時間：2023-03-23 15:21:32
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二、提升電力投資管理效益的具體措施
筆者結(jié)合多年的實踐工作經(jīng)驗，認(rèn)為在進行電力項目建設(shè)時要提升電力投資管理效益，可以采取下述幾方面措施：
1、加強決策階段的投資管理控制
首先，電力行業(yè)與其他行業(yè)存在本質(zhì)區(qū)別，主要在于其生產(chǎn)和銷售在瞬間完成，因此在進行電力建設(shè)或者改造時，要根據(jù)該行業(yè)的具體特征做好電力規(guī)劃，盡量使其發(fā)展既能適應(yīng)國民經(jīng)濟的發(fā)展，也具有一定的超前預(yù)測。但是在決策階段要確定電能增長率，不能僅僅參考國民經(jīng)濟的增長率，也要因地制宜的考慮區(qū)域的實地情況，尤其是用電結(jié)構(gòu)的設(shè)計，按照目前的發(fā)展趨勢可知，未來電力的發(fā)展方向是高科技、高效率和高節(jié)能等，因此不能簡單地根據(jù)國民經(jīng)濟增長率來預(yù)測；其次，要加強新建或者改造電力項目可行性的研究工作，確保研究報告具有可批性和可行性。在進行可行性報告編制時，必須優(yōu)化建設(shè)多個方案，并對這些方案進行縱向和橫向的對比，選擇出性價比最高、技術(shù)最為先進、經(jīng)濟最為合理的最優(yōu)方案，只有這樣才能確保最終的投資管理效益；最后，決策者要轉(zhuǎn)變思想，在進行項目決策時要瞄準(zhǔn)效益好、規(guī)模大、具有極強調(diào)節(jié)能力的項目，盡量避免以往各自為政的局面，確保電網(wǎng)能夠統(tǒng)一規(guī)劃與調(diào)配，能夠有效將財力和物力集中起來。
2、加強設(shè)計階段的投資管理控制
在決策階段完成后，勘察設(shè)計是整個工程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)換為生產(chǎn)力，是吸收、消化所有決策技術(shù)的核心環(huán)節(jié)。一旦確定了電力建設(shè)項目，設(shè)計就成為提升電力投資管理效益的重要一個環(huán)節(jié)，影響此階段投資管理效益的不確定因素最多，可選用的備選方案也很多，設(shè)計者也具有很強的靈活性和機動性，對整個電網(wǎng)建設(shè)投入運營后的效益具有十分重要的影響，也是電力投資管理效益可能達(dá)到最大的一個階段。相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員在進行設(shè)計時，要改變傳統(tǒng)的設(shè)計方式，盡力調(diào)動設(shè)計人員對投資控制的積極性，正確處理技術(shù)和經(jīng)濟效益對立統(tǒng)一的關(guān)系，設(shè)計的基本原則必須遵循“適用、經(jīng)濟、一定條件下的美觀”等。一個最優(yōu)的設(shè)計方案，不僅要具有先進的技術(shù)，還必須具有較好的經(jīng)濟性。該階段的一個重要任務(wù)是尋找技術(shù)與經(jīng)濟的最佳結(jié)合點，確保最終方案即先進又合理。
3、建設(shè)過程全面實行項目法人責(zé)任制
在計劃經(jīng)濟時代，電力項目的建設(shè)都存在固定的模式，即臨時建立相關(guān)的建設(shè)單位，此單位即管項目報批、設(shè)計、拆遷等，又管項目的計劃管理、訂貨及竣工驗收等，此臨時建設(shè)單位職能全面，集建設(shè)過程中各個相關(guān)部門的具體管理事務(wù)于一身，如：政府部門、業(yè)務(wù)主管部門和施工等，這種管理模式過渡強調(diào)管理，也忽略項目業(yè)主的作用，這就很容易導(dǎo)致業(yè)主在整個項目建設(shè)過程中幾乎沒有地位，使得責(zé)、權(quán)、利不明確，給提升電力投資管理效益帶來了一定難度，基于此，改變傳統(tǒng)的建設(shè)模式，是確保提升電力投資管理效益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。相關(guān)部門對此也下發(fā)了“關(guān)于實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定”，其中明確規(guī)定，電力項目建設(shè)的大中型項目在建設(shè)之初必須組建項目法人，通過項目法人對整個電力項目的策劃、資金籌措、經(jīng)營、償還、整個電力項目工程的設(shè)計、施工、監(jiān)理及材料采購等進行有效控制和管理。電力項目的項目法人制在一定程度上形成約束機制，明確了整個電力項目過程的責(zé)、權(quán)、控制等，能夠有效降低施工成本，提升電力投資管理效益。
4、面實行招標(biāo)投標(biāo)制
在電力項目建設(shè)過程中，全面實行招標(biāo)投標(biāo)制，進行公平競爭，這是有效提升電力投資管理的重要手段。雖然在電力工程項目建設(shè)過程中我國的招投標(biāo)也進行了一段時間，但是由于多種因素的影響，過去的招投標(biāo)還存在一些問題，具體來說主要包括下述幾方面：過分重視工程造價，忽略技術(shù)指標(biāo)；行政關(guān)于招投標(biāo)過于嚴(yán)重；地方保護主義等，這些都對招投標(biāo)的公平、公正性造成了一定程度的影響?；诖耍谕蟮恼型稑?biāo)工作重要完善健全投標(biāo)制度，真正引入競爭機制，通過公平、公正的競爭，選擇最優(yōu)的設(shè)計單位、施工隊伍、設(shè)備材料供應(yīng)商、監(jiān)理單位等，只有這樣才能從根本上確保電力項目施工過程中材料與技術(shù)等方面的施工質(zhì)量，最終確保電力項目的投資管理效益。
5、完善合同管理制，推行建設(shè)監(jiān)理制
在社會主義市場經(jīng)濟條件下，要對電力建設(shè)項目進行高效管理，最為基礎(chǔ)的前提條件是建立完善的合同管理機制。電力建設(shè)項目往往很復(fù)雜，在建設(shè)過程中涉及到的事務(wù)、方面眾多，需要各個部門和專業(yè)要相互協(xié)調(diào)、配合，這必須依靠健全、完善的合同制度來規(guī)范不同部門的行為。通過合同將各個不同部門和組織有效連接起來，做到有章可循、責(zé)權(quán)獎罰分明，只有這樣，才能最大限度的提升電力投資管理效益。同時在電力項目建設(shè)過程中，要逐步推行建設(shè)監(jiān)理，通過專業(yè)的建設(shè)監(jiān)理，不斷對項目的投入與預(yù)算相比較，同時加強對投資支出的預(yù)測分析，為及時準(zhǔn)確的預(yù)防提供科學(xué)、合理的依據(jù)。
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建設(shè)項目施工階段監(jiān)理的中心工作是“三控”，即工程質(zhì)量控制、施工進度控制和項目投資控制。而投資控制是監(jiān)理工作的重點和難點。在建設(shè)項目管理中，經(jīng)常出現(xiàn)概算超估算，預(yù)算超概算，概算一調(diào)再調(diào)的情況，致使國家和建設(shè)單位的利益蒙受損失。除有概預(yù)算編制不當(dāng)，國家政策變化等原因外，主要是工程投資管理不善造成。如何做好施工階段建設(shè)項目投資控制，是目前監(jiān)理工作探討和研究的重要課題。
1加強投資的宏觀控制
建設(shè)項目總投資是由初步設(shè)計概算來控制的，對招標(biāo)工程來說，一個建設(shè)項目要劃分幾個分標(biāo)項目。如水利水電樞紐工程，一般分為擋水工程、泄洪工程、引水工程、發(fā)電工程和升壓變電工程等分標(biāo)項目。針對不同的分標(biāo)項目，尤其是單價承包的工程，監(jiān)理工程師必須明確分標(biāo)項目投資目標(biāo)，從宏觀上對投資進行控制〔1〕、〔2〕。因此，在建設(shè)項目開工之前，監(jiān)理工程師要做好執(zhí)行概算的編制工作。如：××水庫工程，攔河壩、溢洪道、輸水洞的招標(biāo)，實行單價承包。概算總投資為46779.15萬元。監(jiān)理工程師在認(rèn)真分析研究招標(biāo)及合同文件后，編制了執(zhí)行概算。通過編制執(zhí)行概算，對工程項目進行合理調(diào)整，有針對性地進行項目劃分和臨時工程與費用的攤銷，各項目投資構(gòu)成和費用內(nèi)容一目了然。事實證明，這對投資進行宏觀管理起到了積極有效的作用：①有利于投資歸口管理，便于概算投資與招標(biāo)報價作同口徑對比；②總目標(biāo)和分目標(biāo)明確，在進行建設(shè)項目投資控制時，有據(jù)可查。
2對建設(shè)項目投資的跟蹤控制
