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時(shí)間：2023-09-22 09:28:12
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一、引言
環(huán)保專項(xiàng)資金是指除行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)以外由各級環(huán)境保護(hù)部門會同各級財(cái)政等有關(guān)部門安排的專門用于環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)資金。按資金來源和管理渠道，中央財(cái)政環(huán)境支出資金可以分為中央預(yù)算內(nèi)基建投資、中央財(cái)政環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金和財(cái)政部每年安排給環(huán)境保護(hù)部的部門預(yù)算，環(huán)保專項(xiàng)資金主要用于飲用水源地防治、環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)、新技術(shù)新工藝示范、新農(nóng)村小康環(huán)保項(xiàng)目以及電廠脫硫技術(shù)改造等工程上，主要分配方式有項(xiàng)目申報(bào)法、因素分配法和中央統(tǒng)籌法。2003年，《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》指出，對排污費(fèi)中的10%設(shè)立中央環(huán)保專項(xiàng)資金，用于環(huán)境污染治理和防治?！笆晃濉逼陂g，財(cái)政環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金總額達(dá)到 746.33億元，占中央財(cái)政環(huán)境保護(hù)支出（約 1 666.53 億元）的 45%，切實(shí)用于環(huán)境保護(hù)的相關(guān)問題，這對環(huán)境的改善、人民福利的提升有很大的作用。然而在2004年，財(cái)政環(huán)保專項(xiàng)資金僅設(shè)立中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金和中央自然保護(hù)區(qū)專項(xiàng)資金兩項(xiàng)。中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金集中全國排污費(fèi)的 10%，用于污染防治的實(shí)施。“十一五”期間，隨著國家對環(huán)境保護(hù)高度重視，2007年設(shè)立了中央財(cái)政主要污染物減排專項(xiàng)資金、三河三湖及松花江流域水污染防治專項(xiàng)資金和城鎮(zhèn)污水處理配套管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”專項(xiàng)資金，僅就滇池治理投入的專項(xiàng)資金，自1993年治理滇池起，至今已投入超過600億元，預(yù)計(jì)從2008年到2020年，滇池治理投入資金將突破1 000億元；2008年開始設(shè)立中央農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金、2010 年開始設(shè)立重金屬污染防治專項(xiàng)資金。2004 年財(cái)政專項(xiàng)資金總量為 3.2億元左右，2010 年各主要專項(xiàng)資金總額已達(dá)到 240億元左右（其中城鎮(zhèn)污水處理配套管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)專項(xiàng)資金 110 億元）（孫寧、宋玲玲、程亮，2014）。可見，國家對環(huán)保專項(xiàng)資金投入數(shù)額越來越大，這也對環(huán)保專項(xiàng)資金的分配和監(jiān)管提出了很大的挑戰(zhàn)。
環(huán)保專項(xiàng)資金取之于民，更應(yīng)該用之于民。要建設(shè)服務(wù)型政府、改善政府的服務(wù)水平和質(zhì)量，就必須對如此龐大的資金數(shù)額進(jìn)行合理有效的監(jiān)督，以使環(huán)保專項(xiàng)資金做到科學(xué)、有效、及時(shí)和公正的分配，真正用到環(huán)境污染問題嚴(yán)重、環(huán)境污染防治設(shè)施項(xiàng)目、執(zhí)法能力建設(shè)和民生重點(diǎn)關(guān)注的問題上，促進(jìn)環(huán)保專項(xiàng)資金使用效率和管理水平的提高，改善環(huán)境質(zhì)量，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。
二、環(huán)保專項(xiàng)資金合理有效分配的重要意義
自環(huán)保專項(xiàng)資金成立之日起，國家就在積極探索環(huán)保專項(xiàng)資金科學(xué)有效的管理方式方法，力圖使環(huán)保專項(xiàng)資金用到實(shí)處，提高財(cái)政資金的使用效率和對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。近年來，環(huán)保專項(xiàng)資金在水污染整治、空氣污染防治、噪音污染防治、土地資源的合理保護(hù)與有效開發(fā)、森林資源的合理利用、城市和農(nóng)村垃圾污染的處理等環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了積極的作用，環(huán)保專項(xiàng)資金真正地履行了國家公共服務(wù)的職責(zé)，有效地促進(jìn)了“環(huán)境代價(jià)小、經(jīng)濟(jì)效益好、可持續(xù)的環(huán)保新道路”的建設(shè)，加快了資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的實(shí)現(xiàn)。
（一）是促進(jìn)國家宏觀環(huán)境政策實(shí)施、符合國家戰(zhàn)略規(guī)劃的有效途徑
國家環(huán)境保護(hù)的基本國策和相關(guān)的法律法規(guī)是實(shí)施環(huán)境保護(hù)工作的總依據(jù)，“十一五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃是各級財(cái)政部和環(huán)保部門共同開展環(huán)境保護(hù)工作的總方針。環(huán)保專項(xiàng)資金有效的分配是實(shí)施相關(guān)環(huán)保規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的手段和過程；按照國家方針政策和宏觀調(diào)控政策，遵循成本效益的原則籌集和合理有效的分配環(huán)保專項(xiàng)資金，支持國家環(huán)境污染防治政策和戰(zhàn)略目標(biāo)；按照地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，做到有限度的政策傾斜；支持國家重點(diǎn)支持的環(huán)境產(chǎn)業(yè)政策和影響人們健康的重大環(huán)境問題的治理和防治，促進(jìn)國家環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（二）是建設(shè)高效廉潔政府、促進(jìn)政府職能有效實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)需求
隨著社會的進(jìn)步和發(fā)展，社會大眾的民主意識逐漸加強(qiáng)，人民賦予政府支配、使用、監(jiān)管環(huán)保專項(xiàng)資金權(quán)利，政府就應(yīng)該認(rèn)真負(fù)責(zé)地履行確保環(huán)保專項(xiàng)資金合理有效分配、科學(xué)的使用和有效的監(jiān)督的責(zé)任；受托責(zé)任觀有效地制約著政府職責(zé)履行必須符合人民的意志，必須做好有益于人民的事。建設(shè)廉潔政府是現(xiàn)代化民主社會的基本特征，做廉潔政府，就應(yīng)該切實(shí)關(guān)注民生重點(diǎn)問題，把人民賦予的權(quán)利抓好，更要用好，切實(shí)有效地履行國家環(huán)境保護(hù)的相關(guān)政策，切實(shí)做到環(huán)保專項(xiàng)資金合理有效的分配，切實(shí)將財(cái)政資金用到實(shí)處，將環(huán)保專項(xiàng)資金用到民生重點(diǎn)關(guān)注問題、環(huán)境污染嚴(yán)重問題的治理、環(huán)境資源合理開發(fā)有效利用等問題上，真正發(fā)揮環(huán)保專項(xiàng)資金的作用，做到環(huán)保專項(xiàng)資金取之于民，用之于民。
（三）是有效利用有限資源、切實(shí)維護(hù)人民利益的根本需要
政府受人民之托，用人民的錢，理所當(dāng)然應(yīng)為人民辦實(shí)事、辦有益于人民群眾利益的事。環(huán)境資源是有限的，社會經(jīng)濟(jì)財(cái)富也是有限的，政府負(fù)有將最少經(jīng)濟(jì)資源以最經(jīng)濟(jì)、有效、科學(xué)的方式進(jìn)行管理，以最大的效益實(shí)現(xiàn)環(huán)保專項(xiàng)資金最小的投入，進(jìn)行科學(xué)的分配和使用，最大化的實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略目標(biāo)。政府部門應(yīng)有效地將環(huán)保專項(xiàng)資金用于自然生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目，重點(diǎn)支持農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、土壤環(huán)境治理等項(xiàng)目；同時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注資金分配中社會差異的問題，兼顧各階層、各領(lǐng)域、各地區(qū)的差異性，樹立科學(xué)發(fā)展的觀點(diǎn)，向污染嚴(yán)重的農(nóng)村和城市環(huán)境治理傾斜，重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境污染和環(huán)境保護(hù)問題，對經(jīng)濟(jì)效益差的城市和地區(qū)多補(bǔ)貼，對經(jīng)濟(jì)效益好的地區(qū)鼓勵(lì)拿出部分資金支持周邊地區(qū)環(huán)境保護(hù)相關(guān)設(shè)施、監(jiān)管能力和執(zhí)法能力建設(shè)；確?；菝裾咔袑?shí)落到實(shí)處，確保環(huán)保專項(xiàng)資金的分配規(guī)范、有效，切實(shí)保護(hù)人民權(quán)益，建設(shè)清正廉潔、為人民服務(wù)的政府。
三、環(huán)保專項(xiàng)資金分配存在的主要問題
環(huán)保專項(xiàng)資金分配作為“規(guī)劃-投資-資金分配-項(xiàng)目實(shí)施-績效管理”的總體財(cái)政投資管理體系中的重要環(huán)節(jié)，環(huán)保專項(xiàng)資金是否做到科學(xué)、合理、有效的分配，直接關(guān)系到后續(xù)的項(xiàng)目實(shí)施和績效管理工作的有效開展。國家也在積極探索環(huán)保專項(xiàng)資金分配方式，從“十一五”期間的項(xiàng)目申報(bào)法、因素分配法和中央統(tǒng)籌法等較為單一的分配方式向“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”“以獎(jiǎng)促治”和“定向支持”等多種分配方式轉(zhuǎn)變，有效地促進(jìn)了資金分配的科學(xué)合理性，發(fā)揮了財(cái)政資金對環(huán)境污染治理和保護(hù)的積極作用。然而，環(huán)保專項(xiàng)資金分配過程中仍然存在著很多問題，具體表現(xiàn)在環(huán)保專項(xiàng)資金分配過程中的及時(shí)性、有效性、科學(xué)性和公平性等方面。
（一）環(huán)保專項(xiàng)資金分配缺乏及時(shí)性，制約項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程和效果的實(shí)現(xiàn)
按理說，環(huán)保專項(xiàng)資金應(yīng)該在計(jì)劃下達(dá)時(shí)隨計(jì)劃撥付，對相關(guān)項(xiàng)目給予資金支持，然而在實(shí)際工作中，常常由于環(huán)保專項(xiàng)資金來源的財(cái)政撥款、預(yù)算外資金和其他資金并沒有按計(jì)劃到位，或資金到位率低，導(dǎo)致環(huán)保專項(xiàng)資金不能按計(jì)劃的時(shí)間撥付，影響了項(xiàng)目的實(shí)施。具體表現(xiàn)在：一是項(xiàng)目資金分配審批程序復(fù)雜，撥付時(shí)間滯后直接影響到項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程。二是環(huán)保專項(xiàng)資金遭層層截留或被挪作他用，導(dǎo)致項(xiàng)目資金來源不足，有的單位不得不自籌資金，制約了項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程和效果的實(shí)現(xiàn)。
（二）環(huán)保專項(xiàng)資金分配缺乏有效性，沒有最大發(fā)揮專項(xiàng)資金的使用效率
環(huán)保專項(xiàng)資金是國家重點(diǎn)撥付用于環(huán)境保護(hù)與治理的財(cái)政資金，應(yīng)該以最小的支出實(shí)現(xiàn)最大的產(chǎn)出效能，提高資金分配的有效性；環(huán)保專項(xiàng)資金應(yīng)該分配到有利于提高社會效益、人民福利和環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域，提高環(huán)保專項(xiàng)資金分配的效果性。在有效性方面，環(huán)保專項(xiàng)資金分配主要存在以下問題：一是資金分配數(shù)量與實(shí)際需求差距大，分配數(shù)額不足。如在2008年至2010年黃河流域水污染防治與水資源保護(hù)專項(xiàng)資金的審查中，發(fā)現(xiàn)甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南6個(gè)省區(qū)的45項(xiàng)水土保持項(xiàng)目資金總?cè)笨?.77億元，占規(guī)劃工程總投資5.04億元的54.96%，其中有1.91億元是地方配套資金，占資金總?cè)笨诘?8.95%，影響了水土流失治理任務(wù)的完成。資金撥付不足，資金供應(yīng)鏈中斷，導(dǎo)致項(xiàng)目中斷，甚至項(xiàng)目的取消，許多項(xiàng)目無法實(shí)施，發(fā)揮不出環(huán)保專項(xiàng)資金的效益。二是資金撥款到位較遲，資金多次撥付，導(dǎo)致項(xiàng)目施工進(jìn)程緩慢。很多中央撥款項(xiàng)目，應(yīng)在年初撥付到位，結(jié)果年末才下達(dá)；有的項(xiàng)目本年撥付，下年才到位；有些項(xiàng)目申請資金一次下?lián)?，上級部門分成幾次才撥付到申請單位。這種撥款支付方式增加了很多的中間環(huán)節(jié)，造成了不必要的人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)與損失。撥款不及時(shí)，也導(dǎo)致了項(xiàng)目進(jìn)程緩慢，影響項(xiàng)目及時(shí)竣工驗(yàn)收。三是項(xiàng)目安排過多，資金分散。有些部門為了多上幾個(gè)項(xiàng)目，多做幾個(gè)環(huán)保工程，對環(huán)保項(xiàng)目審批不嚴(yán)密，只要是項(xiàng)目都分配資金，只注重公平性而沒有集中主要的資金辦大事，資金過于分散，降低了環(huán)保專項(xiàng)資金的使用效率和效果。
（三）環(huán)保專項(xiàng)資金分配缺乏科學(xué)合理性，影響資金的分配效果
