(jīng)濟水平和生活條件，而對地區(qū)性差異考慮不全面，會直接導致對中央財政補貼的利用不合理。
II.基金管理
新農(nóng)保在基金的管理、運營以及風險管理方面基本沒有創(chuàng)新。但是，隨著新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點工作的展開，新農(nóng)?；鸬囊?guī)模會越來越大，而目前基金的運營仍舊缺乏相關(guān)的法律限定，導致新農(nóng)?；鸬陌踩\營與管理難以得到保證。
目前來講，新農(nóng)保基金的投資渠道狹窄，保值增值很難實現(xiàn)。新農(nóng)保規(guī)定，基金的增值途徑只有兩條：存入國有商業(yè)銀行或購買國債，這就加大了新農(nóng)保基金收不抵支的風險，同時也會抑制農(nóng)民參保的意愿。
III. 參保意識
受到傳統(tǒng)觀念的影響和生存環(huán)境的限制，大部分農(nóng)民更加重視眼前利益，而且對于新農(nóng)保制度能否維持長期繳費意愿有很大的不確定性。另外，對于個人賬戶基金安全性和保值增值的擔心，都會嚴重影響農(nóng)民的參保意愿。因此，如何打消農(nóng)民的顧慮，讓他們真正感受到實惠，是新農(nóng)保制度在推行中遇到的一大難題。
三、相應改進措施
在論文的上部分，我已經(jīng)分析了新農(nóng)保在推行過程中可能會遇到的困難，為了新農(nóng)保能夠順利推行，最大限度的擴大農(nóng)民的福利，必須針對這些問題找到解決方法。下面，我就淺談一下我總結(jié)出的相應的改進措施。
I.籌資難
全國絕大多數(shù)農(nóng)民都有能力繳費；集體補助基本上是空話；中央財政補助雖然“不差錢”，但是分配還不盡合理；而地方財政才是籌資最困難的部分。對于中央財政補助，應該重新劃分補助層次，根據(jù)各個地方具體的財政情況劃分，對于財政困難的地區(qū)實行全額補貼，負擔起部分當?shù)氐牡胤截斦a貼，而對于財政充裕的地區(qū)，應該將二分之一的補貼減少至三分之一。
II.基金管理難
針對基金管理難的問題，我認為，應該提高統(tǒng)籌層次，以實現(xiàn)基金的保值增值。首先保證資金安全的前提下，通過市場化公開招標的方式選擇專業(yè)的基金管理公司負責運營管理，將部分養(yǎng)老保險基金交由專業(yè)投資公司進行投資，以提高基金的增值率。
III. 參保意識維持難
針對參保意識維持難的問題，我們可以看到，部分農(nóng)民存在著“短視”問題，而新農(nóng)保特意強調(diào)的自愿參加，難以解決部分農(nóng)民的短視問題，因此，新農(nóng)保應該強制實施。另外，政府應通過各種途徑、采取各種方式加大對新農(nóng)保的宣傳力度，增加農(nóng)民對新農(nóng)保的信任度，從根本上解決新農(nóng)保參保意識維持難的問題
四、總結(jié)
以上就是我要介紹的新型農(nóng)村醫(yī)療保險制度推行的難點以及解決方案，如有不足之處，還請老師指出，以便改正。
參考文獻：
[1]鄧大松,薛惠元.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度推行中的難點分析.
[2]邵紅嶺,崔玉姝.崔海峽.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險推進過程中面臨的問題及決策.
[3]陶紀坤.新農(nóng)保方案的主要變化及完善對策.
[4]劉昌平,謝婷.財政補貼型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究.
[5]劉軍民,周志凱.推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展.
伴隨著教育改革的不斷深人，教育教學論文課題研究日益完善，教師素質(zhì)也今非昔比。大多數(shù)教師在教育教學實踐的基礎上積累了豐富經(jīng)驗，需把自己的探索、體會、經(jīng)驗寫成教育論文，因此撰寫教育論文已是時展的要求。
但在具體的畢業(yè)論文寫作過程中，很多老師只是停留在實踐階段，不善于總結(jié)的占多數(shù)。那么，在寫教育教學畢業(yè)論文的時候，選題定題如何把握度呢？分享以下信息。
第一，題目難易要適當。
題目的難易程度要適當，如果急于求成，選擇的題目過大，那么即使勉強定題，也不知從何下筆，不但力不從心，往往舉步維艱，久攻不下，則常常是半途而廢。
第二，題目大小要適中。
初學寫作的老師在選題上最易犯的毛病是貪大求全，以為題目越大越有分量，其實論文的分量與題目的大小并不一定成正比。題目太大，反而由于自己學術(shù)不足，導致研究深度不夠，問題解決不清。
因此，若能抓住本學科領(lǐng)域中的一個關(guān)鍵問題，即使是小問題，深人展開，從各方面把它說深說透，有獨到的見解，把問題解決了，那么論文就很有分量。所以我們選擇課題，應盡量具體一些，范圍小一些，寧可小題大做.也不要大題小做。
最后給大家分享一些金融專業(yè)的畢業(yè)論文研究題目：
1.促進新農(nóng)村建設的財稅政策分析
2.糧食安全與財政支持政策研究
3.地方政府財政公開與信息透明的研究
4.促進區(qū)域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的財政政策研究
5.政府投資項目管理模式探析
6.支持發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的財政政策與措施研究
7.新型農(nóng)村社會保障制度研究
8.公共財政構(gòu)建過程中的財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化研究
9.新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的改革與完善
10.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題探討
11.促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的財政政策研究
12.國內(nèi)外財政理論與政策比較研究
13.社會保障稅研究
14.農(nóng)村社會保障研究
15.社會保障基金的籌集和管理研究
16.社會保障基金的投資和運營研究
17.政府在社會保障中的責任研究
新型農(nóng)村合作醫(yī)療是指由政府組織，農(nóng)民以家庭為單位自愿參加，個人、集體和政府多方籌集資金，以縣為單位舉辦，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。遼寧省從2004年開始啟動新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，2006年全面推行，到2012年遼寧省的參合率達到90%以上。新農(nóng)合在幫助農(nóng)民抵御重大疾病風險，減輕農(nóng)民負擔等方面發(fā)揮了重要作用。但現(xiàn)行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療還存在一些問題。
一、遼寧新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度存在問題
（一）新型農(nóng)村合作醫(yī)療報銷制度不合理，沒有解決農(nóng)民看病難問題