在施工階段，隨著工程進展，投資不斷加大，投資結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜。監(jiān)理工程師對投資的控制是動態(tài)控制，為此，必須加強對建設(shè)項目投資的跟蹤控制〔2〕。
①認(rèn)真審核承包單位提交的施工總進度計劃和年、季、月施工進度計劃；②依據(jù)年、季、月施工進度計劃和合同報價，編制相應(yīng)的投資計劃；③實行“日清月結(jié)”的價款結(jié)算制度，隨時掌握實際完成投資情況；④將實際投資與計劃投資進行比較，發(fā)現(xiàn)偏差分析原因，采取措施糾正偏差。
通過對建設(shè)項目投資的跟蹤控制，將施工進度控制與投資控制結(jié)合起來：①可及時調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，保證資金合理使用；②可以優(yōu)化施工進度計劃，使投資控制有效地促進建設(shè)項目施工進度按計劃完成。
3對影響投資控制因素的控制
在施工階段，影響建設(shè)項目投資控制的因素很多，除料價上漲因素外，工程計量、變更、施工索賠是引起投資失控的主要因素，必須嚴(yán)格控制，以確保實現(xiàn)建設(shè)項目投資控制目標(biāo)〔2〕。
3．1加強工程計量控制
單價承包的工程是以實際完成的工程量作為工程款結(jié)算依據(jù)。工程計量是否準(zhǔn)確，將影響投資。因此，監(jiān)理工程師必須公正，認(rèn)真做好工程計量與復(fù)核工作。①要明確計量內(nèi)容和程序，根據(jù)設(shè)計圖紙，按照合同規(guī)定的計量方法和單位進行計量；②對隱蔽工程計量，監(jiān)理工程師必須嚴(yán)格控制，并預(yù)先做好測算工作。如：××水庫工程土壩清基施工中，關(guān)鍵是開挖高度如何確定。如果挖方高度差5cm，將會造成上萬m3的開挖方量和回填方量。為此，監(jiān)理工程師在開挖前后應(yīng)作加密斷面測量和現(xiàn)場記錄。同時，經(jīng)設(shè)計、建設(shè)和承包單位三方認(rèn)可，作為結(jié)算的依據(jù)，起到了控制建設(shè)項目投資的作用。
3．2嚴(yán)格控制工程變更
工程變更往往會引起工期、造價的變化，并可能引起工程索賠。因此，監(jiān)理工程師必須加強對工程變更的控制。要仔細(xì)分析和審核變更是否符合合同文件和技術(shù)規(guī)程，并評價變更在技術(shù)上是否可行，經(jīng)濟是否合理，是否會拖延工期作出決策。例如：××水電站工程瀝青混凝土心墻堆石壩。設(shè)計單位認(rèn)為上壩石料質(zhì)量較差，要求放緩壩坡。監(jiān)理工程師接到設(shè)計變更通知后，經(jīng)認(rèn)真分析研究，指出雖然上壩石料質(zhì)量差些，但經(jīng)計算幾個主要參數(shù)仍能滿足設(shè)計要求。若放緩壩坡，將追加投資100多萬元，且工期拖后近1個月。因此，沒有同意變更壩坡，既節(jié)省了投資，又保證了工期。
3．3加強施工索賠控制
水利水電工程由于工期長、規(guī)模大、技術(shù)復(fù)雜，不可預(yù)見因素多，常發(fā)生施工索賠。索賠將導(dǎo)致追加額外工程項目或費用，是監(jiān)理工程師控制建設(shè)項目投資的重點。因此必須加強控制。①針對引起索賠的各種原因，做好預(yù)控措施，防范或減少索賠事件的發(fā)生；②加強合同管理，嚴(yán)格按法律、法規(guī)辦事；③加強施工現(xiàn)場管理，做好協(xié)調(diào)工作，創(chuàng)造有利條件，保證工程按計劃進行；④正確對待施工索賠，嚴(yán)格按照索賠程序妥善處理。
作者簡介：程富，男，1962年生，工程師
作者單位：黑龍江省水利水電勘測設(shè)計研究院，哈爾濱，150080
一般來說投資的時間跨度和流程較長，其數(shù)據(jù)較為分散，執(zhí)行時存在數(shù)據(jù)獲取難度較大、獲取不充分和獲取不及時等情況。
（二）對信息的分析
相關(guān)信息收集后，用什么樣的管理維度和報表來體現(xiàn)，以達(dá)到管理的需求。
二、系統(tǒng)搭建原則
（一）標(biāo)準(zhǔn)化
要在搭建時設(shè)立有一定高度的規(guī)劃和計劃指標(biāo)體系，制訂統(tǒng)一的指標(biāo)含義，讓相關(guān)的指標(biāo)簡單準(zhǔn)確，理解無歧義。
（二）集中化
要以指標(biāo)體系為中心，建立集中的數(shù)據(jù)收集機制，以滿足數(shù)據(jù)的處理要求。
（三）靈活性
要滿足多種數(shù)據(jù)的多元處理要求，相關(guān)的模塊可開發(fā)、拓展，設(shè)計靈活性較強的管理預(yù)留，以滿足業(yè)務(wù)多樣發(fā)展時的管理需求。
（四）可靠性
系統(tǒng)自身要穩(wěn)定可靠，參與提供數(shù)據(jù)交互的其他系統(tǒng)也要同樣如此。
三、應(yīng)包含的具體內(nèi)容
（一）預(yù)算編制、審批過程
預(yù)算的金額由基本的單價乘以數(shù)量得出，經(jīng)由編制、初審、調(diào)整，到終審最終形成。在編制時，系統(tǒng)應(yīng)考慮設(shè)計常用的指標(biāo)單價數(shù)據(jù)庫，庫內(nèi)包含常用的數(shù)據(jù)模型，如定額標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)調(diào)研確定的經(jīng)驗值范圍，預(yù)算編制者在申報時，對數(shù)據(jù)庫內(nèi)含有的內(nèi)容，只填列數(shù)量，系統(tǒng)自動得出金額。這樣一方面可以讓預(yù)算金額更科學(xué)客觀，避免人為主觀因素，提高預(yù)算的含金量；另一方面也讓審批更有效率，管理者有更多的精力放在項目的經(jīng)濟性評價和可行性分析上，提高內(nèi)控管理水平。
（二）項目工建設(shè)計
項目的工建設(shè)計包含圖紙的設(shè)計、用料的設(shè)計，其基礎(chǔ)是實地預(yù)勘。通過系統(tǒng)管理，將工建設(shè)計的圖紙、用料等信息，轉(zhuǎn)換為金額，與預(yù)算結(jié)合，項目的造價信息初步形成。工建歸口部門可以從系統(tǒng)實施項目計劃，工建管理，內(nèi)部管理部門可以從系統(tǒng)了解項目的造價信息。
（三）接口設(shè)計
1.投資系統(tǒng)的項目信息與供應(yīng)鏈系統(tǒng)和財務(wù)總賬系統(tǒng)接口
當(dāng)企業(yè)購進原材料、工程物資后，會經(jīng)過供應(yīng)鏈的入庫流程，而出庫時則需關(guān)聯(lián)項目出庫，以便會計記賬到正確的核算項目，真實反映項目的成本。項目的信息在投資管理系統(tǒng)里初始化，包括項目編碼、名稱、責(zé)任部門、責(zé)任人等關(guān)鍵信息，把這些關(guān)鍵信息傳遞到供應(yīng)鏈系統(tǒng)和財務(wù)總賬系統(tǒng)后，幾個系統(tǒng)都能夠使用統(tǒng)一的項目編碼和名稱等信息，避免出庫和核算錯位，減少流程中的信息不對稱風(fēng)險，提高工作效率。
2.投資系統(tǒng)的合同信息與供應(yīng)鏈系統(tǒng)和財務(wù)總賬系統(tǒng)接口
投資項目在合同簽訂后，需將合同信息與項目信息關(guān)聯(lián)。一般情況下，投資項目會有一到多個的合同，合同本身的編碼、金額、付款條件、付款計劃等信息，應(yīng)從投資系統(tǒng)傳遞到供應(yīng)鏈和財務(wù)總賬系統(tǒng)，與其實現(xiàn)信息框架一致，以便后續(xù)的合同執(zhí)行和財務(wù)信息歸集。
3.供應(yīng)鏈物料明細(xì)、財務(wù)總賬系統(tǒng)掛賬付款信息與投資系統(tǒng)接口
項目實施階段，從供應(yīng)鏈系統(tǒng)領(lǐng)用物資后，應(yīng)將領(lǐng)用的明細(xì)如業(yè)務(wù)單據(jù)號、出庫退庫類型、物料編碼、設(shè)備名稱型號、單價和金額等信息傳遞到投資管理系統(tǒng)，同時財務(wù)總賬系統(tǒng)中的掛賬金額即投資完成金額也一并同步。
（四）驗收、結(jié)算、轉(zhuǎn)固控制
驗收、結(jié)算和轉(zhuǎn)固是項目在建完成后的后期工作，同樣需納入系統(tǒng)管理。當(dāng)項目立項時，應(yīng)根據(jù)項目的專業(yè)類型確定初驗和終驗的參與部門，各部門驗收完成后，應(yīng)按流程在系統(tǒng)內(nèi)簽署結(jié)論后系統(tǒng)才能自動流轉(zhuǎn)到下一工作步驟，避免工作流不清晰，流程把控不嚴(yán)。結(jié)算模塊應(yīng)參照預(yù)算編制功能，根據(jù)企業(yè)自身的結(jié)算管理辦法，將料工費的結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)和定額數(shù)據(jù)庫化，實施科學(xué)有效的結(jié)算審計控制，結(jié)合其他應(yīng)納入項目資本化的金額確定項目的最終造價。轉(zhuǎn)固的時點應(yīng)按項目時間表按計劃完成時間進行，對超期未轉(zhuǎn)固的項目系統(tǒng)應(yīng)提示給項目責(zé)任部門和財務(wù)部門。