環(huán)保專項(xiàng)資金的分配應(yīng)該堅(jiān)持科學(xué)的觀點(diǎn)，要堅(jiān)持以效益為最終出發(fā)點(diǎn)，科學(xué)地確定分配的重點(diǎn)區(qū)域，做到?jīng)Q策的科學(xué)性。目前存在的問題主要表現(xiàn)在：一是資金分配結(jié)構(gòu)不合理。環(huán)保專項(xiàng)資金在安排上應(yīng)該向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，向環(huán)境污染重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜，向資金需求量大的重點(diǎn)項(xiàng)目傾斜。然而，在資金分配的過程當(dāng)中，有的審核部門不審查項(xiàng)目申請，沒有根據(jù)縣、區(qū)、市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，按照實(shí)際情況科學(xué)合理地制定資金分配計(jì)劃，一味地追求分配的平均，忽視了分配的效率性，導(dǎo)致資金分配效率不高，沒有發(fā)揮出財(cái)政資金應(yīng)有的作用。比如在農(nóng)村飲水安全工程資金分配上，資金分配計(jì)劃不夠科學(xué)，有些地方簡單按照飲水不安全人口數(shù)量或者行政區(qū)域平均分配資金，未能區(qū)分輕重緩急，突出重點(diǎn)，因地制宜，導(dǎo)致部分資金投入與工程實(shí)際需要不完全相符。有些地方實(shí)施的諸如“連片供水”等地方性工作計(jì)劃與國家下達(dá)的年度計(jì)劃未有效銜接，導(dǎo)致工程建設(shè)進(jìn)度快慢不一，影響了農(nóng)村飲水安全工作階段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是職能交叉，多方資金來源，多頭下?lián)苜Y金。環(huán)保專項(xiàng)資金多由環(huán)保部門直接分配，直接下?lián)?，但也有部分的專?xiàng)資金由財(cái)政部直接下?lián)艿街鞴懿块T，這種交叉的資金分配體系使得同一個(gè)項(xiàng)目存在向環(huán)保部門申請資金的同時(shí)，主管部門又再次就該項(xiàng)目向環(huán)保部門申請。如在2010年，浙江省新都熱電有限公司桐鄉(xiāng)垃圾焚燒項(xiàng)目、浙江省嘉興市市區(qū)（中環(huán)路內(nèi)）污水收集管網(wǎng)項(xiàng)目、重慶市永川區(qū)一環(huán)路污水干管工程項(xiàng)目、重慶市石柱土家族自治縣城南片區(qū)污水管網(wǎng)項(xiàng)目、深圳市福永污水處理廠配套污水干管工程等5個(gè)項(xiàng)目單位重復(fù)申報(bào)中央污水垃圾處理資金3 946.15萬元，占審計(jì)抽查中央專項(xiàng)資金的0.41%。而相關(guān)部門審計(jì)不嚴(yán)，是環(huán)保專項(xiàng)資金重復(fù)下?lián)艿闹饕颉Ｈ琴Y金超范圍申報(bào)，虛報(bào)項(xiàng)目、虛領(lǐng)資金。有的項(xiàng)目不符合政策的規(guī)定，不符合環(huán)保專項(xiàng)資金的申請條件，但為分得環(huán)保專項(xiàng)資金這塊“大蛋糕”，很多企業(yè)違規(guī)虛報(bào)項(xiàng)目，弄虛作假，以各種名目進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)，由于監(jiān)管手段不到位，導(dǎo)致分配出去的專項(xiàng)資金并沒有用在實(shí)際需要的項(xiàng)目上。
四、有效的解決環(huán)保專項(xiàng)資金分配過程中出現(xiàn)問題的建議
環(huán)保專項(xiàng)資金分配的科學(xué)、合理、有效，直接影響到專項(xiàng)資金績效的發(fā)揮，影響環(huán)境污染治理的效果與人民福祉的提高，為此，本文提出如下建議。
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 17. 022
［中圖分類號］ F812.2 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ A ［文章編號］ 1673 - 0194（2012）17- 0038- 02
1 我國財(cái)政資金管理中存在的問題
目前，我國正處于財(cái)政改革過渡時(shí)期，在財(cái)政管理工作中存在著諸多問題，主要表現(xiàn)在以下方面。
1.1 監(jiān)管過程中的問題
自分稅制改革之后，為了能夠?qū)⒇?cái)政溢出效應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)均等化，轉(zhuǎn)移支付制度逐漸產(chǎn)生，成為我國財(cái)政體制中的一個(gè)修正機(jī)制。但是就目前來講，我國的轉(zhuǎn)移支付制度以及投資管理制度并不完善，從現(xiàn)狀來看，轉(zhuǎn)移支付制度更像是一種應(yīng)急機(jī)制，而且還出現(xiàn)了一些和分稅制相違背的問題。一般性的轉(zhuǎn)移支付是為公平公共服務(wù)提供保證的，相對來講比較規(guī)范、透明，但是專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付卻缺少相關(guān)的法制規(guī)定與約束，且立項(xiàng)以領(lǐng)導(dǎo)決策作為依據(jù)，項(xiàng)目與投資的分配并不透明。因此，從這個(gè)角度來講，我國目前財(cái)政資金管理中的問題主要為：①預(yù)算的公開透明性較差；②資金分配的公平公正性較差；③管理制度的規(guī)范性較差。由于這些問題，導(dǎo)致我國教育、衛(wèi)生等需要用錢的地方無法得到充足的資金，整體財(cái)政資金使用效率低下。
1.2 資金分配組織中的問題
目前，我國財(cái)政資金的分配組織與協(xié)調(diào)的力度不足。由于財(cái)政發(fā)展資金多為分口管理和分配，較難進(jìn)行整合使用，這樣的分散決策機(jī)制，必然會導(dǎo)致我國財(cái)政資金的分散分配。在財(cái)政分配組織中比較突出的問題為專項(xiàng)資金的問題，一般專項(xiàng)資金多是由多頭進(jìn)行分散式管理，例如科技三項(xiàng)費(fèi)用、農(nóng)業(yè)資金等，都是由兩個(gè)或兩個(gè)以上的部門進(jìn)行共同管理，而這些同類性質(zhì)的專項(xiàng)資金分散在不同管理部門中的情況，必然會導(dǎo)致財(cái)政資金無法統(tǒng)籌使用。另外，我國尚無財(cái)政資金使用效益的考核和評價(jià)機(jī)制，在資金使用時(shí)，并沒有突出保障基本的公共性追求、最大經(jīng)濟(jì)社會效益的追求等，使用納稅人資金的觀念和責(zé)任感并不強(qiáng)烈，且在事后對一些資金使用失誤等情況也沒有責(zé)任追究的相關(guān)制度，這必然會造成我國財(cái)政資金的監(jiān)管不足。
1.3 財(cái)政支出制度中的問題
近幾年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷增長，我國財(cái)政支出的增長速度超過了國家財(cái)力的增長速度，導(dǎo)致收支矛盾凸現(xiàn)出來。究其原因，主要為我國財(cái)政支出的管理制度改革無法適應(yīng)我國整體財(cái)政制度的改革。例如財(cái)政職能的作用無法適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)的要求，財(cái)政支出既存在著缺位的情況，又存在著越位的情況，總體的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不夠合理；再如我國的預(yù)算管理改革進(jìn)程十分緩慢，許多方法都不夠科學(xué)，并且缺乏約束力和嚴(yán)肅性；另外，我國財(cái)政支出的效益較低，存在許多浪費(fèi)的現(xiàn)象；我國的理財(cái)思想和思路無法適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展要求和變化形勢。
1.4 監(jiān)督檢查工作中的問題
雖然我國財(cái)政監(jiān)督工作較以前來講，已經(jīng)有了明顯的提高，但是仍然存在著一些不足，例如財(cái)政監(jiān)督和管理工作出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象；沒有對各個(gè)財(cái)政監(jiān)督主體之間的關(guān)系進(jìn)行理順；現(xiàn)行的財(cái)政監(jiān)督方式和手段十分落后；財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍的建設(shè)無法滿足實(shí)際需求；沒有良好的財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法內(nèi)外部環(huán)境等。
2 加強(qiáng)我國財(cái)政資金監(jiān)管的建議
我國目前對財(cái)政資金的監(jiān)管較以前已經(jīng)有了一定的提升，但是仍然存在一些不足，本文認(rèn)為，可以通過以下方式來逐步加強(qiáng)我國財(cái)政資金的監(jiān)管。
2.1 加強(qiáng)財(cái)政項(xiàng)目資金管理
加強(qiáng)我國的財(cái)政資金監(jiān)管是一項(xiàng)比較復(fù)雜的工作，因此不能一蹴而就，要有順序、有層次地進(jìn)行。通過加強(qiáng)各個(gè)項(xiàng)目的財(cái)政資金管理工作，能夠保障每筆項(xiàng)目資金都能夠用到實(shí)處，從而實(shí)現(xiàn)對整體財(cái)政資金的監(jiān)管。加強(qiáng)財(cái)政項(xiàng)目資金管理，可以通過建立專門的項(xiàng)目資金管理小組來實(shí)現(xiàn)，讓企業(yè)中使用項(xiàng)目資金的部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任小組組長，讓企業(yè)的財(cái)務(wù)人員、管理人員等擔(dān)任小組組員，共同實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目資金的管理。
2.2 完善監(jiān)管制度
我國財(cái)政資金監(jiān)管工作中存在問題的根源，便是我國資金監(jiān)管制度、體系的不健全，導(dǎo)致許多資金在下發(fā)之后，便無人過問，讓一些不法分子有了可乘之機(jī)。因此，要建立健全資金監(jiān)管規(guī)章制度，讓監(jiān)管制度能夠落實(shí)到資金使用的每一個(gè)環(huán)節(jié)中。例如企業(yè)內(nèi)部可以制定相關(guān)的制度和辦法，如《行政事業(yè)單位公務(wù)接待管理辦法》、《規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼方案》、《規(guī)范行政事業(yè)單位會議管理》等。通過完善財(cái)政資金的監(jiān)管制度，能夠讓企業(yè)內(nèi)部各項(xiàng)資金活動(dòng)有據(jù)可依，例如在財(cái)政資金使用時(shí)，能夠嚴(yán)格按照各項(xiàng)制度來進(jìn)行，資金的使用用途、使用效果、使用效益等都要通過書面報(bào)告的方式提交到企業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)人員和管理人員手中。另外，要建立財(cái)政資金使用監(jiān)督機(jī)制，讓財(cái)務(wù)人員能夠?qū)崟r(shí)對資金使用情況進(jìn)行追蹤監(jiān)督和控制。
2.3 推行公開制度
要逐步建立財(cái)政管理事項(xiàng)的公開制度，保證科學(xué)、民主、依法理財(cái)，要對財(cái)政管理中涉及群眾切身利益的問題、宏觀政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題、財(cái)政資金使用之后帶來的效益問題等進(jìn)行公開，并要虛心聽取群眾的意見，經(jīng)過專業(yè)分析論證之后，有針對性進(jìn)行調(diào)整和修改，讓財(cái)政政務(wù)工作與人民群眾的意愿相符，不斷完善財(cái)政資金監(jiān)管的工作內(nèi)容、方法、機(jī)制等，真正實(shí)現(xiàn)民主、科學(xué)的理財(cái)，樹立良好的形象，贏得群眾的口碑，為企業(yè)和群眾辦實(shí)事，促發(fā)展，構(gòu)和諧。另外，要注重各項(xiàng)制度的落實(shí)，提升服務(wù)的質(zhì)量，建立并健全財(cái)政規(guī)范體系，規(guī)范服務(wù)的行為，在保證提高服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)之上，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督管理力度。相關(guān)單位要提高服務(wù)意識，規(guī)范業(yè)務(wù)管理流程，營造良好的行業(yè)風(fēng)氣，明確責(zé)任，建立起相應(yīng)的規(guī)章制度，不斷完善自身服務(wù)質(zhì)量。另外，要建立健全財(cái)政政務(wù)公開監(jiān)督機(jī)制，將財(cái)政政務(wù)公開工作納入黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制度和年度考核制度中，與各個(gè)機(jī)關(guān)的作風(fēng)建設(shè)以及測評活動(dòng)相結(jié)合，形成長效的檢查監(jiān)督機(jī)制。
2.4 完善協(xié)調(diào)機(jī)制
由于資金的分配管理涉及部門較多，因此需要高規(guī)格的機(jī)構(gòu)對此進(jìn)行組織和協(xié)調(diào)，防止多頭安排和腐敗等情況的發(fā)生，為財(cái)政資金的整合提供保證。具體可以通過以下措施實(shí)現(xiàn)：①建立健全資金分配組織協(xié)調(diào)機(jī)制，讓主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭與相關(guān)部門共同組建領(lǐng)導(dǎo)小組，對一些需要整合資金的工程或是項(xiàng)目，召開會議進(jìn)行集體討論，組織并協(xié)調(diào)好相關(guān)工作；②明確資金整合的目標(biāo)及范圍，要圍繞目前發(fā)展中的重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行整合，統(tǒng)一進(jìn)行項(xiàng)目計(jì)劃以及分配方案的編制，讓資金能夠發(fā)揮綜合效益；③有側(cè)重、有針對性地對資金進(jìn)行整合，例如地方的安排和中央的補(bǔ)助、跨部門的資金等。
2.5 深化制度改革
要按照公共財(cái)政中的各項(xiàng)要求，實(shí)現(xiàn)我國財(cái)政發(fā)展目標(biāo)，將科學(xué)發(fā)展觀作為指導(dǎo)思想，轉(zhuǎn)變理財(cái)觀念，強(qiáng)化財(cái)政管理手段，深化制度改革，提高資金的使用效益，推進(jìn)財(cái)政資金管理的可持續(xù)發(fā)展。首先，要推進(jìn)政府收支分類的改革進(jìn)程；其次，要深化預(yù)算管理制度的改革；再次，要深化國庫集中支付制度的改革；另外，要深化政府采購制度的改革；除此之外，要推進(jìn)公用支出的改革，推進(jìn)績效評價(jià)工作的實(shí)施。
2.6 健全監(jiān)督保障機(jī)制
樹立財(cái)政監(jiān)督的意識，通過對目前財(cái)政監(jiān)督工作進(jìn)行客觀的分析，建立起正確的財(cái)政監(jiān)督意識。通過對財(cái)政內(nèi)部的監(jiān)督檢查機(jī)制進(jìn)行完善，能夠健全制度，規(guī)范管理，防微杜漸，堵塞漏洞，保障資金安全，同時(shí)也是反腐倡廉的重要手段之一。嚴(yán)格按照國家財(cái)政部的要求，各地區(qū)的財(cái)政部門要將內(nèi)部監(jiān)督檢查作為重點(diǎn)工作，將業(yè)務(wù)部門作為主要對象，將下屬單位作為次要對象，健全監(jiān)督保障機(jī)制。
綜上所述，筆者對目前我國財(cái)政資金管理工作中存在的問題進(jìn)行分析，針對如何加強(qiáng)我國財(cái)政資金監(jiān)管提出相關(guān)建議。
主要參考文獻(xiàn)
［1］王秀芝．人大對政府預(yù)算監(jiān)督的五大問題［J］．財(cái)政監(jiān)督，2009（7）.