由于農(nóng)村醫(yī)療機構(gòu)條件差，設備落后，同時醫(yī)療技術(shù)人員專業(yè)技能相對較差的原因?qū)е聟⒓有罗r(nóng)合的很多患者到市級以上醫(yī)院就診，而遼寧省的新農(nóng)合規(guī)定，參合農(nóng)民到參合區(qū)域以外地區(qū)就診，應由縣經(jīng)辦機構(gòu)出據(jù)轉(zhuǎn)診手續(xù)后到被確定為城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險定點醫(yī)院就診，期間發(fā)生的費用先由農(nóng)民個人支付，出院后再進行報銷。根據(jù)遼寧省的統(tǒng)計資料，2010年，遼寧省農(nóng)民家庭人均純收入僅為6908元。對于參合患者來講，難以籌措大病住院資金，必然形成農(nóng)民患病卻不敢住院檢查治療，這顯然與新農(nóng)合建立的目的相悖。雖然遼寧一些地區(qū)如錦州市試點展開了參合農(nóng)民出院即獲得新農(nóng)合補償，但仍然是事后補償，農(nóng)民仍需要先行墊付全部醫(yī)療費用，沒有從根本上解決參合農(nóng)民難以籌措住院資金的問題。
（二）財政撥款滯后，影響資金補償能力
遼寧省現(xiàn)行的籌措方法是合作醫(yī)療籌措中的農(nóng)民個人繳費，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府和村委會組織收繳，市、縣兩級財政補助資金由財政部門根據(jù)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的實際人數(shù)，按標準劃撥到縣政府社保專戶；省財政補助資金，由省財政廳和省衛(wèi)生廳對各地參合農(nóng)民個人籌資和市、縣財政補助資金到位情況進行審核，符合撥付條件后，由省財政廳下達預算指標文件，通過省財政社保補助資金專戶逐級劃撥到縣財政社保補助專戶。
新農(nóng)合的財政補助資金，由財政和主管部門到達基層醫(yī)療經(jīng)辦機構(gòu)的時間往往很長，大多數(shù)撥付在下半年或年后才能到賬。在上級財政補助資金沒有實際撥付到縣級財政前，用于支付參合農(nóng)民住院大病的資金只能有各縣級財政自行墊付，再加上這幾年新型農(nóng)村合作資金逐年提高。如鐵嶺市2011新型農(nóng)村合作醫(yī)療各級財政補助人均200元，到2012年，各級補助提高到240元。上級財政撥款滯后，再加上逐年提高的補助費用致使一些財政比較困難的縣，資金的籌集更加困難，直接影響到資金的補償能力。
（三）新農(nóng)合醫(yī)療人員業(yè)務水平不高
遼寧省是衛(wèi)生資源分布不平衡的省份，高級醫(yī)學人員和高級醫(yī)療設備大多集中在大城市中的大醫(yī)院，而基層醫(yī)院有的衛(wèi)生資源卻很少?；鶎俞t(yī)院衛(wèi)生隊伍中有相當多人員沒有接受過高等醫(yī)學教育。其中很多醫(yī)療人員是上世紀八九十年代畢業(yè)的中專生，甚至在一些基層醫(yī)院非藥學技術(shù)人員從事藥劑技術(shù)工作。2009年遼寧省基層衛(wèi)生人員大專以上學歷為24.88%，中專學歷的到66.39%，初中以下學歷的到8.73%，從中可以看出基層醫(yī)療人員學歷層次普遍較低。
（四）農(nóng)村醫(yī)療救助作用水平不明顯
農(nóng)村醫(yī)療救助對象是在新型農(nóng)村合作醫(yī)療報銷后仍然不能負擔醫(yī)療費用的農(nóng)村特殊困難群體。遼寧省的新型農(nóng)村合作醫(yī)療補償比例為70%左右，而城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險救助比例一般為85%，新農(nóng)合的補償比例低，導致需要救助的人員增多，給農(nóng)村醫(yī)療救助工作帶來很大壓力。同時救助資金由省、市、區(qū)或縣三方籌集，對貧困縣市來講很難拿出更多的資金投入到醫(yī)療救濟中，造成救助資金缺口大。受農(nóng)村救助資金總量的限制，農(nóng)村醫(yī)療救助對象只能選擇特殊困難群體之中最特殊困難群體進行救助。而其它需要救助的特殊困難群體得不到及時的救助。得到救助的因水平較低，救助作用也不明顯，如遼寧省葫蘆島市2012年農(nóng)村醫(yī)療救助按個人承擔的醫(yī)療費用的50%予以救助，年救助封頂線僅為4000元。
二、遼寧新型農(nóng)村合作醫(yī)療對策建議
（一）合理確定支付比例，改革報銷制度
新型農(nóng)村合作醫(yī)療在堅持以收定支、量入為出的原則下，首先根據(jù)籌資總額和參加新農(nóng)合后農(nóng)民就醫(yī)可能增加的程度，合理的確立大額住院醫(yī)藥費用的起付線、封頂線和報銷比例，確定減輕參合農(nóng)民的自身費用的負擔能力。其次要建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療信息平臺，實現(xiàn)市級新農(nóng)合定點醫(yī)療機構(gòu)和統(tǒng)籌地區(qū)新農(nóng)合管理經(jīng)辦機構(gòu)信息系統(tǒng)連接，實現(xiàn)新農(nóng)合信息和醫(yī)療保險機構(gòu)的對接，市級新農(nóng)合信息平臺結(jié)算系統(tǒng)和市級定點醫(yī)院對接，在此基礎上新農(nóng)村合作醫(yī)療參照城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險報銷制度，參合農(nóng)民在治療期間只需要負擔自身部分，不再需要墊付醫(yī)療費用，這樣就能減輕參合農(nóng)民負擔，增加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的作用。
（二）改變財政撥款順序，提高基金補償能力
遼寧省應該建立農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)投入的長效保障機制。要調(diào)整參合農(nóng)民繳費順序，市、縣根據(jù)參保實際人數(shù)補助，省財政最后補助的籌資順序為省在年初根據(jù)上一年度參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療人數(shù)向地方撥款，省級財政撥款可以在年終時確定最終參保人數(shù)時實行多退少補方式最終確定數(shù)額，市、縣財政的補助金在省資金下?lián)軙r同時到位，最后才是農(nóng)民自愿繳納費用。這樣可以保證基金的補償能力，使農(nóng)民感覺到發(fā)生大病時新型農(nóng)村合作醫(yī)療的真實可靠，會吸引更多農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。
（三）加大財政支持的力度，強化農(nóng)村衛(wèi)生人員培訓制度
針對遼寧省的基層醫(yī)療人員學歷層次低的問題，遼寧省要從兩個方面入手。首先要從財政上加大對農(nóng)民衛(wèi)生人才培養(yǎng)的投入。政府要把農(nóng)村衛(wèi)生人才培養(yǎng)經(jīng)費列入年度財政預算，根據(jù)農(nóng)村衛(wèi)生人才培養(yǎng)計劃，安排專項資金。省財政將根據(jù)農(nóng)村實際情況安排專項資金。其次，加強農(nóng)村衛(wèi)生技術(shù)人員的系統(tǒng)化、規(guī)范化培訓，要把在職培訓和繼續(xù)醫(yī)學教育結(jié)合起來，不斷鞏固和更新知識，提高實際工作能力。縣級衛(wèi)生機構(gòu)要進一步強化培訓職能，有針針對性地結(jié)合農(nóng)村衛(wèi)生工作的實際，突出常見病、多發(fā)病、防治知識與技能的學習。
（四）簡化醫(yī)療救助程序，加強制度銜接
現(xiàn)有的救助審批程序、環(huán)節(jié)過于復雜，不方便困難群眾得到及時救助，各地救助工作部門應該根據(jù)實際情況研究如何簡化審批程序，對于突發(fā)事件造成特別困難的對象，要特事特辦，先進行救助。建立資金增長的長效機制。加快財政對醫(yī)療救助的投入，明確地方政府在農(nóng)村醫(yī)療救助投入上的責任，加強與“新農(nóng)村”制度的有效銜接，開辟困難農(nóng)民看病的“綠色通道”，盡可能多的解決貧困農(nóng)民的看病問題。研究利用商業(yè)保險在解決大額醫(yī)療費用問題上的優(yōu)勢，建立“新農(nóng)合”與商業(yè)保險的有效銜接。