社會主義市場經(jīng)濟的建立和運作，不僅需要逐步完善市場體系和政策法規(guī)，更需要大批具有良好思想品德、專業(yè)文化素養(yǎng)，善于按市場經(jīng)濟規(guī)律進行決策、管理和運作的各類專門人才，還需要有源源不斷的高質(zhì)量科技成果的輸入和高智力的有力支持，而跨世紀(jì)的國際競爭更是高科技和高科技產(chǎn)業(yè)的競爭，是高級專門人才的競爭，因而作為培養(yǎng)高級專門人才和發(fā)展科技文化為己任的高等教育事業(yè)將左右我國新歷史使命的實現(xiàn)。目前我國的高教事業(yè)則遠(yuǎn)不能適應(yīng)發(fā)展需要，無論是在人才的數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、種類、規(guī)格等方面，還是在科技發(fā)展的規(guī)模和水平方面，都還無法滿足需要，高教事業(yè)必須進一步發(fā)展才能滿足形勢發(fā)展的需要。但要發(fā)展就要有投入，就要有相應(yīng)的資源條件作保證，尤其是建設(shè)高水平的大學(xué)，必須要有高的投入。但現(xiàn)實情況是高教經(jīng)費處于入不敷出的困境。目前我國普通高校均由政府興辦，但政府實際上只能負(fù)擔(dān)一半左右的辦學(xué)經(jīng)費，所以目前高教經(jīng)費不僅無法提供發(fā)展的需要，連維持現(xiàn)有教育活動都難以為繼，高教經(jīng)費已成為高教事業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。因此，在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下所形成的高教經(jīng)費由政府單一渠道投資的體制再也無法維持下去了；同時由政府一元化投資的體制，包括學(xué)生的培養(yǎng)費在內(nèi)所有高教經(jīng)費全由政府包下來也不合理，因此，改變政府一元化投資體制，多渠道籌措教育經(jīng)費已勢在必行。而我國市場經(jīng)濟體制的建立則使多渠道籌措經(jīng)費成為可能，在市場經(jīng)濟條件下，高等教育也具備與其他社會部門進行勞動交換的法人地位，高校為國家、社會提供人才、科研成果和社會服務(wù)，也就是提供了勞動，接受其勞動的部門以及個人會因此而增加收入和得到其他利益。它們之間可用社會必要勞動的確定為準(zhǔn)繩進行等價交換，學(xué)校通過提供各種勞動成果與社會不同的部門、單位以及人員進行交換獲取經(jīng)費，這就使多渠道籌措經(jīng)費成為可能。為此，《中國教育改革和發(fā)展綱要》（以下簡稱《綱要》）提出，以國家財政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費，收取非義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費，校辦產(chǎn)業(yè)收入，社會捐資、集資和設(shè)立教育基金等多種渠道籌措教育經(jīng)費的新教育投資體制，這個新體制是符合我國國情的，合乎我國建設(shè)有中國特色社會主義發(fā)展規(guī)律的，當(dāng)然也是可行的。
二、“政府撥款為主，多渠道籌措經(jīng)費”投資體制的性質(zhì)、內(nèi)涵及其相互關(guān)系
1．“主與多”的性質(zhì)與內(nèi)涵
各個渠道的性質(zhì)和它們的職、權(quán)、利是不同的，具體說來：
（1）政府撥款為主－－主渠道?！盀橹鳌钡暮?，應(yīng)該是指政府的撥款投資在整個國家高教經(jīng)費的投入中所占的份額是主要部份。它反映在辦學(xué)體制上則體現(xiàn)為高校是公辦為主，非分辦為輔；反映在公辦大學(xué)的經(jīng)費投入中，應(yīng)該是國家政府的撥款投入為主，當(dāng)然在這個為主的投資中除政府直接撥款外也應(yīng)包括國家政府通過行政的、政策的以及法律的手段支持高教的間接性投入（如免稅等）的部分。
由于政府撥款為主渠道，因此政府不僅通過政策的手段而且以投資的主體地位來調(diào)控影響高等教育的行為以保證辦學(xué)方向、教育方針貫徹等的實現(xiàn)，最終就是確保教育的行為為人民的根本利益服務(wù)。
在主渠道之外，輔之以其他多種渠道，它們是：
（2）收取學(xué)生的學(xué)雜費。在明確主渠道－－國家擔(dān)負(fù)一定的培養(yǎng)費用的條件下，可以實行“誰受益，誰出錢”的原則進行收費，這是因為受教育者－－學(xué)生接受了高等教育，增加了知識，獲得了本領(lǐng)，提高了能力，從而可以使自己增值，他將在未來的工作勞動實踐中可獲得高的報酬，因而他在學(xué)校中消耗的教育培養(yǎng)勞動不能無償占有，應(yīng)給予一定的補償，所以就應(yīng)繳納相應(yīng)的費用。由于學(xué)生交了費，相應(yīng)學(xué)生應(yīng)具有有關(guān)的自，如選擇學(xué)校、選擇專業(yè)的自，畢業(yè)后選擇職業(yè)、工作崗位的自等；另外也可由用人單位以設(shè)立獎學(xué)金，或直接支付培養(yǎng)費等形式來支持所培養(yǎng)的學(xué)生，用人部門有權(quán)要求他們首先到該單位服務(wù)工作。
關(guān)于收費標(biāo)準(zhǔn)，原則上應(yīng)根據(jù)學(xué)校為學(xué)生所創(chuàng)造的“經(jīng)濟性價值”的部分按照價值規(guī)律進行等價交換，但具體操作上則應(yīng)隨著社會承受能力的提高逐步到位，目前只能按照培養(yǎng)成本的一定比例和當(dāng)前社會實際承受能力來決定，當(dāng)然不同學(xué)校、不同專業(yè)其收費標(biāo)準(zhǔn)可以不同。
（3）社會服務(wù)的收入。社會服務(wù)的收入主要指，在學(xué)校和地方、企業(yè)之間進行不同功能的優(yōu)勢互補的經(jīng)濟活動中的收入，主要包括：為地方或地區(qū)通過多種形式進行培養(yǎng)、培訓(xùn)所需的各類專業(yè)、各種層次的人才和支援地方、企業(yè)辦學(xué)；承擔(dān)地方、企業(yè)科技研究項目；合辦聯(lián)營生產(chǎn)企業(yè)，創(chuàng)辦高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；參與地方高新技術(shù)開發(fā)以及參與地方、企業(yè)的咨詢決策等。這些活動是以學(xué)校一方為服務(wù)主體與以地方、企業(yè)一方為投資主體之間的合作關(guān)系，他們之間進行優(yōu)勢互補，雙向選擇各自所追求的最優(yōu)發(fā)展的目標(biāo)作為合作基礎(chǔ)。在過去高度計劃經(jīng)濟體制下這種服務(wù)一般是無償?shù)姆?wù)，而在市場經(jīng)濟條件下應(yīng)該是有償服務(wù)。學(xué)校以服務(wù)成果的數(shù)量和質(zhì)量通過人才市場、技術(shù)市場、信息市場等按照價值規(guī)律進行等價交換，由此學(xué)?？梢垣@取相應(yīng)的經(jīng)費收入。當(dāng)然在社會主義建設(shè)的大目標(biāo)下，本著“服務(wù)”與“依靠”的精神，應(yīng)該是相待以誠，相處以信，公平對等，互惠互利，決不能損害聯(lián)系對方的利益。
（4）承接國家、地方政府或部門的科研課題任務(wù)的收入。這就是學(xué)校承接縱向課題所得的經(jīng)費，這方面的課題任務(wù)一般都是國家政府部門有關(guān)國計民生較為重要的項目，對社會主義建設(shè)影響重大的任務(wù)。這里的經(jīng)費投入，其投資主體是國家政府部門，當(dāng)然這些課題任務(wù)的得到，是依靠學(xué)校的科研實力和成就，通過競爭而爭取到的。但這里的利益分配，不能完全按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，雖然課題經(jīng)費要考慮成果的價值，但更多的是根據(jù)課題研究過程中成本消耗的需要來考慮經(jīng)費的撥款，這不僅因為在主渠道撥款中有撥給學(xué)校的科研事業(yè)經(jīng)費，更因為這是國家任務(wù)，它將影響國家的全局利益，學(xué)校也有義務(wù)承擔(dān)這方面的任務(wù)。