一、財(cái)政支農(nóng)資金績效管理的特點(diǎn)
財(cái)政支農(nóng)資金績效管理是財(cái)政對農(nóng)業(yè)各項(xiàng)支出資金效果的一種客觀評價(jià)，也是財(cái)政支出原則在支農(nóng)資金問題上的具體體現(xiàn)。加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金績效管理的目的，就是財(cái)政支援農(nóng)業(yè)的每一分錢都最大限度地發(fā)揮出效益。有效率的財(cái)政支農(nóng)支出不僅可以建立起與市場相適應(yīng)的高效農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，為財(cái)政支出項(xiàng)目的選擇或相關(guān)決策提供基本依據(jù)，從而促進(jìn)財(cái)政支農(nóng)資金效益最大化。
二、財(cái)政支農(nóng)資金的績效管理現(xiàn)狀
（一）支農(nóng)資金績效管理的內(nèi)容
財(cái)政支農(nóng)資金績效管理的內(nèi)容大致可包括四個(gè)方面。一是績效目標(biāo)的設(shè)定情況。通過項(xiàng)目的實(shí)施，達(dá)到的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益等可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)愿景。二是資金投入和使用情況。主要是對各級政府資金投入、分配有無科學(xué)依據(jù)，使用是否合規(guī)、合理，使用過程中有無違規(guī)現(xiàn)象，資金使用的安全性等情況進(jìn)行考核評價(jià)。三是為實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)制定的制度，采取的措施?？己讼嚓P(guān)財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)制度是否完善，項(xiàng)目可行性實(shí)施的依據(jù)、有無不按要求和審核流程隨意改變申報(bào)、批復(fù)的地方，為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)采取了哪些保障措施。四是績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度及效果。績效管理最初目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，及達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，這是績效管理實(shí)施的前提條件。通過近幾年對財(cái)政支農(nóng)資金績效考評，發(fā)現(xiàn)地方財(cái)政支農(nóng)資金管理中存在一些問題。
（二）支農(nóng)資金績效管理的方法
以績效管理為抓手，將績效管理的內(nèi)容和方法融入財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目資金的立項(xiàng)、實(shí)施、完成各個(gè)環(huán)節(jié)中，形成事前績效評估、事中績效監(jiān)督、事后績效評價(jià)的績效管理系統(tǒng)。著重關(guān)注支農(nóng)資金使用的事前和事中，防止財(cái)政資金的流失浪費(fèi)。建立績效管理制度，首先財(cái)政支農(nóng)資金項(xiàng)目建設(shè)單位按要求進(jìn)行認(rèn)真全面的自評工作，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，形成項(xiàng)目績效自評評價(jià)報(bào)告。財(cái)政和農(nóng)口主管部門，成立由第三方機(jī)構(gòu)或?qū)＜医M成的項(xiàng)目績效管理小組，通過查詢資料、實(shí)地查看、專家評價(jià)等方式，對項(xiàng)目建設(shè)單位的自評報(bào)告進(jìn)行審查和考核評價(jià)形成考核管理報(bào)告。
（三）支農(nóng)資金績效管理的效果
通過績效管理，可以全面總結(jié)評價(jià)財(cái)政支農(nóng)資金決策、實(shí)施、運(yùn)行情況，規(guī)范財(cái)政支農(nóng)資金管理行為，提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效益和投資管理水平。對績效管理結(jié)果差的，核減或不予安排資金；績效管理結(jié)果好的，重點(diǎn)安排或給予傾斜扶持；建立實(shí)施項(xiàng)目“問效制”和“問責(zé)制”，改變“重分配、輕監(jiān)督、輕績效”現(xiàn)狀，嚴(yán)格控制沒有績效或低績效的財(cái)政支出。對績效管理中發(fā)現(xiàn)的問題督促整改，對不整改或整改不到位的，應(yīng)調(diào)減預(yù)算，力求達(dá)到財(cái)政支農(nóng)資金使用的預(yù)期效果，提高社會效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善。
三、當(dāng)前地方財(cái)政支農(nóng)資金存在問題
通過近幾年對財(cái)政支農(nóng)資金績效管理，發(fā)現(xiàn)地方財(cái)政支農(nóng)資金管理中普遍存在一些問題。（1）投入支農(nóng)資金分散，達(dá)不到預(yù)期效果。財(cái)政在分配支農(nóng)資金時(shí)，往往采取平均分配資金的方式，而不是按照實(shí)際需要的層面去分配資金，資金使用上產(chǎn)生了“撒胡椒面”的現(xiàn)象，影響了資金的使用效果。比如抗旱資金，上級分配資金幾十萬元，采取平均分配的方式，十幾個(gè)鎮(zhèn)街區(qū)，大鎮(zhèn)3萬4萬，小鎮(zhèn)1萬2萬，達(dá)不到集中財(cái)力辦大事的效果。（2）資金安排不科學(xué)。地方財(cái)政就是吃飯財(cái)政，收入剛剛能夠達(dá)到保工資保基本行政運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)力。有些支農(nóng)專項(xiàng)資金，要求地方配套資金比例過大，超過當(dāng)?shù)卣?cái)力承受能力。還有的項(xiàng)目規(guī)定上級資金只能用于項(xiàng)目實(shí)施，不能用于辦公費(fèi)支出。業(yè)務(wù)主管部門辦公費(fèi)有限，多出來的這部分支出如項(xiàng)目下鄉(xiāng)車輛加油、誤餐補(bǔ)助、雇傭人工費(fèi)等辦公費(fèi)沒有支出途徑，勢必會造成虛開發(fā)票等變象列支違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。（3）立項(xiàng)缺乏科學(xué)認(rèn)證。有些項(xiàng)目在立項(xiàng)時(shí)缺少實(shí)地考察和科學(xué)認(rèn)證，審批把關(guān)不嚴(yán)，致使有的項(xiàng)目確定的范圍不很合理，隨意性大，項(xiàng)目安排與實(shí)際情況脫節(jié)，造成資金浪費(fèi)。例如小型農(nóng)田水利工程項(xiàng)目建設(shè)中，“大水漫灌”式的露天U型渠道，就不適合干旱地區(qū)使用。建設(shè)的初衷可能是，上游水庫開閘，水流會自然流淌澆灌農(nóng)田，省時(shí)省力給農(nóng)民給提供方便。可實(shí)際情況是多年干旱，上游水庫空庫現(xiàn)象嚴(yán)重，“大水漫灌”式澆灌方式，根本無法實(shí)現(xiàn)，由于立項(xiàng)時(shí)缺少實(shí)地考察，致使項(xiàng)目建成后處于荒廢狀態(tài)，造成資金浪費(fèi)。
四、地方財(cái)政支農(nóng)資金績效管理建議意見
（1）建立健全財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目立項(xiàng)制度。對有關(guān)財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金扶持項(xiàng)目，要組織專家對項(xiàng)目可行性報(bào)告進(jìn)行可行性分析、論證，防止重復(fù)建設(shè)和無用的“爛攤子”工程，確保項(xiàng)目科學(xué)性、合理性、適度性，并堅(jiān)持誰評審誰負(fù)責(zé)的原則，對項(xiàng)目的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行分析審查，嚴(yán)把支農(nóng)項(xiàng)目的立項(xiàng)關(guān)。（2）建立財(cái)政支農(nóng)資金分配機(jī)制。為確保資金分配的公正、合理、合規(guī)，提升財(cái)政資金的科學(xué)化、規(guī)范化，提高資金的使用效益，要建立管理規(guī)范、運(yùn)行有序的財(cái)政支農(nóng)資金分配制度。分配資金應(yīng)按照總體規(guī)劃，突出財(cái)政扶持的意向，堅(jiān)持財(cái)政支農(nóng)資金使用效益高的優(yōu)先扶持，低效益或無效益的減少扶持或不扶持。要本著輕重緩急、扶持重點(diǎn)、效率優(yōu)先、相對集中的原則，確定支持順序。（3）建立財(cái)政支農(nóng)資金績效管理制度。建立完善財(cái)政支農(nóng)資金考核評價(jià)、內(nèi)部責(zé)任、績效審查制度。績效管理的內(nèi)容包含項(xiàng)目建設(shè)管理考評、資金使用管理考評、項(xiàng)目實(shí)施和效益目標(biāo)考評三方面。項(xiàng)目建設(shè)管理考評應(yīng)包括項(xiàng)目組織申報(bào)、篩選立項(xiàng)、實(shí)施管理，監(jiān)督項(xiàng)目全過程規(guī)范化、程序化建設(shè)方面。財(cái)務(wù)考評方面應(yīng)包括立項(xiàng)階段的項(xiàng)目預(yù)算，項(xiàng)目實(shí)施過程中資金使用情況，資金撥付方式方法，項(xiàng)目完成后竣工結(jié)算報(bào)告等內(nèi)容，確保資金運(yùn)行專款專用，防止財(cái)政資金的浪費(fèi)與流失。項(xiàng)目實(shí)施和效益目標(biāo)考評應(yīng)包括預(yù)期項(xiàng)目的完成情況，完成質(zhì)量、及時(shí)性和項(xiàng)目完成后產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益及農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善情況。
五、結(jié)語
當(dāng)前在財(cái)政支農(nóng)資金的投入規(guī)模不斷加大的情況下，財(cái)政支農(nóng)資金的績效管理顯得尤其重要。目前地方財(cái)政支農(nóng)資金績效管理中存在著立項(xiàng)、資金分配、資金運(yùn)用等方面的問題，針對這些問題提出了對財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)扶持項(xiàng)目，組織專家進(jìn)行可行性分析、論證，防止建設(shè)無用工程，嚴(yán)把支農(nóng)項(xiàng)目的立項(xiàng)關(guān)；資金分配方面堅(jiān)持扶持重點(diǎn)、效率優(yōu)先、相對集中的原則；并不斷完善支農(nóng)資金管理制度的分配機(jī)制、立項(xiàng)制度、績效管理制度等相關(guān)制度加大管理力度，不斷創(chuàng)新管理模式，從而促進(jìn)財(cái)政支農(nóng)資金效益最大化。
參考文獻(xiàn)
一、結(jié)存資金較大的主要原因
（一）事業(yè)單位管理體制不順，財(cái)政監(jiān)管難度較大
在結(jié)存資金構(gòu)成中，絕大多數(shù)為事業(yè)單位的各類基金，而基金構(gòu)成的合理性取決于其收支活動(dòng)是否真實(shí)與合法，更取決于事業(yè)單位的管理方式。
就目前管理體制來看，一是絕大多數(shù)事業(yè)單位從屬于行政部門，財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的監(jiān)管依賴于主管部門，加之事業(yè)單位多、分布散、資金規(guī)模不一，財(cái)政等外部監(jiān)管鞭長莫及。二是基于從屬關(guān)系，事業(yè)單位與行政部門間的收支活動(dòng)有其內(nèi)在聯(lián)系，有些主管部門為了部門利益，將應(yīng)上繳財(cái)政或應(yīng)在本部門核算的預(yù)算外及其他財(cái)政收入在下屬單位核算，造成收入不實(shí)，加大了基金分配基數(shù)。三是事業(yè)單位收入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化且來源復(fù)雜。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，全額或差額事業(yè)單位，除上級撥入、執(zhí)收所得等財(cái)政收入外，不同程度的存在著國有資產(chǎn)出租或其他經(jīng)營性收入，對此，財(cái)政不易掌握，控制更難。
（二）相關(guān)政策與制度存在缺陷
1、基金分配制度不盡合理。事業(yè)基金和福利基金是事業(yè)單位收支相抵后的結(jié)余分配。其收入來源包括財(cái)政撥款、預(yù)算外資金以及其他資金。就預(yù)算外資金而言，法規(guī)明確規(guī)定其不得用于個(gè)人福利支出，但根據(jù)基金分配制度，此類資金結(jié)余參與分配，其結(jié)果不僅擴(kuò)大基金規(guī)模，且改變資金使用性質(zhì)，影響法規(guī)執(zhí)行的嚴(yán)肅性，并造成財(cái)政性資金支出向個(gè)人傾斜。
2、預(yù)算外資金支出管理政策滯后。多年來，預(yù)算外資金支出所采取的“專戶存儲”并編入單位部門預(yù)算的管理政策，是為了加強(qiáng)預(yù)算外資金收入管理，有效調(diào)動(dòng)部門積極性，緩解部門經(jīng)費(fèi)不足所提出來的。隨著預(yù)算外資金的增加以及收入管理的不斷規(guī)范，特別是部門預(yù)算改革提出了加大綜合預(yù)算管理的要求，這種實(shí)為部門所有的預(yù)算外資金支出管理模式已顯滯后與不適，其不僅給財(cái)政資金統(tǒng)籌管理與使用帶來不利，也為部門結(jié)存資金提供了空間。
（三）預(yù)算管理改革仍有空間
1、零基預(yù)算未完全到位。預(yù)算編制多采取“上年基數(shù)加增長”的方法，雖發(fā)揮了財(cái)政總量控制的優(yōu)勢，但實(shí)際操作中，為滿足“財(cái)政控制數(shù)”和部門爭取資金的要求，一些部門拿資金找項(xiàng)目，高標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算，造成執(zhí)行與預(yù)算脫節(jié)，部分項(xiàng)目未實(shí)施或相互調(diào)劑、寬打窄用產(chǎn)生差額，導(dǎo)致結(jié)余。部門預(yù)算改革雖然提出了以零基預(yù)算為基礎(chǔ)，逐步實(shí)行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌的綜合預(yù)算要求，但因多年慣性以及零基預(yù)算需做大量的核實(shí)確認(rèn)工作，財(cái)政力量無從保證，實(shí)際仍延續(xù)了傳統(tǒng)方法。
2、預(yù)算統(tǒng)籌作用不明顯。按照要求各部門收支及以前年度的結(jié)余或基金，應(yīng)在預(yù)算編制中給予全面的體現(xiàn)，但部分單位的收入等未全部納入預(yù)算，致使部門結(jié)存資金只增不減。另外，用基金彌補(bǔ)事業(yè)經(jīng)費(fèi)雖列入預(yù)算編制項(xiàng)目，但基本上未落實(shí)。
3、專項(xiàng)資金管理有待完善。首先，上級補(bǔ)助資金對口下?lián)埽煌ㄟ^下級財(cái)政，對其收支余情況財(cái)政無從掌握；又因部分切塊資金預(yù)算編制較粗，項(xiàng)目具體使用單位以及所需資金未能在編制中詳盡體現(xiàn)，財(cái)政監(jiān)督難以到位，同時(shí)給有資金分配權(quán)的部門留有調(diào)劑資金的空間，應(yīng)撥不撥或少撥資金，形成資金在部門滯留。其次，政策因素形成結(jié)余。如，根據(jù)相關(guān)政策，各地區(qū)增設(shè)高新技術(shù)企業(yè)融資擔(dān)保專項(xiàng)資金，但由于資金風(fēng)險(xiǎn)，加之缺少合適項(xiàng)目，多數(shù)未用，在管理部門滯留。上述情況有客觀原因，但也要管理措施不到位，致使資金在部門積淀。另外，專項(xiàng)結(jié)余應(yīng)交不交現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
二、規(guī)范結(jié)存資金從微觀和宏觀兩個(gè)層面著手
（一）健全制度，規(guī)范資金管理
首先，預(yù)算管理要求應(yīng)納入綜合預(yù)算統(tǒng)籌安排的資金、基金，在編制部門預(yù)算時(shí)優(yōu)先考慮結(jié)存資金，逐步消化，同時(shí)加大綜合統(tǒng)籌力度，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，切實(shí)將部門結(jié)存資金用實(shí)用好。