參考文獻：
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[3]徐璇，胡國威，周磊.實施城區(qū)新型農(nóng)村合作醫(yī)療市級統(tǒng)籌制度后農(nóng)民認知情況調(diào)查分析.中國初級衛(wèi)生保健.2011（8）.
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十六屆三中全會提出的“五個統(tǒng)籌”中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展居于首位，要形成城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的社會制度環(huán)境，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的良性互動。然而我國現(xiàn)行社會保障制度存在著嚴重缺陷，主要表現(xiàn)在：一是城市居民社會保障水平的高福利狀態(tài)與農(nóng)村居民的救濟型低水平的保障并存；二是城鄉(xiāng)隔絕的社會保障制度，使市場經(jīng)濟條件下的人才資源優(yōu)化配置難以形成。當前我國社會保障制度改革與建設的重點在于：在加大對城市社會保障制度改革與完善力度的同時，應在新農(nóng)村建設的過程中，著力加強農(nóng)村社會保障制度建設，努力提高農(nóng)村居民的社會保障水平。
1我國農(nóng)村現(xiàn)行社會保障制度存在的問題
1．1制度體系不健全，保障項目較少
一是社會保險制度嚴重缺位。傳統(tǒng)的農(nóng)村合作醫(yī)療制度步履維艱，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度尚在全面推廣階段；工傷、生育、失業(yè)三大社會保險制度至今尚未在農(nóng)村建立。二是社會救助制度體系不完善。目前農(nóng)村主要局限于基本生活救助，醫(yī)療救助制度基本沒有建立，教育救助、住房救助等不普遍。三是社會福利體系殘缺不全。目前只有部分經(jīng)濟實力好的地區(qū)還依稀保存一些敬老院和福利院，大部分地區(qū)該項制度體系已經(jīng)癱瘓。
1．2保障標準低，總體水平不高
新型合作醫(yī)療保障水平不高，而且由于是保大病住院，使得相當部分參保居民由于交不起首次人院費而不能住院，進而無法享受醫(yī)療保障，新型合作醫(yī)療能否真正解決農(nóng)民因病致貧致窮的問題不容樂觀。
2建立和完善農(nóng)村社會保障體系的迫切性和可能性
2．1建立和完善農(nóng)村社會保障體系是經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求
隨著我國各項改革的深入進行和城市化水平的不斷提高，農(nóng)民工隊伍不斷壯大，人口流動增強，要求盡快建立并完善農(nóng)村社會保障制度加強城鎮(zhèn)社會保障制度改革，建立健全農(nóng)村社會保障體系，已是中國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。
2．2建立和完善農(nóng)村社會保障體系是廣大農(nóng)村居民的迫切需要和期待
隨著我國人口老齡化日益顯現(xiàn)，農(nóng)村人口老齡化問題更為突出，農(nóng)村社會保障問題日益嚴重。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能日益弱化，農(nóng)村養(yǎng)老風險不斷加大。部分農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障無著落。保障農(nóng)民的基本生存權(quán)和身體健康是建設社會主義新農(nóng)村的基本前提。
2-3建立和完善農(nóng)村社會保障體系已經(jīng)具備一定的實踐經(jīng)驗
第一，專題解決農(nóng)民工社會保險問題。如北京市建立了農(nóng)民工醫(yī)療保險和工傷保險制度，體現(xiàn)了“低費率、廣覆蓋、保當期、保大病”的原則，適應了外地農(nóng)民工“年紀輕、流動性大”的特點。第二，加強農(nóng)村醫(yī)療救助，緩解因病致貧、因病返貧矛盾。江蘇省常熟市出臺了新的醫(yī)療救助實施辦法，重點解決困難群體的醫(yī)療保障問題，在很大程度上緩解了農(nóng)村居民因病致貧、因病返貧的矛盾。
3我國農(nóng)村社會保障體系需要創(chuàng)新的重點
3．1農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度需要重新定位與制度創(chuàng)新
今年國內(nèi)已有部分省市率先啟動了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的試點。這意味著，政府將為新型農(nóng)村養(yǎng)老保險部分“買單”。建立“低費率、廣覆蓋、能接續(xù)、可持續(xù)”的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。
3．2繼續(xù)完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度，實行分類保障，適時與城鎮(zhèn)合作醫(yī)療保險接軌
推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是政府積極投入農(nóng)村社會保障事業(yè)的體現(xiàn)，有效緩解了農(nóng)民“看病難、看病貴”問題，遏制了農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”現(xiàn)象，基本達到了“政府得民心、農(nóng)民得實惠、衛(wèi)生得發(fā)展”的目標。
3．3加強服務網(wǎng)絡平臺建設，實行網(wǎng)絡化管理
Abstract：Establishing and perfecting the medical insurance is a development plan which is related with the national economy and social welfare and it has very important significance in promoting social development. At present，the target of universal medical insurance has been basically realized. The management model of commercial insurance companies’participating in social medical insurance has become one of the development models for the next phase. Meanwhile，his development model is faced with some predicaments due to the influence of various factors. This paper mainly analyzes the theoretical basis of commercial insurance companies’participating in social medical insurance management，management model of commercial insurance companies participating in social medical insurance in typical areas，and puts forward corresponding promotion measures.
