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時間：2023-03-16 17:14:54
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一、縣級財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的實(shí)踐過程
__年起，我們以財(cái)政“同級審”為載體，以“了解一點(diǎn)、學(xué)習(xí)一點(diǎn)、審計(jì)一點(diǎn)”為基本目標(biāo)，開始財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的實(shí)踐。
所謂“了解一點(diǎn)”：
（一）調(diào)查了解財(cái)政會計(jì)核算軟件使用情況。由于縣本級財(cái)政會計(jì)核算賬套繁多、會計(jì)核算軟件多樣化。因此必須花時間逐部門、逐賬套進(jìn)行調(diào)查詳細(xì)了解。
（二）了解會計(jì)核算網(wǎng)絡(luò)軟件運(yùn)行情況?？h會計(jì)中心對縣本級行政事業(yè)單位通過網(wǎng)絡(luò)環(huán)境實(shí)現(xiàn)會計(jì)集中核算，因此必須通讀其數(shù)據(jù)字典的情況，了解掌握其數(shù)據(jù)架構(gòu)情況。
所謂“學(xué)習(xí)一點(diǎn)”：
（一）學(xué)習(xí)財(cái)政會計(jì)核算軟件基礎(chǔ)知識。針對了解到的會計(jì)核算軟件，要對其使用說明進(jìn)行認(rèn)真的學(xué)習(xí)摸索，以掌握各個會計(jì)核算軟件的數(shù)據(jù)架構(gòu)、查詢方法等。
（二）學(xué)習(xí)“金財(cái)”工程實(shí)施運(yùn)行情況。“金財(cái)”工程是計(jì)算機(jī)環(huán)境下的財(cái)政預(yù)算指標(biāo)管理及預(yù)算執(zhí)行管理系統(tǒng)，通過學(xué)習(xí)，有利于從“金財(cái)”工程系統(tǒng)中導(dǎo)出預(yù)算指標(biāo)下達(dá)及執(zhí)行情況數(shù)據(jù)。
所謂“審計(jì)一點(diǎn)”：
（一）循序漸進(jìn)開展聯(lián)網(wǎng)審計(jì)。前期的實(shí)踐，是將財(cái)政核算系統(tǒng)數(shù)據(jù)導(dǎo)出或是對其后臺數(shù)據(jù)備份后，再轉(zhuǎn)到審計(jì)專用計(jì)算機(jī)上還原后進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。20__年，財(cái)政系統(tǒng)逐步全面推行“金財(cái)工程”，以用友GRP－R9財(cái)政管理軟件作為財(cái)政核算管理的技術(shù)支撐并全面運(yùn)行后，審計(jì)人員積極探索新環(huán)境下聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的途徑與方法。通過政府政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)平臺，實(shí)現(xiàn)了對全部財(cái)政核算賬套（包括鎮(zhèn)級財(cái)政預(yù)算內(nèi)外賬套等）真正意義上的遠(yuǎn)程聯(lián)網(wǎng)審計(jì)及實(shí)時跟蹤查詢。
（二）不斷完善拓展聯(lián)網(wǎng)審計(jì)覆蓋面。一是實(shí)現(xiàn)了財(cái)政網(wǎng)絡(luò)核算軟件中全部賬套實(shí)時查詢與審計(jì)；二是掛接“農(nóng)村經(jīng)營管理軟件”審計(jì)終端，實(shí)現(xiàn)對全縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的遠(yuǎn)程聯(lián)網(wǎng)審計(jì)監(jiān)督功能；三是搭建社保資金審計(jì)終端，實(shí)現(xiàn)對社保資金及業(yè)務(wù)管理的遠(yuǎn)程監(jiān)督；四是構(gòu)建審計(jì)數(shù)據(jù)分析平臺，開發(fā)“財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)綜合查詢系統(tǒng)”軟件，實(shí)現(xiàn)對財(cái)政綜合數(shù)據(jù)的審計(jì)比對分析，如國資管理與行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理情況比對，集中支付與單位支出比對，預(yù)算指標(biāo)撥付與單位財(cái)政補(bǔ)助收入比對等等。
二、縣級財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的實(shí)際效果
（一）關(guān)注預(yù)算追加的合理性。20__年“同級審”，審計(jì)人員從財(cái)政管理系統(tǒng)導(dǎo)出財(cái)政財(cái)力結(jié)算與預(yù)算執(zhí)行情況全部數(shù)據(jù)，對全縣191家縣級行政事業(yè)單位財(cái)力結(jié)算單中追加縣本級指標(biāo)進(jìn)行分析，按預(yù)算內(nèi)縣本級追加的1.97億元支出指標(biāo)進(jìn)行分檔分析，查出追加支出超過100萬元的共28家計(jì)1.43億元；按年初支出指標(biāo)3.09億元比對分析，查出超年初預(yù)算60%的共34個單位計(jì)1.45億元。審計(jì)報(bào)告對“預(yù)算編制不精確、預(yù)算追加欠合理”的狀況進(jìn)行了披露，得到縣政府的高度重視，預(yù)算管理被納入財(cái)政細(xì)化管理的重要內(nèi)容。
（二）關(guān)注預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。20__年“同級審”，我們以“支出預(yù)算執(zhí)行、執(zhí)行厲行節(jié)約、支出指標(biāo)控減”等為重點(diǎn)，通過政府政務(wù)網(wǎng)絡(luò)從財(cái)政局預(yù)算指標(biāo)數(shù)據(jù)庫中導(dǎo)出行政事業(yè)單位部門代碼、名稱、上年指標(biāo)結(jié)余、本年預(yù)算指標(biāo)、追加預(yù)算、實(shí)際下達(dá)指標(biāo)、預(yù)算結(jié)余等數(shù)據(jù)；再從縣會計(jì)中心用友安易GPR財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫中導(dǎo)出176個部門單位年度財(cái)務(wù)支出結(jié)算數(shù)據(jù)，通過實(shí)際支出與預(yù)算指標(biāo)的數(shù)據(jù)比對，實(shí)施了176個部門單位的預(yù)算執(zhí)行、追加預(yù)算執(zhí)行、單項(xiàng)支出預(yù)算執(zhí)行、執(zhí)行厲行節(jié)約、支出指標(biāo)控減等審計(jì)，審計(jì)資金量達(dá)十多億元。得出部門預(yù)算剛性不強(qiáng)，調(diào)整范圍廣，比例高、金額大；編制年度預(yù)算缺乏預(yù)見性、出現(xiàn)硬缺口，追加預(yù)算額度大、時間早；厲行節(jié)約規(guī)定執(zhí)行不嚴(yán)，三公經(jīng)費(fèi)支出居高不下等問題，達(dá)到全面評估、綜合反映和客觀揭示部門預(yù)算編制、執(zhí)行的質(zhì)量和水平。
（三）非稅收入專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。__年“同級審”中，審計(jì)人員通過政府政務(wù)網(wǎng)絡(luò)與《行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)管理系統(tǒng)》（以下簡稱：票據(jù)管理系統(tǒng)）、《非稅收入收繳管理系統(tǒng)》（以下簡稱：收費(fèi)管理系統(tǒng)）分別進(jìn)行對接，從《票據(jù)管理系統(tǒng)》中獲取執(zhí)收單位、收費(fèi)種類、收費(fèi)內(nèi)容、票據(jù)領(lǐng)用銷號等數(shù)據(jù)資料；從《收費(fèi)管理系統(tǒng)》導(dǎo)出上年度非稅收入的全部數(shù)據(jù)，以《票據(jù)管理系統(tǒng)》數(shù)據(jù)為收費(fèi)依據(jù)，對《收費(fèi)管理系統(tǒng)》數(shù)據(jù)進(jìn)行比對分析，審計(jì)資金總量達(dá)__億元。查出非稅收入已開票據(jù)長期不入庫；入庫不及時、開票與繳款時間跨度較大，存在私存公款；少數(shù)單位許可收費(fèi)實(shí)征比例較低，存在人情收費(fèi)以及《收費(fèi)管理系統(tǒng)》收費(fèi)項(xiàng)目庫維護(hù)不及時，導(dǎo)致已取消收費(fèi)項(xiàng)目仍繼續(xù)收費(fèi)的違規(guī)問題。
（四）建立遠(yuǎn)程聯(lián)網(wǎng)審計(jì)基本架構(gòu)。__年縣會計(jì)中心啟用新的財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)（網(wǎng)絡(luò)版）。與此同時，政府黨政網(wǎng)數(shù)據(jù)交換平臺建立，政府網(wǎng)絡(luò)通道日臻完善。在取得財(cái)政部門授權(quán)后，審計(jì)人員使用審計(jì)專用賬號登錄會計(jì)中心財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)“財(cái)務(wù)查詢與分析子系統(tǒng)”，對納入會計(jì)中心核算的183家預(yù)算執(zhí)行部門（單位）數(shù)據(jù)實(shí)時采集、即時查詢，實(shí)現(xiàn)真正意義上的實(shí)時、遠(yuǎn)程檢查監(jiān)督。
（五）實(shí)現(xiàn)全面聯(lián)網(wǎng)審計(jì)目標(biāo)。自20__年開始，在取得財(cái)政部門授權(quán)的情況下，我們利用政府黨政網(wǎng)數(shù)據(jù)交換平臺，實(shí)現(xiàn)與用友GRP財(cái)政管理系統(tǒng)的無縫對接，通過網(wǎng)絡(luò)渠道對財(cái)政管理系統(tǒng)框架內(nèi)的“總預(yù)算會計(jì)系統(tǒng)”、“預(yù)算執(zhí)行分析系統(tǒng)”、“國庫集中支付系統(tǒng)”、“非稅收入管理系統(tǒng)”、“集中財(cái)務(wù)查詢和分析系統(tǒng)”、“指標(biāo)管理”、“財(cái)務(wù)處理系統(tǒng)”、“遠(yuǎn)程申請支付與報(bào)賬”實(shí)施遠(yuǎn)程查詢分析，達(dá)到全面檢查財(cái)政部門會計(jì)核算軟件中各個賬套（如預(yù)算內(nèi)外、政府基金、專項(xiàng)基金、行政事業(yè)單位等）財(cái)政 財(cái)務(wù)核算管理情況，實(shí)時了解和監(jiān)督財(cái)政資金運(yùn)行各環(huán)節(jié)節(jié)點(diǎn)現(xiàn)狀，審計(jì)機(jī)關(guān)對同級財(cái)政管理系統(tǒng)全面聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。
三、縣級財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的難點(diǎn)
從我們開展財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的實(shí)踐以及與兄弟審計(jì)機(jī)關(guān)信息交流上看，大家對聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的認(rèn)識是到位的、工作熱情也是高漲的，在人力、財(cái)力、精力方面都有一定的投入，也取得一定成效。但也遇到一些困難與問題。
（一）外部環(huán)境對財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的影響。主要表現(xiàn)在財(cái)政部門“金財(cái)工程”尚在不斷的建立與完善之中，現(xiàn)階段還無法提供各核算部門的標(biāo)準(zhǔn)格式數(shù)據(jù)接口或模塊，以致審計(jì)機(jī)關(guān)在財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)上，只能是各展其手，零星突破了。而財(cái)政部門難以提供統(tǒng)一格式會計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)格式數(shù)據(jù)接口或模塊，也有其客觀原因：一是縣級財(cái)政核算涉及部門眾多，有國庫（金庫）（人民銀行）、財(cái)政部門、社會保障部門、行政事業(yè)單位（預(yù)算執(zhí)行）等；二是核算內(nèi)容繁雜，國庫核算稅收，財(cái)政核算預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、政府基金等，會計(jì)中心集中核算縣級機(jī)關(guān)行政事業(yè)單位，社保部門核算各類保險基金等。三是會計(jì)制度不一，導(dǎo)致核算科目存在差異，《總預(yù)算會計(jì)制度》、《預(yù)算外會計(jì)制度》、《行政單位會計(jì)制度》、《事業(yè)單位會計(jì)制度》、《民間非營利組織會計(jì)制度》、《專項(xiàng)資金管理核算辦法》等，不同的制度對應(yīng)不同的核算科目；四是會計(jì)核算（管理）軟件開發(fā)商的多樣化，有用友、金碟、新中大等；三是后臺數(shù)據(jù)庫與版本的多樣化，有SQL Serve、Oracle數(shù)據(jù)庫等，有單機(jī)版、有網(wǎng)絡(luò)版等。
（二）內(nèi)部因素對財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的影響。一是聯(lián)網(wǎng)審計(jì)平臺的建設(shè)滯后，“金審工程”的AO與“金財(cái)工程”無統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)接口，聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)采集技術(shù)支持難以得到有效實(shí)現(xiàn)。二是審計(jì)人員數(shù)據(jù)庫理論與實(shí)務(wù)培訓(xùn)滯后，數(shù)據(jù)庫應(yīng)用、采集、歸集、分析水平亟待提高。三是硬件投入相對不足，聯(lián)網(wǎng)審計(jì)數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、數(shù)據(jù)存儲的設(shè)備條件亟待改善。
四、縣級財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的完善拓展
（一）建立長遠(yuǎn)的審計(jì)人員信息化審計(jì)實(shí)用技能培訓(xùn)計(jì)劃，定期不定期的進(jìn)行實(shí)際操作業(yè)務(wù)培訓(xùn)。在鞏固計(jì)算機(jī)審計(jì)中級培訓(xùn)的同時，更要注重實(shí)用數(shù)據(jù)采集方法、分析技能的培訓(xùn)。
如何保障以在線審計(jì)、實(shí)時監(jiān)控為特征的區(qū)縣財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)模式有序推進(jìn)，并不斷提升其應(yīng)用的層次與效果？需要創(chuàng)新思維，大膽探索，不斷總結(jié)。
一、夯實(shí)基礎(chǔ)，精心部署，為聯(lián)網(wǎng)審計(jì)實(shí)施提供有力保障
財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它對傳統(tǒng)審計(jì)管理模式提出了新挑戰(zhàn)和要求，必須尋求領(lǐng)導(dǎo)支持和相關(guān)部門配合，并建立保障機(jī)制，以確保聯(lián)網(wǎng)審計(jì)持續(xù)、有序推進(jìn)。
一是注重爭取地方領(lǐng)導(dǎo)支持，強(qiáng)化措施保障。為此，我們積極向區(qū)長、分管區(qū)長做了專題匯報(bào)，詳細(xì)匯報(bào)開展財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的必要性、聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的特點(diǎn)與功能優(yōu)勢、審計(jì)自身開展聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的有利條件和面臨困難，以尋求領(lǐng)導(dǎo)重視與支持。隨后，區(qū)長辦公會進(jìn)行了專題研究，決定“在全區(qū)開展財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)試點(diǎn)，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對全部財(cái)政資金的實(shí)時、重點(diǎn)和全程監(jiān)督”。時任區(qū)長還作出專門批示：“請相關(guān)單位給予支持”。并由財(cái)政撥付?？钣糜诼?lián)網(wǎng)審計(jì)辦公條件、設(shè)備和技術(shù)等方面改造與更新。領(lǐng)導(dǎo)的重視與支持，有力地保障財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)工作按時啟動和有序推進(jìn)。
二是注重溝通達(dá)成協(xié)議，強(qiáng)化機(jī)制約束。財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)也是一項(xiàng)新的審計(jì)方法與手段，不僅涉及到數(shù)據(jù)備份系統(tǒng)的連接權(quán)限與數(shù)據(jù)采集方式的變化，還涉及到以后實(shí)時審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)問題的分析定性與處理規(guī)范，必須有一套相應(yīng)的制度規(guī)范作保障。為此，我們采取主動上門聽取意見，召開協(xié)調(diào)會，邀請財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)和主要業(yè)務(wù)科室人員到現(xiàn)場觀摩等形式，多次與財(cái)政部門進(jìn)行溝通、協(xié)商，并制定和簽定《財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)系統(tǒng)部署方案》，明確了聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的總體原則、設(shè)備鋪設(shè)與對接、數(shù)據(jù)訪問與采集、網(wǎng)絡(luò)安全與保密責(zé)任等事宜。采取簽訂《財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)雙向承諾書》的方式，對分階段采集的明細(xì)電子數(shù)據(jù)備份系統(tǒng)、雙方的義務(wù)與相關(guān)法律責(zé)任予以確認(rèn)。同時，成立財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)協(xié)調(diào)小組，為后期及時分析、通報(bào)和督促相關(guān)單位整改審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題奠定基礎(chǔ)。這些措施有效推動了財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)工作規(guī)范開展。