其次，建立健全相關(guān)制度，規(guī)范監(jiān)管行為。一是明確結(jié)存資金管理原則，規(guī)定結(jié)存資金的范圍、控制標(biāo)準(zhǔn)、使用方向、統(tǒng)籌比例，加強(qiáng)對結(jié)存資金的真實(shí)性、合規(guī)性、完整性的監(jiān)管；對政策性和多渠道取得并長期閑置的結(jié)余，制定過渡性管理原則，納入部門預(yù)算。二是完善基金分配制度，規(guī)范事業(yè)單位基金管理與監(jiān)督。三是以收支并重為原則，研究預(yù)算外資金綜合統(tǒng)籌管理辦法，在不影響部門和單位積極性的同時(shí)，研究探討以綜合統(tǒng)籌為原則，以保障事業(yè)發(fā)展為目的，試行按比例編入部門預(yù)算的管理模式，并逐步向預(yù)算內(nèi)資金管理過渡。四是完善財(cái)務(wù)核算監(jiān)督制度，實(shí)行問責(zé)制，明確違規(guī)操作責(zé)任和檢查責(zé)任，提高財(cái)務(wù)核算水平。
（二）深化改革，提高資金效益
1、完善部門預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算編制、執(zhí)行和決算。一是逐步落實(shí)和推進(jìn)零基預(yù)算，加大綜合預(yù)算力度，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。預(yù)算單位應(yīng)加強(qiáng)年度預(yù)算收支計(jì)劃的論證，預(yù)算編制力求準(zhǔn)確、細(xì)化，財(cái)政部門深入調(diào)查，重點(diǎn)加強(qiáng)專項(xiàng)預(yù)算編制的真實(shí)性、合理性的審核，增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性；對于切塊資金由主管部門提出分配方案，納入單位部門預(yù)算，財(cái)政統(tǒng)一撥款。二是采取預(yù)算執(zhí)行季報(bào)、實(shí)地檢查、重點(diǎn)項(xiàng)目跟蹤等形式，加強(qiáng)對部門或單位預(yù)算資金使用情況的跟蹤與檢查，嚴(yán)格資金撥付程序，在確保預(yù)算資金到位的前提下，避免或減少資金在部門滯留的可能。三是加強(qiáng)對決算環(huán)節(jié)的審核，逐步建立健全決算審簽制度，確保決算信息的真實(shí)、可靠。
這次學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)對我*今后五年發(fā)展的核心，建設(shè)富裕文明開放和諧的**十分重要，對我們從事扶貧開發(fā)工作的人來講尤為重要。因?yàn)樨毨У纳鐣豢赡芎椭C，很多社會不和諧的因素因貧困而發(fā)生；貧困的家庭不可能文明。文明是進(jìn)步的標(biāo)志，貧困的家庭發(fā)展是緩慢的，離文明的要求差距較遠(yuǎn)；貧困的困想不可能創(chuàng)新，創(chuàng)新是改革的需要，時(shí)代的要求，一個(gè)思想貧困的人是不可能走上發(fā)展的快車道。開展學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)活動(dòng)，結(jié)合自己的思想和工作實(shí)際，談三點(diǎn)認(rèn)識和看法：
一、通過討論和學(xué)習(xí)，提高扶貧的素質(zhì)和能力
提高扶貧素質(zhì)要做到：“四個(gè)明確”：一是明確扶貧理念，解決用什么思想指導(dǎo)扶貧開發(fā)工作；二是明確扶貧方向，解決扶貧工作的對象問題；三是明確扶貧工作的內(nèi)容，解決做什么的問題；四是明確扶貧工作方法，解決怎么樣做的問題和如何出成績的問題。提高扶貧能力，這與黨的十七大報(bào)告提出的“提高扶貧開發(fā)工作的水平”相符合，提高扶貧的能力，主要是提高三個(gè)方面的能力：1、提高把握扶貧政策的能力，對扶貧政策上認(rèn)識不能偏差、理解上不能偏頗、執(zhí)行上不能偏離；2、提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，一是“統(tǒng)”、“統(tǒng)籌”考慮。統(tǒng)籌規(guī)劃是推動(dòng)扶貧開發(fā)工作的根本，只有抓住這個(gè)根本，就可以改變扶貧工作單打獨(dú)斗的被動(dòng)局面；二是“調(diào)”。積極主動(dòng)協(xié)調(diào)上下之間、部門之間的各種關(guān)系是做好扶貧開發(fā)工作的基礎(chǔ)，只有抓住了這個(gè)基礎(chǔ)，我們工作就可以從被動(dòng)變主動(dòng)，從狹窄走向廣闊；3、提高項(xiàng)目和資金管理的能力。項(xiàng)目和資金管理，是檢驗(yàn)扶貧開發(fā)工作的尺度和標(biāo)準(zhǔn)。主要是通過完善一些制度和辦法，來規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施和資金投向，取得扶貧開發(fā)的顯著成效。
二、通過討論和學(xué)習(xí)，轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新扶貧資金管理的方式
目前，省級財(cái)政扶貧資金分配方法主要采取因素法。目標(biāo)任務(wù)和定額標(biāo)準(zhǔn)分配法、項(xiàng)目擇優(yōu)分配法等（舉例說明整村推進(jìn)、安居工程、項(xiàng)目貼息貸款）。省級財(cái)政資金扶持方式主要補(bǔ)助、補(bǔ)貼、貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合等多種靈活多樣的方式。通過討論和學(xué)習(xí)，應(yīng)積極探索財(cái)政扶貧資金管理的方式。一是要建立高層推動(dòng)的資金管理組織協(xié)調(diào)機(jī)制。二是托展平臺、統(tǒng)籌規(guī)劃，以規(guī)劃為依據(jù)，以項(xiàng)目為紐帶，把性質(zhì)相近、目標(biāo)相同、用途相形的相關(guān)資金，統(tǒng)一編制項(xiàng)目計(jì)劃和資金分配方案，統(tǒng)一組織項(xiàng)目實(shí)施、統(tǒng)一組織績效評價(jià)，充貧發(fā)揮資金的綜合效益。三是積極探索“村民互助”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，深化扶貧到戶貸款貼息政策，拉動(dòng)扶貧貸款的投入，提高扶貧效果。
我匯報(bào)演講的題目是：“****”
這次學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)對我*今后五年發(fā)展的核心，建設(shè)富裕文明開放和諧的**十分重要，對我們從事扶貧開發(fā)工作的人來講尤為重要。因?yàn)樨毨У纳鐣豢赡芎椭C，很多社會不和諧的因素因貧困而發(fā)生；貧困的家庭不可能文明。文明是進(jìn)步的標(biāo)志，貧困的家庭發(fā)展是緩慢的，離文明的要求差距較遠(yuǎn)；貧困的困想不可能創(chuàng)新，創(chuàng)新是改革的需要，時(shí)代的要求，一個(gè)思想貧困的人是不可能走上發(fā)展的快車道。開展學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)活動(dòng)，結(jié)合自己的思想和工作實(shí)際，談三點(diǎn)認(rèn)識和看法：
一、通過討論和學(xué)習(xí)，提高扶貧的素質(zhì)和能力
提高扶貧素質(zhì)要做到：“四個(gè)明確”：一是明確扶貧理念，解決用什么思想指導(dǎo)扶貧開發(fā)工作；二是明確扶貧方向，解決扶貧工作的對象問題；三是明確扶貧工作的內(nèi)容，解決做什么的問題；四是明確扶貧工作方法，解決怎么樣做的問題和如何出成績的問題。提高扶貧能力，這與黨的十七大報(bào)告提出的“提高扶貧開發(fā)工作的水平”相符合，提高扶貧的能力，主要是提高三個(gè)方面的能力：1、提高把握扶貧政策的能力，對扶貧政策上認(rèn)識不能偏差、理解上不能偏頗、執(zhí)行上不能偏離；2、提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，一是“統(tǒng)”、“統(tǒng)籌”考慮。統(tǒng)籌規(guī)劃是推動(dòng)扶貧開發(fā)工作的根本，只有抓住這個(gè)根本，就可以改變扶貧工作單打獨(dú)斗的被動(dòng)局面；二是“調(diào)”。積極主動(dòng)協(xié)調(diào)上下之間、部門之間的各種關(guān)系是做好扶貧開發(fā)工作的基礎(chǔ)，只有抓住了這個(gè)基礎(chǔ)，我們工作就可以從被動(dòng)變主動(dòng)，從狹窄走向廣闊；3、提高項(xiàng)目和資金管理的能力。項(xiàng)目和資金管理，是檢驗(yàn)扶貧開發(fā)工作的尺度和標(biāo)準(zhǔn)。主要是通過完善一些制度和辦法，來規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施和資金投向，取得扶貧開發(fā)的顯著成效。
二、通過討論和學(xué)習(xí)，轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新扶貧資金管理的方式
目前，省級財(cái)政扶貧資金分配方法主要采取因素法。目標(biāo)任務(wù)和定額標(biāo)準(zhǔn)分配法、項(xiàng)目擇優(yōu)分配法等（舉例說明整村推進(jìn)、安居工程、項(xiàng)目貼息貸款）。省級財(cái)政資金扶持方式主要補(bǔ)助、補(bǔ)貼、貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合等多種靈活多樣的方式。通過討論和學(xué)習(xí)，應(yīng)積極探索財(cái)政扶貧資金管理的方式。一是要建立高層推動(dòng)的資金管理組織協(xié)調(diào)機(jī)制。二是托展平臺、統(tǒng)籌規(guī)劃，以規(guī)劃為依據(jù)，以項(xiàng)目為紐帶，把性質(zhì)相近、目標(biāo)相同、用途相形的相關(guān)資金，統(tǒng)一編制項(xiàng)目計(jì)劃和資金分配方案，統(tǒng)一組織項(xiàng)目實(shí)施、統(tǒng)一組織績效評價(jià)，充貧發(fā)揮資金的綜合效益。三是積極探索“村民互助”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，深化扶貧到戶貸款貼息政策，拉動(dòng)扶貧貸款的投入，提高扶貧效果。
受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論認(rèn)為，隨著人類社會發(fā)展，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與財(cái)產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)的分離，客觀上導(dǎo)致了財(cái)產(chǎn)委托者對財(cái)產(chǎn)受托者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的需要，這就直接導(dǎo)致了績效評價(jià)的產(chǎn)生。為履行受托責(zé)任，就要求相應(yīng)的評價(jià)體系對高校所掌管的經(jīng)濟(jì)資源及教育投入和產(chǎn)出的結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)、計(jì)量、評價(jià)和報(bào)告，以如實(shí)反映高校履行受托職責(zé)和實(shí)現(xiàn)其教育職能的情況。高等教育績效評價(jià)包含兩方面的含義，一是能夠反映和控制高校作為受托經(jīng)濟(jì)主體在受托責(zé)任上的具體履行過程，二是反映高校受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的最終結(jié)果。兩者相輔相成缺一不可。
目前，我國高等教育財(cái)政支出以規(guī)模而不是以效益為基本目標(biāo)取向，政府部門的著重點(diǎn)在于每年教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的增長量和增長速度；在教育財(cái)政資金分配方面，一定程度上是通過財(cái)政部門與經(jīng)費(fèi)申請學(xué)校之間的“討價(jià)還價(jià)”來進(jìn)行的。這樣做，一方面難以避免經(jīng)驗(yàn)決策、關(guān)系決策的色彩，難以保障財(cái)政資金分配的科學(xué)性和合理性；另一方面在客觀上造成了許多部門和地區(qū)高校年復(fù)一年地進(jìn)行教育資金爭奪戰(zhàn)，而對教育投資責(zé)任和教育支出績效不夠重視。另外許多高校在申請教育經(jīng)費(fèi)時(shí)很大程度上存在著不顧國家財(cái)力可能性，盲目制定發(fā)展計(jì)劃的傾向，盡最大可能性向財(cái)政申請經(jīng)費(fèi)，財(cái)政給多少花多少。許多高校在財(cái)政資金使用過程中也存在不計(jì)成本、不講效益等問題。這種在教育財(cái)政資金撥付和使用上的權(quán)責(zé)脫節(jié)、責(zé)任不明等問題的存在，導(dǎo)致了有限財(cái)政資金比較嚴(yán)重的浪費(fèi)。由以上問題可以看出，我國高等教育財(cái)政支出的績效狀況不能不令人擔(dān)憂，這些問題的存在要求我們必須對高等教育支出進(jìn)行績效評價(jià)。
20世紀(jì)80年代以來，西方國家從政府支出績效評價(jià)實(shí)踐中總結(jié)出了“3E”原則，即經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。所謂經(jīng)濟(jì)性（Economy），是指在財(cái)政支出管理中建立有效的支出決策機(jī)制和支出優(yōu)先安排機(jī)制，克服財(cái)政支出活動(dòng)中嚴(yán)重浪費(fèi)和分配苦樂不均的問題；所謂效率性（Efficiency），是政府及民眾對財(cái)政支出在項(xiàng)目決策機(jī)制、實(shí)施進(jìn)度、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益等方面要求的具體體現(xiàn)；所謂有效性（Effectiveness），是財(cái)政支出所取得的最終成果的具體體現(xiàn)，需要結(jié)合當(dāng)前效益與長遠(yuǎn)效益來衡量。高等教育財(cái)政支出作為公共支出的重要組成部分，這些原則也同樣適應(yīng)高等教育財(cái)政支出績效的評價(jià)工作。鑒于目前我國高等教育財(cái)政資金使用過程中，由于資金使用單位對支出績效認(rèn)識模糊或者缺乏認(rèn)識，導(dǎo)致高等教育支出在某些支出項(xiàng)目中忽視最終的目標(biāo)和效果而單純追求支出的經(jīng)濟(jì)節(jié)約；或不顧效果單純追求效率而造成浪費(fèi)；或追求所謂“效果”而不顧財(cái)政資源情況，最終影響綜合效果等。因此，要對財(cái)政高等教育資金使用狀況進(jìn)行科學(xué)、客觀的績效評價(jià)，就不能片面地、孤立地分析其中的某一個(gè)要素，而要從經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性三要素進(jìn)行綜合考察、分析，從而達(dá)到綜合評價(jià)的目的。
二、高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)存在的問題
我國高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作尚處于起步階段，還未建立完善的績效評價(jià)體系。由于高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)的激勵(lì)和約束機(jī)制尚未建立，高等教育財(cái)政性資金的使用效益缺乏應(yīng)有的考核、監(jiān)督和評價(jià)，加上財(cái)經(jīng)領(lǐng)域存在著“重改革，輕管理”、“重分配，輕監(jiān)督”等一些不正?，F(xiàn)象，導(dǎo)致高等教育財(cái)政資金困難與損失浪費(fèi)并存，高等教育財(cái)政支出效益低下等。目前我國在高等教育財(cái)政支出的績效評價(jià)上存在的問題大致有以下四個(gè)方面。
（一）未形成合理的高等教育財(cái)政支出講效益的制度環(huán)境，績效評價(jià)缺少應(yīng)有的法律和制度保障。我國財(cái)政支出績效評價(jià)制度建設(shè)和改革雖然取得了一定進(jìn)展，但目前我國高等教育財(cái)支出績效評價(jià)法制建設(shè)卻近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財(cái)支出績效評價(jià)工作的深入開展和整體成效。從目前我國高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)的具體情況來看，制訂績效評價(jià)體系及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，制定績效評價(jià)的有關(guān)政策、制度、辦法，組織、協(xié)調(diào)績效評價(jià)工作開展，建立相應(yīng)的報(bào)告制度和評價(jià)結(jié)果監(jiān)督制度等都需要政府相關(guān)部門制定一系列的制度或政策才能有效開展。從國外高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作的發(fā)展實(shí)際來看，這項(xiàng)工作要取得實(shí)效必須得到立法的支持，而且要制度化、經(jīng)?；?。