Key Words：commercial insurance companies，social medical insurance，management model
中圖分類號：F840.625 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2013）11-0076-04
收稿日期：2013-10-15
基金項目：本文得到江蘇省高校優(yōu)勢學科建設工程資助項目審計科學與技術(shù)預研究課題（YSXKKT14）、江蘇省高校哲學社會科學重點研究基地金融風險管理研究中心（蘇教社政[2010]9號）資助。
作者簡介：張杰（1984-），湖南湘潭人，助理研究員，經(jīng)濟學碩士，南京審計學院金融學院教師，研究方向為財務與金融創(chuàng)新。
一、我國商業(yè)保險公司與社會醫(yī)療保險的現(xiàn)狀
近年來，隨著我國國民經(jīng)濟的發(fā)展以及改革開放的深入，建立并完善醫(yī)療保險成為關(guān)乎國計民生的發(fā)展計劃，對于保障我國居民的生活穩(wěn)定、促進社會發(fā)展有著十分重要的意義。
目前，我國很多地區(qū)開始進行商業(yè)保險公司參與社會醫(yī)療保險管理的有關(guān)實踐，就現(xiàn)階段來看，在全國范圍內(nèi)已經(jīng)形成4種具有代表性的保險運作形式，包括湛江模式、新鄉(xiāng)模式、江陰模式以及廈門模式。
（一）湛江模式
為了提高基本醫(yī)療保障體系的覆蓋率，2008年7月，湛江市政府文件，將城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險與新農(nóng)合合并為“城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險”，在該種運作體系中，由政府與人保健康同時參與運作，這就基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民、公務員的統(tǒng)一參保，覆蓋人群已經(jīng)超過湛江市人口的85%。湛江市城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險實施的是一種“個人繳費聯(lián)合政府補貼”的形式，其保險基金包括家庭賬戶和統(tǒng)籌賬戶兩個部分，統(tǒng)籌賬戶中部分支付業(yè)務由人保健康進行管理。其繳費的30%用于直接購買大額醫(yī)療補助保險，其余的70%則用于購買基本醫(yī)療保險?？紤]到商業(yè)保險機制具有風險控制的特征，因此，其保險限額也提升至2萬元。根據(jù)湛江市參保檔次進行計算，居民每年只需要繳納20—50元的費用，社保局就可以提取其中的6—15元來購買人保健康的補充醫(yī)療保險。湛江模式有效地提升了公共服務和行政效率水平，讓有限的醫(yī)療資源得到最大限度的應用，基本實現(xiàn)公司、社保部門、定點醫(yī)院之間的優(yōu)勢互補，因此，湛江模式也是商業(yè)保險公司參與社會醫(yī)療保險管理模式的成功典范。
（二）新鄉(xiāng)模式
新鄉(xiāng)模式于2004年4月正式啟動，該種模式由新鄉(xiāng)政府與中國人壽保險股份有限公司合作完成，市政府設置新型農(nóng)村合作醫(yī)療小組，負責轄區(qū)內(nèi)部醫(yī)療的宣傳、組織領(lǐng)導以及發(fā)動工作。中國人壽保險股份有限公司則負責基金的運營和管理，包括新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金清單的審核、醫(yī)療專用賬卡的建立、支付手續(xù)的編審、補助的審核、基金的管理等，并為各個縣、市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)提供補助支付窗口，為居民提供相應的醫(yī)療保險服務。其運行模式為：政府出資委托保險公司負責醫(yī)療基金管理和支付的業(yè)務，保險公司則負責案件審核、理賠和支付服務。這種直接利用保險公司管理平臺和服務網(wǎng)點的模式降低了政府經(jīng)營管理的成本，減輕了政府辦公機構(gòu)的壓力，縮短了案件的審核時間，改善了結(jié)算工作流程，減輕了居民的負擔。該種模式已經(jīng)得到了當?shù)卣途用竦恼J可，截止到2012年底，新鄉(xiāng)市新農(nóng)合參保率已經(jīng)超過99%，取得了良好的效益。
（三）江陰模式
江陰模式最早源于2001年，在當時，江陰市政府就在全市范圍內(nèi)啟動新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，建立了一種政府推動、保險機構(gòu)運作、行政部門監(jiān)控、覆蓋城鄉(xiāng)的農(nóng)村醫(yī)療保障體系，承保方為太平洋人壽保險公司江陰分公司，制度實施當年，參保覆蓋率已經(jīng)超過85%。該種模式的運作思路為：商業(yè)保險公司與政府部門簽訂契約，其中，商業(yè)保險公司負責醫(yī)療保險業(yè)務的運營，政府部門則負責整個醫(yī)療基金的征收，并對醫(yī)療制度各個當事者進行規(guī)范和監(jiān)管。實際上，這種制度的本質(zhì)就是新型農(nóng)村醫(yī)療商業(yè)保險公司的一種受托管理模式。該種模式的基金實行的是一種兩條線收支和管理的模式，保險公司可以充分地發(fā)揮出其專業(yè)優(yōu)勢，對補償標準進行科學的測算，并成立業(yè)務管理中心，對整個基金的運作實施全面的領(lǐng)導。整個基金的運作模式實施的是一種“單獨立戶、封閉運作、?？顚Ｓ谩钡男问剑ｋU公司不享受基金收益，也不需要承擔基金風險，其管理費用也主要由財政支付。
就現(xiàn)階段來看，江陰模式參保對象已經(jīng)擴大至外來務工人員，保障功能也由醫(yī)療保障全面擴大至健康保障，同時，保險公司也以農(nóng)民的需求為出發(fā)點，實施門診補償和返還制度，完善了關(guān)于大病的補償制度。在這種模式下，保險公司的管理水平也得到了全面的提升，硬件設施和軟件功能得到了不斷的完善，居民滿意度得到有效的提高。
（四）廈門模式