（5）校辦產(chǎn)業(yè)的收入。從直觀的角度來說，這里的投資主體是校辦產(chǎn)業(yè)，校辦產(chǎn)業(yè)作為教育經(jīng)費投資者，它所要的權(quán)則是要求學(xué)校給予有關(guān)學(xué)校的資產(chǎn)的租賃權(quán)，要求學(xué)校給予學(xué)校的科技成果的轉(zhuǎn)讓權(quán)和校辦產(chǎn)業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)。而最終利益的分配，實質(zhì)上將按股份制的原則，學(xué)校作為校產(chǎn)、技術(shù)等入股的股額分取利潤和國家給予校辦產(chǎn)業(yè)的免稅等優(yōu)惠政策所得的經(jīng)費收入。校辦產(chǎn)業(yè)與社會的關(guān)系則與社會上一般企業(yè)一樣，完全按照市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，按照價值規(guī)律進行等價交換。從本質(zhì)上看，校辦產(chǎn)業(yè)渠道的經(jīng)費收入是學(xué)校的自我投資。
（6）國內(nèi)企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體和個人根據(jù)自愿和量力的原則捐資助學(xué)、集資辦學(xué)及國外的資助和捐贈。
這一渠道的投資主體，當(dāng)然就是捐資或集資的單位和個人。從現(xiàn)實來說，學(xué)校將無償?shù)亟邮芩麄兊耐度?，他們的投資具有一定的選擇權(quán)，或用于校園建設(shè)，或設(shè)立獎學(xué)金、助學(xué)金和發(fā)展基金，或捐贈設(shè)備等。他們這么做或是出于慈善的愿望，要擴大他們的影響“揚其名”；或則出于對母校報答養(yǎng)育之恩；或則是因為學(xué)校為他們作了貢獻(xiàn)給予進一步的報答和鼓勵等等。但這方面的經(jīng)費收入，對學(xué)校來說是隨機的，很不穩(wěn)定的，是無法預(yù)計的，所以是一種機遇性收入，當(dāng)然它與學(xué)校的歷史聲望影響有很大關(guān)系。
（7）運用金融、信貸手段融通教育資金，開辦教育儲蓄和貸學(xué)金來支持教育經(jīng)費。這是國家政府給予教育的一種優(yōu)惠政策，教育系統(tǒng)可舉辦金融機構(gòu)，以融通資金。對學(xué)校來說，可以舉辦校內(nèi)銀行，開展集資、貸款等金融活動為教學(xué)、科研、基建、產(chǎn)業(yè)等融通資金。這將有助于教育資金的籌措。該渠道的經(jīng)費來源可以理解為國家政府對教育的政策性投入。
從以上對籌措教育經(jīng)費的各個渠道的分析可以看出，教育投資體制改革就是投資主體的變革和改變對投資客體－－學(xué)校的無償為有償，即從由國家政府－－元化投資主體改變?yōu)槎嘣顿Y主體，它包括政府（含地方政府）、受教育者（受益者學(xué)生及其家長）、企業(yè)、社會團體、個人（包括海外人士）以及學(xué)校自身。不同的投資主體出于不同的利益，通過不同渠道，對投資客體－－學(xué)校進行教育經(jīng)費的投入，但是他們的投入力度是很不一樣的。
2．各個投資渠道之間的關(guān)系
在各個投資主體之間有主有從，在主渠道之外其他各個投資渠道之間，他們的投入也不是一樣的，但應(yīng)該有個合適的比例，而目前的情況則尚無較為規(guī)范性的界定。以我校1993年度經(jīng)費收入為例，全年收入經(jīng)費共14922．3萬元，其中國家政府撥款（包括教育事業(yè)費、科研事業(yè)費、基建費）4671．03萬元，占總經(jīng)費的31％，學(xué)生收費835萬元，占總經(jīng)費的6％，社會服務(wù)收入2396萬元，占總經(jīng)費的16％，縱向課題費收入4236萬元，占總經(jīng)費的28％，校辦產(chǎn)業(yè)經(jīng)費收入580萬元，占總經(jīng)費的4％，捐資收入180萬元，占總經(jīng)費的1．3％，信貸收入413萬元，占總經(jīng)費的2．8％。由上述統(tǒng)計分析可知，主渠道只占了31％，而縱向課題費和社會服務(wù)費收入所占比重較高，達(dá)44％；其次是學(xué)生收費、校辦產(chǎn)業(yè)收入、信貸收入及捐贈，但他們的比重都較低。這表明目前政府撥款并不占主要份額，其它各渠道的比例較懸殊，而1993年我校累計財政赤字達(dá)5000萬。為此，作為國家政府主渠道的投入要有較大增加才能真正成為“為主”的地位，其他有關(guān)渠道的經(jīng)費投入也需要提高比例，適當(dāng)調(diào)整關(guān)系，才能彌補學(xué)校財政赤字。而國外的一些著名大學(xué)的經(jīng)費收入情況如何呢？據(jù)有關(guān)資料介紹，美國伯克利加州大學(xué)1989－1990年獲得聯(lián)邦、州及地方政府的資助占其總經(jīng)費的69．3％，英國牛津大學(xué)1989－1990年度獲政府資助占其總經(jīng)費的50％以上，而公立大學(xué)一般獲政府資助平均在40％以上；學(xué)費的收入有高有低，如伯克利大學(xué)學(xué)費收入占總經(jīng)費的11．7％，耶魯大學(xué)學(xué)費收入占總經(jīng)費的24％；服務(wù)收入一般占總經(jīng)費的22％；校產(chǎn)收入占總經(jīng)費的3％－10％；捐贈收入占公立學(xué)校經(jīng)常性收入的7％。上述國外學(xué)校經(jīng)費收入的比例與我國情況相差甚遠(yuǎn)，由于國情不同不能盲目類比，但可參考。
三、關(guān)鍵在于落實到位
新的高教投資體制符合我國國情，反映了我國高教事業(yè)發(fā)展的規(guī)律，它為增加高教經(jīng)費的投入，保證高教經(jīng)費有著穩(wěn)定可靠的來源，帶來了希望，開辟了良好的前景，令人鼓舞。但環(huán)顧目前的現(xiàn)實情況則仍然令人憂慮：教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位沒有真正落實，而實際上只是處于“略戰(zhàn)”地位的境地，只顧上經(jīng)濟項目，建樓堂館所，搞開發(fā)區(qū)等，卻舍不得投資教育，甚至出現(xiàn)擠占、挪用教育經(jīng)費和大面積拖欠教師工資的狀況，而學(xué)校教育經(jīng)費由于物價上漲，實際辦學(xué)經(jīng)費連續(xù)幾年負(fù)增長；教師待遇偏低長期未獲解決，近年來教師流失量不斷增加，師資隊伍不穩(wěn)；學(xué)校的教學(xué)科研儀器設(shè)備嚴(yán)重不足和老化及實踐環(huán)節(jié)經(jīng)費短缺，教學(xué)質(zhì)量難以保證，辦學(xué)難以為繼；某些政策性措施出臺，事實上限制了多渠道籌措教育經(jīng)費，教育投資水平不僅不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和社會發(fā)展對教育日益增長的需求，甚而也難以滿足現(xiàn)有教育事業(yè)的基本需要，如此等等的現(xiàn)實情況和問題仍然困擾著高等教育。因此，現(xiàn)在的問題在于真正貫徹落實新的高教投資體制，使其切實到位、兌現(xiàn)。為此，針對我們所接觸到的一些情況和問題提出以下幾點建議，以促進加速新投資體制的實現(xiàn)。
1．首先要思想到位，真正把教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位落到實處。必須從思想深層次上解決重物質(zhì)資源投入、輕人力資源開發(fā)的傾向。應(yīng)充分認(rèn)識無論是社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，還是增強綜合國力參與國際競爭，實現(xiàn)我國社會主義建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，都將取決于國民素質(zhì)和大批高水平專門人才，取決于教育事業(yè)的發(fā)展，而教育特別是高等教育則是一種高度智力密集和高度科技密集型的事業(yè)，其成就和效益很大程度上取決于人員的素質(zhì)和教學(xué)科研儀器設(shè)備的先進程度，這就必須要投入更多的資金；同時，教育投資已為世界各國歷史所證明也是一種生產(chǎn)性投資，它將產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益和社會效益，因而必須從戰(zhàn)略高度來考慮教育問題，才能真正落實小平同志所說的“我們要千方百計，在別的方面忍耐一些，甚至于犧牲一點速度，把教育問題解決好”這一重要指示。