（二）未形成有效的高等教育財(cái)政支出講效益的監(jiān)督機(jī)制。目前高等教育財(cái)政支出監(jiān)督制度改革雖然取得了一定進(jìn)展，如一些地方開始在高校實(shí)行國庫集中支付制度，但仍然存在著一些問題。首先在對高等教育財(cái)政支出審查的內(nèi)容仍只注重于合法性和合規(guī)性審核，未轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的評價(jià)；其次對高等教育財(cái)政支出審查的目標(biāo)仍僅限于鑒證形式，只是審查高等教育財(cái)政支出管理上存在的問題，而未轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)現(xiàn)管理中存在問題并找出原因，提出政策建議，從而提高教育財(cái)政支出使用效益和支出效率；另外對高等教育財(cái)政支出審查的方式仍是提供審計(jì)式的鑒證形式和財(cái)務(wù)報(bào)告的事后審查，未能形成事前確定目標(biāo)、事中監(jiān)督和事后評價(jià)的方式。
（三）許多高校對高等教育投資責(zé)任和支出績效不夠重視，未能將績效評價(jià)納入高校預(yù)算執(zhí)行和管理的整個(gè)過程中。高等教育財(cái)政支出預(yù)算的編制、執(zhí)行和績效評價(jià)沒有形成一個(gè)系統(tǒng)的整體?？冃ьA(yù)算管理要求以成果為導(dǎo)向，將追求最大績效作為預(yù)算管理的根本目標(biāo)，將實(shí)現(xiàn)既定績效目標(biāo)作為預(yù)算管理的根本要求，將財(cái)政資源配置的最終成果作為衡量管理活動(dòng)的根本標(biāo)準(zhǔn)，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各項(xiàng)管理活動(dòng)中。但目前許多高校在預(yù)算資金的分配上只是著眼于把錢花出去而忽視了預(yù)算資金能夠取得的績效，更沒有從源頭上控制沒有績效和低績效的教育投入項(xiàng)目，在教育投資責(zé)任上也沒有形成一定的監(jiān)督和追究機(jī)制。（四）未建立科學(xué)、規(guī)范、合理的高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)體系。高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，目前在我國尚處于起步階段，還沒有形成一套完整的、科學(xué)的、規(guī)范和合理的評價(jià)體系。我國的高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)體系建設(shè)主要存在以下幾個(gè)問題，首先是如何對高等教育財(cái)政支出進(jìn)行科學(xué)分類。例如高等教育支出中既有研究生教育支出、大學(xué)本科教育支出、高職教育支出，也有校園建設(shè)和改造項(xiàng)目、教師工資、學(xué)生補(bǔ)助、科研支出，還有人員開支、公用支出等等，同一類支出中的不同項(xiàng)目具也有很大差異，這給高等教育財(cái)政支出進(jìn)一步細(xì)化帶來很多麻煩；其次是如何解決評價(jià)指標(biāo)的通用性。由于高等教育財(cái)政支出的公共性與復(fù)雜性特征，使我們短期內(nèi)很難找到合適的指標(biāo)來覆蓋所有的項(xiàng)目，也很難找到合理的方法來對社會效益和長期效益進(jìn)行對比分析；三是如何制定合理的標(biāo)準(zhǔn)值。其突出表現(xiàn)在由于不同地區(qū)、不同高校采用不同的會計(jì)核算方法和會計(jì)核算軟件，使得高等教育財(cái)政支出缺乏應(yīng)有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，加上各類學(xué)校的具體情況不同，其間的差異和個(gè)性特征導(dǎo)致制定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難度進(jìn)一步加大。
三、高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)的對策分析
在建立健全高等教育財(cái)支出績效評價(jià)制度大框架下，構(gòu)建基于高等教育財(cái)支出績效評價(jià)導(dǎo)向的高校會計(jì)系統(tǒng)，全面引入績效預(yù)算管理思想，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行和績效評價(jià)過程中，并積極探索，分步實(shí)施高等教育財(cái)支出的績效評價(jià)工作。結(jié)合具體國情，我國高等教育財(cái)支出績效評價(jià)體系的構(gòu)建可以從以下幾個(gè)方面著手。
（一）建立健全高等教育財(cái)支出績效評價(jià)制度。建立高等教育財(cái)政支出進(jìn)行績效評價(jià)制度不僅僅是對財(cái)政支出管理改革的要求，更是對高等教育財(cái)支出的制度約束和控制手段。目前我國高等教育財(cái)支出績效評價(jià)法制建設(shè)近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財(cái)支出績效管理工作的深入開展和整體成效。為此，我國首先要加快高等教育財(cái)支出績效管理的法制化建設(shè)步伐，在《預(yù)算法》、《審計(jì)法》、《高等教育法》等法律中增加高等教育財(cái)支出績效管理的要求，加強(qiáng)對高等教育財(cái)支出管理的約束力，強(qiáng)化高等教育財(cái)支出績效評價(jià)的手段，為開展高等教育財(cái)支出績效評價(jià)工作奠定必要的法制基礎(chǔ)。其次，要統(tǒng)一制定有關(guān)高等教育財(cái)支出評價(jià)規(guī)章和制度，明確高等教育財(cái)支出績效評價(jià)工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結(jié)果應(yīng)用等，并對相關(guān)行為主體的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行界定等。
（二）構(gòu)建基于高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)導(dǎo)向的高校會計(jì)系統(tǒng)，全面引入績效預(yù)算管理思想，建立面向績效評價(jià)的預(yù)算管理體系，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行和績效評價(jià)的整個(gè)過程中。有效的會計(jì)信息是高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)的基礎(chǔ)，會計(jì)系統(tǒng)及其預(yù)算機(jī)制的建立是高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)的信息資源平臺。但是目前我國現(xiàn)行高校會計(jì)系統(tǒng)由于收付實(shí)現(xiàn)制的會計(jì)核算方式和過于簡單的財(cái)務(wù)報(bào)告制度等原因，無法滿足高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)的需求。要有效實(shí)施高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作，就必須構(gòu)建基于績效導(dǎo)向的高校會計(jì)系統(tǒng)，改革現(xiàn)有的高校會計(jì)核算和財(cái)務(wù)報(bào)告制度，并在預(yù)算管理中全面引入績效預(yù)算管理思想，增強(qiáng)預(yù)算編制的績效性，優(yōu)化預(yù)算資金分配，并以績效為目標(biāo)嚴(yán)格控制預(yù)算執(zhí)行，增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性，同時(shí)加強(qiáng)預(yù)算支出的績效考核，重視預(yù)算執(zhí)行考核結(jié)果的應(yīng)用，切實(shí)提高預(yù)算的管理水平。
（三）積極探索，分步實(shí)施高等教育財(cái)支出績效評價(jià)工作?？紤]到高等教育財(cái)支出績效評價(jià)工作的復(fù)雜性，與此相關(guān)的法律法規(guī)等制度的建立和完善還需要相當(dāng)長的時(shí)間。因此，我國的高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作應(yīng)借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，本著分步實(shí)施、逐步試點(diǎn)的方針來進(jìn)行。首先在評價(jià)目標(biāo)選擇上，基于高等教育項(xiàng)目支出的特殊性，應(yīng)先以高等教育項(xiàng)目支出的績效評價(jià)為切入點(diǎn)，再推廣到其他支出的績效評價(jià)。二是在績效評價(jià)的組織實(shí)施方面，應(yīng)選擇一些有代表性的重點(diǎn)高校作為試點(diǎn)單位，方案成熟后再過渡到其他高校。三是在評價(jià)方式和評價(jià)體系建立上，應(yīng)先推行高校自評或考評為主，財(cái)政和教育主管部門選擇重點(diǎn)進(jìn)行評價(jià)，并積極協(xié)調(diào)高校共同制定績效評價(jià)的指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系和方法等相關(guān)評價(jià)制度，并逐步過渡到以財(cái)政、審計(jì)以及社會中介機(jī)構(gòu)為主的評價(jià)方式。
（四）努力做好高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作的配套改革。首先財(cái)政和教育主管部門應(yīng)建立高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作的信息資源庫，搭建便于統(tǒng)一會計(jì)核算信息的網(wǎng)絡(luò)平臺，以便于監(jiān)測高校預(yù)算支出的完成過程，收集、查詢高校預(yù)算支出信息，反饋績效評價(jià)結(jié)果。其次財(cái)政和教育主管部門以及高校要科學(xué)合理地對高等教育財(cái)政支出進(jìn)行分類，并能形成統(tǒng)一的會計(jì)核算制度、體系，這是建立財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)體系和有效組織實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。另外要加強(qiáng)高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)的培訓(xùn)和宣傳工作，逐步形成高等教育財(cái)政支出講績效和有績效的良好氛圍。
[參考文獻(xiàn)]
[1]宋友春等．財(cái)政支出績效評價(jià)面臨的問題及對策[J]．預(yù)算管理與會計(jì)，2005，（2）．
一、高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)的理論基礎(chǔ)和原則
受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論認(rèn)為，隨著人類社會發(fā)展，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與財(cái)產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)的分離，客觀上導(dǎo)致了財(cái)產(chǎn)委托者對財(cái)產(chǎn)受托者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的需要，這就直接導(dǎo)致了績效評價(jià)的產(chǎn)生。為履行受托責(zé)任，就要求相應(yīng)的評價(jià)體系對高校所掌管的經(jīng)濟(jì)資源及教育投入和產(chǎn)出的結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)、計(jì)量、評價(jià)和報(bào)告，以如實(shí)反映高校履行受托職責(zé)和實(shí)現(xiàn)其教育職能的情況。高等教育績效評價(jià)包含兩方面的含義，一是能夠反映和控制高校作為受托經(jīng)濟(jì)主體在受托責(zé)任上的具體履行過程，二是反映高校受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的最終結(jié)果。兩者相輔相成缺一不可。
目前，我國高等教育財(cái)政支出以規(guī)模而不是以效益為基本目標(biāo)取向，政府部門的著重點(diǎn)在于每年教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的增長量和增長速度；在教育財(cái)政資金分配方面，一定程度上是通過財(cái)政部門與經(jīng)費(fèi)申請學(xué)校之間的“討價(jià)還價(jià)”來進(jìn)行的。這樣做，一方面難以避免經(jīng)驗(yàn)決策、關(guān)系決策的色彩，難以保障財(cái)政資金分配的科學(xué)性和合理性；另一方面在客觀上造成了許多部門和地區(qū)高校年復(fù)一年地進(jìn)行教育資金爭奪戰(zhàn)，而對教育投資責(zé)任和教育支出績效不夠重視。另外許多高校在申請教育經(jīng)費(fèi)時(shí)很大程度上存在著不顧國家財(cái)力可能性，盲目制定發(fā)展計(jì)劃的傾向，盡最大可能性向財(cái)政申請經(jīng)費(fèi)，財(cái)政給多少花多少。許多高校在財(cái)政資金使用過程中也存在不計(jì)成本、不講效益等問題。這種在教育財(cái)政資金撥付和使用上的權(quán)責(zé)脫節(jié)、責(zé)任不明等問題的存在，導(dǎo)致了有限財(cái)政資金比較嚴(yán)重的浪費(fèi)。由以上問題可以看出，我國高等教育財(cái)政支出的績效狀況不能不令人擔(dān)憂，這些問題的存在要求我們必須對高等教育支出進(jìn)行績效評價(jià)。
20世紀(jì)80年代以來，西方國家從政府支出績效評價(jià)實(shí)踐中總結(jié)出了“3E”原則，即經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。所謂經(jīng)濟(jì)性（Economy），是指在財(cái)政支出管理中建立有效的支出決策機(jī)制和支出優(yōu)先安排機(jī)制，克服財(cái)政支出活動(dòng)中嚴(yán)重浪費(fèi)和分配苦樂不均的問題；所謂效率性（Efficiency），是政府及民眾對財(cái)政支出在項(xiàng)目決策機(jī)制、實(shí)施進(jìn)度、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益等方面要求的具體體現(xiàn)；所謂有效性（Effectiveness），是財(cái)政支出所取得的最終成果的具體體現(xiàn)，需要結(jié)合當(dāng)前效益與長遠(yuǎn)效益來衡量。高等教育財(cái)政支出作為公共支出的重要組成部分，這些原則也同樣適應(yīng)高等教育財(cái)政支出績效的評價(jià)工作。鑒于目前我國高等教育財(cái)政資金使用過程中，由于資金使用單位對支出績效認(rèn)識模糊或者缺乏認(rèn)識，導(dǎo)致高等教育支出在某些支出項(xiàng)目中忽視最終的目標(biāo)和效果而單純追求支出的經(jīng)濟(jì)節(jié)約；或不顧效果單純追求效率而造成浪費(fèi)；或追求所謂“效果”而不顧財(cái)政資源情況，最終影響綜合效果等。因此，要對財(cái)政高等教育資金使用狀況進(jìn)行科學(xué)、客觀的績效評價(jià)，就不能片面地、孤立地分析其中的某一個(gè)要素，而要從經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性三要素進(jìn)行綜合考察、分析，從而達(dá)到綜合評價(jià)的目的。
二、高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)存在的問題
我國高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作尚處于起步階段，還未建立完善的績效評價(jià)體系。由于高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)的激勵(lì)和約束機(jī)制尚未建立，高等教育財(cái)政性資金的使用效益缺乏應(yīng)有的考核、監(jiān)督和評價(jià)，加上財(cái)經(jīng)領(lǐng)域存在著“重改革，輕管理”、“重分配，輕監(jiān)督”等一些不正?，F(xiàn)象，導(dǎo)致高等教育財(cái)政資金困難與損失浪費(fèi)并存，高等教育財(cái)政支出效益低下等。目前我國在高等教育財(cái)政支出的績效評價(jià)上存在的問題大致有以下四個(gè)方面。
（一）未形成合理的高等教育財(cái)政支出講效益的制度環(huán)境，績效評價(jià)缺少應(yīng)有的法律和制度保障。我國財(cái)政支出績效評價(jià)制度建設(shè)和改革雖然取得了一定進(jìn)展，但目前我國高等教育財(cái)支出績效評價(jià)法制建設(shè)卻近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財(cái)支出績效評價(jià)工作的深入開展和整體成效。從目前我國高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)的具體情況來看，制訂績效評價(jià)體系及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，制定績效評價(jià)的有關(guān)政策、制度、辦法，組織、協(xié)調(diào)績效評價(jià)工作開展，建立相應(yīng)的報(bào)告制度和評價(jià)結(jié)果監(jiān)督制度等都需要政府相關(guān)部門制定一系列的制度或政策才能有效開展。從國外高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作的發(fā)展實(shí)際來看，這項(xiàng)工作要取得實(shí)效必須得到立法的支持，而且要制度化、經(jīng)?；?。