三是注重硬、軟件投入與更新，強(qiáng)化技術(shù)支撐。為了適應(yīng)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)對數(shù)據(jù)傳輸安全、完整、快捷和保密的高標(biāo)準(zhǔn)要求，先后投入近40萬元，對計(jì)算機(jī)室、局域網(wǎng)、光纖傳輸設(shè)備、安全設(shè)施等硬件進(jìn)行改造；對與聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的審計(jì)軟件、防護(hù)安全軟件進(jìn)行了更新與升級，極大地提升了財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)應(yīng)用與安全環(huán)境，較好地保障了財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)工作的順利開展。
四是注重借助“外腦”，延伸審計(jì)智力觸角。除積極爭取上級審計(jì)機(jī)關(guān)計(jì)算機(jī)專業(yè)人員支持外，我們根據(jù)實(shí)際需求，借鑒“服務(wù)外包”的做法，探索性地聘請了有關(guān)大學(xué)信息學(xué)院教授及其研究團(tuán)隊(duì)，以科研課題的形式，從審計(jì)的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，進(jìn)行局部或單項(xiàng)的技術(shù)整合與開發(fā)，以提升財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的深度和水平。
二、著眼長遠(yuǎn)，適度超前，規(guī)劃好審計(jì)數(shù)據(jù)持續(xù)采集與增量擴(kuò)充的“路線圖”
財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的核心是數(shù)據(jù)，要想取得實(shí)效必須充分占有數(shù)據(jù)資源，這是前提和基礎(chǔ)。因此，在數(shù)據(jù)采集安排上要有超前意識和規(guī)劃意識，統(tǒng)籌策劃好，一并納入措施保障，分批分層推進(jìn)，以確保審計(jì)所需數(shù)據(jù)能持續(xù)采集和有序增量擴(kuò)充。
我們在充分調(diào)查了解財(cái)政部門、地稅部門所有財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)基礎(chǔ)上，對近年了審計(jì)所涉及的其他具有管理全區(qū)性資金的相關(guān)職能部門所使用的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)進(jìn)行了梳理與分析，按照“輕重緩急”的原則，采取分階段、分層漸進(jìn)的采集方式，一并納入《財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)系統(tǒng)部署方案》統(tǒng)籌安排，并提請政府明確相關(guān)單位的配合責(zé)任?，F(xiàn)階段，主要涉及到財(cái)政部門、地稅部門、民政部門、勞動和社會保障部門、教育部門、新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理部門等單位及其相關(guān)科室。
按照規(guī)劃，聯(lián)網(wǎng)審計(jì)初期，我們主要是試點(diǎn)采集：國庫集中支付系統(tǒng)數(shù)據(jù)、總預(yù)算會計(jì)核算數(shù)據(jù)（含總預(yù)算、預(yù)算外、專項(xiàng)資金和往來資金賬套）、部門預(yù)算編審系統(tǒng)數(shù)據(jù)、部門決算系統(tǒng)數(shù)據(jù)和行政事業(yè)單位資產(chǎn)動態(tài)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，摸索相適應(yīng)的審計(jì)方式與方法。以后逐步總結(jié)并推廣采集：城市 低保發(fā)放系統(tǒng)數(shù)據(jù)、社會保障財(cái)政專戶會計(jì)核算系統(tǒng)數(shù)據(jù)、財(cái)政供養(yǎng)人員信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)等財(cái)政業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。在此基礎(chǔ)上，適時與區(qū)民政局城鄉(xiāng)低保系統(tǒng)、區(qū)勞動和社會保障局“五項(xiàng)社?！保êr(nóng)村養(yǎng)老保險）系統(tǒng)、區(qū)新型農(nóng)村合作醫(yī)療辦公室新型農(nóng)村合作醫(yī)療系統(tǒng)連接，進(jìn)行相關(guān)數(shù)據(jù)采集與分析。
20__年，我們利用財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)平臺，成功采集了財(cái)政部門20__年至20__年9月的部門預(yù)算編審系統(tǒng)數(shù)據(jù)、國庫集中支付系統(tǒng)數(shù)據(jù)(包括部門和單位的用款申請、用款計(jì)劃、用款指標(biāo)和支付憑證等數(shù)據(jù))、行政事業(yè)單位資產(chǎn)動態(tài)管理系統(tǒng)數(shù)和總預(yù)算會計(jì)系統(tǒng)數(shù)據(jù)（包括總預(yù)算賬、預(yù)算外資金賬、專賬資金賬和單位往來資金賬等財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)）等4套系統(tǒng)數(shù)據(jù)，涵蓋了預(yù)算指標(biāo)管理、國庫集中支付、總預(yù)算會計(jì)和行政事業(yè)資產(chǎn)管理等4個方面。數(shù)據(jù)覆蓋了全區(qū)所有90個一級預(yù)算單位（含11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處）、部分所屬二級單位，共259家，占預(yù)算單位總數(shù)的95%，為當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)進(jìn)行總體分析與把握奠定了基礎(chǔ)。
三、注重應(yīng)用，全員參與，著力推進(jìn)財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)取得實(shí)效
一是明確目標(biāo)，分層推進(jìn)。財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)是一項(xiàng)新的審計(jì)技術(shù)方法，它從審計(jì)理念、審計(jì)思維到具體審計(jì)方式，從發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、定性處理到跟蹤整改等方面都提出了新要求，給現(xiàn)有審計(jì)模式提出了挑戰(zhàn)，尤其在基層審計(jì)機(jī)關(guān)，受技術(shù)力量、知識結(jié)構(gòu)、人員結(jié)構(gòu)的局限，影響愈加明，因此，要結(jié)合實(shí)際，制定可行的目標(biāo)。我們在認(rèn)真分析的基礎(chǔ)上，將財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)方法的運(yùn)用分三個層次逐步推進(jìn)，分期分批達(dá)到三個層面的應(yīng)用目標(biāo)：
首先是，擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面，全面把握審計(jì)總體。主要解決審計(jì)總體評價“以偏概全”，反映存在問題說服力不足的問題。這是初期目標(biāo)，20__年已初步實(shí)現(xiàn)。在對區(qū)級預(yù)算執(zhí)行審計(jì)過程中，對全區(qū)82家一級預(yù)算單位的部門預(yù)算執(zhí)行情況全部涉及，對其中16家單位部門預(yù)算及其49項(xiàng)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況予以詳細(xì)審計(jì)。
其次是，結(jié)合實(shí)際，建立完善的自動審計(jì)方法庫，提高審計(jì)效率。主要解決審計(jì)重點(diǎn)不突出，審計(jì)人力資源短缺的問題。這是中間層面的目標(biāo)，目前正在推進(jìn)。
其三是，建立審計(jì)預(yù)警，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的實(shí)時跟蹤。主要解決審計(jì)監(jiān)督滯后，時效性不強(qiáng)的問題。這是遠(yuǎn)期目標(biāo)。
二是邊應(yīng)用、邊探索、邊完善，注重全員參與。按照財(cái)政審計(jì)大格局要求，今年，我們主要以財(cái)政審計(jì)為龍頭，形成以“區(qū)級預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)”項(xiàng)目為主線，以“16個區(qū)直部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)”項(xiàng)目為補(bǔ)充，全局業(yè)務(wù)科室參與的財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)應(yīng)用格局。通過數(shù)據(jù)分割，使參審人員能便捷地利用聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、篩選，達(dá)到邊審計(jì)、邊培訓(xùn)、邊實(shí)踐、邊總結(jié)的目標(biāo)，逐步讓全局審計(jì)人員熟悉聯(lián)網(wǎng)審計(jì)、自覺運(yùn)用聯(lián)網(wǎng)審計(jì)功能。
三是突出重點(diǎn)，厘清思路，注重總體分析。今年，我們確定在“區(qū)級預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)項(xiàng)目”中，探索開展對預(yù)算編制的科學(xué)性、執(zhí)行的嚴(yán)格性、區(qū)級預(yù)算執(zhí)行的程度如何等3個重點(diǎn)方面進(jìn)行分析，從總體把握和回答區(qū)級預(yù)算執(zhí)行的情況，注重揭示預(yù)算編制、執(zhí)行過程中存在的體制、機(jī)制層面的問題。根據(jù)財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)平臺采集到的數(shù)據(jù)類型、類別，在認(rèn)真分析其轉(zhuǎn)換模板所轉(zhuǎn)換的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、字段的完整程度、數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確程度、各項(xiàng)分類的合理性和與原始數(shù)據(jù)的符合程度的基礎(chǔ)上，制定審計(jì)的總體思路和方法步驟。
首先，立足數(shù)據(jù)，理順?biāo)悸?。根?jù)今年預(yù)算執(zhí)行聯(lián)網(wǎng)審計(jì)所確定的3個重點(diǎn)方面內(nèi)容，選擇部門預(yù)算編審系統(tǒng)數(shù)據(jù)、國庫集中支付系統(tǒng)中的指標(biāo)數(shù)據(jù)和預(yù)算單位支付數(shù)據(jù)、部門決算系統(tǒng)數(shù)據(jù)（單獨(dú)系統(tǒng)，尚未聯(lián)網(wǎng)）進(jìn)行篩選，整理出全區(qū)一級預(yù)算單位當(dāng)年收入、支出預(yù)算數(shù)，當(dāng)年實(shí)際已執(zhí)行的收入數(shù)（國庫集中支付系統(tǒng)中的指標(biāo)數(shù)據(jù)）、實(shí)際已撥付的支出數(shù)（國庫集中支付系統(tǒng)中的預(yù)算單位支付數(shù)據(jù)），當(dāng)年決算（草案）收入、支出數(shù)進(jìn)行有機(jī)關(guān)聯(lián)，分析發(fā)現(xiàn)問題。
其次，立足應(yīng)用，探索歸集聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的有效方法與步驟。
步驟一：登錄AO聯(lián)機(jī)模式，從財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)平臺采集數(shù)據(jù)分割、下載20__年度部門預(yù)算數(shù)據(jù)、國庫集中支付系統(tǒng)數(shù)據(jù)、總預(yù)算會計(jì)核算數(shù)據(jù)（4套賬）。由于聯(lián)網(wǎng)平臺數(shù)據(jù)量大，處理速度較慢，為提高效率，將下載的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)下到AO單機(jī)模式中進(jìn)行處理。
步驟二：篩選出部門預(yù)算編審系統(tǒng)中的“部門預(yù)算收入表1張”、“部門預(yù)算基本支出表（按預(yù)算科目和經(jīng)濟(jì)科目分類）2張”；國庫集中支付系統(tǒng)中的指標(biāo)表4張（按業(yè)務(wù)科室、預(yù)算項(xiàng)目、支出類型和資金性質(zhì)分類），國庫集中付憑證表4張（按付款銀行、結(jié)算方式、預(yù)算項(xiàng)目和資金性質(zhì)分類）。由于AO20__版在運(yùn)行“TRANSFORM”交叉表求合SQL語句后，不能生成自定義表，因而要將上述表導(dǎo)入到ACCESS中進(jìn)行處理，選取部門預(yù)算編碼、預(yù)算單位名稱等等所需字段，生成與上述相應(yīng)的11張整理表。
同理，從財(cái)政部門決算系統(tǒng)中（單機(jī)板）通過運(yùn)用其自帶功能，編制采集模板，篩選出“決算收入與支出表3張（按經(jīng)濟(jì)、基本支出與項(xiàng)目支出、支出明細(xì)分類）、”“決算指標(biāo)執(zhí)行表”、“決算資產(chǎn)增減表”“決算人員編制表”和“決算科室審核表”等7張表數(shù)據(jù)，導(dǎo)入到ACCESS中進(jìn)行處理，選取部門預(yù)算編碼、預(yù)算單位名稱等等所需字段，生成與上述相應(yīng)的7張整理表。
步驟三：由于部門預(yù)算、國庫集中支付和部門決算3個系統(tǒng)中單位編碼不相同、單位名稱也不完全一致，因此，分別篩選三個系統(tǒng)中的單位編碼、單位名稱字段，以國庫集中支付系統(tǒng)中的單位編碼與名稱為主鍵，整理生成“部門決算編碼銜接表”和“部門預(yù)算編碼銜接表”，將上述18張表關(guān)聯(lián)、整理成為“單位編碼”、“單位名稱”2個主字段相同數(shù)據(jù)表。
步驟四：根據(jù)這次審計(jì)確定的目標(biāo)，篩選出90個一級預(yù)算單位的部門預(yù)算、國庫集中支付和部門決算3個系統(tǒng)中上述18賬數(shù)據(jù)表，作為業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)導(dǎo)入到AO系統(tǒng)中，生成“20__年一級預(yù)算單位預(yù)算及支付賬套”，并將國庫集中支付系統(tǒng)中的總預(yù)算會計(jì)（4套賬）也導(dǎo)入該賬套，以便后期核對、關(guān)聯(lián)使用。
步驟五：根據(jù)審計(jì)需求，進(jìn)行多方關(guān)聯(lián)分析、對比分析，得出分項(xiàng)目結(jié)論，再進(jìn)行綜合分析，得出總體結(jié)論。
最后，回歸方案，歸集揭示審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題。2013年，我們通過財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)系統(tǒng)的運(yùn)用，揭示出一些在預(yù)算編制和執(zhí)行中存在的機(jī)制制度層面的問題。如：預(yù)算編制仍然不夠科學(xué)、基本支出預(yù)算保障不足。抽查審計(jì)82家一級預(yù)算單位，因非稅收入調(diào)整和“一事一請款”等因素中途追加支出的現(xiàn)象較為頻繁，年初預(yù)算占其當(dāng)年實(shí)際執(zhí)行數(shù)的總體比重偏低，超預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)象不同程度的存在；部門預(yù)算編制不夠完整、執(zhí)行不夠嚴(yán)格和規(guī)范；重點(diǎn)延伸審計(jì)的16個部門，有10個部門擴(kuò)大范圍支出，有2個部門多編報(bào)人員和公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算，有3個部門代編的二級單位預(yù)算未及時全額批復(fù)，有7個部門未嚴(yán)格執(zhí)行政府采購預(yù)算等，這些問題通過“審計(jì)結(jié)果報(bào)告和審計(jì) 工作報(bào)告”揭示與反映后，取得了較好了社會效果，達(dá)到了年初確定的審計(jì)目標(biāo)。
四、創(chuàng)新思維，注意借鑒與反饋，積極推動聯(lián)網(wǎng)審計(jì)平臺不斷完善
我國的財(cái)政體制改革不斷深化，逐漸形成了財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的管理模式，構(gòu)建了較為完整的公共財(cái)政體制框架。這些改革改變了財(cái)政資金的流動和管理，如果政府仍然按照過去的模式對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行常規(guī)審計(jì)，是很難達(dá)到實(shí)質(zhì)性效果的。而且，政府不能僅僅關(guān)注財(cái)政資金的使用而忽視了使用效率，這與審計(jì)方法息息相關(guān)。目前在實(shí)際審計(jì)過程中，審計(jì)人員傾向于重視財(cái)政資金的運(yùn)行狀況，沒有將資源配置與廣為職能相關(guān)聯(lián)，而且傳統(tǒng)的審計(jì)方法和審計(jì)理念沒有起到良好的監(jiān)督管理作用，導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算執(zhí)行工作中效率底下，效果不明顯。