（一）義務(wù)教育投資不足
盡管國家已把教育放在“優(yōu)先發(fā)展”的戰(zhàn)略地位，逐年加大對教育的投入，但由于國家百廢待興，財力有限，再加上實行中央與地方財政的分級管理以后，國家財政占國民生產(chǎn)總值的份額連年下降，已由1978年31．2％下降到1992年14．7％，因此國家不可能在教育投入上有更快的增長，近三年來教育投資占國家財政總支出一直徘徊在12．7％，就足以說明這一問題?？傮w教育經(jīng)費的投入不足，義務(wù)教育經(jīng)費的短缺也就在所難免了。
一方面是教育投入的不足，一方面是接受九年義務(wù)教育人數(shù)的急劇增加。據(jù)有關(guān)學(xué)者測算，到2000年7－12周歲小學(xué)適齡組人口約1．4億人，比1987年1．15億人增加近21．7％，國家預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育投資需800－1000億元，而1993年教育總經(jīng)費是600．94億元，可見在未來的幾年里我國普及九年義務(wù)教育要達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，亟需義務(wù)教育投資的大幅度增加。
此外，我國在義務(wù)教育投資方面，由于，還存在著性投入不足，尤其是在教育基本建設(shè)方面，欠帳過多，到現(xiàn)在中小學(xué)校還有大量的舊房、危房需要維修和擴建，而的教育投入只能勉強維持眼前的需求，無力彌補欠帳，因此更顯出教育經(jīng)費的短缺。
（二）義務(wù)教育投資的內(nèi)、外部結(jié)構(gòu)不合理
首先從義務(wù)教育投資的外部分配狀況看，總體教育投資過于向高等教育傾斜，義務(wù)教育投資比例相對偏低，這可以從初等、中等、高等三級教育生均費用之比中得到證實。1988年我國三級教育生均費用之比為1：2．31：33．72，而世界一般發(fā)展家為1：1．7：8，發(fā)達(dá)國家為1：1．1：1．3或1：4：3．7。可見在我國培養(yǎng)一名大學(xué)生的費用竟相當(dāng)于培養(yǎng)一名小學(xué)生的30或40倍。這種偏重于高層次教育投資的方針與分配比例政策，無疑從結(jié)構(gòu)上造成我國義務(wù)教育投資的短缺，因此非常不利于九年義務(wù)教育的普及，特別是目前仍處在普及初等教育階段的經(jīng)濟貧困地區(qū)。
其次在義務(wù)教育投資內(nèi)部使用結(jié)構(gòu)上也存在著不合理的地方，一是在義務(wù)教育總投資中，教育事業(yè)經(jīng)費與教育基本建設(shè)投資比例不協(xié)調(diào)，基建投資比例偏低，不到2％，農(nóng)村中小學(xué)的校舍建設(shè)幾乎是由農(nóng)民自籌資金解決的，就說明了這一問題。二是在義務(wù)教育事業(yè)經(jīng)費中，人員經(jīng)費擠占公用經(jīng)費現(xiàn)象嚴(yán)重，1993年普通中學(xué)用于人員部分達(dá)82．81％，小學(xué)將近90％，公用經(jīng)費所剩無幾。為此，許多地區(qū)連起碼的教學(xué)條件都保證不了，更何談義務(wù)教育質(zhì)量的提高。
（三）義務(wù)教育投資管理體制不完善
自80年代以來，我國實行了由地方負(fù)責(zé)、分級管理的義務(wù)教育投資體制，它打破了過去那種統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中、管理僵化的分配格局，從而調(diào)動了地方政府和辦學(xué)的積極性，增加了基礎(chǔ)教育管理與發(fā)展的靈活性。但同時，隨著這一體制的實施，其本身固有的一些弊病也就越加明顯地暴露出來。
首先，現(xiàn)行的義務(wù)教育投資管理體制不能有效地保證各地區(qū)義務(wù)教育普及進程的均衡發(fā)展。根據(jù)我國實行的財政劃分收支、分級包干的體制要求，義務(wù)教育的投資支出是全部下劃到地方財政－－城市是市財政，農(nóng)村是縣、鄉(xiāng)財政，由地方政府全部負(fù)責(zé)和安排對義務(wù)教育的投資，這樣就使得義務(wù)教育的普及與發(fā)展只能取決于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，取決于各地方政府的財政收支狀況。由于各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展總是不平衡的，總存在著一定甚至是比較懸殊的差距，各地區(qū)的財政收入水平以及各地區(qū)對義務(wù)教育的投資能力也各不相同，落后、不發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)教育發(fā)展也因此不可能得到有效的投資保障，那么由此引起各地區(qū)義務(wù)教育普及與發(fā)展的不均衡也就在所難免，事實也正是如此。
其次，這種投資管理體制還缺乏對地方政府投資行為的有效約束，從而不利于保證地方政府對財政資金和教育投資的合理運用，保障地方教育事業(yè)發(fā)展對教育投資的正常需要。這是因為，現(xiàn)行的投資管理體制要想正常的發(fā)揮作用，必須以地方政府行為的規(guī)范化為前提。地方政府只有按照社會或上級政府的意愿，并根據(jù)經(jīng)濟合理與效率的原則來安排對教育的投資支出，才能保證義務(wù)教育的正常發(fā)展；否則既使是這一地方經(jīng)濟上存在著使義務(wù)教育大力發(fā)展的可能性，也會因地方政府對支出的不合理安排而使義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展受到嚴(yán)重的抑制或損害。由于我國在體制、法規(guī)上存在著許多不完善的地方，再加上地方一些政府官員的素質(zhì)不高，先經(jīng)濟后文教，輕視教育的思想觀念根深蒂固，因此地方政府在財政支出方面的行為是相當(dāng)不規(guī)范的，擠占、挪用、削減教育經(jīng)費的現(xiàn)象時有發(fā)生，而且得不到有效地抑制和解決，前面提到的長期拖欠教師工資的事例正是現(xiàn)行體制下地方政府種種不規(guī)范行為的具體表現(xiàn)。
（四）義務(wù)教育投資使用效益不高
義務(wù)教育投資不足，這只是問題的一個方面，另一方面，既使這有限的經(jīng)費，由于使用效益低，也沒有充分發(fā)揮出它應(yīng)有的作用，反而加劇了教育經(jīng)費的短缺，其主要表現(xiàn)是：
1．中小學(xué)教職工與學(xué)生比逐年下降，學(xué)校機構(gòu)臃腫，超編現(xiàn)象嚴(yán)重，占用了大量的人員經(jīng)費開支。按現(xiàn)行編制，目前，全國中小學(xué)教職工超編66萬多人，若以人均支出200元／月計算，每年需多支出人頭費13億多元，可見教育經(jīng)費因冗員過多的浪費是驚人的。
2．學(xué)校布局不合理，規(guī)模效益比較差。這在廣大的農(nóng)村表現(xiàn)尤為突出。義務(wù)教育自從實行“地方負(fù)責(zé)、分級管理”的體制后，較為普遍的形式是縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級辦學(xué)。在農(nóng)村，以自然村布局設(shè)校，勢必造成學(xué)校布點多，規(guī)模小，班額不足，形不成一定的教學(xué)能力，師資、設(shè)施得不到充分的使用，辦學(xué)的規(guī)模效益也就無從談起。
3．由于種種原因形成的中小學(xué)生輟學(xué)、留級現(xiàn)象的大量存在，也占用、浪費著有限的教育經(jīng)費。全國每年小學(xué)輟學(xué)的兒童約在3％，初中輟學(xué)率7％以上，在農(nóng)村小學(xué)生的留級率高達(dá)20－25％。這樣，按正常入學(xué)率投入的年度教育經(jīng)費，由于學(xué)生輟學(xué)而獲益較小，又由于留級率高，使正常的投入又往往不夠，需追加投入，從而造成浪費。
二、提高義務(wù)投資的基本思路
要想使義務(wù)教育擺脫的困境，加快普及進程，實現(xiàn)到本世紀(jì)末全國基本普及九年義務(wù)教育的宏偉目標(biāo)，教育投入上的穩(wěn)定增長是當(dāng)務(wù)之急。為此，提出以下幾方面的建議：
第一，做為義務(wù)教育辦學(xué)主體的各級政府，還應(yīng)進一步加大對義務(wù)教育投資的力度，要切實落實《教育改革和綱要》所規(guī)定的，到本世紀(jì)末國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4％，和“八五”期間財政支出中教育經(jīng)費支出水平全國平均不低于15％的目標(biāo)，以及近期召開的全國教育工作會議上中央進一步提出的，省級政府的教育投入應(yīng)占財政支出比例的20％以上，市、縣級政府的投資比例還要更高的要求。