（二）未形成有效的高等教育財(cái)政支出講效益的監(jiān)督機(jī)制。目前高等教育財(cái)政支出監(jiān)督制度改革雖然取得了一定進(jìn)展，如一些地方開始在高校實(shí)行國庫集中支付制度，但仍然存在著一些問題。首先在對高等教育財(cái)政支出審查的內(nèi)容仍只注重于合法性和合規(guī)性審核，未轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的評價(jià)；其次對高等教育財(cái)政支出審查的目標(biāo)仍僅限于鑒證形式，只是審查高等教育財(cái)政支出管理上存在的問題，而未轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)現(xiàn)管理中存在問題并找出原因，提出政策建議，從而提高教育財(cái)政支出使用效益和支出效率；另外對高等教育財(cái)政支出審查的方式仍是提供審計(jì)式的鑒證形式和財(cái)務(wù)報(bào)告的事后審查，未能形成事前確定目標(biāo)、事中監(jiān)督和事后評價(jià)的方式。
（三）許多高校對高等教育投資責(zé)任和支出績效不夠重視，未能將績效評價(jià)納入高校預(yù)算執(zhí)行和管理的整個(gè)過程中。高等教育財(cái)政支出預(yù)算的編制、執(zhí)行和績效評價(jià)沒有形成一個(gè)系統(tǒng)的整體?？冃ьA(yù)算管理要求以成果為導(dǎo)向，將追求最大績效作為預(yù)算管理的根本目標(biāo)，將實(shí)現(xiàn)既定績效目標(biāo)作為預(yù)算管理的根本要求，將財(cái)政資源配置的最終成果作為衡量管理活動(dòng)的根本標(biāo)準(zhǔn)，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各項(xiàng)管理活動(dòng)中。但目前許多高校在預(yù)算資金的分配上只是著眼于把錢花出去而忽視了預(yù)算資金能夠取得的績效，更沒有從源頭上控制沒有績效和低績效的教育投入項(xiàng)目，在教育投資責(zé)任上也沒有形成一定的監(jiān)督和追究機(jī)制。
（四）未建立科學(xué)、規(guī)范、合理的高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)體系。高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，目前在我國尚處于起步階段，還沒有形成一套完整的、科學(xué)的、規(guī)范和合理的評價(jià)體系。我國的高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)體系建設(shè)主要存在以下幾個(gè)問題，首先是如何對高等教育財(cái)政支出進(jìn)行科學(xué)分類。例如高等教育支出中既有研究生教育支出、大學(xué)本科教育支出、高職教育支出，也有校園建設(shè)和改造項(xiàng)目、教師工資、學(xué)生補(bǔ)助、科研支出，還有人員開支、公用支出等等，同一類支出中的不同項(xiàng)目具也有很大差異，這給高等教育財(cái)政支出進(jìn)一步細(xì)化帶來很多麻煩；其次是如何解決評價(jià)指標(biāo)的通用性。由于高等教育財(cái)政支出的公共性與復(fù)雜性特征，使我們短期內(nèi)很難找到合適的指標(biāo)來覆蓋所有的項(xiàng)目，也很難找到合理的方法來對社會效益和長期效益進(jìn)行對比分析；三是如何制定合理的標(biāo)準(zhǔn)值。其突出表現(xiàn)在由于不同地區(qū)、不同高校采用不同的會計(jì)核算方法和會計(jì)核算軟件，使得高等教育財(cái)政支出缺乏應(yīng)有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，加上各類學(xué)校的具體情況不同，其間的差異和個(gè)性特征導(dǎo)致制定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難度進(jìn)一步加大。
三、高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)的對策分析
在建立健全高等教育財(cái)支出績效評價(jià)制度大框架下，構(gòu)建基于高等教育財(cái)支出績效評價(jià)導(dǎo)向的高校會計(jì)系統(tǒng)，全面引入績效預(yù)算管理思想，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行和績效評價(jià)過程中，并積極探索，分步實(shí)施高等教育財(cái)支出的績效評價(jià)工作。結(jié)合具體國情，我國高等教育財(cái)支出績效評價(jià)體系的構(gòu)建可以從以下幾個(gè)方面著手。
（一）建立健全高等教育財(cái)支出績效評價(jià)制度。建立高等教育財(cái)政支出進(jìn)行績效評價(jià)制度不僅僅是對財(cái)政支出管理改革的要求，更是對高等教育財(cái)支出的制度約束和控制手段。目前我國高等教育財(cái)支出績效評價(jià)法制建設(shè)近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財(cái)支出績效管理工作的深入開展和整體成效。為此，我國首先要加快高等教育財(cái)支出績效管理的法制化建設(shè)步伐，在《預(yù)算法》、《審計(jì)法》、《高等教育法》等法律中增加高等教育財(cái)支出績效管理的要求，加強(qiáng)對高等教育財(cái)支出管理的約束力，強(qiáng)化高等教育財(cái)支出績效評價(jià)的手段，為開展高等教育財(cái)支出績效評價(jià)工作奠定必要的法制基礎(chǔ)。其次，要統(tǒng)一制定有關(guān)高等教育財(cái)支出評價(jià)規(guī)章和制度，明確高等教育財(cái)支出績效評價(jià)工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結(jié)果應(yīng)用等，并對相關(guān)行為主體的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行界定等。
（二）構(gòu)建基于高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)導(dǎo)向的高校會計(jì)系統(tǒng)，全面引入績效預(yù)算管理思想，建立面向績效評價(jià)的預(yù)算管理體系，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行和績效評價(jià)的整個(gè)過程中。有效的會計(jì)信息是高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)的基礎(chǔ)，會計(jì)系統(tǒng)及其預(yù)算機(jī)制的建立是高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)的信息資源平臺。但是目前我國現(xiàn)行高校會計(jì)系統(tǒng)由于收付實(shí)現(xiàn)制的會計(jì)核算方式和過于簡單的財(cái)務(wù)報(bào)告制度等原因，無法滿足高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)的需求。要有效實(shí)施高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作，就必須構(gòu)建基于績效導(dǎo)向的高校會計(jì)系統(tǒng)，改革現(xiàn)有的高校會計(jì)核算和財(cái)務(wù)報(bào)告制度，并在預(yù)算管理中全面引入績效預(yù)算管理思想，增強(qiáng)預(yù)算編制的績效性，優(yōu)化預(yù)算資金分配，并以績效為目標(biāo)嚴(yán)格控制預(yù)算執(zhí)行，增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性，同時(shí)加強(qiáng)預(yù)算支出的績效考核，重視預(yù)算執(zhí)行考核結(jié)果的應(yīng)用，切實(shí)提高預(yù)算的管理水平。
（三）積極探索，分步實(shí)施高等教育財(cái)支出績效評價(jià)工作?？紤]到高等教育財(cái)支出績效評價(jià)工作的復(fù)雜性，與此相關(guān)的法律法規(guī)等制度的建立和完善還需要相當(dāng)長的時(shí)間。因此，我國的高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作應(yīng)借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，本著分步實(shí)施、逐步試點(diǎn)的方針來進(jìn)行。首先在評價(jià)目標(biāo)選擇上，基于高等教育項(xiàng)目支出的特殊性，應(yīng)先以高等教育項(xiàng)目支出的績效評價(jià)為切入點(diǎn)，再推廣到其他支出的績效評價(jià)。二是在績效評價(jià)的組織實(shí)施方面，應(yīng)選擇一些有代表性的重點(diǎn)高校作為試點(diǎn)單位，方案成熟后再過渡到其他高校。三是在評價(jià)方式和評價(jià)體系建立上，應(yīng)先推行高校自評或考評為主，財(cái)政和教育主管部門選擇重點(diǎn)進(jìn)行評價(jià)，并積極協(xié)調(diào)高校共同制定績效評價(jià)的指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系和方法等相關(guān)評價(jià)制度，并逐步過渡到以財(cái)政、審計(jì)以及社會中介機(jī)構(gòu)為主的評價(jià)方式。
（四）努力做好高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作的配套改革。首先財(cái)政和教育主管部門應(yīng)建立高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作的信息資源庫，搭建便于統(tǒng)一會計(jì)核算信息的網(wǎng)絡(luò)平臺，以便于監(jiān)測高校預(yù)算支出的完成過程，收集、查詢高校預(yù)算支出信息，反饋績效評價(jià)結(jié)果。其次財(cái)政和教育主管部門以及高校要科學(xué)合理地對高等教育財(cái)政支出進(jìn)行分類，并能形成統(tǒng)一的會計(jì)核算制度、體系，這是建立財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)體系和有效組織實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。另外要加強(qiáng)高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)的培訓(xùn)和宣傳工作，逐步形成高等教育財(cái)政支出講績效和有績效的良好氛圍。
[參考文獻(xiàn)]
[1]宋友春等．財(cái)政支出績效評價(jià)面臨的問題及對策[J]．預(yù)算管理與會計(jì)，2005，（2）．
在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政監(jiān)督主要以行政監(jiān)督為主，通過行政法規(guī)的制定和檢查，監(jiān)督行政事業(yè)單位和國有企業(yè)財(cái)政資金的運(yùn)行和財(cái)務(wù)活動(dòng)的進(jìn)行以及財(cái)政政策、會計(jì)制度的執(zhí)行。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，使財(cái)政監(jiān)督具有了新的內(nèi)容，它既要體現(xiàn)以國家為主體財(cái)政分配關(guān)系的監(jiān)督要求，也要反映以價(jià)值規(guī)律和市場競爭為特點(diǎn)、多種分配形式并存的監(jiān)督要求。一方面社會主義國家的分配性質(zhì)，要求對國家行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，通過國家分配政策、財(cái)務(wù)制度以及相關(guān)法規(guī)的頒布，反映社會主義國家為主體的分配關(guān)系。同時(shí)，多種所有制形式的存在，要求通過私營、外資、合資企業(yè)的監(jiān)督，維護(hù)按要素分配形式為補(bǔ)充的分配運(yùn)行秩序。另一方面，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求財(cái)政監(jiān)督要反映價(jià)值規(guī)律和市場經(jīng)濟(jì)的要求，按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，轉(zhuǎn)變財(cái)政監(jiān)督方式和監(jiān)督手段，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律方法監(jiān)督地方、部門行政事業(yè)單位和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使其收支行為、分配方式、資金營運(yùn)、上交利稅符合國家財(cái)政政策和市場準(zhǔn)則，保證社會主義市場經(jīng)濟(jì)國家財(cái)政分配的正常運(yùn)行，維護(hù)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序。
社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，改變了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下國家財(cái)政在收支過程中統(tǒng)收統(tǒng)支、大包大攬，不講經(jīng)濟(jì)效益的指令性分配方式。國家財(cái)政分配出現(xiàn)了三個(gè)轉(zhuǎn)變，一是中央財(cái)政與地方財(cái)政在分配方式上變統(tǒng)收統(tǒng)支分配體制為明確事權(quán)、劃分稅種、確定收支的分稅制機(jī)制。二是在國家、企業(yè)、個(gè)人的分配關(guān)系上，變單一按勞分配方式為以按勞分配為主體，按要素分配為補(bǔ)充的分配體制。三是在國家財(cái)政部門與其他政府部門的分配關(guān)系上，變預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外分配雙軌制為逐漸向預(yù)算內(nèi)單軌分配轉(zhuǎn)變。財(cái)政監(jiān)督也從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下事無巨細(xì)、一統(tǒng)到底的直接監(jiān)督，變?yōu)橐婪ūO(jiān)督和間接監(jiān)督，通過《預(yù)算法》、《會計(jì)法》、《稅收征管條例》等財(cái)政法規(guī)，監(jiān)督財(cái)政部門內(nèi)預(yù)算編制情況和預(yù)決算執(zhí)行情況，監(jiān)督稅務(wù)部門稅收征管、匯集、解繳情況、納稅對象的完稅情況，以及各財(cái)政部門非稅性財(cái)政收入收繳上解和使用情況。并通過社會監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督企事業(yè)單位資產(chǎn)運(yùn)行過程和財(cái)務(wù)會計(jì)活動(dòng)，維護(hù)國家所有者權(quán)益和企業(yè)出資人利益，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度提供保障。可見，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的復(fù)雜性和多樣性，對財(cái)政監(jiān)督提出了更高的要求，使財(cái)政監(jiān)督更加必要。
二、財(cái)政監(jiān)督職能的定位
財(cái)政監(jiān)督是對各項(xiàng)財(cái)政資金進(jìn)行全過程的監(jiān)督，寓監(jiān)督于整個(gè)管理之中。它包括以下幾層意思：第一，專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)要和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)合理分工，專司監(jiān)督的部門應(yīng)該牽頭抓總，對整個(gè)財(cái)政監(jiān)督工作、檢查工作安排部署。第二，各業(yè)務(wù)部門要按照監(jiān)督部門的要求進(jìn)行監(jiān)督。這要研究專司監(jiān)督部門和業(yè)務(wù)部門分工到什么程度，怎樣分合適。第三，正確運(yùn)用檢查的權(quán)力，對各種資金進(jìn)行監(jiān)督檢查。事后要有核準(zhǔn)報(bào)告制度，要由監(jiān)督部門對報(bào)告進(jìn)行審查、認(rèn)可，使監(jiān)督寓于管理之中，通過各項(xiàng)業(yè)務(wù)制定合適的規(guī)章制度。第四，體現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的功能。結(jié)合支出管理體制改革，改造傳統(tǒng)的支出體系和信息系統(tǒng)。在支出改革過程中，必然要觸動(dòng)傳統(tǒng)的模式，舊的方法不行了，新方法要建立。在這個(gè)過程中，財(cái)政監(jiān)督部門要發(fā)揮作用，要使每個(gè)制度建立的時(shí)候，就考慮到監(jiān)督的職能，在新的管理體系和信息系統(tǒng)中資源共享，數(shù)據(jù)透明，預(yù)算確定下來后，必須進(jìn)入信息系統(tǒng)，執(zhí)行到什么程度，授權(quán)限于哪些人，在關(guān)鍵處行使監(jiān)督職能。