2.財(cái)政支出管理的需要
如今我國形成的財(cái)政政策對于穩(wěn)定國民經(jīng)濟(jì)和社會運(yùn)行起到越來越重要的作用，推動了市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。此外，我國的財(cái)政管理工作也取得了一定程度的進(jìn)展，建立了一套相對規(guī)范穩(wěn)定的增長機(jī)制，我國的財(cái)政預(yù)算規(guī)模也隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步逐漸擴(kuò)大。傳統(tǒng)的財(cái)政管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而出現(xiàn)了一系列問題，包括財(cái)政預(yù)算執(zhí)行過程中資金被挪用、占有、滯留的情況，財(cái)政預(yù)算管理工作中缺乏監(jiān)管等，有損于國民經(jīng)濟(jì)和人民利益，不利于政府工作的執(zhí)行和工作效率的提高。所以，加強(qiáng)完善財(cái)政預(yù)算管理在當(dāng)前是十分必要和迫切的，而在財(cái)政預(yù)算管理體制中引入績效審計(jì)，能夠及時檢查預(yù)算的執(zhí)行情況和預(yù)算資金運(yùn)行情況，從而調(diào)整預(yù)算結(jié)構(gòu)，從根本上解決財(cái)政支出管理中的問題。
3.社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要
目前，我國根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，明確了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的目標(biāo)是全面建設(shè)小康社會，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整取得較大進(jìn)展，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高我國綜合實(shí)力和國際競爭力。在這種背景下，財(cái)政預(yù)算資金作為國家公共基礎(chǔ)建設(shè)的重要保障承擔(dān)了更大的社會責(zé)任。因此，審計(jì)工作要加大對預(yù)算資金的監(jiān)督控制，積極有效地開展績效審計(jì)工作，實(shí)際發(fā)揮其在預(yù)算資金執(zhí)行工作中的效用，提升財(cái)政預(yù)算資金的使用效率和效益。而且，我國經(jīng)濟(jì)體制改革深化，經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的難點(diǎn)也反映到了預(yù)算執(zhí)行上，審計(jì)部門也要把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，重視改革過程中出現(xiàn)的新問題，加強(qiáng)對預(yù)算資金執(zhí)行過程中重點(diǎn)項(xiàng)目和領(lǐng)域的審計(jì)，充分發(fā)揮審計(jì)的制衡作用，保證社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
二、提高財(cái)政預(yù)算績效審計(jì)水平的策略
1.加強(qiáng)對績效審計(jì)的理論研究
目前，我國對績效審計(jì)的理論研究仍處在探索階段，還需要對實(shí)際工作中出現(xiàn)的問題加以研究。這方面需迫切解決的問題有績效審計(jì)的原則、標(biāo)準(zhǔn)、方法，績效審計(jì)的評價和反饋以及結(jié)果和跟蹤等，包括前期中期和后期三個階段。只有對這些問題深入分析研究，才能使理論聯(lián)系實(shí)際，更好的發(fā)揮理論的指導(dǎo)作用，從而解決操作層面的問題。同時，還應(yīng)該借鑒國外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，吸收他國優(yōu)秀理論，提高我國績效審計(jì)的理論研究水平。
2.完善績效審計(jì)法律法規(guī)
完備的法律法規(guī)對于績效審計(jì)的執(zhí)行具有基本的保障作用。我國在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中實(shí)行績效預(yù)算仍處于初級階段，還缺少配套的法律法規(guī)體系，績效預(yù)算的重要性不斷突顯，政府必須制定相關(guān)法律法規(guī)。首先應(yīng)該在《審計(jì)法》中明確對績效審計(jì)含義、內(nèi)容、對象的規(guī)定；其次，借鑒發(fā)達(dá)國家相對較為成熟的準(zhǔn)則制度，制定符合我國實(shí)際情況的標(biāo)準(zhǔn)和程序。
3.規(guī)范財(cái)政預(yù)算執(zhí)行管理和績效審計(jì)體系
財(cái)政預(yù)算執(zhí)行工作中的績效審計(jì)是適應(yīng)財(cái)政管理需要的，對于財(cái)政支出管理具有十分重要的作用。所以政府應(yīng)該對預(yù)算執(zhí)行過程中的一系列不規(guī)范問題加強(qiáng)管理，嚴(yán)格按照預(yù)算法的規(guī)定進(jìn)行工作，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行程序和調(diào)整審批程序，完善預(yù)算執(zhí)行的激勵措施和監(jiān)督機(jī)制，以保證預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范化。同時，也要完善績效審計(jì)體系，強(qiáng)化績效審計(jì)準(zhǔn)則，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督控制，推動績效審計(jì)的信息化建設(shè)，以順應(yīng)社會發(fā)展趨勢，滿足更大的財(cái)政預(yù)算規(guī)模。
4.明確績效審計(jì)評價標(biāo)準(zhǔn)，建立績效審計(jì)評價體系
在財(cái)政預(yù)算的績效審計(jì)中，評價標(biāo)準(zhǔn)的確立十分關(guān)鍵，每一項(xiàng)財(cái)政支出都有不同的評價體系和標(biāo)準(zhǔn)，因此，政府需要在審計(jì)準(zhǔn)備階段就開始明確評價標(biāo)準(zhǔn)。為此，審計(jì)機(jī)關(guān)要搜集財(cái)政預(yù)算資金相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，針對不同的審計(jì)機(jī)構(gòu)，分析不同審計(jì)目標(biāo)，建立相應(yīng)的合理的科學(xué)指標(biāo)。同時，要根據(jù)實(shí)際工作需要建立完善的評價體系，重點(diǎn)考察預(yù)算執(zhí)行過程中的工作效率、效果和經(jīng)濟(jì)效益，從定量和定性兩方面分析指標(biāo)，優(yōu)化績效審計(jì)效果。5.建設(shè)高素質(zhì)財(cái)政預(yù)算資金績效審計(jì)隊(duì)伍開展績效審計(jì)對審計(jì)人員提出了更高的要求，需要他們擁有完備的知識理論和相應(yīng)的應(yīng)用技能，還應(yīng)具備法律意識和管理意識。因此，在績效審計(jì)的隊(duì)伍建設(shè)方面，必須優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，更新審計(jì)觀念，引入更多專業(yè)人才。同時，要定期對在崗工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，增強(qiáng)他們在審計(jì)方面的專業(yè)知識和相關(guān)法律知識、經(jīng)濟(jì)管理知識，提高審計(jì)人員綜合素質(zhì)，此外，還應(yīng)吸納其他相關(guān)專業(yè)人才，促進(jìn)審計(jì)人員構(gòu)成多元化和審計(jì)隊(duì)伍的發(fā)展壯大。
三是以會議費(fèi)、招待費(fèi)、維修費(fèi)、往來款等名義虛列支出。有的單位采用虛開發(fā)票的方式以會議費(fèi)、招待費(fèi)、維修費(fèi)等各種名義虛列支出；有的單位利用其下屬二級單位，虛掛往來款，以達(dá)到套取財(cái)政資金目的。
四是將部分收入長期掛往來賬，列收列支。有的單位將各種租賃收入、國有資產(chǎn)處置收入、代征代扣手續(xù)費(fèi)或違規(guī)收費(fèi)等收入計(jì)入“暫存款”科目長期掛賬，逃避納稅和監(jiān)督檢查；有的單位將應(yīng)繳預(yù)算款或應(yīng)繳財(cái)政專戶款長期掛在“暫存款”科目，列收列支，以達(dá)到隱瞞應(yīng)繳財(cái)政收入目的；有的單位將專項(xiàng)資金長期掛在“暫存款”科目，造成專項(xiàng)資金被擠占或挪用。
五是經(jīng)費(fèi)列支超預(yù)算現(xiàn)象較為普遍。不少行政事業(yè)單位年終進(jìn)行收支結(jié)轉(zhuǎn)時出現(xiàn)超支的現(xiàn)象。部分單位對支出控制不嚴(yán)，預(yù)算細(xì)化不夠和預(yù)算約束力不強(qiáng)，有的單位隨意擠占專項(xiàng)資金、占用代管資金。
造成上述現(xiàn)象屢禁不止的主要原因有：一是部分領(lǐng)導(dǎo)和人員法紀(jì)意識淡薄，加上小團(tuán)體利益驅(qū)動，認(rèn)為集體研究，沒有揣個人腰包就沒有問題；二是“收支兩條線”的執(zhí)行日趨嚴(yán)格，有的單位害怕將資金上繳財(cái)政后，財(cái)政不能及時、正常保證單位用款，影響到工作開展；三是隨著國庫集中支付的逐步推行，有的單位為規(guī)避財(cái)政、審計(jì)的檢查監(jiān)督，將資金游離于體外；四是財(cái)務(wù)和相關(guān)人員缺乏必要的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，自身知識更新慢，不能適應(yīng)新情況、新要求。
為進(jìn)一步規(guī)范我區(qū)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理，真正杜絕上述問題發(fā)生，最大限度發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益，審計(jì)建議：
[關(guān)鍵詞]事前評審事中監(jiān)控事后評價
一、跟蹤評審的委托及評審范圍
財(cái)政投資評審是財(cái)政職能的重要組成部分是財(cái)政部門對財(cái)政性資金投資項(xiàng)目的工程概算、預(yù)算和竣工決(結(jié))算進(jìn)行評估與審查,以及對使用科技三項(xiàng)費(fèi)、技改貼息、國土資源調(diào)查費(fèi)等財(cái)政性資金項(xiàng)目情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查的行為。財(cái)政投資評審工作由財(cái)政部門委托財(cái)政投資評審中心進(jìn)行。是通過專業(yè)技術(shù)手段,進(jìn)行定量分析和管理。
財(cái)政投資評審的范圍包括:(一)財(cái)政預(yù)算內(nèi)各項(xiàng)建設(shè)資金安排的建設(shè)項(xiàng)目;(二)政府性基金安排的建設(shè)項(xiàng)目;(三)納入財(cái)政預(yù)算外專戶管理的預(yù)算外資金安排的建設(shè)項(xiàng)目;(四)政府性融資安排的建設(shè)項(xiàng)目;(五)其他財(cái)政性資金安排的項(xiàng)目支出;(六)對使用科技三項(xiàng)費(fèi)、技改貼息、國土資源調(diào)查費(fèi)等財(cái)政性資金項(xiàng)目的專項(xiàng)檢查。
二、財(cái)政投資項(xiàng)目工程造價全過程跟蹤的事前評審
事前:項(xiàng)目可行性研究、地質(zhì)勘察和項(xiàng)目設(shè)計(jì)三個階段。
可行性研究階段是財(cái)政投資評審工作的第一階段,這一階段的評審質(zhì)量,直接影響到財(cái)政投資項(xiàng)目投資的經(jīng)濟(jì)效果,也對投資控制工作具有重要的影響。通過技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析論證來評定項(xiàng)目建設(shè)的必要性、技術(shù)上的可行性和經(jīng)濟(jì)上的合理性,盡量避免項(xiàng)目決策上的失誤。
工程項(xiàng)目地質(zhì)勘察資料是施工圖設(shè)計(jì)的基礎(chǔ),勘察資料的準(zhǔn)確與否,直接影響施工圖設(shè)計(jì)的質(zhì)量。認(rèn)真做好實(shí)地勘察,對施工圖的合理性、經(jīng)濟(jì)性、完整性進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān),力求設(shè)計(jì)出科學(xué)合理又節(jié)省造價的項(xiàng)目施工方案。
設(shè)計(jì)階段對工程項(xiàng)目投資的影響起著決定性作用。設(shè)計(jì)方案的優(yōu)化、科學(xué)、合理,是最大的節(jié)約。直接參與設(shè)計(jì)方案的論證和審查。
通過專業(yè)技術(shù)人員的科學(xué)評審,從財(cái)政投資角度,審查項(xiàng)目設(shè)計(jì)的可行性和合理性,避免因設(shè)計(jì)不到位造成資源浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè),增強(qiáng)投資決策的科學(xué)性。同時,他們引入競爭機(jī)制,大力推行設(shè)計(jì)招投標(biāo)制。以此來提高設(shè)計(jì)單位的技術(shù)水平、保證設(shè)計(jì)質(zhì)量,從而達(dá)到降低工程造價的目的。還推行限額設(shè)計(jì),改變設(shè)計(jì)計(jì)費(fèi)辦法,建立設(shè)計(jì)質(zhì)量獎優(yōu)罰劣制度。充分調(diào)動了設(shè)計(jì)部門的積極性、主動性,也達(dá)到了控制工程造價的目的。
三、財(cái)政投資項(xiàng)目工程造價全過程跟蹤的事中監(jiān)控
事中:施工階段,也是大量實(shí)際投資發(fā)生主要階段。
加強(qiáng)財(cái)政投資評審對資金監(jiān)控的監(jiān)管,是評審中心的任務(wù)。按照總投資構(gòu)成內(nèi)容分解的各項(xiàng)費(fèi)用進(jìn)行監(jiān)控,即對建筑安裝過程費(fèi)用、設(shè)備和工器具購置費(fèi)以及建設(shè)其他費(fèi)用等進(jìn)行監(jiān)控。對于重大項(xiàng)目,評審過程中要派駐評審人員,實(shí)現(xiàn)全過程跟蹤評審監(jiān)控。
在工程建設(shè)過程中,工程變更和現(xiàn)場簽證是不可避免的。任何建設(shè)項(xiàng)目的變更都會造成項(xiàng)目造價的變動?，F(xiàn)場簽證不規(guī)范,項(xiàng)目超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重是目前施工過程中普遍存在的現(xiàn)象。
評審人員深入現(xiàn)場監(jiān)控,全面掌握工程實(shí)況,在現(xiàn)場監(jiān)控過程中,對照圖紙察看施工情況,收集工程的有關(guān)資料,及時掌握施工動態(tài)。加強(qiáng)設(shè)計(jì)變更管理,審核設(shè)計(jì)變更和簽證,以及因此所發(fā)生的費(fèi)用,盡可能把設(shè)計(jì)變更控制在實(shí)施階段初期。對變更項(xiàng)目做到先算帳后變更,找出建設(shè)項(xiàng)目資金控制中的偏差和原因,使工程建設(shè)在實(shí)施過程中得到不斷改進(jìn)和完善,進(jìn)一步制定資金糾偏的措施,去改進(jìn)和消除項(xiàng)目實(shí)施過程中無效或低效的活動,有效控制總投資。
評審中心通過現(xiàn)場監(jiān)控,及時發(fā)現(xiàn)了資金使用過程中存在的各種問題,節(jié)支增效成果顯著。實(shí)現(xiàn)了跟蹤評審監(jiān)控,嚴(yán)格管理設(shè)計(jì)變更,準(zhǔn)確掌握材料價格,評審監(jiān)控過程中根據(jù)施工進(jìn)度提出月報(bào)季報(bào),為財(cái)政預(yù)算的支出提供了科學(xué)合理可靠的技術(shù)依據(jù),避免了項(xiàng)目支出的盲目性和隨意性。
施工階段的造價控制直接關(guān)系到項(xiàng)目支出預(yù)算的管理,在評審監(jiān)控過程中,發(fā)現(xiàn)和剔除項(xiàng)目投資中的不合理資金,發(fā)現(xiàn)和糾正項(xiàng)目建設(shè)中在資金使用方面的違規(guī)違紀(jì)問題,將為節(jié)約財(cái)政支出增加效益發(fā)揮著重要作用。
四、財(cái)政投資項(xiàng)目工程造價全過程跟蹤的事后評價
事后:竣工驗(yàn)收及竣工決算階段,主要先竣工結(jié)算的評審,進(jìn)而做好全方位工程造價的事后評價工作。
對于一個建設(shè)項(xiàng)目而言,竣工結(jié)算是建設(shè)項(xiàng)目全部完工并驗(yàn)收合格之后,對建設(shè)項(xiàng)目完成工程量的度量和確認(rèn)。所以竣工結(jié)算評審的主要任務(wù)是合理度量建設(shè)過程的實(shí)施工作績效,最終確定工程造價,它是承發(fā)包雙方結(jié)算的依據(jù)。工程結(jié)算直接關(guān)系到建設(shè)單位和施工單位的切身利益。
在結(jié)算評審過程中,由于編審人員所處的地位、立場和目的不同,工作水平也不同,編審結(jié)算存在不同程度的差距屬于正?，F(xiàn)象。但差距過大,就會造成工程造價的失真,使公共財(cái)政資金造成損失和浪費(fèi)。
針對本文所討論的終審裁定書的法律論證而言，也許有朝一日會出現(xiàn)“人們所說”的沒有爭議的情況。這是可能的，盡管從目前看來不大可能，因?yàn)?，我們畢竟起碼看到裁定書明確標(biāo)出“經(jīng)本院審判委員會討論”的字眼，這是明顯的“運(yùn)用‘集體’應(yīng)對外來某方壓力”的一種有效策略，也是暗示外在爭論持續(xù)存在的修辭象征。而且，我們的確看到了不少人還在爭論著。[34]自然，這一情形不是我所關(guān)心的核心，我所關(guān)心的核心在于回應(yīng)困難。我們依然從這份裁定書入手。