為此，要使教育經(jīng)費在國家及各級政府預(yù)算中占有穩(wěn)定的份額，不因、或其它因素的而經(jīng)常波動，應(yīng)把教育經(jīng)費列為預(yù)算母項，實行預(yù)算單列，使教育事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一，并且加強對各級政府教育投入水平的監(jiān)控，建立、建全教育經(jīng)費支出監(jiān)督檢查制度。
同時，要盡快出臺有關(guān)教育投資的法規(guī)，使教育經(jīng)費的籌措、支出有法可依，充分顯示的權(quán)威性，以法約束和懲治地方政府在教育經(jīng)費使用上的不規(guī)范行為，從而切實保證政府撥款的主渠道作用。在法規(guī)中，應(yīng)規(guī)定教育經(jīng)費在中央財政和省級財政支出中的比例，用于義務(wù)教育的經(jīng)費應(yīng)在教育總經(jīng)費中單獨立項等有關(guān)條款，各級地方政府也應(yīng)制定出相應(yīng)的法規(guī)、細(xì)則。
此外，為避免由教育投資內(nèi)部分配結(jié)構(gòu)不合理而造成的義務(wù)教育的投入不足，應(yīng)使義務(wù)教育投資在教育總投資中有合理的比重，以保證中小學(xué)生均費用的逐年提高；義務(wù)教育投資內(nèi)各部分經(jīng)費分配也應(yīng)有協(xié)調(diào)的比例關(guān)系。
第二，進一步調(diào)整和完善現(xiàn)行的義務(wù)教育投資管理體制。既然現(xiàn)行的全面由地方政府直接負(fù)責(zé)的投資管理辦法，不能有效地保證我國義務(wù)教育的正常普及與發(fā)展，存在著前面提到的種種弊端，而過去高度集中的管理體制已經(jīng)實踐證明存在著管得過死，不利于調(diào)動各級政府和對教育投資的積極性，因此應(yīng)把適當(dāng)?shù)募泻头稚⒐芾斫Y(jié)合起來，針對不同的地區(qū)，采取不同的。在經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地區(qū)，因不存在經(jīng)費緊張等，可仍實行原來的體制和辦法，義務(wù)教育經(jīng)費仍由縣、鄉(xiāng)共管，充分發(fā)揮鄉(xiāng)財政的作用。在經(jīng)濟不發(fā)達(dá)或落后地區(qū)，則采取相對集中的管理體制，義務(wù)教育經(jīng)費由市或縣財政統(tǒng)籌管理、調(diào)配，直接安排給其下屬的各個學(xué)校，以防止被中途截流或挪用。由于對中小學(xué)教育的投資主要是用于支付教師的工資，而教師工資的發(fā)放相對比較規(guī)范、穩(wěn)定，因此這種?？钪С隹芍饕糜诎l(fā)放教師工資，這樣用，不僅不會對學(xué)校經(jīng)費的運用產(chǎn)生管理過死的弊端，反而有利于全國（全?。┓秶鷥?nèi)為中小學(xué)教師創(chuàng)造一個大體相近的福利條件，既有利于改善貧困落后地區(qū)教師的待遇，也有利于加強對教師隊伍的集中管理和調(diào)度，當(dāng)然在實行這種方法的同時，應(yīng)加強對現(xiàn)行教師隊伍的整頓與管理，以保證教師隊伍的精干和高效率。
為使邊遠(yuǎn)、貧困落后地區(qū)的義務(wù)教育普及進程能盡快趕上全國的步伐，使我國義務(wù)教育能均衡發(fā)展，除進一步完善投資管理體制外，中央和地方縣級以上各級政府都應(yīng)設(shè)立和增加對此類地區(qū)實施義務(wù)教育的專項經(jīng)費，并保證?？顚Ｓ?。
第三，為確保義務(wù)教育投資有穩(wěn)定來源，除了要充分發(fā)揮政府財政撥款的主渠道作用，還要進一步在多渠道籌措資金上下功夫。在這方面《綱要》已做出較全面的部署，這里僅提幾個補充的建議。
首先，應(yīng)當(dāng)進一步完善教育費附加征收制度。自1986年城鄉(xiāng)教育費附加開征以來，已成為國家預(yù)算外義務(wù)教育的一個穩(wěn)定來源，對緩解基礎(chǔ)教育經(jīng)費緊缺，起到了重大作用。但由于征收制度、管理辦法尚不健全，近兩年不能如數(shù)征收的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，這在尤為突出。過去農(nóng)村教育費附加以隨糧征收的辦法向農(nóng)民統(tǒng)一收取，可近兩年糧食等農(nóng)副產(chǎn)品市場放開，農(nóng)民沒有了直接向糧食收購站交送公糧的義務(wù)，附加費的征收遂失去依憑，出現(xiàn)了征收難的危機。與此同時，伴隨著減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的措施的實行，有些地方采取“一刀切”的辦法，把教育費附加也給取消了，致使這筆資金不能如數(shù)征收，1992年如按1．5％的比例，全國應(yīng)征收110億左右，而實際只征到50多億。有鑒于此，為使這一政策具有法律的強制性，使征收的數(shù)額能穩(wěn)定增長，建議在此基礎(chǔ)上，開征社會教育稅，從稅制的角度保證義務(wù)教育經(jīng)費的穩(wěn)定來源。
2．投資項目實施過程亟待加強。一是投資項目的責(zé)任部門長期缺位，企業(yè)也沒有建立科學(xué)的工作流程，對投資實施過程的監(jiān)管在總部層面仍是空白。二是需要加大成本控制，企業(yè)的投資概算管理不到位，部分人員擅自擴大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、隨意超概算、任意追加投資。三是投資招、投標(biāo)管理不規(guī)范，缺乏統(tǒng)一的項目招標(biāo)與物資設(shè)備采購平臺，企業(yè)難以選擇到最優(yōu)秀的設(shè)計、監(jiān)理、施工隊伍。四是投資項目建設(shè)存在較多問題，如安全事故、工期滯后、質(zhì)量不符合設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任制度不落實、不嚴(yán)格執(zhí)行合同、工程變更隨意等情況。
3．投資考核與責(zé)任追究亟待加強。一是考核不到位，企業(yè)既未建立科學(xué)的投資績效考核體系，也未嚴(yán)格按經(jīng)濟責(zé)任制予以考核，企業(yè)員工缺乏應(yīng)有的行政和經(jīng)濟約束。二是投資項目的竣工審計、決算、驗收及后評價等一些與投資效果評價有關(guān)的制度還沒有真正建立起來，在很大程度上影響了投資決策和管理水平的提升。三是對投資違紀(jì)違規(guī)的追究不嚴(yán)，一些電建企業(yè)存在“處罰過輕、獎懲不明”的情況。
二、電建企業(yè)加強投資管理的主要措施
1．堅持“四嚴(yán)”要求，切實加強決策管理。一是嚴(yán)密論證，做好投資可行性分析與論證，對市場發(fā)展前景、投資環(huán)境、面臨的風(fēng)險與問題進行全面細(xì)致調(diào)查評估，不經(jīng)過充分論證的項目不得上會決策。二是嚴(yán)把投向，遵守“三不投”原則，即“不符合企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的不投、投資回報率低的不投、風(fēng)險難以掌控的不投”，確?！昂娩撚迷诘度猩稀?。三是嚴(yán)格權(quán)限，按照集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合原則，把投融資重大事項的決策權(quán)集中在電建企業(yè)總部，由總部總攬全局，扭轉(zhuǎn)“亂投資、亂融資”現(xiàn)象。四是嚴(yán)守程序，所有投資項目的報批必須遵守內(nèi)部決策程序，不得越級上報、審批，以確保投資決策的科學(xué)性。
2．再造管理流程，優(yōu)化管理體制和運行機制。一是管理機制再造，總部各部門應(yīng)明確自身職能，擔(dān)負(fù)起投資的決策、實施和運營等不同階段的管理職責(zé)，改變以前部門間相互推諉扯皮的狀況。二是業(yè)務(wù)流程再造，按照不相容職務(wù)相分離的要求，嚴(yán)格推行投資的決策與執(zhí)行、概算編制與審查、項目實施與資金支付、竣工決算與竣工審計等不相容崗位的分離管理。三是管理機構(gòu)再造，按照精減、高效的要求組建項目公司，不斷優(yōu)化項目公司的運行機制，細(xì)化項目公司的職責(zé)權(quán)限，硬化項目公司的考核內(nèi)容，規(guī)范項目公司的運作。四是管理制度再造，構(gòu)建涵蓋投資業(yè)務(wù)全過程、全周期的管理制度體系，強化制度的約束力，做到有章可循、有據(jù)可依。