三、轉(zhuǎn)變財(cái)政監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制
在財(cái)政管理由直接管理向間接管理、微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變的過程中，及時(shí)轉(zhuǎn)變財(cái)政監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制更具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
1.改變過去傳統(tǒng)的單一的財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督對象，把對執(zhí)法部門的監(jiān)督檢查與對企業(yè)、單位的監(jiān)督檢查放到同等重要位置。必須從傳統(tǒng)的以企業(yè)財(cái)務(wù)收支為主要對象的監(jiān)督模式，轉(zhuǎn)換為充分運(yùn)用財(cái)政部門綜合管理財(cái)政收支的職責(zé)特點(diǎn)，在開展對企業(yè)執(zhí)行財(cái)會制度和預(yù)算收入解繳情況監(jiān)管的同時(shí)，把工作重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到本級預(yù)算收入、劃分、留解、退付的監(jiān)督上來。
2.由重收入監(jiān)督轉(zhuǎn)變到收支并重上來。通過財(cái)政收入監(jiān)督，可以達(dá)到增加收入，防止財(cái)政收入流失的目的。但財(cái)政支出方向是否正確、資金使用效益如何，有無擠占挪用現(xiàn)象等，都關(guān)系到財(cái)政職能的發(fā)揮，關(guān)系到社會各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。因此，新形勢下的財(cái)政監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，必須逐步建立從財(cái)政預(yù)算支出的申報(bào)、撥付到使用過程的跟蹤監(jiān)督機(jī)制。
3.由事后監(jiān)督為主向事前、事中、事后的綜合監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變。沒有事前、事中監(jiān)督，根本談不上監(jiān)督體系建設(shè)。必須有一套辦法規(guī)定，由專司監(jiān)督的部門利用其所處的地位和職權(quán)來調(diào)動(dòng)所有業(yè)務(wù)科室，對這套辦法進(jìn)行檢查。
4.要從大檢查突擊性監(jiān)督向日常全方位監(jiān)督轉(zhuǎn)變。十幾年的大檢查形成了一套有效的工作方法，但帶有突擊性質(zhì)，并且檢查對象多是企業(yè)。市場經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政工作的中心是以管理為主，因此，財(cái)政監(jiān)督要轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，逐步由突擊檢查轉(zhuǎn)到日常全方位的監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督不只是簡單的查，要查、督并重，甚至監(jiān)督應(yīng)該更重要。重點(diǎn)不再是企業(yè)，而應(yīng)是財(cái)政資金，真正形成日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督檢查相結(jié)合的財(cái)政監(jiān)督工作新格局。
5.由監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)變到監(jiān)督服務(wù)。財(cái)政監(jiān)督要徹底改變過去那種只重檢查，不重管理，只重收繳，不重整改，監(jiān)督檢查與管理服務(wù)相脫節(jié)的做法。變單純的監(jiān)督檢查為監(jiān)督服務(wù)，寓服務(wù)于監(jiān)督之中，把監(jiān)督檢查與建章立制、堵塞漏洞結(jié)合起來，達(dá)到為加強(qiáng)財(cái)政管理服務(wù)、為財(cái)政中心工作服務(wù)的目的。
6.從對外為主向?qū)?nèi)為主轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。財(cái)政部門手中的“財(cái)權(quán)”決定了有必要在內(nèi)部建立起強(qiáng)有力的自我約束機(jī)制，包括自身隊(duì)伍建設(shè)，制度規(guī)定的建設(shè)，行使內(nèi)部審計(jì)職能，提高工作透明度、規(guī)范自身行為。內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)該做好內(nèi)部審計(jì)、專項(xiàng)檢查和離任審計(jì)。
四、堅(jiān)持財(cái)政監(jiān)督職能，必須加強(qiáng)法制建設(shè)
在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政監(jiān)督主要以行政監(jiān)督為主，通過行政法規(guī)的制定和檢查，監(jiān)督行政事業(yè)單位和國有企業(yè)財(cái)政資金的運(yùn)行和財(cái)務(wù)活動(dòng)的進(jìn)行以及財(cái)政政策、會計(jì)制度的執(zhí)行。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，使財(cái)政監(jiān)督具有了新的內(nèi)容，它既要體現(xiàn)以國家為主體財(cái)政分配關(guān)系的監(jiān)督要求，也要反映以價(jià)值規(guī)律和市場競爭為特點(diǎn)、多種分配形式并存的監(jiān)督要求。一方面社會主義國家的分配性質(zhì)，要求對國家行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，通過國家分配政策、財(cái)務(wù)制度以及相關(guān)法規(guī)的頒布，反映社會主義國家為主體的分配關(guān)系。同時(shí)，多種所有制形式的存在，要求通過私營、外資、合資企業(yè)的監(jiān)督，維護(hù)按要素分配形式為補(bǔ)充的分配運(yùn)行秩序。另一方面，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求財(cái)政監(jiān)督要反映價(jià)值規(guī)律和市場經(jīng)濟(jì)的要求，按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，轉(zhuǎn)變財(cái)政監(jiān)督方式和監(jiān)督手段，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律方法監(jiān)督地方、部門行政事業(yè)單位和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使其收支行為、分配方式、資金營運(yùn)、上交利稅符合國家財(cái)政政策和市場準(zhǔn)則，保證社會主義市場經(jīng)濟(jì)國家財(cái)政分配的正常運(yùn)行，維護(hù)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序。
社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，改變了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下國家財(cái)政在收支過程中統(tǒng)收統(tǒng)支、大包大攬，不講經(jīng)濟(jì)效益的指令性分配方式。國家財(cái)政分配出現(xiàn)了三個(gè)轉(zhuǎn)變，一是中央財(cái)政與地方財(cái)政在分配方式上變統(tǒng)收統(tǒng)支分配體制為明確事權(quán)、劃分稅種、確定收支的分稅制機(jī)制。二是在國家、企業(yè)、個(gè)人的分配關(guān)系上，變單一按勞分配方式為以按勞分配為主體，按要素分配為補(bǔ)充的分配體制。三是在國家財(cái)政部門與其他政府部門的分配關(guān)系上，變預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外分配雙軌制為逐漸向預(yù)算內(nèi)單軌分配轉(zhuǎn)變。財(cái)政監(jiān)督也從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下事無巨細(xì)、一統(tǒng)到底的直接監(jiān)督，變?yōu)橐婪ūO(jiān)督和間接監(jiān)督，通過《預(yù)算法》、《會計(jì)法》、《稅收征管條例》等財(cái)政法規(guī)，監(jiān)督財(cái)政部門內(nèi)預(yù)算編制情況和預(yù)決算執(zhí)行情況，監(jiān)督稅務(wù)部門稅收征管、匯集、解繳情況、納稅對象的完稅情況，以及各財(cái)政部門非稅性財(cái)政收入收繳上解和使用情況。并通過社會監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督企事業(yè)單位資產(chǎn)運(yùn)行過程和財(cái)務(wù)會計(jì)活動(dòng)，維護(hù)國家所有者權(quán)益和企業(yè)出資人利益，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度提供保障?？梢?，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的復(fù)雜性和多樣性，對財(cái)政監(jiān)督提出了更高的要求，使財(cái)政監(jiān)督更加必要。
二、財(cái)政監(jiān)督職能的定位
財(cái)政監(jiān)督是對各項(xiàng)財(cái)政資金進(jìn)行全過程的監(jiān)督，寓監(jiān)督于整個(gè)管理之中。它包括以下幾層意思：第一，專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)要和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)合理分工，專司監(jiān)督的部門應(yīng)該牽頭抓總，對整個(gè)財(cái)政監(jiān)督工作、檢查工作安排部署。第二，各業(yè)務(wù)部門要按照監(jiān)督部門的要求進(jìn)行監(jiān)督。這要研究專司監(jiān)督部門和業(yè)務(wù)部門分工到什么程度，怎樣分合適。第三，正確運(yùn)用檢查的權(quán)力，對各種資金進(jìn)行監(jiān)督檢查。事后要有核準(zhǔn)報(bào)告制度，要由監(jiān)督部門對報(bào)告進(jìn)行審查、認(rèn)可，使監(jiān)督寓于管理之中，通過各項(xiàng)業(yè)務(wù)制定合適的規(guī)章制度。第四，體現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的功能。結(jié)合支出管理體制改革，改造傳統(tǒng)的支出體系和信息系統(tǒng)。在支出改革過程中，必然要觸動(dòng)傳統(tǒng)的模式，舊的方法不行了，新方法要建立。在這個(gè)過程中，財(cái)政監(jiān)督部門要發(fā)揮作用，要使每個(gè)制度建立的時(shí)候，就考慮到監(jiān)督的職能，在新的管理體系和信息系統(tǒng)中資源共享，數(shù)據(jù)透明，預(yù)算確定下來后，必須進(jìn)入信息系統(tǒng)，執(zhí)行到什么程度，授權(quán)限于哪些人，在關(guān)鍵處行使監(jiān)督職能。
三、轉(zhuǎn)變財(cái)政監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制
在財(cái)政管理由直接管理向間接管理、微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變的過程中，及時(shí)轉(zhuǎn)變財(cái)政監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制更具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
1.改變過去傳統(tǒng)的單一的財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督對象，把對執(zhí)法部門的監(jiān)督檢查與對企業(yè)、單位的監(jiān)督檢查放到同等重要位置。必須從傳統(tǒng)的以企業(yè)財(cái)務(wù)收支為主要對象的監(jiān)督模式，轉(zhuǎn)換為充分運(yùn)用財(cái)政部門綜合管理財(cái)政收支的職責(zé)特點(diǎn)，在開展對企業(yè)執(zhí)行財(cái)會制度和預(yù)算收入解繳情況監(jiān)管的同時(shí)，把工作重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到本級預(yù)算收入、劃分、留解、退付的監(jiān)督上來。
2.由重收入監(jiān)督轉(zhuǎn)變到收支并重上來。通過財(cái)政收入監(jiān)督，可以達(dá)到增加收入，防止財(cái)政收入流失的目的。但財(cái)政支出方向是否正確、資金使用效益如何，有無擠占挪用現(xiàn)象等，都關(guān)系到財(cái)政職能的發(fā)揮，關(guān)系到社會各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。因此，新形勢下的財(cái)政監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，必須逐步建立從財(cái)政預(yù)算支出的申報(bào)、撥付到使用過程的跟蹤監(jiān)督機(jī)制。
3.由事后監(jiān)督為主向事前、事中、事后的綜合監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變。沒有事前、事中監(jiān)督，根本談不上監(jiān)督體系建設(shè)。必須有一套辦法規(guī)定，由專司監(jiān)督的部門利用其所處的地位和職權(quán)來調(diào)動(dòng)所有業(yè)務(wù)科室，對這套辦法進(jìn)行檢查。
4.要從大檢查突擊性監(jiān)督向日常全方位監(jiān)督轉(zhuǎn)變。十幾年的大檢查形成了一套有效的工作方法，但帶有突擊性質(zhì)，并且檢查對象多是企業(yè)。市場經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政工作的中心是以管理為主，因此，財(cái)政監(jiān)督要轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，逐步由突擊檢查轉(zhuǎn)到日常全方位的監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督不只是簡單的查，要查、督并重，甚至監(jiān)督應(yīng)該更重要。重點(diǎn)不再是企業(yè)，而應(yīng)是財(cái)政資金，真正形成日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督檢查相結(jié)合的財(cái)政監(jiān)督工作新格局。
5.由監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)變到監(jiān)督服務(wù)。財(cái)政監(jiān)督要徹底改變過去那種只重檢查，不重管理，只重收繳，不重整改，監(jiān)督檢查與管理服務(wù)相脫節(jié)的做法。變單純的監(jiān)督檢查為監(jiān)督服務(wù)，寓服務(wù)于監(jiān)督之中，把監(jiān)督檢查與建章立制、堵塞漏洞結(jié)合起來，達(dá)到為加強(qiáng)財(cái)政管理服務(wù)、為財(cái)政中心工作服務(wù)的目的。
6.從對外為主向?qū)?nèi)為主轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。財(cái)政部門手中的“財(cái)權(quán)”決定了有必要在內(nèi)部建立起強(qiáng)有力的自我約束機(jī)制，包括自身隊(duì)伍建設(shè)，制度規(guī)定的建設(shè)，行使內(nèi)部審計(jì)職能，提高工作透明度、規(guī)范自身行為。內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)該做好內(nèi)部審計(jì)、專項(xiàng)檢查和離任審計(jì)。
四、堅(jiān)持財(cái)政監(jiān)督職能，必須加強(qiáng)法制建設(shè)
一、導(dǎo)言