第一，我們需要注意一點(diǎn)，也即我們通常是在什么意義上使用“沒有爭議”、“一致意見”這類陳述的。在我看來，這類陳述的使用，總是隱約地指向特定群體、特定場合、特定時間的。換言之，人們所說的“沒有爭議”和“一致意見”，是在特定群體、特定場合、特定時間內(nèi)顯示意義的。在條件限定的情況下，的確有如“人們所說”的，曾經(jīng)出現(xiàn)過“沒有爭議”或者“一致意見”。但是，同時也是我們需要注意的是，針對一個源自有爭議案件的法律論證，我們?nèi)绾慰梢韵胂笏腥嗽谒袝r刻產(chǎn)生“沒有爭議”、“一致意見”？相反的意見或者爭議，總是可能的，而且有時又是我們未曾覺察的。于是，問題在于什么主體、什么場合、什么時間出現(xiàn) “沒有爭議”或者“一致意見”。就這份裁定書而言。我相信而且某些人也會同樣相信，其中所提到的該法官和辯護(hù)人，以及二審法院里的某些法官當(dāng)然包括審判委員會里的某些“重要法官”，對裁定書中法律論證的“充分”是沒有意見的。在他們之間可以看到“沒有爭議”或者“一致意見”。然而同時，這才是重要的也是顯而易見的，其中另外一些主體比如控方以及二審法院的“異議”法官，依然可能持有不同意見。這意味著，在特定主體之間是可以看到“沒有爭議”的，在另外一些主體之間是可以發(fā)現(xiàn)“爭議”的。而且，所有這些是在特定時間及特定場合內(nèi)呈現(xiàn)的。之所以提到特定時間和特定場合，這又是因?yàn)椴⒉荒軌蚺懦诖藭r間之前之后以及在另外場合，贊同者變成了不贊同者，還有不贊同者變成了贊同者。此案中的辯護(hù)人就一定始終而且將來也都贊同裁定書的“充分”論證？控方就一定始終而且在將來也都對其加以拒絕？顯然，這是不一定的。因此，從較大范圍來看，第一，我們要問“在誰之間沒有爭議”，第二，“什么時候沒有爭議”，第三，“什么條件下沒有爭議”，以及反之“在誰之間存在爭議”，“什么時候出現(xiàn)爭議”，“什么條件下產(chǎn)生爭議”。
此外，公開化的裁判文書是要進(jìn)入社會的，其閱讀者當(dāng)然并不限于具體訴訟結(jié)構(gòu)中控方、辯方和二審法院。作為佩雷爾曼“一般聽眾”[35]概念的社會閱讀者，是潛在地不斷增加的。至少現(xiàn)在我們已經(jīng)看到，這份裁定書自公布后通過網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)走入社會，越來越多的社會閱讀者加入了閱讀行列，或贊同或反對地加以討論。社會閱讀者的角色復(fù)雜，以及數(shù)量的不斷增加，意味著本文前面提到的說理方式、經(jīng)驗(yàn)常識和法律原理的“多樣化”和“地方性”的進(jìn)一步的加入，盡管，在這種“多樣化”和“地方性”不斷加入的同時，也在出現(xiàn)著新的特定群體、場合、時間的“沒有爭議”或者“一致意見”。[36]因此，不僅從更大范圍而且從動態(tài)角度來說，我們都能而且更能發(fā)現(xiàn)人們不經(jīng)意使用的“沒有爭議”及“一致意見”等陳述究竟是在什么意義上使用的。
也是因?yàn)檫@個理由，本文所主張的“不應(yīng)充分論證”，其沒有而且也不可能徹底否定特定群體、特定時間和特定條件的“沒有爭議”或者“一致意見”所呈現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，而是直指經(jīng)由潛在變動而帶來的可能的“對立意見”，同時提醒對前一經(jīng)驗(yàn)事實(shí)保持必要的清晰認(rèn)識。誰能否定本文多次提到的“多樣化”和“地方性”在動態(tài)的社會中完全可能帶來新的“疑問招惹”、“話語紛爭”？[37]
第二，即使針對特定群體、特定時間和特定條件下出現(xiàn)的“沒有爭議”或者“一致意見”，我們也是可以追究其中一個問題的。在我看來，沒有爭議，主要是因?yàn)樵袪幾h據(jù)以作為自身基礎(chǔ)的說理方法、經(jīng)驗(yàn)常識和法律原理，可以出現(xiàn)幾方之間的暫時“融合”，[38]準(zhǔn)確來說是特定主體、時間、場合、條件中的幾方“融合”，而這種“融合”的根本原因又在于一方在說理方法、經(jīng)驗(yàn)常識和法律原理上運(yùn)用自己的“知識相對豐富”，得以暫時戰(zhàn)勝對方的“知識相對有限”，從而實(shí)現(xiàn)暫時“說服”對方或使對方暫時“失去”論辯能力。這是“沒有爭議”這一過程發(fā)生的基本機(jī)制。
顯然，如果情況的確如此，那么首先我們可以發(fā)現(xiàn)，這種“知識相對豐富”暫時戰(zhàn)勝“知識相對有限”，其所解決的問題是理解上的“是否很有道理”，而不是純粹的法律事實(shí)問題以及純粹的法律規(guī)定問題的“多少”，所以，其無法像連續(xù)不斷地確定具體事實(shí)一樣，更為準(zhǔn)確來說像“1+1=2所以2+2=4是必然的”一樣，給予人們以確定不移的認(rèn)定信息，從而不斷增加無法抗拒的接受份量。就此而言，暫時“說服”以及使對方暫時“失去”論辯能力，其所帶來的暫時“融合”沒有并且也不可能直接增加“科學(xué)、實(shí)證、邏輯”意義上的法律理解。我們再回到裁定書。在閱讀這份裁定書的過程中，我們接受二審法院的R37、R38（假定接受），和我們接受二審法院的R35，是不同的。前者沒有增加我們的“科學(xué)、實(shí)證、邏輯”意義上的法律理解，后者則增加了。通過前者，我們只是發(fā)覺自己被帶到了一個思路上，發(fā)覺“比較可信”，從而比較相信一個看法：因?yàn)槊袷略V訟中一方敗訴后采取極端行為是極為罕見的，而且因?yàn)榱髀稑O端行為情緒和傾向才有可能使人預(yù)見，所以，民事訴訟中應(yīng)當(dāng)預(yù)見極端行為是有基本前提的。與此相異，通過后者也即R35，我們確鑿無疑地知道了根據(jù)最高法院以及相關(guān)的具體法律規(guī)定，如果在判決之后出現(xiàn)了新的證據(jù)從而使判決與事實(shí)不符，那么該判決不屬錯案。在這個意義上，所謂“很有道理”或者“充分”所帶來的“沒有爭議”，不是牢固結(jié)實(shí)的，而是軟性易變的，其和運(yùn)用明確法律規(guī)定（包括法律原理）和一般形式邏輯所帶來的“沒有爭議”，不可同日而語。
接著我們可以發(fā)現(xiàn)，“知識相對”這一概念，也許正是我們理解“沒有爭議”或者“一致意見”何以是在特定群體、特定時間和特定條件下出現(xiàn)的關(guān)鍵概念。換言之，因?yàn)樵谡f理方法、經(jīng)驗(yàn)常識和法律原理上，“知識相對豐富”或者“知識相對有限”必定是存在的，所以，我們才能看到乃至才能談?wù)撎囟ㄈ后w、特定時間和特定條件下出現(xiàn)的 “沒有爭議”或者“一致意見”。
第三，更為重要的是，即使我們看到一個特定情形下的“一致意見”、“沒有爭議”，發(fā)現(xiàn)這是“令人欣慰”的，對于一個當(dāng)下具有爭議的案件，我們也是無法斷定“使得法律論證充分”在將來其作用對此案件究竟是保持爭議，還是催生爭議，還是消除爭議。對本文提到的裁定書中的法律論證，當(dāng)下就是有爭議的，而問題的重要同時在于，我們怎能依據(jù)過去可能出現(xiàn)過的特定情形中的“沒有爭議”，來斷定這份裁定書引發(fā)的法律論證“充分”注定可以消除爭議？因此，探討“一致意見”以及“沒有爭議”的機(jī)制，探討法律論證是否應(yīng)當(dāng)充分，也意味著我們必須關(guān)注未來時態(tài)的理解問題。只要社會存在著說理方式、經(jīng)驗(yàn)常識、法理認(rèn)識的“多樣化”和“地方性”，那么，并不存在一種邏輯可以證明：過去具有的“一致意見”或者“沒有爭議”，在將來完全可以帶來沒有爭議的皆大歡喜；也不存在一種邏輯可以證明：過去較多的“一致意見”或者“沒有爭議”（假定其的確較多），將來可以帶來較多的“一致意見”或者“沒有爭議”，而非相反，亦即更多的意見紛爭。何況，它們本身無一不是處在特定情形之中的。
概括來說，通過“‘很有道理’或者‘充分’的法律論證有時實(shí)現(xiàn)了沒有爭議”這一經(jīng)驗(yàn)，來設(shè)想并主張推進(jìn)法律論證的充分，也許不是恰當(dāng)?shù)乃悸?。[39]
七
除了上節(jié)提到的基本困難，本文必須面對另外一個基本困難：縱然說理方式、經(jīng)驗(yàn)常識和法律原理的使用，并不一定終結(jié)人們可能產(chǎn)生的爭議，但是，它們至少可以表明法院裁判的正當(dāng)性，表明法院裁判是理性的、有根有據(jù)的。[40]這意味著，這種爭論的開放不會削弱反會增加法院裁判正當(dāng)性的社會認(rèn)同。[41]這是強(qiáng)烈支持法律論證應(yīng)當(dāng)充分的關(guān)鍵理由之二。
這里涉及兩個問題。其一，通過“充分”的努力，能否表明法院的法律論證是理性的？其二，法院裁判正當(dāng)性的社會認(rèn)同與這種“充分”努力的相互關(guān)系是怎樣的？
先論其一。我不否認(rèn)，通過所謂充分的法律論證，有時的確可以使人認(rèn)為“法院裁判是理性的”、“是有根有據(jù)的”，而且“還是具有正當(dāng)性的”。在有些情況下，充分的陳述裁判理由，的確為法院贏得了“并非任意”、“并非專斷”、“理性審理”直至“司法公正”的贊譽(yù)。[42]但是，表現(xiàn)法院裁判是理性的、有根有據(jù)的一個基本前提是，法院在不斷努力“充分”的過程中的確表現(xiàn)了難以指摘的“道理呈現(xiàn)”，至少是暫時的難以質(zhì)疑的“道理呈現(xiàn)”。眾所周知，僅僅講出某些道理，僅僅說明某些根由，僅僅陳述某些理據(jù)，并不足以讓一種法律論證變成通常理解的“理性”或者“有根有據(jù)”。如果這些通過法律論證體現(xiàn)出來的道理、根由、依據(jù)遭遇了有力的反駁，或者，更為嚴(yán)重的是，經(jīng)過反駁，人們認(rèn)為反駁表達(dá)出來的道理、根由、依據(jù)才是“真正的”或者“可以接受”的，或者至少是“比較可以接受”的，那么，誰會認(rèn)為曾經(jīng)闡述出來而又遭遇反駁的道理、根由、依據(jù)是理性的、有根有據(jù)的？這意味著，準(zhǔn)確來說，當(dāng)人們提到法院裁判正當(dāng)性的社會認(rèn)同，要求法院裁判的理性和有根有據(jù)的時候，人們不僅在希望法院應(yīng)當(dāng)講出一些道理、根由、依據(jù)，而且更為重要的是在希望這些內(nèi)容是無法辯駁的、不可動搖的。于是，進(jìn)一步的問題就是法院裁判能否通過這種“充分”的努力，實(shí)現(xiàn)無法辯駁、不可動搖。在我看來，并且通過前面幾節(jié)的分析已經(jīng)表明，這種“充分”的努力至少時常是頗為難以實(shí)現(xiàn)這一“理想”的，雖然不能認(rèn)為毫無可能。
因此，可以指出，通過“充分”的努力，時常難以表明法院的法律論證是理性的。[43]
此外，我們還需小心翼翼地分辨這種“理性”以及“有根有據(jù)”其在法律語境中的性質(zhì)。通過前面的分析，我們至少可以發(fā)現(xiàn)，類似本文討論的裁定書中的“說理方式”、“經(jīng)驗(yàn)常識”和“法律原理”，其帶有對話意識、說服一方的策略，甚至帶有“化解對立”的積極預(yù)期[44].這種對話意識、說服一方的策略，以及 “化解對立”的積極預(yù)期，就一般社會政治生活意義而言是極為寶貴的也是應(yīng)該竭力發(fā)揚(yáng)的。但是，這不是我們將其推入司法領(lǐng)域尤其是法院裁判理由生產(chǎn)機(jī)制的一個理由。[45]因?yàn)?，所有這些意識、策略和預(yù)期，其所體現(xiàn)的理性是種“政治理性”，在法律語境中更準(zhǔn)確地來講是種“立法理性”。在政治領(lǐng)域中，在立法過程中，我們必須具有起碼民主的對話意識、相互說服的設(shè)想，以及“化解對立”的寬容愿望。這是現(xiàn)代政治生活以及立法運(yùn)作的基本要求，畢竟，社會時常沒有確定不移的唯一正確的公共理想。與此不同，司法固然是在解決糾紛爭議，然而司法終究不是解決政治立法問題。司法至少不應(yīng)是對話、相互說服、希望化解對立的過程，而是依法裁判的過程。司法是在依據(jù)某個標(biāo)準(zhǔn)（至少理想上是如此）解決相關(guān)的社會問題，盡管對此標(biāo)準(zhǔn)人們可能有時具有不同的理解甚至相反的理解直至發(fā)生爭議。[46]這是司法的特性所在。因此，司法也就需要有別于政治理性或者立法理性的某種理性。我們再看本文提到的裁定書，其中R30，尤其是我們反復(fù)提到的R22后半部分、R37和R38的理性探討。通過這些“理性探討”，我們可以發(fā)現(xiàn)，二審法院是在運(yùn)用對話技術(shù)、說服修辭、克服對立等策略并且是在無形之中建構(gòu)新的標(biāo)準(zhǔn)，這是運(yùn)用政治理性或說立法理性的明顯表現(xiàn)。我們暫且不說是否應(yīng)當(dāng)允許司法活動運(yùn)用立法理性方式去解決案件糾紛，[47]我們起碼可以認(rèn)為，這種“理性”的司法活動是種錯位的理性表達(dá)，其不大符合司法運(yùn)作的基本目標(biāo)。我們至少可以認(rèn)為，司法運(yùn)用的理性應(yīng)當(dāng)是符合司法目的的自恰理性，也即司法理性。[48]其與相互印照的“有根有據(jù)”應(yīng)當(dāng)是司法的“有根有據(jù)”，而不是政治、立法的“有根有據(jù)”。而且，我們不要忘記了，在對話、說服、化解對立的過程中，還有一個“知識相對豐富”馴服“知識相對有限”的問題，以及與此相關(guān)的“沒有增加確定法律信息從而逐步令人確鑿無疑”的問題。司法是不應(yīng)當(dāng)這樣展開的。
在這個意義上，即使認(rèn)為通過“充分”的努力可以表明法院裁判的理性，這種理性，依然是可疑的甚至不是我們期待的標(biāo)準(zhǔn)意義上的司法理性。
再論其二：法院裁判正當(dāng)性的社會認(rèn)同與這種“充分”的努力，其相互關(guān)系是怎樣的？
首先，我們可以注意，中國當(dāng)代相當(dāng)一部分主張法院應(yīng)當(dāng)充分說明自己裁判理由的學(xué)術(shù)文本，都在提到英語國家重要法官的“充分”法律論證寫作，并且時常有意或者無意地以其作為中國制度變革的藍(lán)本模式，盡管，這些學(xué)術(shù)文本時常也提示了司法制度的基本區(qū)別。[49]在我看來，在觀察英語國家的法官法律論證寫作的時候，尤其是在“這種充分判決是否帶來裁判正當(dāng)性的社會認(rèn)同”問題上，人們有時帶有了部分的浪漫想象，也即仿佛這些國家的法官“充分”的法律論證寫作與 “法院裁判正當(dāng)性的社會認(rèn)同”有著某種內(nèi)在聯(lián)系，[50]因而在中國實(shí)現(xiàn)“法律論證充分”是可以帶來同樣效果的。
實(shí)際上，這些國家的法官“充分”的法律論證與“法院裁判正當(dāng)性的社會認(rèn)同”的聯(lián)系，并非像人們想象得那樣聯(lián)系緊密或者那么樂觀。相反，我們倒是可以輕松地發(fā)現(xiàn)，在英語國家，一份“頗為充分”的裁判文書出現(xiàn)后引起人們爭議是司空見慣的。旁觀者經(jīng)?？吹降目峙虏皇恰耙恢峦瞥纭?，而是“不斷討論”，或贊同或反對。而所有這些 “不斷討論”又在相當(dāng)程度上影響了法院裁判正當(dāng)性的社會認(rèn)同，甚至法院的“公正形象”。關(guān)于“負(fù)面影響”這點(diǎn)，我們可以注意為什么在英語國家尤其是美國，經(jīng)由法律推論從而對法院裁判正當(dāng)性提出深度懷疑的現(xiàn)實(shí)主義法學(xué)理論、批判法學(xué)理論和狹義的后現(xiàn)代法學(xué)理論，首先得以產(chǎn)生，并且迅速蔓延；[51]以及在這些國家以律師作為標(biāo)志的法律專業(yè)人士最為關(guān)心論辯修辭、對立判例、勝訴技巧，從而時?！澳暋狈ㄔ嚎赡茏鞒龅墓门羞@種行業(yè)現(xiàn)象竟然如此普遍；[52] 以及在這些國家關(guān)于法庭辯論、展示律師技藝、暗示法律推論的重要，從而批判法院裁判正當(dāng)性的大眾文化運(yùn)作，比起大陸國家而言可說大行其道。[53]此外，我們可以注意英語國家的“繁榮”的法學(xué)學(xué)術(shù)生產(chǎn)，尤其是美國的。在美國的法學(xué)學(xué)術(shù)文本當(dāng)然包括一般媒體表現(xiàn)出來的文本中，人們可以看到大量的對復(fù)雜裁判論說的不斷爭論，出現(xiàn)了許多對法院的批評。其實(shí)，一個現(xiàn)象是值得注意的，也即英語國家針對法院裁判所從事的法學(xué)學(xué)術(shù)生產(chǎn)，時常多于大陸國家。其中原因固然是復(fù)雜的，但是有一點(diǎn)則是可以加以分析的。這點(diǎn)就是英語國家的法學(xué)學(xué)術(shù)生產(chǎn)時常瞄向了“裁判論說”。我們可以注意許多英語法學(xué)學(xué)術(shù)著作，時常研究討論法院的裁判論說，從中引出法律理論的研究。[54]一個較為典型的輔的例子說明，就是英語國家的法學(xué)教材時常備有大量的司法實(shí)踐裁判論說的舉要及分析。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，針對法院裁判的學(xué)術(shù)生產(chǎn)主要是從兩個方面展開的，其一是裁判結(jié)果，其二是裁判論說。裁判結(jié)果自然可以成為學(xué)術(shù)生產(chǎn)的一個刺激來源，而且學(xué)術(shù)生產(chǎn)者可以從多重角度對其展開分析研究，這也是大陸國家法學(xué)學(xué)術(shù)生產(chǎn)所從事的一個重要工作。但是，對裁判結(jié)果和裁判論說進(jìn)行雙重研究，顯然不同于僅僅對裁判結(jié)果作出研究?！皟蓚€對象”和“一個對象”的區(qū)別不是決定性的，然而肯定是重要的。深入來說，裁判論說特別是“充分”的裁判論說更為涉及或者直接涉及說理、常識、法理，所以，其為法學(xué)學(xué)術(shù)生產(chǎn)提供了更為廣闊更為直接的刺激需求，因?yàn)椋瑢W(xué)術(shù)生產(chǎn)常與“推論”有著天然關(guān)聯(lián)。這從一個方面說明了為什么英語國家的相關(guān)法學(xué)學(xué)術(shù)生產(chǎn)多于大陸國家。當(dāng)然，法學(xué)學(xué)術(shù)生產(chǎn)的多少并不必然說明法院裁判社會認(rèn)同的問題，因?yàn)?，社會公眾可以而且的確時常不去理會法學(xué)學(xué)術(shù)生產(chǎn)。然而，其在一定程度上是可以說明這個問題的。因?yàn)?，如后面將要提到的，一般社會聽眾是有可能從對裁判結(jié)果的關(guān)注轉(zhuǎn)入對裁判論說的關(guān)注的。于是，源于爭議案件的裁判論說其所引發(fā)的法學(xué)學(xué)術(shù)生產(chǎn)的復(fù)雜，通過媒體傳播方式以及法律教育方式，總會滲入社會意見的生產(chǎn)，使其變得較為復(fù)雜，從而較為可能影響裁判結(jié)果的社會認(rèn)同。進(jìn)而言之，針對法院裁判論說而出現(xiàn)的學(xué)術(shù)生產(chǎn)的多少，其可以從側(cè)面說明裁判論說的“充分”對法院裁判社會認(rèn)同的完全可能出現(xiàn)的反向刺激。另外可以作為補(bǔ)充說明的是，在其他許多國家尤其歐洲大陸國家，并不“充分”的裁判文書反倒時常同樣可以獲得法院裁判正當(dāng)性的社會認(rèn)同，而且，那里人們對法院裁判的反應(yīng)一般來說是比較平靜的，除了一些極個別的情況。[55]
所有這些現(xiàn)象的原因，也許正是在于，在開始階段，廣義的社會聽眾通常更為直接關(guān)注裁判結(jié)果，對裁判論說通常并不在意，然而，當(dāng)案件本身就已進(jìn)入爭議視線，尤其是當(dāng)這些聽眾開始進(jìn)入爭議的時候，對裁判結(jié)果的關(guān)注就容易（起碼較為容易）慢慢轉(zhuǎn)入對裁判論說的關(guān)注，于是，在這里也是在這時，與其說社會聽眾更為關(guān)注裁判結(jié)果，不如說社會聽眾更為關(guān)注裁判論說，一定要對裁判論說提出若干個“何以如此”的質(zhì)問，從而當(dāng)法院提出裁判論說并且面對多樣化、地方性的質(zhì)疑而乏力自圓其說的時候，社會聽眾也就容易出現(xiàn)對法院裁判的懷疑甚至不予理解。這里的轉(zhuǎn)化時常是自然而然的。就此來說，法院裁判正當(dāng)性的社會認(rèn)同的緣由是復(fù)雜的，同時，“充分”的法律論證和社會認(rèn)同的背離關(guān)系比起兩者之間所產(chǎn)生的合謀關(guān)系，可能是更易出現(xiàn)的。也是在這個意義上，我們在參考外國裁判理由“充分”的意義的時候，更為重要的是深入地理解判決理由“充分”的內(nèi)在結(jié)構(gòu)之中可能包含著我們并不希望的某種負(fù)面機(jī)制。這種負(fù)面機(jī)制是具有共性的。