(1)推行限額設(shè)計。
就是要按照批準(zhǔn)的設(shè)計任務(wù)書及投資估算控制初步設(shè)計，按照批準(zhǔn)的初步設(shè)計總概算控制施工圖設(shè)計。限額設(shè)計要切實解決技術(shù)與經(jīng)濟關(guān)系的問題，通過對技術(shù)上滿足要求的各方案進行經(jīng)濟比選，讓設(shè)計文件中技術(shù)與經(jīng)濟有機結(jié)合，使技術(shù)與經(jīng)濟的波動都可以控制在可操作范圍內(nèi)，項目投資更加切合實際，從而有效控制項目投資。
(2)引進中介服務(wù)，加強設(shè)計質(zhì)量監(jiān)管。
一方面推行設(shè)計監(jiān)理，委托具有資質(zhì)的第三方提前介入設(shè)計過程的監(jiān)理工作，配合業(yè)主依據(jù)工程項目技術(shù)、經(jīng)濟指標(biāo)和工程建設(shè)的有關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定等對工程設(shè)計進行跟蹤、控制和檢查，力求使設(shè)計投資合理化。另一方面可以建立專家咨詢制度，通過聘請既有高素質(zhì)、又具備一定實踐經(jīng)驗的專業(yè)技術(shù)人才或?qū)＜腋C設(shè)計，對重大技術(shù)問題和優(yōu)化工程設(shè)計出謀劃策，提高設(shè)計質(zhì)量。三是政府應(yīng)建立健全審批程序，成立專門的技術(shù)審查部門，提高審查質(zhì)量。
(3)加強設(shè)計合同管理，建立獎罰制度。
設(shè)計招標(biāo)或合同商定時，應(yīng)明確一些獎罰條款，如對一旦突破項目相應(yīng)設(shè)計限額要求時，責(zé)令返工，返工等相關(guān)費由設(shè)計單位承擔(dān)并扣除一定比例設(shè)計費。
2施工前準(zhǔn)備價段的投資管理
施工圖設(shè)計、預(yù)算編制、組織招投標(biāo)及簽訂合同是項目法人施工前投資管理的重要環(huán)節(jié)，是工程實施過程中投資管理的重要依據(jù)，因此，項目法人抓好施工前各項工作是做好項目投資的重要保證。
(1)施工圖設(shè)計，是指導(dǎo)施工的重要依據(jù)
其重點應(yīng)注意設(shè)計內(nèi)容全面、細(xì)致，特別是水利工程遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)和受“水”影響特性明顯，交通運輸、用水用電以及圍堰截流、導(dǎo)流、邊坡支護等內(nèi)容必須充分考慮，避免漏項，其設(shè)計質(zhì)量控制可按上述方法管理。
(2)完善預(yù)算審核機制或引入造價咨詢服務(wù)，提高預(yù)算質(zhì)量。
水利工程預(yù)算編制建議由設(shè)計單位承擔(dān)，并采用清單編制法，讓量、價分離，以利工程招標(biāo)及日后施工投資管理，同時，項目法人可通過市場選擇有資質(zhì)的造價咨詢公司跟跟、審核預(yù)算編制準(zhǔn)確性、合理性，另外，政府部門應(yīng)完善和履行預(yù)算審核機制，加強工程實施前投資控制。
(3)強化招標(biāo)文件投資控制，建立招標(biāo)文件審查機制。
招投標(biāo)文件是合同雙方協(xié)商制定的重要依據(jù)，招投文件編制時建議推廣使用行業(yè)招標(biāo)和合同示范文本，細(xì)化和明確工程造價調(diào)整范圍、調(diào)整方式以及中標(biāo)單位承包風(fēng)險等等，同時，主管部門或項目法人內(nèi)部應(yīng)制定和履行招標(biāo)文件會審制度，以減少施工期造價調(diào)整糾紛。
(4)提前做好征地、拆遷工作
及時提供施工條件，加強地方鎮(zhèn)、村協(xié)調(diào)，創(chuàng)造良好的建設(shè)環(huán)境，盡可能避免因非施工方原因造成窩工、延誤或趕工等索賠事件發(fā)生，從而減少施工期投資增加的風(fēng)險。
3施工階段的投資管理
水利工程受氣候、水文、地質(zhì)變化、設(shè)計深度不足及政策性調(diào)整等因素影響，施工過程必然發(fā)生項目變化調(diào)整、工程變更等增、減工程費用的情況，因此，施工階段投資管理對項目總投資控制也是至關(guān)重要，為此，建議項目法人重點抓好。
(1)加強合同管理，嚴(yán)格變更、簽證審批工作。
一是建立健全變更、簽證審批制度，嚴(yán)格按照合同履約，加強對工程變更、簽證、計量與支付的管理。二是項目法人應(yīng)及時介入工程變更，涉及技術(shù)的應(yīng)邀請施工圖審查單位或技術(shù)專家參與論證，并對變更方案進行造價增減分析，擇優(yōu)選擇，并按審批權(quán)限上報審批。三是加強隱蔽工程現(xiàn)場簽證管理，嚴(yán)格控制現(xiàn)場每一項隱蔽工程的簽證，簽證記錄必須及時、全面、準(zhǔn)確，同時，也應(yīng)制作有效的圖片音像存檔。
(2)強化監(jiān)理職責(zé)，引入造價咨詢跟蹤管理。
施工期間投資控制是工程監(jiān)理的一項主要任務(wù)，在該階段項目法人應(yīng)抓好監(jiān)理合同管理，強化監(jiān)理職責(zé)，配置有素質(zhì)、有能力的監(jiān)理人員嚴(yán)格按規(guī)范、規(guī)定及合同要求做好現(xiàn)場監(jiān)理工作，重點把好工程計量、支付、簽證、變更審查及索賠關(guān)。同時，項目法人可引入造價咨詢，對施工過程進行跟蹤，及時給業(yè)主提供變更、簽證造價分析和調(diào)整意見，從而實現(xiàn)對該階段投資的有效控制。
(3)加強信息管理，項目法人應(yīng)利用現(xiàn)代化管理手段
建立投資控制信息管理制度，設(shè)立投資控制計劃、臺帳，定期檢查、及時全面掌握各類費用等管理情況，分析投資變化，及時做好投資糾偏工作，確保工程在投資控制范圍內(nèi)。
1.部分行業(yè)產(chǎn)能過剩。
長期以來，每當(dāng)國家頒布一系列的產(chǎn)業(yè)提振規(guī)劃時，由于不能正確看待和處理自身發(fā)展定位與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的匹配，企業(yè)集聚上馬新項目，最終導(dǎo)致個別行業(yè)迅速陷入產(chǎn)能過剩危機。企業(yè)在項目投產(chǎn)后，預(yù)期效益不佳，投資難以收回，承擔(dān)起巨大的生產(chǎn)經(jīng)營壓力，在行業(yè)競爭力和創(chuàng)新能力等方面發(fā)展后勁嚴(yán)重不足。而在防止重復(fù)建設(shè)和淘汰落后產(chǎn)能方面，目前我國也還主要依賴行政手段進行推動，忽視了市場自身的調(diào)節(jié)功能。
2.市場應(yīng)變能力不足。
由于肩負(fù)的特殊使命，國有企業(yè)以往的投資行為一般都是自主性投資占多，受市場變化的影響并不會太大。即使是在經(jīng)濟全球化迅速發(fā)展的今天，國有企業(yè)依然在資源配置上擁有著得天獨厚的先天優(yōu)勢條件，對當(dāng)前的市場發(fā)展和技術(shù)革新方向、愈演愈烈的市場競爭態(tài)勢認(rèn)識不夠，尤其是對自身技術(shù)水平與國際一流水平之間的差距認(rèn)識不足，往往使得對投資的判斷與實際情況相比容易出現(xiàn)較大偏差，具有明顯的主觀意識。
3.投資審批效率不高。
效率問題是國有企業(yè)飽受爭議的話題之一。從項目發(fā)起到項目真正得以批復(fù)實施，層層上報，層層審批，行政管理思維仍是影響國有企業(yè)管理效率提升的羈絆。尤其是隨著國有企業(yè)改革重組的推進，形成了諸多的多主業(yè)跨行業(yè)跨地區(qū)發(fā)展的大企業(yè)集團。若仍延續(xù)過去主業(yè)單一、公司結(jié)構(gòu)相對簡單時期的管控模式，勢必造成管理效率和管理水平的降低，增加管理內(nèi)耗。
4.投資實現(xiàn)方式仍較單一。
主要還是采取國有資本直接投資、銀行貸款等方式融資。
二、國有企業(yè)投資管理深化改革的有關(guān)建議
國有企業(yè)投資管理深化改革的目標(biāo)是要使得國有企業(yè)投資管理更加適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，充分體現(xiàn)和發(fā)揮企業(yè)的市場主體作用，提高投資審批和管理效率，增加有效投資，減少無效投資，進一步發(fā)揮國有資本的帶動和放大作用，進而推動國有企業(yè)整體改革。
1.堅持戰(zhàn)略引領(lǐng)，加強頂層設(shè)計。