廈門是全國范圍內(nèi)首次實施社會保險與商業(yè)保險結(jié)合的醫(yī)療保障模式的城市。早在1997年，廈門市政府就出臺了《廈門市職工醫(yī)療保險試行規(guī)定》，商業(yè)保險部分由太平洋人壽保險公司廈門分公司承保。廈門模式的職工補充醫(yī)療保險以一種“集體參保”的模式實行，超出的部分由太平洋人壽保險公司承擔，保險公司則根據(jù)“社會化管理及商業(yè)化運作”的方式實施保障。具體的方式為：太平洋人壽保險公司廈門分公司負責商業(yè)補充保險部分，職工醫(yī)療保險中心為投保人，為居民參保，居民醫(yī)療花費在4萬元以內(nèi)，由專項資金負責，超過4萬元以上則由商業(yè)保險公司支付90%、個人支付10%。實質(zhì)上，廈門模式實行的是一種“征、管、監(jiān)”三權(quán)分離的運作模式，保險資金由政府部門征收和籌集，在勞動部門、衛(wèi)生局和社會保障局的監(jiān)督下，保險公司為居民提供一種第三方的管理服務，這就在很大程度上提升了保險資金的利用效率。在近年來全民醫(yī)保工作的推進下，為了提供更加完善的服務，保險公司也不斷地加強信息化服務體系的建設，目前，已經(jīng)全面實行網(wǎng)上審核報銷流程，理賠時間也大幅縮短，取得了良好的成效。
二、幾種典型商業(yè)保險參與社會醫(yī)療保險管理模式的比較
湛江模式、新鄉(xiāng)模式、江陰模式以及廈門模式之所以取得巨大的成功，究其根本原因，是這幾種模式將政府和市場主體的優(yōu)勢充分地發(fā)揮出來，這不僅可以降低政府的成本、提高基金安全性，也能夠提高居民的滿意度，下面就綜合幾種模式的特征進行深入分析。
（一）商業(yè)保險公司參與社會醫(yī)療保險業(yè)務類別的劃分
1. 商業(yè)保險參與城鎮(zhèn)居民新農(nóng)合醫(yī)療保險。在以上幾種模式之中，廈門模式的覆蓋面更加廣泛，而江陰模式與新鄉(xiāng)模式的運作效果更加顯著，這兩種模式的差別不大，均為政府主導監(jiān)督和檢查，保險公司提供服務，在這兩種模式下，保險公司并不需要承擔虧損的風險。其實質(zhì)就是由政府購買保險公司服務來實現(xiàn)為居民提供專業(yè)的一種過程，與傳統(tǒng)的模式相比，這種新型模式具有一種顯而易見的優(yōu)勢。湛江模式即將居民醫(yī)療保險與新農(nóng)合合并運行的模式，保險公司同時參與到整個運作過程中，這就實現(xiàn)了城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民、公務員、城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一參保的目標。湛江模式是繼廈門模式后又一個成功的運營模式。
2. 商業(yè)保險公司參與基本醫(yī)療和補充醫(yī)療保險。廈門模式與湛江模式是一種典型的通過基金管理進行運作的模式，兩者相比而言有一些不同。在廈門模式中，商業(yè)保險公司承擔補充醫(yī)療保險的業(yè)務，從1997年起，廈門市就在不同的居民中推廣了這種保險模式，到2012年底，廈門市城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民補充保險已經(jīng)全部由平安保險廈門分公司承擔。在湛江模式中，已經(jīng)建立了以基本醫(yī)療保險為主，大額醫(yī)療補助為輔的一種全民醫(yī)療保障體系，人保公司湛江分公司同時參與基本醫(yī)療和補充醫(yī)療保險的服務。
（二）商業(yè)保險公司參與社會醫(yī)療保險方式的劃分
1. 基金管理型?；鸸芾硇鸵卜Q之為委托管理型，該種模式即政府將保險業(yè)務委托至保險公司，與保險公司簽訂協(xié)議，由保險公司為居民提供服務。在基金管理模式下，保險公司不需要承擔風險，只要按照政府部門的規(guī)定進行報銷、結(jié)算、審核即可，保險基金的透支風險和基金赤字均由政府承擔。新鄉(xiāng)模式、湛江模式均屬于基金管理型。
2. 保險合同型。保險合同型也稱之為社會再保險型，即政府使用籌集的資金為參保人投保的一種形式，在賠付比例、保險責任以及賠付限額協(xié)商完成后，政府與保險公司簽訂正式協(xié)議，保險公司即可按照協(xié)議規(guī)定為投保人提供服務，在這種模式下，基金的透支風險需要由保險公司自行承擔。江陰模式就是典型的保險合同型。
3. 混合型?；旌闲偷姆绞绞且环N介于保險合同與基金管理方式之間的新型模式，保險公司負責保險基金的運作，并收取一些費用，在這種模式下，基金的風險由保險公司和政府按照相應的比例進行分攤，保險公司與地方政府共同承擔基金的投資風險。廈門模式就是典型的混合型模式。
三、我國商業(yè)保險公司參與社會醫(yī)療保險機制的設計
結(jié)合國內(nèi)外的經(jīng)驗可以得出，使用保險合同合作形式承辦大病醫(yī)療補充保險，使用基金管理合作形式來承辦居民基本醫(yī)療保險是一種理想的保險機制。
（一）保險合同型承辦大病醫(yī)療補充保險
1. 政府需要承擔的責任。首先，為了全面推進商業(yè)保險公司參與社會醫(yī)療保險的模式，政府必須建立有效的競爭機制，同時要完善保險公司的準入和退出機制。良好的競爭機制能夠促進社會保險的發(fā)展，也能夠提升保險公司的危機感和競爭意識，這樣才能夠為居民提供更加完善的服務。此外，政府部門也要加強與保險公司的協(xié)商和溝通，明確好雙方的責任以及保費的數(shù)額，并劃分好社會保險和商業(yè)保險的具體保障范圍。在范圍的劃分方面，可以借鑒湛江模式和廈門模式，但是具體的金額則要根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，由政府部門和保險公司共同商定。在委托的過程中，政府要發(fā)揮主導地位，維護好參保的政策，保持好財政專戶管理體制。
2. 政府要為保險公司的承保做好后續(xù)的宣傳工作。如果保險公司只需要承擔大病醫(yī)療保險，政府可以為其提供專項服務窗口和工作人員；如果保險公司醫(yī)療保險基金，政府可以為其提供統(tǒng)一的辦公場所。同時，政府在平時的工作過程中也要幫助保險公司做好宣傳工作，幫助保險公司拓展業(yè)務。此外，政府還要建立一種信息管理披露制度，將商業(yè)保險的賬目公開，同時對醫(yī)療服務機構(gòu)建立一種統(tǒng)一的測評標準，這樣既可提升保險的透明度，也能夠提高保險公司的服務質(zhì)量。
3. 保險公司需要承擔的責任。在與政府進行合作的過程中，保險公司需要派出專業(yè)的服務人員辦理相關(guān)的業(yè)務，為居民答疑解惑，糾正醫(yī)療服務方的不法行為，同時也要發(fā)揮對醫(yī)療服務的定價權(quán)，選擇適宜的醫(yī)療服務機構(gòu)。就現(xiàn)階段來看，我國醫(yī)療服務機構(gòu)包括三級醫(yī)療機構(gòu)、二級醫(yī)療機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)醫(yī)療機構(gòu)幾種，保險公司可以根據(jù)實際情況與不同的醫(yī)療機構(gòu)簽約，這樣就可以為居民提供一種優(yōu)質(zhì)便捷、價格合理的服務。
（二）基金管理模式參與城鄉(xiāng)醫(yī)療保險