大學(xué)不再是一個(gè)教學(xué)和科研的安靜場所，正在面臨更多挑戰(zhàn)和社會責(zé)任（Skilbeck，2001）。為了更好地完成社會賦予大學(xué)的使命，大學(xué)必須保證其財(cái)務(wù)可持續(xù)能力。以歐洲大學(xué)為例，近年來，除了占其收入主要地位的公共財(cái)政資金之外，他們積極拓展收入渠道，通過學(xué)費(fèi)、與企業(yè)合作、慈善捐款和向社會提供服務(wù)等方式獲得收入。同時(shí)，歐洲大學(xué)積極引入完全成本核算，更好地確認(rèn)其教學(xué)和科研活動(dòng)發(fā)生的成本。一切都在朝著好的方向發(fā)展。
然而，經(jīng)濟(jì)危機(jī)的出現(xiàn)改變了這一切。經(jīng)濟(jì)危機(jī)嚴(yán)重打擊了歐洲國家的經(jīng)濟(jì)，其引發(fā)的債務(wù)危機(jī)致使一些國家甚至被迫接受緊急經(jīng)濟(jì)救助，如希臘和愛爾蘭。大部分歐洲國家開始執(zhí)行由德國和法國倡導(dǎo)的緊縮財(cái)政政策，大幅減少公共支出，高等教育的發(fā)展受到嚴(yán)重影響。經(jīng)濟(jì)危機(jī)對大學(xué)的財(cái)務(wù)可持續(xù)能力產(chǎn)生了什么影響，具體表現(xiàn)在哪些方面？這是本文試圖研究的目標(biāo)。
二、文獻(xiàn)回顧
大學(xué)的資金問題近年來是許多學(xué)者研究的熱點(diǎn)之一。然而大部分研究是圍繞大學(xué)資助模式和方法以及資助與自治之間關(guān)系而展開的，關(guān)注大學(xué)財(cái)務(wù)可持續(xù)能力的研究相對較少。
Johnstone（1998）的研究指出，隨著高等教育的大眾化和政府對高等教育的改革，大學(xué)學(xué)費(fèi)收入增加，私人部門也增加了對大學(xué)的投入，收入多元化已成為世界范圍內(nèi)高等教育的發(fā)展趨勢。Alonso等（2001）研究了西班牙公共研究中心的資助戰(zhàn)略如何受到收入多元化的影響，他們把公立研究中心的資助戰(zhàn)略作為被解釋變量，使用外部資金在總的研發(fā)經(jīng)費(fèi)中的比例來解釋公立研究中心的變化程度。研究發(fā)現(xiàn)，自較高、急需資金投入的研究中心對取得外部資金更感興趣。Aghion等（2008）分析了業(yè)績表現(xiàn)、自治度和公共財(cái)政資金程度的關(guān)系，他們的研究發(fā)現(xiàn)，大學(xué)公共資金的增加和自治度的提高，能夠共同促進(jìn)其業(yè)績表現(xiàn)。歐洲大學(xué)協(xié)會2008年的研究報(bào)告《大學(xué)的財(cái)務(wù)可持續(xù)能力：歐洲大學(xué)面向完全成本核算》分析了大學(xué)識別其所有作業(yè)的完全成本的能力，并確認(rèn)了歐洲大學(xué)致力發(fā)展完全成本核算①的需求。該報(bào)告認(rèn)為，實(shí)施完全成本核算，正確核算大學(xué)各項(xiàng)作業(yè)的成本，是實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)可持續(xù)能力的前提。
三、大學(xué)的財(cái)務(wù)可持續(xù)能力
（一）概念
根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）2004年的研究報(bào)告《危險(xiǎn)邊緣：拯救高等教育的可持續(xù)發(fā)展的未來》中的定義，財(cái)務(wù)可持續(xù)能力可以被定義為：如果一所高校能夠回收其完全經(jīng)濟(jì)成本，并以適當(dāng)?shù)乃俣韧顿Y于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（實(shí)物的、人力的和智力的），以保證其未來具備實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃、服務(wù)學(xué)生及其他客戶等必需的產(chǎn)出能力，那么，我們認(rèn)為它的運(yùn)營是基于財(cái)務(wù)可持續(xù)的②。
（二）內(nèi)涵組成
一般來說，大學(xué)的財(cái)務(wù)可持續(xù)能力包括三個(gè)方面：充足的公共財(cái)政資金、合理的多元化收入結(jié)構(gòu)、可識別和可理解的成本計(jì)算方法（完全成本核算）。其中，充足的公共財(cái)政資金是財(cái)務(wù)可持續(xù)能力的基礎(chǔ)，完全成本核算是財(cái)務(wù)可持續(xù)能力的前提，多元化的收入結(jié)構(gòu)是大學(xué)得以獲得自、自我管理以完成受托責(zé)任的保障。
1.充足的公共財(cái)政資金
歐洲公立大學(xué)屬于公共部門，雖然歐洲各國情況各有不同，但是歐洲大學(xué)收入主要依靠來自中央或地方政府部門的直接財(cái)政撥款，這種撥款稱為直接撥款。一般而言，直接撥款分為固定撥款、定向撥款和項(xiàng)目撥款。
固定撥款是指覆蓋若干項(xiàng)支出（如教學(xué)、持續(xù)經(jīng)營費(fèi)用和研究活動(dòng)等）的一筆財(cái)政資金。在這一框架內(nèi)，大學(xué)主要根據(jù)自己的需要把資金在內(nèi)部進(jìn)行分配。定向撥款是一種重新分配的資金，是整體撥款中一部分用于特定項(xiàng)目的資金。通常定向撥款往往旨在實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略的優(yōu)先特定目標(biāo)。其他的資金一般通過項(xiàng)目撥款進(jìn)行分配，在大多數(shù)情況下是通過特定機(jī)構(gòu)進(jìn)行競爭性分配。在固定撥款不增加或者實(shí)際上減少的情況下，這些競爭被大學(xué)作為一個(gè)重要的收入來源。一個(gè)簡化的公共財(cái)政資金資助模式如圖1所示。
2.完全成本核算
高等教育的大眾化、日益增加的受托責(zé)任要求、新的社會需求以及上漲的人力資源支出只是當(dāng)前大學(xué)面臨的高額運(yùn)營成本的部分原因。解決這一問題的第一步就是要識別大學(xué)各項(xiàng)活動(dòng)作業(yè)的真實(shí)成本。為此，歐洲大學(xué)協(xié)會建議采用“完全成本核算”來代表大學(xué)識別和計(jì)算所有的直接和間接成本的能力，核算大學(xué)的教學(xué)、科研和其他活動(dòng)。由于不能正確識別成本，歐洲大部分大學(xué)還沒有認(rèn)識到成本問題對于財(cái)務(wù)可持續(xù)能力的重要性。
完全成本的實(shí)施過程面臨著來自大學(xué)內(nèi)部和外部的困難。最常見的內(nèi)部困難是員工對變革的抵制、缺少領(lǐng)導(dǎo)層支持以及對時(shí)間重新分配所帶來的挑戰(zhàn)。為了克服這些困難，很有必要說服高層領(lǐng)導(dǎo)和關(guān)鍵的學(xué)術(shù)和行政人員，讓他們理解完全成本核算的好處。最常見的外部困難是缺少自、存在法律障礙、利益相關(guān)人之間缺乏信任。由于完全成本法的實(shí)施需要資金，因此缺少資金支持也是困難之一。
完全成本核算在各國之間發(fā)展很不平衡。一些國家如英國和荷蘭已經(jīng)實(shí)行了統(tǒng)一而靈活的成本核算體系。然而，一些國家如斯洛文尼亞和愛沙尼亞還沒有開始引入完全成本核算。
3.合理的多元化收入結(jié)構(gòu)
大學(xué)嚴(yán)重依賴公共財(cái)政資金并不意味著財(cái)政資金是其唯一的資金來源。歐洲大學(xué)正在努力探索多元化的收入?！岸嘣币辉~有很多不同含義，但是在資金方面通常指在整體收入結(jié)構(gòu)中不同資金來源的分配，它們包括公共財(cái)政資金、通過學(xué)生捐助（或?qū)W費(fèi)）得到的私人資金以及其他資金來源（或稱替代性收入來源，其他私人資金，第三方資金等）。其他資金來源包括來自與私營部門的合同收入（涉及研究和教育活動(dòng)合同）、捐贈(zèng)收入和大學(xué)提供服務(wù)所獲得的資金。歐洲大學(xué)平均的收入結(jié)構(gòu)見圖2。
需要特別指出的是私人資金的有限性。因?yàn)樵诙唐趦?nèi)增加私人資金的能力是有限的，因此公共財(cái)政資金減少導(dǎo)致的資金缺口難以通過私人資金進(jìn)行彌補(bǔ)。來自學(xué)費(fèi)和其他私人部門的資金不能替代公共財(cái)政收入，而只能作為公共資金的一個(gè)補(bǔ)充。
四、經(jīng)濟(jì)危機(jī)對歐洲大學(xué)財(cái)務(wù)可持續(xù)能力的影響
從2008年開始的金融危機(jī)，迅速蔓延至歐洲全境，演變成為嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。歐洲高等教育也遭受重創(chuàng)，大學(xué)的財(cái)務(wù)可持續(xù)能力受到嚴(yán)重影響。
（一）對公共財(cái)政資金的影響
1.經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致公共財(cái)政資金減少
經(jīng)濟(jì)危機(jī)迫使各國政府降低教育投資，給大學(xué)的財(cái)政帶來很大壓力。教學(xué)和科研必須在緊縮的大形勢下與公共預(yù)算中的其他優(yōu)先項(xiàng)目（如社會保險(xiǎn)和健康等）展開競爭。公共財(cái)政資金增加的希望渺茫。公共支出填補(bǔ)不斷擴(kuò)大的資金缺口幾無可能。
歐洲大學(xué)協(xié)會在2009年對27個(gè)歐洲國家的超過100所大學(xué)的高等教育公共財(cái)政資金變化情況進(jìn)行了調(diào)查④，圖3是按照大學(xué)所在國家分類顯示的調(diào)查結(jié)果。
從圖3中我們看出，超過一半的國家（52%）削減了對高等教育的公共財(cái)政支出。其中拉脫維亞削減力度最大，該國根據(jù)世界銀行和國際貨幣基金組織的減少高等教育資金投入的建議，2009年初高等教育投入削減了48%，在2010年削減了18%。這種高等教育財(cái)政投入的大幅削減給該國高等教育帶來了巨大壓力。同樣大幅減少財(cái)政投入的還有希臘（30%）和意大利（17%）。保持原有水平不變的主要是北歐國家，如挪威、瑞典和芬蘭等。相比之下，只有德國、法國和葡萄牙增加了對高等教育的投入。當(dāng)然，這三個(gè)國家，特別是德國和法國，是歐洲地區(qū)的兩大主要經(jīng)濟(jì)體。
2.經(jīng)濟(jì)危機(jī)引起資金分配方式變化
一般而言，經(jīng)濟(jì)危機(jī)下，教學(xué)比科研受到的影響更甚。因?yàn)榘l(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，大學(xué)面臨著對高等教育需要增加投入的壓力。除了正常受教育人口的增長外，由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)，失業(yè)率升高，更多的人希望到學(xué)校充電以提高競爭力。即使是那些預(yù)算沒有減少的大學(xué)，生均教育支出也有所下降。增加的學(xué)生人數(shù)和減少的教學(xué)投入直接影響了教育質(zhì)量。大學(xué)被迫減少了一些學(xué)習(xí)項(xiàng)目，增設(shè)遠(yuǎn)程教育來加以應(yīng)對。一些大學(xué)甚至減少雇用教學(xué)和管理人員，這也嚴(yán)重影響了教學(xué)能力。
另一方面，危機(jī)也影響了大學(xué)的科研活動(dòng)。和教學(xué)支出一樣，很多國家削減了科研經(jīng)費(fèi)投入。在有限的科研經(jīng)費(fèi)情況下，愈來愈多的資助機(jī)構(gòu)采用競爭性資助工具分配科研經(jīng)費(fèi)。僅考慮競爭性的話，引入競爭性資助系統(tǒng)能夠在提高科研質(zhì)量等方面達(dá)到積極效果。但是，這種競爭性科研經(jīng)費(fèi)分配會危及大學(xué)的財(cái)務(wù)可持續(xù)能力，特別是當(dāng)他們獲得的科研經(jīng)費(fèi)不足以抵償科研項(xiàng)目成本時(shí)。這樣的機(jī)制下，大學(xué)必須使用自由資金或者從其他渠道獲得資金，這就導(dǎo)致了惡性循環(huán)，資金缺口將越來越大。來自丹麥的例子表明，當(dāng)整塊撥款也改為競爭性撥款時(shí)，個(gè)別大學(xué)甚至無力支付人員工資，因?yàn)榇蟛糠謸芸疃急粋€(gè)別科研人員贏得，因而只剩下缺少經(jīng)費(fèi)的大學(xué)行政部門。增加的競爭性資助也導(dǎo)致資助來源的過于分散化，影響了大學(xué)的可持續(xù)能力和自。因?yàn)榇罅抠M(fèi)時(shí)費(fèi)力的申請和報(bào)告程序會嚴(yán)重影響大學(xué)的正常工作。
在歐洲各國紛紛采取緊縮政策，壓縮公共教育支出的形勢下，增加其他資金來源和努力降低成本或許是大學(xué)所能采取的對策。
（二）大學(xué)收入結(jié)構(gòu)發(fā)生的變化
隨著公共資金的削減，私人資金收入對于大學(xué)的收入多元化來說顯得更為重要。但是經(jīng)濟(jì)危機(jī)對來自私人部門的資金的影響各不相同?？赡艿那闆r是學(xué)費(fèi)比例增加，其他私人資金比例降低。
在許多國家，經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)了公眾關(guān)于學(xué)費(fèi)的爭論。各方展開了關(guān)于收取或者提高學(xué)費(fèi)以幫助大學(xué)解決資金缺口的爭論，甚至爆發(fā)了示威活動(dòng)⑤。盡管遭遇抵制，改變正在發(fā)生。在北歐的瑞典、丹麥和芬蘭，國家的公眾和政治家強(qiáng)烈認(rèn)為高等教育應(yīng)當(dāng)由國家資助，一些大學(xué)開始引入收費(fèi)制度，例如，對外國留學(xué)生收取不菲的費(fèi)用。在英國，雖然大學(xué)已經(jīng)實(shí)行收費(fèi)多年，但是作為確保大學(xué)取得穩(wěn)定收入來源的一種可能，學(xué)費(fèi)上漲方案正在考慮之中。
經(jīng)濟(jì)危機(jī)也對其他私人資金產(chǎn)生影響。隨著業(yè)務(wù)量的減少，許多公司收入降低，裁減人員。相應(yīng)的，他們與大學(xué)的合作項(xiàng)目也受影響而延遲或取消。此外，來自慈善組織和基金會方面的消息，他們的資金也受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，面臨運(yùn)營壓力。慈善資金對一些大學(xué)的資助已經(jīng)開始減少，在英國，這個(gè)數(shù)字下降了20%⑥。
經(jīng)濟(jì)危機(jī)在減少公共財(cái)政資金的同時(shí)，也說明了收入多元化對于大學(xué)財(cái)務(wù)可持續(xù)能力的重要作用。因此，大學(xué)應(yīng)當(dāng)努力爭取鞏固私人資金來源：學(xué)費(fèi)制度的引入勢在必行，同時(shí)，大學(xué)應(yīng)繼續(xù)保持與企業(yè)和慈善資助的良好關(guān)系，不僅僅是現(xiàn)在，也為將來經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇打好基礎(chǔ)。
（三）危機(jī)為大學(xué)實(shí)施完全成本核算提供了契機(jī)
經(jīng)濟(jì)危機(jī)嚴(yán)重影響了大學(xué)的公共財(cái)政資金和其他資金來源，但是對于大學(xué)實(shí)施全面成本核算來說，卻是一個(gè)難得的機(jī)遇。由于公共開支的削減導(dǎo)致大學(xué)收入減少，而支出卻由于學(xué)生人數(shù)增加而增加，開源節(jié)流是大學(xué)的必然選擇。所謂節(jié)流，就需要大學(xué)進(jìn)一步加強(qiáng)成本核算，降低成本。根據(jù)歐洲大學(xué)協(xié)會（2008）的研究，實(shí)施全面成本核算可以優(yōu)化大學(xué)的作業(yè)分析，提高內(nèi)部資源分配的效率，更好地理解和制定投資決策?？梢哉f，經(jīng)濟(jì)危機(jī)為大學(xué)實(shí)施完全成本核算創(chuàng)造了條件。
當(dāng)然，完全成本核算的實(shí)施僅僅依靠學(xué)校顯然是不夠的，這還需要政府或大學(xué)組織的支持。英國大學(xué)的例子告訴我們，政府的支持在大學(xué)實(shí)施完全成本核算過程中發(fā)揮了重要的作用⑦。相比之下，由于缺少政府支持，愛沙尼亞大學(xué)尚未引入完全成本核算。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致公共財(cái)政資金減少而且這種情況將持續(xù)相當(dāng)一段時(shí)間的情況下，加大對大學(xué)實(shí)施完全成本核算的政策支持也許是政府的一個(gè)正確選擇。
五、結(jié)論
本文研究了經(jīng)濟(jì)危機(jī)對歐洲高等教育產(chǎn)生的影響。研究發(fā)現(xiàn)，一方面，由于實(shí)行緊縮財(cái)政政策，大部分歐洲國家減少了公共財(cái)政資金。公共資金的減少對高等教育的教學(xué)影響更大，科研資助則更多地采取了競爭性資助計(jì)劃。
另一方面，研究顯示，經(jīng)濟(jì)危機(jī)也影響了私人的資金來源，進(jìn)而導(dǎo)致大學(xué)的多元化結(jié)構(gòu)收入發(fā)生變化。危機(jī)迫使更多的大學(xué)收取學(xué)費(fèi)，而來自企業(yè)和基金會的捐贈(zèng)收入也隨著危機(jī)的影響而減少。因此，大學(xué)的收入結(jié)構(gòu)中學(xué)費(fèi)的重要性日益提高。
本文認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)危機(jī)為完全成本核算的實(shí)施提供了機(jī)遇?；凇伴_源節(jié)流”的考慮，當(dāng)前的形勢迫使大學(xué)實(shí)施完全成本核算，以優(yōu)化作業(yè)分析，提高運(yùn)營效率。當(dāng)然，政府和有關(guān)大學(xué)組織的大力支持對于成功實(shí)施完全成本核算來說非常重要。
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