其次，認(rèn)為裁判論說充分與法院裁判的社會認(rèn)同存在著某種內(nèi)在關(guān)聯(lián)，有時和人們認(rèn)為“思考理性”與公正有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)，是相互聯(lián)系的。人們?nèi)菀渍J(rèn)為，越是增加“思考理性”，越是容易實(shí)現(xiàn)公正或者達(dá)成公正共識。而公正實(shí)現(xiàn)了，或者公正共識出現(xiàn)了，法院裁判的社會認(rèn)同也就自然而然的不是問題了。[56]但是，盡管我們可以假定甚至認(rèn)定公正實(shí)現(xiàn)和公正共識的出現(xiàn)，是法院裁判的社會認(rèn)同的一個基本條件，然而，實(shí)現(xiàn)公正和公正共識的出現(xiàn)，顯然并不一定是“思考理性”運(yùn)作的結(jié)果，有時也許與“思考理性”是根本無關(guān)的，更為極端者，有時甚至越是增加“思考理性”，越有可能無法實(shí)現(xiàn)公正，越有可能引發(fā)“公正共識”的分裂，至少，“思考理性”的增加既有可能引發(fā)“公正共識”的實(shí)現(xiàn)也有可能引發(fā)“公正共識”的缺席。經(jīng)驗(yàn)有時說明，一些公正的實(shí)現(xiàn)以及公正共識的出現(xiàn)，是歷史變遷的自然產(chǎn)物、人們直覺的產(chǎn)物、人們妥協(xié)的產(chǎn)物，甚至是人們斗爭的產(chǎn)物。更何況“何為思考理性”其本身也是可以爭的，“何為公正”以及“何為公正共識”其本身又是可以爭論的。在法律語境中，訴訟以及司法審判制度的普遍存在，已經(jīng)反向說明了利益紛爭總是普遍存在的，[57]而利益紛爭的普遍存在足以說明社會理解的多樣性和地方性是普遍的，而所有這些，又從根基上動搖著“思考理性和公正”的可能勾連。這樣，我們就有理由至少認(rèn)為“思考理性”不是容易而是較為可能不易走向公正。在法律語境中，實(shí)現(xiàn)公正以及公正共識的達(dá)成，也許更為依賴“思考理性”之外的其他種類的實(shí)用智識資源。
在這個意義上，我們也就可以理解，與其對“充分”的法律論證激起振奮的期待，不如對其保持慎重的對待。“充分”的裁判論說的解放，可能是較為容易削弱對法院裁判的社會認(rèn)同的，至少是不易增加對法院裁判的社會認(rèn)同的。
一、預(yù)算管理改革及其變化
（一）預(yù)算管理改革的主要內(nèi)容
根據(jù)財(cái)政部財(cái)政預(yù)算管理改革的有關(guān)精神，現(xiàn)階段預(yù)算管理改革主要有以下三個方面的內(nèi)容：
1.部門預(yù)算編制改革。此項(xiàng)改革是建立在預(yù)算科目改革基礎(chǔ)上的，目標(biāo)是編制科學(xué)、規(guī)范、明細(xì)的部門預(yù)算。改革的內(nèi)容包括改革預(yù)算編制方法，實(shí)行部門預(yù)算，即每一個部門一本預(yù)算；改變傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法，推行零基預(yù)算；擴(kuò)大預(yù)算編制的范圍，將部門全部收支活動都納入預(yù)算管理，實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算。
2.財(cái)政國庫管理制度改革，即預(yù)算執(zhí)行改革。此項(xiàng)改革的核心內(nèi)容是建立國庫集中收付制度，將所有的財(cái)政收入直接繳入國庫，并通過國庫單一帳戶系統(tǒng)將財(cái)政資金直接支付到商品供應(yīng)和勞務(wù)提供者的帳戶上，從而提高財(cái)政資金使用效率，解決預(yù)算執(zhí)行中的資金截留、擠占、挪用等問題。
3.實(shí)行政府采購。此項(xiàng)改革建立在部門預(yù)算的基礎(chǔ)上，同時又與國庫管理制度改革緊密相關(guān)。改革的主要內(nèi)容是：政府機(jī)關(guān)、實(shí)行預(yù)算管理的事業(yè)單位和社會團(tuán)體，采取競爭、擇優(yōu)、公正、公平的形式使用財(cái)政預(yù)算資金、獲取貨物、取得工程和服務(wù)，并在全面推行政府采購的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)行大宗物品供物制，調(diào)節(jié)物品需求、平衡余缺。
（二）預(yù)算管理改革帶來的變化
本次財(cái)政預(yù)算管理改革，涉及財(cái)政收支管理體系的改變，由此而帶來的變化大致有以下幾個方面：
1.預(yù)算外資金納入預(yù)算管理，并不再與代收部門收入掛鉤，財(cái)政資金管理將進(jìn)一步規(guī)范。
2.預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)全部由財(cái)政預(yù)算撥款解決，改變了以往既有預(yù)算內(nèi)撥款、又有專項(xiàng)補(bǔ)貼、還有預(yù)算外提留的收入結(jié)構(gòu)多元化的撥款體制。
3.財(cái)政過渡性撥款減少，資金直撥用款單位和直接支付到商品和勞務(wù)的供給單位，財(cái)政資金層層下?lián)?、層層占用等現(xiàn)象將得到明顯扼制。
4.預(yù)算編制、審核與預(yù)算資金撥付實(shí)行分級管理。
二、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的調(diào)整
財(cái)政預(yù)算管理改革后，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作面臨著一些新的變化。主要表現(xiàn)在預(yù)算監(jiān)督的領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬，不再局限于預(yù)算單位；預(yù)算審計(jì)的內(nèi)容不斷深化，必須根據(jù)預(yù)算管理改革的需要而不斷完善等。面對這些變化，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作應(yīng)作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。
（一）構(gòu)建全新的審計(jì)組織體系
財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，是《審計(jì)法》賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的基本職責(zé)，在國家審計(jì)中占有非常重要的地位。多年來的審計(jì)實(shí)踐表明，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是一項(xiàng)統(tǒng)攬全局的系統(tǒng)工程，必須將財(cái)政審計(jì)、行政事業(yè)單位審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)、建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)等列入財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)范圍，形成一個既有分工、又有合作的審計(jì)整體。尤其是財(cái)政預(yù)算管理改革后，審計(jì)范圍更廣、直接審計(jì)對象更多，這就需要調(diào)整審計(jì)組織方式，應(yīng)在局長的直接領(lǐng)導(dǎo)下，建立由綜合部門牽頭、以財(cái)金審計(jì)處為主體、各專業(yè)審計(jì)處室共同參與，既明確分工、又相互配合的審計(jì)組織體系。
（二）建立新的“同級審”運(yùn)行機(jī)制
要建立預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與各項(xiàng)專題審計(jì)有機(jī)結(jié)合的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作運(yùn)行機(jī)制，通盤考慮本級預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作，做到全局一盤棋，有計(jì)劃、有重點(diǎn)的開展工作。1.總體規(guī)劃。在計(jì)劃的安排上，制定審計(jì)總體工作方案并報(bào)政府批準(zhǔn)，有關(guān)處室按照工作方案要求分別制定招生方案并分頭實(shí)施。
2.溝通協(xié)調(diào)。在實(shí)施審計(jì)中，各處室緊緊圍繞財(cái)政預(yù)算執(zhí)行這條主線各司其職、互通信息、審計(jì)資源共享，形成既分工又合作的網(wǎng)絡(luò)形整體。
3.分類匯總。實(shí)施審計(jì)結(jié)束后，各處室分別按所審項(xiàng)目形成審計(jì)報(bào)告或?qū)ｎ}報(bào)告，在此基礎(chǔ)上由綜合部門按審計(jì)方案要求對審計(jì)情況進(jìn)行匯總、歸納、提煉和分析，形成完整的“兩個報(bào)告”。
（三）擴(kuò)大審計(jì)對象
預(yù)算管理改革后，由于財(cái)政支付形式有了較大的改變，由此而帶來審計(jì)對象的變化。按照改革后財(cái)政資金的管理模式和主要流向，財(cái)政審計(jì)對象可劃分為三大梯次：一是負(fù)責(zé)預(yù)算編制和預(yù)算管理的財(cái)政部門，二是受政府委托預(yù)算撥款職能的專職機(jī)構(gòu)（政府采購辦公室、財(cái)政結(jié)算中心），三是具體用款的預(yù)算單位、商品和勞務(wù)的供給單位。
預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)根據(jù)預(yù)算管理改革后的變化情況，調(diào)整審計(jì)對象。審計(jì)中除了應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)對負(fù)責(zé)預(yù)算編制和管理的財(cái)政部門的審計(jì)外，要根據(jù)財(cái)政資金的走向，強(qiáng)化對預(yù)算撥款和支付職能的專職機(jī)構(gòu)——采購辦公室、財(cái)政結(jié)算中心的審計(jì)，促進(jìn)規(guī)范和完善財(cái)政支出管理，同時對面廣量大的具體用款單位，要根據(jù)朱容基總理“全面審計(jì)、突出重點(diǎn)”的審計(jì)方針，有計(jì)劃、有步驟地安排審計(jì)，確保每年有一定的審計(jì)覆蓋面，促進(jìn)有關(guān)部門依法理財(cái)、遵紀(jì)守法，以進(jìn)一步提高財(cái)政性資金的使用效益。
（四）調(diào)整審計(jì)內(nèi)容。
1.強(qiáng)化預(yù)算編制的審計(jì)。預(yù)算編制改革后，實(shí)行部門預(yù)算，改變了傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法，推行零基預(yù)算。因此，在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中，
一是要加強(qiáng)對財(cái)政部門預(yù)算編制的審計(jì)，看其編制依據(jù)是否充分，編制程序是否合規(guī)，審批手續(xù)是否完備；
二是要加強(qiáng)對預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)、定額的審計(jì)，看其標(biāo)準(zhǔn)和定額的制定是否有依據(jù)，是否符合一般規(guī)律，是否根據(jù)執(zhí)行結(jié)果不斷調(diào)整和完善；
三是要加強(qiáng)對預(yù)算單位編報(bào)預(yù)算的審計(jì)，看其有無有虛報(bào)、高估和漏報(bào)等情況。
2.細(xì)化預(yù)算資金撥付的審計(jì)。預(yù)算支出改革后，財(cái)政支出除部分由財(cái)政部門直接撥付外，大量的撥付管理工作，主要通過專職機(jī)構(gòu)——政府采購辦公室、財(cái)政結(jié)算中心來具體組織實(shí)施。因此，財(cái)政審計(jì)中除了應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對財(cái)政部門資金撥付情況的審計(jì)外，
一是要加強(qiáng)財(cái)政結(jié)算中心的審計(jì)，檢查其是否嚴(yán)格按批準(zhǔn)預(yù)算撥付資金，是否按序時進(jìn)度撥，對專項(xiàng)支出還要檢查是否按用款計(jì)劃和實(shí)際需要撥款；
一是確保思想認(rèn)識到位。穩(wěn)增長政策跟蹤審計(jì)工作要求高、政策性強(qiáng)，市政府高度重視，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓。市縣兩級政府都相應(yīng)成立了穩(wěn)增長政策跟蹤審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組，制定下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生政策措施跟蹤審計(jì)工作的通知》，在全市審計(jì)工作會上市政府主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)對穩(wěn)增長政策審計(jì)工作做了再動員、再部署，并先后3次召開全市范圍內(nèi)的座談會和研討會，深化了思想認(rèn)識，增強(qiáng)了開展政策跟蹤審計(jì)工作的緊迫感。
二是確保工作責(zé)任到位。從全市范圍內(nèi)抽調(diào)了即懂政策又懂審計(jì)的骨干96人組成審計(jì)組。針對開展政策跟蹤審計(jì)過程發(fā)現(xiàn)的不作為、慢作為等問題，以市政府辦印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政策審計(jì)和責(zé)任分工的通知》，理清了審計(jì)思路和縣區(qū)政府及部門的職責(zé)，形成上下聯(lián)動的工作機(jī)制。同時，建立了領(lǐng)導(dǎo)包部門、包單位和包科室的工作機(jī)制，極大的推動我市政策審計(jì)工作。強(qiáng)化縣區(qū)局、部門考核，以量化指標(biāo)打分，決定表彰名次，形成追趕超越的勢頭。
三是確保機(jī)構(gòu)調(diào)整到位。為確保政策審計(jì)工作保持穩(wěn)定性、專業(yè)性和連續(xù)性，便于政策審計(jì)工作的整體推進(jìn)，在市政府的關(guān)心支持下，市審計(jì)局增設(shè)了政策審計(jì)科，各縣區(qū)也仿效市上做法，專門成立政策審計(jì)機(jī)構(gòu)，截止目前，11個縣區(qū)基本成立政策審計(jì)科，選調(diào)配強(qiáng)專職審計(jì)39人。同時，整合資源，屬于其他業(yè)務(wù)科室的行業(yè)審計(jì)的政策審計(jì)內(nèi)容，政策審計(jì)科派員參加或共同組建審計(jì)組，明確各自重點(diǎn)，信息共享，成果共用，解決了政策審計(jì)人員少、審計(jì)內(nèi)容不深化的矛盾。
四是確保督導(dǎo)檢查到位。為將政策跟蹤審計(jì)抓好抓實(shí)，抓出成效，由市政府督察室、市監(jiān)察局、市編辦組成聯(lián)合督察組，分赴各縣區(qū)和有關(guān)部門開展專項(xiàng)督察，有力促進(jìn)了審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的及時整改落實(shí)。
二、突出“四個重點(diǎn)”，扎實(shí)履行新任務(wù)
一是突出對重大項(xiàng)目實(shí)施跟蹤審計(jì)。緊盯國家專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，按照國家新發(fā)展理念的“五大任務(wù)”和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)，結(jié)合建設(shè)“真美漢中”要求，對漢中市全力打造追趕超越三大項(xiàng)目支撐體系，全面推進(jìn)“十大工程”、傾力打造“一環(huán)、兩城、三園、四極”重大項(xiàng)目，以及對城市基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房、健康養(yǎng)老等重大民生建設(shè)項(xiàng)目開展審計(jì)。重點(diǎn)審查政策落實(shí)和簡政放權(quán)，關(guān)注規(guī)劃立項(xiàng)、投資審批、項(xiàng)目建設(shè)、資金保障、竣工驗(yàn)收、項(xiàng)目運(yùn)營等各個環(huán)節(jié)任務(wù)完成情況，督促各方落實(shí)責(zé)任，提高行政審批效率和質(zhì)量，促進(jìn)128個重大項(xiàng)目加快建設(shè)。
二是突出對財(cái)政資金跟蹤審計(jì)。各級審計(jì)機(jī)關(guān)主動作為，充分發(fā)揮“財(cái)政衛(wèi)士”的監(jiān)督作用，加大對市縣（區(qū)）財(cái)政存量資金的審計(jì)力度，重點(diǎn)解決了財(cái)政資金應(yīng)投未投、該用未用、效益低下、突擊支出的問題，盤活存量資金10億元。加強(qiáng)對民生改善、結(jié)構(gòu)調(diào)整等重要領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金的審計(jì)，深刻揭示專項(xiàng)資金多頭管理、多頭分配、交叉重復(fù)、撥付鏈條長、下達(dá)滯后等問題，推動同類別專項(xiàng)資金整合優(yōu)化，促進(jìn)完善專項(xiàng)資金管理辦法和制度建設(shè)22項(xiàng)。
三是突出對重大政策落地跟蹤審計(jì)。把財(cái)政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)、民生、開放開發(fā)等政策措施制定和實(shí)施情況作為跟蹤審計(jì)的重中之重。財(cái)政政策方面，重點(diǎn)關(guān)注了各縣區(qū)是否優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，財(cái)政支出進(jìn)度，在建項(xiàng)目資金保障是否及時到位。貨幣政策方面，重點(diǎn)關(guān)注各縣區(qū)是否充分發(fā)揮金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)。產(chǎn)業(yè)和民生政策方面，重點(diǎn)關(guān)注各縣區(qū)是否加大對養(yǎng)老、健康、保險、科技等各類服務(wù)以及信息技術(shù)、新能源、裝備制造等產(chǎn)業(yè)支持力度，是否采取有效措施促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。開發(fā)開放政策方面，重點(diǎn)關(guān)注“一帶一路”等重大發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)情況，關(guān)注各縣區(qū)、市級各部門是否根據(jù)中省市部署及時制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、建立區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制、落實(shí)分工任務(wù)、推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)等。