城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度是一種典型的福利事業(yè)，因此，該種保險不適宜由保險公司來承保，加上基本醫(yī)療保險制度具有強制性的特征，保險公司也難以達到這種要求，將基金管理模式應用在其中就能夠很好地解決這一問題，這種模式具體運行的注意事項包括：
1. 政府需要承擔的責任。在該種模式中，政府要建立完善的競爭機制和保險公司準入、退出機制。目前我國參與社會醫(yī)療保險的保險公司數(shù)量很少，考慮到以后的發(fā)展，政府必須鼓勵更多的公司進入這一市場中，將選擇的權(quán)利交給居民。同時，政府也要建立完善的信息管理制度，擬定好管理費用。
2. 保險公司需要承擔的責任。在基金管理模式中，保險公司僅需要負責支付和案件審核服務，在基金安全方面，保險公司需要進行詳細的測算，定期為醫(yī)療機構(gòu)報告基金的變動情況，這樣就能夠幫助政府及時地調(diào)整相關(guān)的政策。
四、促進商業(yè)保險公司參與社會醫(yī)療保險管理配套政策研究
（一）保險公司參與的積極性
目前，國外發(fā)達國家已經(jīng)制定了一系列的措施來促進商業(yè)保險公司參與社會醫(yī)療保險，但是我國相關(guān)的政策還不夠完善，為此，在下一階段可以制定如下的措施：
1. 采取稅收激勵政策。政府可以降低商業(yè)保險公司營業(yè)稅的稅率，對于承辦的社會保險部分可以免征營業(yè)稅，為了鼓勵企業(yè)為員工購買醫(yī)療保險，可以對企業(yè)采取稅費優(yōu)惠的方式，提高企業(yè)主動參保的積極性，也能夠保證企業(yè)員工的福利。
2. 改進醫(yī)療費用支付模式。就現(xiàn)階段而言，我國多數(shù)地區(qū)仍然實行的是按項目付費的形式，雖然這種方式較為簡便，但是難以適應社會的發(fā)展。實際上，醫(yī)療費用支付的形式直接影響著合作模式下商業(yè)保險公司的收益，因此，在下一階段，必須要尋找出一種適宜的醫(yī)療費用支付模式。
（二）加強監(jiān)管與扶持
1. 加強政府監(jiān)管，進行科學考核。在下一階段，政府可以對保險公司實施一種績效考核的方式，通過定性和定量的指標進行監(jiān)管，同時，根據(jù)指標數(shù)據(jù)對保險公司進行打分，根據(jù)考核的結(jié)果選擇是否與保險公司繼續(xù)合作。
2. 加強對保險公司的扶持。為了促進保險公司參與社會醫(yī)療保險，政府要建立完善的激勵和約束機制，提升保險公司的服務能力。此外，政府要促進保險公司之間的良性競爭，建立準入和退出機制，提高保險公司的保障水平。
3. 建立完善的績效評估體系。商業(yè)保險公司參與社會醫(yī)療保險會導致社會保險制度產(chǎn)生一定的變化，對基金管理也會產(chǎn)生一些影響，為了分析這些影響，需要將這些指標進行量化處理，這樣就能夠幫助政府部門及時地發(fā)現(xiàn)和解決商業(yè)保險參與社會醫(yī)療保險中存在的問題，并及時制定處理措施，為居民提供更加完善的保障。
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“制度供給即是指制度的生產(chǎn)，是基于對制度需求的回應，為主體的行為提供某些準則或規(guī)則。當這種回應不能滿足主體發(fā)展對制度的需求時，就會導致制度的供給不足，由此會導致制度出現(xiàn)真空或者低效運行?！?就我國農(nóng)村基本公共服務的現(xiàn)狀而言，基本公共服務法律制度的缺乏是農(nóng)村基本公共服務發(fā)展落后的重要因素，因此，有必要對農(nóng)村基本公共服務法律制度進行研究與完善。
一、農(nóng)村基本公共服務發(fā)展相對落后
改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展屢創(chuàng)新高，農(nóng)村發(fā)展進步迅速，農(nóng)民生活水平有了質(zhì)的飛躍。然而與城市相比，農(nóng)村發(fā)展仍處于相對落后的狀態(tài)，城鄉(xiāng)基本公共服務發(fā)展極不平衡。
（一）農(nóng)村基礎設施建設相對落后
城市擁有完善的水、電、能源供應系統(tǒng)，和完善的道路交通系統(tǒng)。城市居民生產(chǎn)生活已經(jīng)達到一個較高水平，基本實現(xiàn)了生產(chǎn)生活現(xiàn)代化。農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎設施與城市相比相差甚遠。截止2011年，農(nóng)村發(fā)電量僅為1756.7億千瓦/小時，不到全國發(fā)電量的4%，人工煤氣、天然氣等生活必須能源使用率極低，村際公交系統(tǒng)幾乎沒有，大多數(shù)農(nóng)民出行都是自備交通工具。
（二）農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務發(fā)展相對落后
近十年來，我國農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)有了較大發(fā)展，但與城市醫(yī)療衛(wèi)生服務相比，無論是在投入還是醫(yī)療機構(gòu)、設備，人員構(gòu)成又或者是醫(yī)療保障上都存在著一定的差距。
一是醫(yī)療衛(wèi)生投資上的差距。近年來，我國醫(yī)療衛(wèi)生開支大幅度增加，從2008年的14535萬億元增加到2012年的27846萬億元，增長將近1倍。但截至2012年，城市衛(wèi)生經(jīng)費總開支仍舊是農(nóng)村衛(wèi)生經(jīng)費總開支的3.11倍，城市衛(wèi)生人均經(jīng)費開支也在農(nóng)村人均衛(wèi)生經(jīng)費開支的2.81倍。
二是醫(yī)療衛(wèi)生人力資源上的差距。目前，鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生人員僅占全國衛(wèi)生人員的12%左右。在城市每千人口中，衛(wèi)生人員為8.55人，其中執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師為3.19人，注冊護士為3.65人；而在農(nóng)村每千人口中，衛(wèi)生人員為3.41人，其中執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師1.40人，注冊護士為1.09人。這三項數(shù)值的城鄉(xiāng)比值分別為2.50：1，2.28：1，3.34：1。