四是突出對簡政放權(quán)跟蹤審計(jì)。重點(diǎn)監(jiān)督檢查各縣區(qū)、各部門取消下放行政審批事項(xiàng)的進(jìn)度和效果，密切關(guān)注政府職能轉(zhuǎn)變，大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新局面推進(jìn)情況，取消合并行政審批事項(xiàng)155項(xiàng)，確保政令暢通和各項(xiàng)政策措施落實(shí)到位。
五是突出對金融風(fēng)險跟蹤審計(jì)。重點(diǎn)對政府性債務(wù)風(fēng)險、跟蹤存量債務(wù)的潛在風(fēng)險、金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量變化進(jìn)行審計(jì)評估，跟蹤反映金融創(chuàng)新、互聯(lián)網(wǎng)金融、民間金融發(fā)展情況和跨境資本流動趨勢變化，推動各縣區(qū)、各部門建立健全防范機(jī)制，促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)安全、健康發(fā)展。
三、做到“五個結(jié)合”，著力提高審計(jì)效果
一是加強(qiáng)與政府投資審計(jì)相結(jié)合。著力檢大項(xiàng)目落地、項(xiàng)目開工、工程進(jìn)度、資金到位、資金撥付、資金使用效果，嚴(yán)厲查處違規(guī)使用專項(xiàng)資金和改變資金用途等問題，查錯糾弊，督促整改，推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)加快建設(shè)進(jìn)度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展。
二是加強(qiáng)與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)相結(jié)合。優(yōu)化財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，全面推行公共資金、國有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，著力解決收入不在“預(yù)算籠子”、債務(wù)不在“賬本籠子”、支出不在“科目籠子”等不合規(guī)制問題。加強(qiáng)對“八項(xiàng)制度”、“六條禁令”的跟蹤審計(jì)，最大限度地降低行政成本，促使財(cái)政資金發(fā)揮最大效益。
三是加強(qiáng)與民生項(xiàng)目資金審計(jì)相結(jié)合。緊緊圍繞事關(guān)群眾切身利益的移民搬遷、保障性住房、精準(zhǔn)扶貧、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、飲水安全、棚戶區(qū)改造等重點(diǎn)領(lǐng)域加大審計(jì)力度，著力揭示和反映擠占挪用、損失浪費(fèi)、效益不佳等問題，確?；菝裾呗涞綄?shí)。
四是加與干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合。加大對領(lǐng)導(dǎo)干部任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)力度，重點(diǎn)關(guān)注依法行政、依法理財(cái)，各項(xiàng)改革措施的有效貫徹落實(shí)，督促領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)，著力糾正不作為、慢作為和亂作為的現(xiàn)象，改變政治生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)干部作風(fēng)的持續(xù)好轉(zhuǎn)。
五是加強(qiáng)與績效審計(jì)相結(jié)合。著力關(guān)注經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的風(fēng)險隱患，深刻揭示經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的苗頭性、傾向性問題，為黨政決策提供可靠的決策依據(jù)，充分發(fā)揮審計(jì)在政策落實(shí)中的“督查員”作用。
四、抓好“五個環(huán)節(jié)”，確保政策跟蹤審計(jì)落實(shí)到位
一是學(xué)政策。一方面，認(rèn)真組織各級、各部門對穩(wěn)增長政策跟蹤審計(jì)形勢任務(wù)的認(rèn)真學(xué)習(xí)，統(tǒng)一思想，形成共識；另一方面，要求各級審計(jì)人員及時收集中省市縣出臺的相關(guān)政策制度、文件，采取集中培訓(xùn)學(xué)習(xí)和個人自學(xué)相結(jié)合方式，認(rèn)真學(xué)習(xí)，深刻理解，精準(zhǔn)把握，確保政策跟蹤審計(jì)有的放矢、有序推進(jìn)。今年，市局按照政策審計(jì)內(nèi)容要點(diǎn)，開展政策審計(jì)文件匯編工作，形成指導(dǎo)政策審計(jì)工作的工具書。
二是嚴(yán)審計(jì)。我們普遍采取“聽、查、看、走、評”等方法嚴(yán)格審計(jì)?！奥牎本褪锹犎≌邎?zhí)行部門、重點(diǎn)單位、重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的匯報(bào)政策宣傳落實(shí)情況，資金使用管理情況，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況、績效情況及行政審批事項(xiàng)下放落實(shí)情況，索取書面資料；“查”就是查閱相關(guān)政策執(zhí)行的資料和重點(diǎn)資金撥付使用的賬薄及報(bào)表；“看”就是深入現(xiàn)場實(shí)地查看項(xiàng)目進(jìn)度情況；“走”就是走訪群眾和社區(qū)、農(nóng)戶，了解政策宣傳落實(shí)情況和群眾的呼聲；“評”就是評議被審計(jì)單位在貫徹落實(shí)中省市重大部署工作所取得的成績和存在的不足及下一步工作努力的方向。著力揭示不作為、不到位、打折扣、放空炮等問題，力促政策措施得以有效落實(shí)。
三是善總結(jié)。一方面，將工作中形成動態(tài)消息、署名文章及時在中省市級媒體、網(wǎng)站刊登；另一方面，為了活躍審計(jì)文化，開展了政策審計(jì)論文研討會，全市審計(jì)人員積極參與，共收到研討文章100多篇。
中圖分類號：F239文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
收錄日期：2012年4月9日
一、政府績效審計(jì)在我國的現(xiàn)狀
我國自從1983年恢復(fù)政府審計(jì)制度開始，就意識到了政府績效審計(jì)的重要性，理論上，我國的政府績效審計(jì)吸取了西方績效審計(jì)理論的精華，借助相關(guān)學(xué)科理論方法，初步形成了績效審計(jì)理論體系。但其研究領(lǐng)域狹小，結(jié)構(gòu)和內(nèi)容尚不完備，績效審計(jì)尚未脫離財(cái)務(wù)審計(jì)而成為真正獨(dú)立的學(xué)科，我國政府績效審計(jì)仍處于嘗試探索階段。實(shí)務(wù)上，我國的政府審計(jì)尚未開展真正的績效審計(jì)，我國政府績效審計(jì)理論研究還很滯后，績效審計(jì)實(shí)務(wù)的開展幾近空白。
因此，開展政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)，監(jiān)督投資過程的合法性，為社會提供客觀公正的反饋信息，評價政府投資決策行為的正確性與投資結(jié)果的效益性，是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展到今天的必然趨勢，也是審計(jì)機(jī)關(guān)面臨的一項(xiàng)新挑戰(zhàn)、新任務(wù)。
二、政府績效審計(jì)目標(biāo)
（一）為立法機(jī)關(guān)提供被審計(jì)單位是否經(jīng)濟(jì)、高效或有效執(zhí)行有關(guān)政策進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)檢查服務(wù)，包括對執(zhí)行政府項(xiàng)目所使用的手段是否經(jīng)濟(jì)、高效或有效的檢查。
（二）確定并分析政府項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性方面存在的問題，或者業(yè)績較差的領(lǐng)域，以便幫助被審計(jì)單位或政府部門得以整體改善。
（三）對項(xiàng)目有意的、無意的、直接的、間接的影響進(jìn)行報(bào)告，并對既定目標(biāo)在多大程度上得到了實(shí)現(xiàn)、為什么沒有得到實(shí)現(xiàn)的情況進(jìn)行報(bào)告。
（四）獨(dú)立分析政府部門的業(yè)績指標(biāo)、自我評價說明的有效性和可靠性，或?yàn)闆Q策機(jī)構(gòu)履行此權(quán)利提供服務(wù)。
三、政府績效審計(jì)范圍
（一）公共財(cái)政資金績效審計(jì)。圍繞公共財(cái)政體制建立、審查評價政府和公共機(jī)構(gòu)使用公共財(cái)政資金經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性和環(huán)境性。細(xì)化財(cái)政審計(jì)目標(biāo)，建立預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政資金使用效益的審計(jì)評價體系。促進(jìn)政府正確決策，依法理財(cái)，有效履行職責(zé)，不斷提高財(cái)政資金管理績效。
（二）公共投資績效審計(jì)。公共投資是審計(jì)機(jī)關(guān)開展績效審計(jì)的主要領(lǐng)域，要建立健全公共投資評審體系。我國的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)水利及文化教育衛(wèi)生設(shè)施等社會公共事業(yè)的投入力度不斷加大，其投入資金使用績效日益為公眾關(guān)注，要從投資立項(xiàng)、招投標(biāo)、資金撥付，直至建成使用，全過程跟蹤審計(jì)其支出經(jīng)濟(jì)性與產(chǎn)出效益性，并通過后評估與評審指標(biāo)，評價其投資績效，提高建設(shè)項(xiàng)目管理水平，發(fā)揮投資效益。
（三）金融績效審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)將面臨如何強(qiáng)化金融監(jiān)管和風(fēng)險防范，如何提高金融資產(chǎn)質(zhì)量。要加大對銀行、證券和保險的監(jiān)管，強(qiáng)化對銀行互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)督，提高信貸績效與金融資產(chǎn)質(zhì)量、防范金融風(fēng)險為重點(diǎn)的金融績效審計(jì)。
（四）政府采購績效審計(jì)。重點(diǎn)對政府采購預(yù)算的合法性、政府采購資產(chǎn)的真實(shí)性、政府采購活動的效益性、采購資產(chǎn)使用效率的審計(jì)以及對采購機(jī)構(gòu)、人員素質(zhì)、采購資金節(jié)約率等的評估。
（五）政府環(huán)境績效審計(jì)。環(huán)境審計(jì)與可持續(xù)發(fā)展，開展政府環(huán)境政策績效審計(jì)（包括環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策和環(huán)境行政控制政策的效果評估），環(huán)境項(xiàng)目效益審計(jì)，披露環(huán)境績效審計(jì)報(bào)告。
（六）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。我國審計(jì)機(jī)關(guān)開展的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)即是合規(guī)合法性審計(jì)與績效審計(jì)的綜合。通過審計(jì)來審查評價領(lǐng)導(dǎo)干部履行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，監(jiān)督檢查其運(yùn)用權(quán)力的機(jī)制和效果。國外的管理審計(jì)、績效審計(jì)主要也是針對權(quán)力人、責(zé)任人、行政官員進(jìn)行的管理績效審計(jì)。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容包括預(yù)決算、專項(xiàng)基金、固定資產(chǎn)保值增值、重大決策、工作目標(biāo)、遵守財(cái)經(jīng)法規(guī)和勤政廉政等審計(jì)，是我國政府績效審計(jì)的特色與創(chuàng)新。
（七）人力資源審計(jì)?！蛾P(guān)于績效審計(jì)、公營企業(yè)審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量的總聲明》明確指出，人力資源利用是決定任何公營部門機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的關(guān)鍵因素。國外發(fā)達(dá)國家也是將人力資源審計(jì)作為政府審計(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容來開展。我國目前開展的各種績效審計(jì)形式都是以公共資金的運(yùn)用為主線的，而對于被審計(jì)單位的人員招聘、辭退、培訓(xùn)等人力資源管理內(nèi)容涉及較少，實(shí)際上，人力資源利用效率從直接的費(fèi)用支出和間接的政策執(zhí)行兩方面影響著公共資金的運(yùn)用效率，如果不對這部分人力資源利用開發(fā)進(jìn)行審計(jì)，顯然不能實(shí)現(xiàn)真正意義上的政府績效審計(jì)。
四、政府績效審計(jì)實(shí)務(wù)操作的內(nèi)容
（一）部門預(yù)算編制與執(zhí)行情況?？冃徲?jì)要注重審查政府部門執(zhí)行改革制度的情況，審查其在履行職責(zé)過程中使用和管理公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。通過審計(jì)部門預(yù)算的編制情況，揭示改革過程中存在的制度不落實(shí)、改革不到位、運(yùn)作不規(guī)范等因素導(dǎo)致公共資源使用不合理問題，進(jìn)而推動部門預(yù)算編制體系的不斷完善，合理配置公共資金，從根本上規(guī)范行政事業(yè)單位資金支出管理，提高公共資源的使用效率和效果。
（二）行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理與運(yùn)作效益情況。結(jié)合現(xiàn)行的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理、收益收繳管理等辦法，通過檢查國有資產(chǎn)的運(yùn)作情況、收益核算情況和使用管理情況，找出行政事業(yè)單位在國有資產(chǎn)運(yùn)作中存在的問題，促進(jìn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)運(yùn)作與經(jīng)營行為的規(guī)范化，加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)運(yùn)營風(fēng)險控制，提高行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)運(yùn)作效益，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)保值增值。
（三）國家投資建設(shè)項(xiàng)目。主要是指由財(cái)政性資金投資的各種建設(shè)項(xiàng)目。有些項(xiàng)目并不是全部是由國有資產(chǎn)投入的，但只要是屬于政府審計(jì)管轄范圍內(nèi)的投資項(xiàng)目，都可以進(jìn)行績效審計(jì)。核查項(xiàng)目申報(bào)、審核情況和資金撥付、使用情況；評價資金在引導(dǎo)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集聚升級的作用；評價資金在節(jié)能減排、保護(hù)環(huán)境方面的作用；評價政府相關(guān)部門的行政管理效率和效能等。
（四）其他各種專項(xiàng)公共資金的使用。主要是指政府部門管理的專項(xiàng)資金，即財(cái)政預(yù)算安排的或有關(guān)部門、單位依法自行組織的，具有特定用途的財(cái)政性資金，比如行政事業(yè)專項(xiàng)資金、社會保障基金、農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金、環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金等。通過對這些資金的審計(jì)，發(fā)現(xiàn)資金管理和使用過程中存在的問題，揭示資金管理單位因截留、挪用等管理不善造成的損失浪費(fèi)現(xiàn)象，規(guī)范其資金管理，最大限度地發(fā)揮公共資金使用效益。
五、政府績效審計(jì)的原則
（一）全面性原則。政府部門效益體現(xiàn)在社會效益、管理效益以及對公共資源的使用效益等方面，因此對政府部門的績效審計(jì)要從多方面入手，遵循全面性原則。
（二）宏觀效益、間接效益、社會效益為主原則。政府部門行使管理國家事務(wù)的權(quán)利，其績效主要體現(xiàn)黨和國家的方針政策，其工作主要是為社會服務(wù)，而且政府部門的績效要通過其他個人、單位或社會來體現(xiàn)，具有間接性和社會性，因此衡量其績效就不能從微觀效益出發(fā)，要充分考慮宏觀因素，并注意間接效益和社會效益的審查。
（三）成本效益原則。開展績效審計(jì)，要充分考慮成本效益原則。政府部門經(jīng)費(fèi)的使用要貫徹勤儉節(jié)約、少花錢、多辦事、把事辦好的方針，在保證社會效益的前提下，盡可能提高經(jīng)費(fèi)和資源的使用效益。同時，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)方針的貫徹執(zhí)行，政府部門也興辦了各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體，因此應(yīng)該對各種預(yù)算外資金的事業(yè)效益、內(nèi)部承包單位的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行審查。