三是醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)與設施城鄉(xiāng)差距明顯。2012年，我國醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位為5724775張，城市每千人口所有的醫(yī)療衛(wèi)生床位為6.88張，農(nóng)村為3.11張?？紤]到醫(yī)院設立和鄉(xiāng)村醫(yī)療機構(gòu)設立成本的巨大差距，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的落后是很明顯的。
（三）農(nóng)村義務教育發(fā)展相對落后
近年來，我國義務教育事業(yè)有了長足的進步與發(fā)展。但總體來說，農(nóng)村義務教育全面落后于城市義務教育。與城市相比，農(nóng)村義務教育經(jīng)費仍舊存在不足的現(xiàn)象。 以2011年為例，城市普通初中教育經(jīng)費為18，783，919萬元，農(nóng)村普通初中教育經(jīng)費為22，879，621萬元，但城市普通初中只有7437所，而農(nóng)村普通初中則有15135所，是城市的2倍。同樣的情況也發(fā)生在普通小學的經(jīng)費預算上，農(nóng)村普通小學平均教育經(jīng)費可能不到城市的2/3。
經(jīng)費不足造成農(nóng)村中小學教師待遇偏低，全國農(nóng)村小學、初中教職工人均年工資收入分別僅相當于城市教職工的68.8%和69.2%。骨干教師、青年教師人才流失嚴重。在師資結(jié)構(gòu)上，農(nóng)村中小學中高級職務的教師較少。在部分省份，農(nóng)村中高級職務教師比例甚至不到30%。在專業(yè)科目上，農(nóng)村中小學普遍存在外語、音樂、計算機老師不足的情況，教師中堅力量嚴重不足。
（四）農(nóng)村社會保障相對落后
我國的社會保障制度包括養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度、最低生活保障制度，以及失業(yè)、工傷、生育保險制度。農(nóng)村社會保障主要是在養(yǎng)老與醫(yī)療保障制度上落后于城市社會保障。
我國農(nóng)村養(yǎng)老保險是以2009年《國務院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》為依據(jù)建立的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系。至2011年，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險參加人數(shù)達2.8億人，參保人員人均養(yǎng)老保險基金收入為5950.67元，而新農(nóng)保參加人數(shù)為3.2億人，參保人員人均養(yǎng)老保險基金收入為327.69元。在同期各項比值中，城市養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)是農(nóng)村養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)的15- 21倍左右，考慮到城市參保人員只有農(nóng)村參保人員的87%，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險實際差別還要更大一些。
農(nóng)村醫(yī)療保險也存在同樣的問題。盡管農(nóng)村新型合作醫(yī)療衛(wèi)生保險基本實現(xiàn)了全國范圍的覆蓋，但與城鎮(zhèn)醫(yī)療保險相比，仍舊存在著很大的差距，2011年，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療5.3億人，總籌資5543.6億元，是當年新農(nóng)合總籌資的3.4倍，人均籌資1045.9元，是當年新農(nóng)合人均籌資的4倍。
二、農(nóng)村基本公共服務相對落后的法律制度因素
多數(shù)學者認為，農(nóng)村基本公共服務相對落后的重要因素在于農(nóng)村基本公共服務法律制度存在缺陷。而在二元體制下，城市和農(nóng)村實際上分別依據(jù)不同的基本公共服務法律制度。與城市相比，農(nóng)村基本公共服務法律制度供給嚴重不足。
（一）與“三農(nóng)”有關(guān)的專項法律不多，效力層級低下
我國包括地方立法在內(nèi)的各種法律文件早已超過10萬件。然而，與在中央層次上，與三農(nóng)領(lǐng)域有關(guān)的法律文件共計114件， 在我國立法體系中只占有很小的比例。多數(shù)法律文件以條例、意見、規(guī)定、辦法為主，效力層級低下，部分法律文件在人民法院進行訴訟中并不是作為必須依據(jù)的規(guī)范，而僅僅作為裁判的“參照”（我國《行政訴訟法》第52、53條規(guī)定）。因而，大量“三農(nóng)”問題其實沒有剛性制度作為保障，在發(fā)生糾紛時，農(nóng)民的權(quán)益很容易遭受侵犯。
（二）法律以城市為參照，許多規(guī)定與農(nóng)村的實際情況不相符合
從法理上說，法律必須要能容納當下社會的先進生產(chǎn)力，否則就會阻礙社會的進步與發(fā)展。美國大法官霍姆斯曾經(jīng)說過：“法律的生命在于經(jīng)驗。”因此，法律的內(nèi)容就是人們的生活，就是代表著先進生產(chǎn)力的人們的生活。在我國，城市生產(chǎn)生活毫無疑問是當代中國社會生活的主流。我國法律就是城市人的生活，與農(nóng)村生活存在一定距離。因此，法律對于農(nóng)村的規(guī)制是有缺陷的，存在著許多空白。例如，集體生活、集體所有制是農(nóng)村生活中最重要的一個環(huán)節(jié)，集體物品與設施既是農(nóng)村的財富，也是農(nóng)村公共服務的依托?！段餀?quán)法》第58-63條規(guī)定了農(nóng)村集體所有制的基本運作模式，然而這5條很難涵蓋農(nóng)村集體所有制的全部內(nèi)容。
（三）頂層設計缺乏，法律內(nèi)容落后于農(nóng)村社會實踐
改革開放以來，城鄉(xiāng)藩籬在逐漸打破，城市和農(nóng)村的交流增多，農(nóng)村人口大量涌入城市，農(nóng)村出現(xiàn)空心化現(xiàn)象。我國現(xiàn)行立法體系仍舊以城鄉(xiāng)二元分治為指導，對于農(nóng)村流動人口尤其是農(nóng)民工及其子女的社會保險、勞動與就業(yè)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等尚未建立起統(tǒng)一規(guī)范制度，因而無法滿足農(nóng)村公共服務需求。從國家層面來看，由于制度落后于農(nóng)村社會實踐，農(nóng)村公共服務出現(xiàn)無序發(fā)展的狀態(tài)，跨地區(qū)公共服務難以銜接。
（四）農(nóng)村基本公共服務供給制度缺乏配套制度
我國法律對于農(nóng)民權(quán)利的保障是相當粗放的，一般僅僅規(guī)定公民（農(nóng)民）具有享有（各項）公共服務的權(quán)利，但權(quán)利如何從紙面規(guī)定轉(zhuǎn)化為實際享有權(quán)利，政府應當如何促進公共服務權(quán)利的實現(xiàn)，則少有規(guī)定，或者多用一些靈活度較高的《決定》、《意見》等加以規(guī)范。在實踐層面上，造成諸如農(nóng)民工子女的受教育權(quán)等諸多權(quán)利在實現(xiàn)過程中倍加艱難。
（五）農(nóng)村基本公共服務法律體系混亂
均衡的法律體系應當在結(jié)構(gòu)和功能上應當協(xié)調(diào)、融洽。“法律與法律之間、調(diào)整同類性質(zhì)的社會關(guān)系的規(guī)范應當一致；同一個法律的前后規(guī)定也不能互相矛盾；法規(guī)、規(guī)章中的規(guī)范要同法律一致；行政法規(guī)之間也不得互相矛盾；地方性法規(guī)、規(guī)章之間不互相矛盾?！?但在現(xiàn)有條件下，我國農(nóng)村公共服務法律體系是相當混亂的，沒有專門的《公共服務法》，農(nóng)民的各種權(quán)利散見于不同層級（通常是層級較低）的法律文件中，且立法技術(shù)上較為粗陋，一條多義的現(xiàn)象很多，法條中的漏洞較多，上下級法律文件、部門法律文件的規(guī)定時有沖突，農(nóng)民的權(quán)利實際上難以保障。
三、農(nóng)村基本公共服務建設的法治對策
發(fā)展農(nóng)村基本公共服務必須實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務建設的法治化，具體而言就是要打破城鄉(xiāng)隔閡，完善農(nóng)村基本公共服務制度框架，明確農(nóng)村基本公共服務內(nèi)容，規(guī)范農(nóng)村基本公共服務程序。
（一）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的基本公共服務法律制度
建立城鄉(xiāng)均衡的公共服務供給機制的核心在于權(quán)利必須明晰，為城鄉(xiāng)居民享受均衡的基本公共服務提供制度依據(jù)和法律保障，也是消弭城鄉(xiāng)基本公共服務供給失衡的關(guān)鍵。我國基本公共服務法律體系實際仍舊是以1958年《中華人民共和國戶口登記條例》為基礎建立的城鄉(xiāng)二元式的法律體系。以1958戶口登記條例為核心的戶籍管理制度存在著兩大弊端，一是城鄉(xiāng)戶口的二元化管理，二是遷徙不自由，這從根本上遏制了城鄉(xiāng)之間的人口流動，加之我國基本公共服務待遇往往與戶口掛鉤，形成了基本公共服務二元供給體系。因此，我國應該制定《戶籍法》消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，打破城鄉(xiāng)壁障，從源頭上消滅基本公共服務城鄉(xiāng)二元體系。
（二）完善農(nóng)村基本公共服務法律制度的框架
我國基本公共服務的概念在2005年以后才逐步成形，2012《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》才可以說是明確了基本公共服務在國家社會發(fā)展中的核心地位。因此，我國農(nóng)村基本公共服務法律框架還不明確，農(nóng)村基本公共服務法律制度框架還需完善。更為重要的是，我國亟需制定《基本公共服務法》，用《基本公共服務法》來明確“公民權(quán)利-政府權(quán)力”的關(guān)系?！痘竟卜辗ā凡粦斒且徊磕依ㄈ炕竟卜諆?nèi)容的法律，這樣的立法內(nèi)容太過龐雜，不利于法律體系的梳理和整合，是不切實際的。因此，需要厘清《基本公共服務法》的內(nèi)容，針對中央與地方基本公共服務職責不清，分工不明的情況，以法律的形式規(guī)范政府的工作重心、權(quán)限職能以及發(fā)展方向，明確政府在提供基本公共服務時所應當遵循的基本準則。這也就意味著《基本公共服務法》應當是政府的責任框架，而非人民權(quán)利的說明書。
首先，必須明確政府在基本公共服務供給上的責任，這不僅是對于社會主義政府合法性的回答，也是對于我國政府未來發(fā)展方向的回答，具體而言就是要構(gòu)建服務型政府。政府必須從管制思維的框架中脫離出來，以公共事務為主，以基本公共服務為主，使用公共權(quán)力實現(xiàn)公共利益。這意味著我們必須將“服務型政府”作為一個明確的法律概念引入憲法和基本法律之中，明確政府在農(nóng)村基本公共服務上的供給義務。
其次，需要明確界定農(nóng)村基本公共服務的內(nèi)容?！秶一竟卜阵w系“十二五”規(guī)劃》中已經(jīng)指出，“基本公共服務范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設施、環(huán)境保護等領(lǐng)域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領(lǐng)域的公共服務。” 這是我國農(nóng)村基本公共服務體系的基礎，這就意味著，我國農(nóng)村基本公共服務法律制度必須涵蓋教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等幾個方面，構(gòu)成規(guī)定農(nóng)民權(quán)利的社會法體系。
最后，應當從法律層面上確定基本公共服務全國范圍內(nèi)的最低供給標準。我國的基本公共服務并非沒有最低標準，但一是不全，許多重要基本公共服務缺乏統(tǒng)一的標準，二是層級不高，最低標準的存在形式往往是國務院的補充性決定，在法律體系中處于低階層。如養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)和繳費比例在《社會保險法》中就沒有體現(xiàn)，而是由《國務院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》第6條加以規(guī)范。因此，有必要在相關(guān)基本法律之中明確提出全國統(tǒng)一的最低供給標準，防止出現(xiàn)地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異。
（三）完善農(nóng)村基本公共服務程序法律制度
基本公共服務程序就是政府提供基本公共服務的過程。在我國，基本公共服務的程序就是行政程序。構(gòu)建《行政程序法》，完善監(jiān)察制度和救濟制度是我國農(nóng)村基本公共服務的重要保障。