（四）工作效率與管理效率并重原則。政府部門工作效率和管理效率的狀況，既影響政府部門形象，又影響政府部門經(jīng)濟(jì)效益和社會效率的實(shí)現(xiàn)。通過審查，促進(jìn)行政單位提高工作效率和管理效率是政府部門績效審計(jì)的主要內(nèi)容之一。
當(dāng)前，我國政府部門的管理中存在著突出的問題，對于這些問題的解決，開展政府績效審計(jì)是一個很好的辦法。政府績效審計(jì)是我國行政體制改革的需要，有利于提高政府的責(zé)任性，建立廉潔、勤政、高效的政府機(jī)構(gòu)，能促進(jìn)政府職能有效轉(zhuǎn)變，有利于提高公共財(cái)政支出績效，并且維護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境的平衡。
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［論文關(guān)鍵詞］績效標(biāo)準(zhǔn)；績效管理；管理工具
從政府標(biāo)準(zhǔn)化管理走向政府績效標(biāo)準(zhǔn)管理是歷史的發(fā)展趨勢，與傳統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化管理相比，政府績效標(biāo)準(zhǔn)管理具有明顯的時代特征。它是實(shí)踐的產(chǎn)物，也是時代的需要。
一、“標(biāo)準(zhǔn)化管理”的發(fā)展脈絡(luò)與趨勢
在企業(yè)管理領(lǐng)域，標(biāo)準(zhǔn)化管理是制度化管理的高級形式，包含計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等一系列過程。標(biāo)準(zhǔn)管理可分為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)兩大類。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要根據(jù)不同時期的科學(xué)技術(shù)水平和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，針對具有普遍性和重復(fù)出現(xiàn)的技術(shù)問題，制定統(tǒng)一協(xié)調(diào)的技術(shù)準(zhǔn)則。管理標(biāo)準(zhǔn)要求在質(zhì)量和目標(biāo)的導(dǎo)向下，規(guī)定各方面經(jīng)營管理活動、管理業(yè)務(wù)的具體標(biāo)準(zhǔn)。本文研究的是管理標(biāo)準(zhǔn)。
標(biāo)準(zhǔn)化管理首先是在企業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭械?。?biāo)準(zhǔn)化管理有體制和機(jī)制兩個方面的視角。在體制方面，標(biāo)準(zhǔn)化管理主要體現(xiàn)為企業(yè)層級的標(biāo)準(zhǔn)化，滲透到企業(yè)內(nèi)部部門，各車間乃至班組、崗位。在機(jī)制方面，標(biāo)準(zhǔn)化管理較多的表現(xiàn)為流程管理，針對生產(chǎn)、開發(fā)設(shè)計(jì)等經(jīng)營管理中的每一個環(huán)節(jié)，制定科學(xué)化、量化的標(biāo)準(zhǔn)。從內(nèi)部管理來講，企業(yè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，可以減少資源浪費(fèi)，提高產(chǎn)品質(zhì)量和勞動效率，統(tǒng)一思想和行動，從而提升服務(wù)質(zhì)量，樹立企業(yè)形象。從外部發(fā)展來講，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)便于進(jìn)行“復(fù)制”或“克隆”，有助于企業(yè)在連鎖和兼并中實(shí)現(xiàn)經(jīng)營管理模式擴(kuò)張的效用最大化。
政府管理在借鑒工商管理技術(shù)的過程中，引入了標(biāo)準(zhǔn)化管理。同樣，政府標(biāo)準(zhǔn)化管理也有體制和機(jī)制兩個層面。實(shí)際上，科層制就是一種行政組織體制方面的標(biāo)準(zhǔn)化管理。金字塔形的、非常規(guī)范的組織結(jié)構(gòu)體系，明確的崗位職責(zé)分工，規(guī)則化、專業(yè)化、技術(shù)化、非人格化等標(biāo)準(zhǔn)化管理特征，通過嚴(yán)密的等級結(jié)構(gòu)進(jìn)行控制，按專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行權(quán)力分層、職位分等、層層節(jié)制、秩序井然，嚴(yán)格的權(quán)力運(yùn)行程序使一切都統(tǒng)一在一個法則系統(tǒng)之內(nèi)。同時，非人格化秩序的確立，使行政管理的每一個步驟都源于法規(guī)，從而擺脫了長官意志，保證了體制的規(guī)范性和連續(xù)性。［1］
政府業(yè)務(wù)的流程管理是一種機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能規(guī)范化過程，通過界定流程各環(huán)節(jié)內(nèi)容及各環(huán)節(jié)間交接關(guān)系，形成行政業(yè)務(wù)的無縫銜接，以降低成本，提高工作效率。它“很少對行政或管理體制產(chǎn)生影響”，是一種“溫和的改進(jìn)項(xiàng)目”［2］，屬于機(jī)制層面的標(biāo)準(zhǔn)化管理。
近十年來，隨著政府職能轉(zhuǎn)變的深入發(fā)展、政府自身建設(shè)的進(jìn)一步加強(qiáng)，政府流程管理普遍得到重視，比較突出的是一些地方政府和部門導(dǎo)入IS0900l質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)學(xué)者調(diào)查，我國一些地方政府導(dǎo)入IS0900l質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)的具體實(shí)施主體基本集中在職能部門，而不是一級地方政府。各個職能部門獨(dú)立提出質(zhì)量方針，獨(dú)立建構(gòu)ISO質(zhì)量管理體系，獨(dú)立完成質(zhì)量手冊、程序文件、作業(yè)指導(dǎo)書和作業(yè)記錄等全套文檔。［3］流程管理表現(xiàn)為一種板塊式的結(jié)構(gòu)，沒有發(fā)揮出整體系統(tǒng)的功能。而且，IS0900l質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)“過程原則”編制和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，對組織運(yùn)作實(shí)施“符合性”評價，是一種對產(chǎn)品和技術(shù)的管理。也就是說，政府在機(jī)制層面的標(biāo)準(zhǔn)化管理即使發(fā)展到導(dǎo)入IS0900l質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)階段，也仍然缺乏過程和目標(biāo)的結(jié)合，缺乏組織整體績效的評價，缺乏在產(chǎn)品和技術(shù)管理之外的人和環(huán)境的管理。政府的標(biāo)準(zhǔn)化管理必須進(jìn)行提升，而其改進(jìn)的趨勢是向績效標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展。
二、政府績效標(biāo)準(zhǔn)管理的基本特征
績效標(biāo)準(zhǔn)就是以績效理念作為基本導(dǎo)向，以績效評估作為基本的元工具，將績效溝通、績效控制、績效改進(jìn)等基本元素滲透于標(biāo)準(zhǔn)化管理的各個環(huán)節(jié)?？冃?biāo)準(zhǔn)從目標(biāo)管理、標(biāo)桿管理、全面質(zhì)量管理等管理模式中發(fā)展而來，這些管理模式都多少包含有績效管理的因子?？冃?biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了從單向度的概念向綜合性、多領(lǐng)域、多維度發(fā)展的建構(gòu)，經(jīng)歷了從經(jīng)濟(jì)、效率到質(zhì)量和公民滿意的側(cè)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，也就是“效率優(yōu)位”向“質(zhì)量優(yōu)位”［4］的轉(zhuǎn)變?？冃?biāo)準(zhǔn)是政府標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展的最新階段，與傳統(tǒng)的政府標(biāo)準(zhǔn)化管理相比，績效標(biāo)準(zhǔn)具有以下幾個明顯的特征：
1.凸現(xiàn)工具理性的內(nèi)蘊(yùn)
績效管理在根本上是一種關(guān)注工具、技術(shù)與方法的機(jī)制管理。機(jī)制管理相對于體制管理而言，關(guān)注價值實(shí)現(xiàn)與制度運(yùn)行的結(jié)果，并表現(xiàn)為解決問題時應(yīng)用的具體工具、技術(shù)和方法所構(gòu)成的體系。［5］機(jī)制管理與體制管理不同，不是一種根本制度的變革，不強(qiáng)求由上而下的剛性推行?？冃?biāo)準(zhǔn)作為政府績效管理系統(tǒng)化改革工具箱中的新工具，本質(zhì)也是一種創(chuàng)新性的機(jī)制管理，尋求從工作的數(shù)量、質(zhì)量、時效、程序等方面的改進(jìn)來達(dá)到管理的目的。
績效標(biāo)準(zhǔn)管理作為政府績效管理系統(tǒng)中的一種新生載體，本身是一個完整的管理過程，包括制定標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、評價標(biāo)準(zhǔn)以及績效改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)等若干個縱向依次相連的管理環(huán)節(jié)。作為一種改革工具，具有可復(fù)制、可移植、可推廣的特性，具有通用性、適用性和兼容性?？冃?biāo)準(zhǔn)管理可以進(jìn)行技術(shù)層面的移植和借鑒，應(yīng)用于其他政府部門以及大多數(shù)公共管理領(lǐng)域。
2.實(shí)現(xiàn)價值理性的追求
企業(yè)中的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，追求的是單向性的工具效率，即使是管理標(biāo)準(zhǔn)、即使是政府中傳統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化管理，也仍然集中在工作標(biāo)準(zhǔn)管理，缺乏人文關(guān)懷?？冃?biāo)準(zhǔn)管理是一種管理工具，但并不影響它的價值理性追求?？冃?biāo)準(zhǔn)管理一方面把官僚制對效率的追求融入政府管理的最具操作性的環(huán)節(jié)，從行政工作的數(shù)量、質(zhì)量、時間等方面著手提高效率；另一方面體現(xiàn)了傳統(tǒng)行政效率觀念所不具備的對公平、服務(wù)、責(zé)任和回應(yīng)性等價值理性的關(guān)注，超越了單純的工具理性。績效標(biāo)準(zhǔn)管理作為一種克服、改進(jìn)公共部門績效的有效管理工具，融入以人為本、公平、和諧等價值因素，引進(jìn)管理作風(fēng)、管理態(tài)度等柔性機(jī)制，以滿足公民的需要作為組織管理的目標(biāo)，更加關(guān)注人的需求和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了管理對象從“產(chǎn)品”到“人”的轉(zhuǎn)移，內(nèi)涵了工具和價值的雙重理性與效應(yīng)。［6］
三、從標(biāo)準(zhǔn)化管理走向績效標(biāo)準(zhǔn)管理
1.科學(xué)發(fā)展觀：走向績效標(biāo)準(zhǔn)管理的推動器
政府管理和政府標(biāo)準(zhǔn)化管理是一個不斷發(fā)展的過程。從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)到管理標(biāo)準(zhǔn)、從企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理到政府標(biāo)準(zhǔn)化管理，再到陸續(xù)引入IS0900l質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)，政府標(biāo)準(zhǔn)化管理就是這樣一路發(fā)展而來。在貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的背景下，政府標(biāo)準(zhǔn)化管理的發(fā)展獲得了一個空前的機(jī)遇，績效標(biāo)準(zhǔn)正好可以成為一個顯著的發(fā)展標(biāo)志?？茖W(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)全面的經(jīng)濟(jì)、社會、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)要求，充分體現(xiàn)“以人為本”的原則，為標(biāo)準(zhǔn)化管理修正以經(jīng)濟(jì)效率為中心的目標(biāo)取向偏差提供了理論指導(dǎo)；科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)發(fā)展的社會效應(yīng)，注重管理的產(chǎn)出效應(yīng)，為斧正標(biāo)準(zhǔn)化管理的“過程原則”和“符合性”評價明確了價值導(dǎo)向；科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)以“群眾的觀點(diǎn)看待政策”，為改變傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化管理那種以上級領(lǐng)導(dǎo)意志為主，以上級對下級的管理控制為主的單一評估體制提供了動力機(jī)制。
2.流程再造：績效標(biāo)準(zhǔn)管理的另一種表述
20世紀(jì)七八十年代以來，西方各國紛紛興起了以“政府再造”為主要內(nèi)容的改革浪潮，將“流程再造”引入政府部門是改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。流程再造最初于1990年由美國的邁克爾·漢默和錢皮提出，即對流程進(jìn)行根本性的再思考和徹底性的再設(shè)計(jì)，從而獲得在成本、質(zhì)量、服務(wù)和速度等方面業(yè)績的徹底改善。流程再造著眼現(xiàn)在、面向未來，在梳理診斷現(xiàn)有流程的基礎(chǔ)上進(jìn)行不斷優(yōu)化，即系統(tǒng)的改進(jìn)。近年來，我國地方政府在探索服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)程中也開始嘗試政府流程再造，尤其是各地通過舉辦行政服務(wù)大廳的有利契機(jī)，對各項(xiàng)行政審批流程進(jìn)行了重新整合。［9］如溫州市以行政管理流程再造為重點(diǎn)，把流程再造作為長效機(jī)制推進(jìn)效能建設(shè)。上海市徐匯區(qū)委、區(qū)政府為了建立面向社會的快速回應(yīng)機(jī)制，在13個街道、鎮(zhèn)及委辦局，對700多項(xiàng)政府傳統(tǒng)工作流程進(jìn)行再造。
其實(shí)，在某種程度上，流程再造可以看成是績效標(biāo)準(zhǔn)管理的另一種表述，或者說，流程再造就是機(jī)制層面上的績效標(biāo)準(zhǔn)管理。流程再造以構(gòu)建科學(xué)化的工作流程體系為核心，以績效改進(jìn)與提升為根本。通常來說，流程再造要經(jīng)過流程選擇、流程診斷和流程優(yōu)化三個階段。流程選擇就是運(yùn)用績效的理念方法，選擇關(guān)鍵的和重要的流程。流程診斷的首要價值在于發(fā)現(xiàn)政府工作流程的種種問題。其中，績效診斷通過實(shí)地調(diào)查，收集相關(guān)資料，并對資料進(jìn)行分析，確定政府工作流程績效問題是什么。它不僅要發(fā)現(xiàn)績效問題，還要分析績效問題的根源，提出解決績效問題的有效對策。流程優(yōu)化是一種藝術(shù)化的互動和創(chuàng)意的思考。流程優(yōu)化要體現(xiàn)消除流程內(nèi)無用的非增值活動、整合分散流程環(huán)節(jié)、簡化現(xiàn)有繁瑣和龐雜流程、實(shí)現(xiàn)流程的自動化的思路。如此種種說明，流程再造是一個在績效導(dǎo)向下的標(biāo)準(zhǔn)化管理過程，是一種績效標(biāo)準(zhǔn)管理。
3.績效預(yù)算與績效審計(jì)：績效標(biāo)準(zhǔn)的兩個佐證
既然在政府管理領(lǐng)域，傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算、財(cái)務(wù)審計(jì)可以發(fā)展成為績效預(yù)算與績效審計(jì)，可以成為政府績效管理工具箱中的兩個新工具。同理，在政府管理領(lǐng)域，政府標(biāo)準(zhǔn)化管理在發(fā)展過程中，以績效理念作為導(dǎo)向，以績效評估作為元工具、以績效控制貫穿全過程，也可以發(fā)展成為績效標(biāo)準(zhǔn)管理，成為政府績效管理工具箱中的又一個新工具。
政府績效管理具有旺盛的生命力和廣闊的發(fā)展空間，是一個拓展開放的系統(tǒng)。在政府管理領(lǐng)域和部門，只要能夠以績效理念作為導(dǎo)向，以績效評估作為元工具、以績效控制貫穿全過程，就可以形成一個個績效管理新的子系統(tǒng)。例如，在政府財(cái)政管理領(lǐng)域，傳統(tǒng)預(yù)算是一種控制取向的制度設(shè)計(jì)，預(yù)算形成從下到上，不允許使用分權(quán)型激勵措施，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出所導(dǎo)致的產(chǎn)出而不是結(jié)果。由于績效理念的導(dǎo)入和改造，重構(gòu)了公共預(yù)算和財(cái)政管理體制，形成了績效預(yù)算這一場新的范疇。在這個體系框架內(nèi)，關(guān)注點(diǎn)與預(yù)算依據(jù)不再是傳統(tǒng)預(yù)算的“花多少錢”、“做什么事”的可行性論證，而是對“錢怎么花”、“達(dá)到什么樣的成果”等進(jìn)行量化的指標(biāo)評估。因此，績效預(yù)算被認(rèn)為是一種將預(yù)算與組織績效及戰(zhàn)略目標(biāo)結(jié)合起來的有效工具。［10］在政府審計(jì)管理領(lǐng)域，傳統(tǒng)審計(jì)是一種對財(cái)務(wù)收支根據(jù)投入和過程來衡量的合規(guī)性、合法性、保護(hù)性審計(jì)。［11］由于績效理念的導(dǎo)入，使得公共部門審計(jì)在目的、對象、標(biāo)準(zhǔn)和方法上發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。新的績效審計(jì)框架將關(guān)注的重點(diǎn)從財(cái)務(wù)收支的準(zhǔn)確性，轉(zhuǎn)向公共部門各項(xiàng)投入的有效程度，并借此尋找進(jìn)一步提高績效的途徑，這不僅意味著其審計(jì)對象從公共部門的財(cái)務(wù)責(zé)任向管理責(zé)任的轉(zhuǎn)變，致力于實(shí)現(xiàn)從審查到控制和引導(dǎo)的使命，而且在審計(jì)的作用上也從傳統(tǒng)財(cái)政審計(jì)有限的保護(hù)，拓展到更為廣泛和深遠(yuǎn)的建設(shè)性和促進(jìn)。
【中圖分類號】 F239.0 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）03-0112-04
一、引言
近兩年來，新《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、新《大氣法》等法律法規(guī)的相繼出臺，用行動表明了我國政府致力于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的決心，也為我國環(huán)境審計(jì)的發(fā)展提供了新的契機(jī)，將在理論和實(shí)踐上極大地促進(jìn)我國環(huán)境審計(jì)的發(fā)展，由此確有必要回顧我國環(huán)境審計(jì)研究近年發(fā)展現(xiàn)狀以判斷未來發(fā)展方向。
二、近五年我國環(huán)境審計(jì)研究統(tǒng)計(jì)分析
（一）樣本選取與統(tǒng)計(jì)方法
本文采取如下方式選取樣本：中國期刊全文數(shù)據(jù)庫/高級檢索/關(guān)鍵詞“環(huán)境審計(jì)”，檢索2010年1月1日至2015年12月31日的數(shù)據(jù)（更新截至2016年8月20日），通過人工篩選剔除與環(huán)境審計(jì)主題無關(guān)文獻(xiàn)，最終選取樣本文獻(xiàn)共計(jì)687篇。本文按年度、來源期刊類型、研究內(nèi)容與方法進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，望能清晰描述我國近五年環(huán)境審計(jì)研究狀況，并以此為據(jù)提出展望。
（二）年度與來源期刊類型
本文對該687篇環(huán)境審計(jì)樣本文獻(xiàn)按其發(fā)表年度與來源期刊類型進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。從論文數(shù)量年度分布看，大體呈上升趨勢，環(huán)境審計(jì)依舊是學(xué)術(shù)界熱門研究方向。從來源分布看，來源為核心期刊的文獻(xiàn)共計(jì)205篇，約占30%，與張長江[ 1 ]2011年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)相比，比重有所下降但數(shù)量仍大幅增長，從側(cè)面反映了非核心期刊對環(huán)境審計(jì)關(guān)注度顯著提高。在核心期刊中，會計(jì)、審計(jì)類期刊仍占主導(dǎo)，但經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、農(nóng)林等其他類期刊比重接近21%，漲勢明顯，表明環(huán)境審計(jì)研究在非會計(jì)審計(jì)以外的學(xué)術(shù)界受到更多重視和參與。
（三）論文研究內(nèi)容與研究方法
本文借鑒潘煜雙[ 2 ]的研究，將論文研究內(nèi)容分為基本理論與綜合、環(huán)境審計(jì)實(shí)務(wù)、環(huán)境審計(jì)方法專論、國外環(huán)境審計(jì)介紹、環(huán)境審計(jì)規(guī)范專論五個方面（表1）。本次統(tǒng)計(jì)中，歸為基本理論與綜合類的樣本文獻(xiàn)所占比重為63.61%，與潘煜雙[ 2 ]統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)79.83%相比下降明顯；關(guān)于環(huán)境審計(jì)實(shí)務(wù)的研究占13.25%，環(huán)境審計(jì)方法專論占14.26%，二者較均衡；國外環(huán)境審計(jì)介紹相關(guān)文獻(xiàn)相對漲幅不大，占6.55%；但關(guān)于環(huán)境審計(jì)規(guī)范專論的文獻(xiàn)五年內(nèi)僅有16篇，比例甚至有所下降，僅占總體2.33%。
從研究方法和手段來看，仍多采用常規(guī)方法進(jìn)行研究，但多樣與新興的研究方法也開始運(yùn)用到研究中來。在環(huán)境審計(jì)實(shí)務(wù)文獻(xiàn)中，大多數(shù)學(xué)者運(yùn)用常規(guī)研究方法（如表2所示），此外，有3篇文章采用實(shí)證研究法，有7篇采用跨學(xué)科研究法，有3篇采用模型法進(jìn)行分析研究。在環(huán)境審計(jì)方法專論文獻(xiàn)中，方法的多樣性體現(xiàn)得更為明顯，費(fèi)用效益分析法、生命周期評價法、層次分析法等方法被運(yùn)用于環(huán)境審計(jì)評價體系的構(gòu)建中，還有學(xué)者引入未確知測度等數(shù)學(xué)工具以構(gòu)建相關(guān)模型對環(huán)境審計(jì)風(fēng)險進(jìn)行計(jì)量評價。
三、我國環(huán)境審計(jì)研究特點(diǎn)評述
（一）環(huán)境審計(jì)基本理論研究內(nèi)容豐富
1.環(huán)境審計(jì)的概念
國內(nèi)學(xué)者對環(huán)境審計(jì)的認(rèn)識大致可以分為獨(dú)立監(jiān)督論、鑒證評價論及環(huán)境管理責(zé)任論三種。張麗華[ 3 ]等學(xué)者認(rèn)為環(huán)境審計(jì)是一項(xiàng)促進(jìn)和加強(qiáng)環(huán)境管理的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動；王淡濃[ 4 ]等學(xué)者指出資源環(huán)境審計(jì)是由政府審計(jì)機(jī)關(guān)對政府和企事業(yè)單位有關(guān)資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)的管理及經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)性、合法性和效益性所進(jìn)行的監(jiān)督、評價或鑒證工作；張瑩[ 5 ]等學(xué)者則認(rèn)為其產(chǎn)生于環(huán)境受托責(zé)任背景下，并以解除受托環(huán)境責(zé)任為目的；黃道國[ 6 ]提出由多個審計(jì)主體、不同審計(jì)客體、不同角度、多種審計(jì)方式組成的多元環(huán)境審計(jì)構(gòu)想。
2.環(huán)境審計(jì)的主體
我國環(huán)境審計(jì)作為審計(jì)的一個分支，審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)組織是主要的實(shí)施主體。張愛民[ 7 ]等眾多學(xué)者認(rèn)為環(huán)境審計(jì)主體由審計(jì)機(jī)關(guān)、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和注冊會計(jì)師三部分構(gòu)成；左睿[ 8 ]等則認(rèn)為在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，政府審計(jì)應(yīng)積極倡導(dǎo)并逐步推行環(huán)境審計(jì)，以企業(yè)內(nèi)部審計(jì)為主，加強(qiáng)獨(dú)立第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)二次審計(jì)；劉靜[ 9 ]指出我國碳減排審計(jì)主體單一，未能充分發(fā)揮政府審計(jì)、注冊會計(jì)師審計(jì)與企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的協(xié)同作用。
3.環(huán)境審計(jì)內(nèi)容與目標(biāo)
環(huán)境審計(jì)的內(nèi)容主要圍繞資金、政策、管理、項(xiàng)目四個方面展開。黃道國[ 6 ]指出多元環(huán)境審計(jì)內(nèi)容覆蓋以上四點(diǎn)，具體涉及財(cái)政審計(jì)、行政事業(yè)審計(jì)、金融審計(jì)、固定資產(chǎn)投資審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、農(nóng)業(yè)審計(jì)、外資運(yùn)用審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)及境外審計(jì)九類；唐洋[ 10 ]認(rèn)為環(huán)境審計(jì)的內(nèi)容涵蓋合規(guī)性審計(jì)、環(huán)境管理體系審計(jì)、環(huán)保資金審計(jì)、廢棄物和有害物質(zhì)的處理審計(jì)、清潔生產(chǎn)審計(jì)、環(huán)境友好型產(chǎn)品審計(jì)及環(huán)評報(bào)告審計(jì)七個方面。關(guān)于環(huán)境審計(jì)目標(biāo)，我國學(xué)者的觀點(diǎn)主要集中在一元目標(biāo)論、二元目標(biāo)論和三元目標(biāo)論。李曼靜[ 11 ]對比上述三種理論，結(jié)合我國實(shí)際提出符合國情的環(huán)境審計(jì)總體目標(biāo)、中間目標(biāo)和具體目標(biāo)；李雪[ 12 ]等學(xué)者重新構(gòu)建環(huán)境審計(jì)二元目標(biāo)體系；沙珍珍[ 13 ]等將利益相關(guān)者理論引入環(huán)境審計(jì)二元目標(biāo)研究；時軍[ 14 ]則分析指出環(huán)境審計(jì)目標(biāo)設(shè)置應(yīng)具有預(yù)見性、可操作性、特定性以及清晰性，并在終極目標(biāo)指導(dǎo)下針對不同審計(jì)主體設(shè)立相應(yīng)總體目標(biāo)和具體目標(biāo)。
（二）環(huán)境審計(jì)研究地域特征明顯
我國幅員遼闊，不同地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r大不相同，相應(yīng)的，各地環(huán)境審計(jì)也呈現(xiàn)明顯的地域特點(diǎn)。例如，江蘇省位于東部長江三角洲，河川交錯，湖泊密布，自然條件極好，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，環(huán)境審計(jì)開展較早并取得一定成效，該省環(huán)境審計(jì)從水審計(jì)、資源審計(jì)、農(nóng)業(yè)資源審計(jì)、農(nóng)村環(huán)境績效審計(jì)到清潔能源審計(jì)、生活垃圾收運(yùn)和處理績效審計(jì)等均有涉及，相關(guān)文獻(xiàn)內(nèi)容豐富。中部地區(qū)中，江西省及周地區(qū)的環(huán)境審計(jì)研究多圍繞鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)這一重要國家戰(zhàn)略規(guī)劃展開；湖南省及周邊地區(qū)環(huán)境審計(jì)注重對高污染、高能耗、高物耗產(chǎn)業(yè)聚集且生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重受損的湘江流域治理的研究；漢江流域資源要素密集，也是我國重要的農(nóng)業(yè)區(qū)及主要商品糧基地之一，湖北省近年來關(guān)于該流域的環(huán)境審計(jì)研究迅速發(fā)展。西部云貴地區(qū)自然資源豐富、生態(tài)系統(tǒng)多樣、物種多元且不乏珍稀瀕危物種，環(huán)境審計(jì)研究也多圍繞保護(hù)資源、物種多樣性等展開。
（三）注重環(huán)境審計(jì)的跨專業(yè)多學(xué)科交叉
近年來，眾多學(xué)者在環(huán)境審計(jì)研究過程中引入多學(xué)科的不同方法、理論與模式進(jìn)行創(chuàng)新，取得豐富成果，環(huán)境審計(jì)學(xué)科正從單一性學(xué)科發(fā)展為多種學(xué)科交叉的新學(xué)科。例如，秦榮生[ 15 ]利用物理“無影燈效應(yīng)原理”探討政府環(huán)境審計(jì)，吳潔偉[ 16 ]將模糊數(shù)學(xué)與層次分析法相結(jié)合對地區(qū)環(huán)境審計(jì)作出客觀評價。除了與物理和數(shù)學(xué)等基礎(chǔ)類學(xué)科相融合，我國環(huán)境審計(jì)也與其他人文、社科類學(xué)科相交叉，例如：李兆東[ 17 ]等將能質(zhì)流分析法運(yùn)用于新型企業(yè)環(huán)境審計(jì)模式構(gòu)建，楊柳[ 18 ]等將生命周期評價法與環(huán)境審計(jì)相結(jié)合，宗元勇[ 19 ]從道教哲學(xué)的角度探討了環(huán)境審計(jì)的原則體系，陳波[ 20 ]指出自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的形成與發(fā)展基于資源環(huán)境審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的融合。
（四）對國際經(jīng)驗(yàn)的分析研究熱情不減
我國環(huán)境審計(jì)在國際上起步較晚，為更好地順應(yīng)國際環(huán)境審計(jì)發(fā)展潮流，我國學(xué)者一直注重對國際經(jīng)驗(yàn)的借鑒。侯婷婷[ 21 ]等對比我國與加、德、印環(huán)境審計(jì)各組成要素，李明輝[ 22 ]等評述大量國外環(huán)境審計(jì)理論研究，游春暉[ 23 ]等對美國環(huán)境審計(jì)制度變遷進(jìn)行了回顧，張珂[ 24 ]選取與我國環(huán)境審計(jì)起步時間相仿但后來居上的日本為對象進(jìn)行研究。除分析借鑒發(fā)達(dá)國家環(huán)境審計(jì)模式外，我國學(xué)者對在環(huán)保方面有成熟經(jīng)驗(yàn)的不發(fā)達(dá)國家環(huán)境審計(jì)模式也有所關(guān)注。例如，楊麗萍[ 25 ]對南非政府在環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)方面的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析，為我國政府主導(dǎo)環(huán)境審計(jì)工作提供了諸多啟示。
（五）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)成為熱點(diǎn)新命題
“自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”這一具有中國特色的監(jiān)管制度自十八屆三中全會后迅速得到學(xué)術(shù)界關(guān)注，成為環(huán)境審計(jì)研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)新命題。林忠華[ 26 ]、蔡春[ 27 ]等學(xué)者圍繞自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)理論體系進(jìn)行了一系列探討研究，豐富并完善了相關(guān)理論；湖北省審計(jì)廳課題組、安徽省審計(jì)廳課題組就本省自然資源資產(chǎn)專項(xiàng)審計(jì)工作進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)研和理論探討研究；張宏亮[ 28 ]等設(shè)計(jì)了主副指標(biāo)相結(jié)合的資源環(huán)境管理指標(biāo)體系，構(gòu)建自然資源離任審計(jì)獨(dú)特模式、方法及應(yīng)用體系并通過案例證明其可行性，為相關(guān)實(shí)務(wù)的開展提供了指導(dǎo)。
四、我國環(huán)境審計(jì)研究展望
基于上述分析，本文對未來環(huán)境審計(jì)研究方向提出以下展望：第一，探索構(gòu)建創(chuàng)新型環(huán)境審計(jì)理論體系。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)階段，這一特殊經(jīng)濟(jì)背景對環(huán)境審計(jì)理論體系提出更高要求，為了適應(yīng)國內(nèi)和國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的深刻變化，不斷創(chuàng)新環(huán)境審計(jì)理論體系、積極探索合理有效的實(shí)施機(jī)制將成為未來研究的重要方向。第二，加強(qiáng)環(huán)境審計(jì)評價體系研究。環(huán)境審計(jì)評價體系是環(huán)境審計(jì)工作的重要依據(jù)和指南，目前對評價體系的研究大多停留在理論層面，可操作性差，缺乏實(shí)際應(yīng)用價值，實(shí)際工作中也常面臨諸多困難，因此建立符合我國國情的科學(xué)、合理的評價體系，存在理論必要和現(xiàn)實(shí)必然性。未來應(yīng)加大對環(huán)境審計(jì)評價體系的研究力度，更多運(yùn)用實(shí)證檢驗(yàn)研究成果，并不斷結(jié)合實(shí)際加以改進(jìn)和完善。第三，深入環(huán)境審計(jì)法律制度體系研究。環(huán)境審計(jì)法律制度體系是環(huán)境審計(jì)的基礎(chǔ)和保障，我國環(huán)境審計(jì)法律制度基本確立但仍存在立法體系不完善、內(nèi)容不充足、實(shí)踐不充分等問題，未來學(xué)者應(yīng)更注重分析研究環(huán)境審計(jì)法律制度，為我國建立健全完善有效的環(huán)境審計(jì)法律制度體系提供理論指導(dǎo)，有利于盡快實(shí)現(xiàn)環(huán)境審計(jì)法制化、規(guī)范化。第四，加大對民間審計(jì)和企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的關(guān)注力度。民間審計(jì)和企業(yè)內(nèi)部審計(jì)是我國環(huán)境審計(jì)的重要主體，應(yīng)積極探索有利于我國民間審計(jì)和企業(yè)內(nèi)部審計(jì)發(fā)展的有效路徑，豐富相關(guān)領(lǐng)域研究。第五，進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境審計(jì)跨專業(yè)多學(xué)科交叉融合。環(huán)境審計(jì)與其他專業(yè)、領(lǐng)域的融合，有助于開闊研究思路，通過多元化的研究視角進(jìn)一步豐富我國特色環(huán)境審計(jì)內(nèi)涵。
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