發(fā)展戰(zhàn)略是企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的全局性謀劃，投資規(guī)劃是實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略的重要支撐。國有企業(yè)的投資管理應(yīng)當(dāng)堅持戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，圍繞自身發(fā)展的優(yōu)勢條件，正確把握企業(yè)發(fā)展與國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系，準(zhǔn)確定位未來一段時期內(nèi)投資的重點，科學(xué)合理地建立投資項目庫和投資規(guī)劃，做好投資管理工作的頂層設(shè)計。
2.強化市場研究，提升應(yīng)變能力。
市場風(fēng)險是競爭性行業(yè)經(jīng)常遇到的重要風(fēng)險。項目目標(biāo)產(chǎn)品的市場容量、競爭態(tài)勢、價格趨勢等市場因素對投資項目的目標(biāo)定位有直接影響，是決定投資成功與否的基礎(chǔ)。遵循企業(yè)在市場競爭中經(jīng)營發(fā)展的普遍規(guī)律，要求國有企業(yè)投資管理必須要突破原有思維定式和傳統(tǒng)觀念的束縛，不斷強化市場研究，準(zhǔn)確把握產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展趨勢和技術(shù)革新方向，客觀公正地做出投資決策，適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，從源頭上抓起，提升市場應(yīng)變能力。
3.優(yōu)化投資管理流程，提高管理效率。
在大企業(yè)集團模式下，國有企業(yè)投資管理一是需要重新梳理和優(yōu)化現(xiàn)行的管理流程，可按照投資分類和投資額度給予子公司一定的決策授權(quán)，適當(dāng)?shù)?ldquo;簡政放權(quán)”，提高審批效率；二是要把握投資管理過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，突出強化項目論證與評估；三是逐漸轉(zhuǎn)變與投資相關(guān)的職能部門的工作職能，向服務(wù)型、高效能職能部門轉(zhuǎn)變。
論文摘要：實證檢驗了我國國有上市公司中負(fù)債水平與投資支出之間的關(guān)系，結(jié)果表明，企業(yè)投資支出整體上同負(fù)債水平呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，投資支出與負(fù)債水平的關(guān)系受大股東持股比例的影響，此外，本文還發(fā)現(xiàn)在成長性較低的企業(yè)中投資支出對負(fù)債水平的敏感性更低，這些結(jié)果均支持了過度投資假說。
自20世紀(jì)7O年代以來，西方學(xué)者開始從負(fù)債融資的角度來研究其對投資行為的影響。從理論上講，負(fù)債具有硬的約束功能。然而從我國的國情出發(fā)，在證券市場不完善，企業(yè)的負(fù)債融資大部分來自國有商業(yè)銀行，以及國有企業(yè)一股獨大的背景下，負(fù)債融資對我國企業(yè)投資行為具體產(chǎn)生了什么影響，值得在以往研究的基礎(chǔ)上進一步分析。
1文獻(xiàn)回顧
Jensen和Meckling_1]和Myers[2都從股東和債權(quán)人之間的關(guān)系出發(fā)來研究負(fù)債與投資支出之間的關(guān)系，雖然他們的研究結(jié)果都表明負(fù)債與投資支出之間存在一種負(fù)相關(guān)關(guān)系，也會造成投資行為扭曲，然而Jensen和Meckling認(rèn)為負(fù)債造成了過度投資行為，而Myers卻認(rèn)為負(fù)債造成投資不足。Mi—ehael等口]以中國上市公司1991—2004年的數(shù)據(jù)為樣本，研究結(jié)果表明，財務(wù)杠桿與企業(yè)投資存在顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，此外，也說明了債務(wù)沒有抑制成長機會和業(yè)績較差企業(yè)的過度投資行為，反而引起了投資扭曲。
負(fù)債還具有相機治理作用，即抑制過度投資。JensenL4從股東和經(jīng)理之間關(guān)系的角度出發(fā)，闡述了債務(wù)具有到期還本付息的特征以及經(jīng)理受到債權(quán)人的監(jiān)控這兩種硬的約束作用，因此，他認(rèn)為負(fù)債會抑制企業(yè)的過度投資行為，投資支出與財務(wù)杠桿也呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系，Lang、Ofek和Stulz[5]發(fā)現(xiàn)企業(yè)未來的投資增長同當(dāng)前的財務(wù)杠桿呈顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，經(jīng)過進一步的分析后，發(fā)現(xiàn)這種負(fù)相關(guān)關(guān)系只存在低成長的公司里，而對高成長的公司或處于高成長行業(yè)中的公司不存在。這表明對于低成長的企業(yè)來說，債務(wù)的使用更多的是抑制了過度投資的問題。參考Lang等的研究思路，Aivazian等用加拿大公開上市公司的面板數(shù)據(jù)模型檢驗了負(fù)債融資對公司投資支出的影響作用，結(jié)果表明負(fù)債融資與投資支出的負(fù)相關(guān)關(guān)系僅發(fā)生在缺少投資機會的低成長性企業(yè)，支持了負(fù)債具有約束過度投資作用的理論觀點。
國內(nèi)學(xué)者在借鑒國外文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國制度環(huán)境對上市公司財務(wù)杠桿與公司投資行為之間的關(guān)系也進行了研究，雖然形成了一定成果，但專門就財務(wù)杠桿與企業(yè)投資之間關(guān)系進行研究的不多。李勝楠等口將樣本區(qū)分為高比例和低比例國有股公司，研究結(jié)果表明，國有股比例低的公司中存在投資不足問題，而國有股比例高的公司中存在過度投資現(xiàn)象。辛清泉等[8]在政府、銀行和企業(yè)三方的預(yù)算軟約束框架內(nèi)實證檢驗了財務(wù)杠桿的治理效應(yīng)，結(jié)果表明，“同質(zhì)性因素”的存在弱化了債務(wù)的治理機制。姚明安、孔瑩_9]研究結(jié)果表明，財務(wù)杠桿對企業(yè)投資具有顯著的抑制作用，并且這種抑制作用隨著控股股東持股比例的提高而減弱。同時發(fā)現(xiàn)，財務(wù)杠桿對企業(yè)投資的抑制作用在成長機會較小的企業(yè)中表現(xiàn)得更為突出，這些結(jié)果均支持了過度投資假說。
2研究設(shè)計
2．1研究假說
與西方分散的股權(quán)結(jié)構(gòu)不同，我國上市公司的股權(quán)非常集中，“一股獨大”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，從而也導(dǎo)致我國上市公司大股東與中小股東在投資成本、權(quán)利、投資目標(biāo)與信息等幾個方面都存在重大差異。因此與西方國家不同，我國上市公司中普遍存在的問題不是在股東與經(jīng)理人之間，而是在大股東與中小股東的沖突之間。
大股東不僅可以憑借其持有的股份分享公司的收益外，還可以憑借其的控制權(quán)對中小股東進行侵害，為自己謀求私利，因此大股東都傾向于擴大公司規(guī)模。一方面是出于聲譽、風(fēng)險及融資等方面的考慮，企業(yè)的規(guī)模越大，控股股東侵害公司資源的回旋余地就越大；另一方面，大股東也跟經(jīng)理人一樣崇尚構(gòu)建商業(yè)帝國，從而也會擴大公司規(guī)模。
從以上的分析可以看出，由于大股東與中小股東沖突的存在，且大股東占主導(dǎo)地位的情形下，我國上市公司普遍存在過度投資，然而債務(wù)還本付息的特征在一定程度上可以約束大股東擴大公司規(guī)模的偏好，因此，企業(yè)當(dāng)前的杠桿水平越高，未來的投資增長就會越低。基于此，本文提出如下假說：我國國有上市公司投資支出與財務(wù)杠桿之間呈負(fù)相關(guān)，大股東持股比例越高，投資支出對財務(wù)杠桿的敏感性越低。
2．2樣本選取及數(shù)據(jù)來源
本文的研究樣本為2001-2005共5年在滬深證券交易所上市的公司。在樣本的選取上，遵循以下標(biāo)準(zhǔn)：①剔除金融類公司，因為其債務(wù)結(jié)構(gòu)具有特殊性；②剔除PT、ST公司；③剔除在當(dāng)年上市的新公司；④剔除財務(wù)數(shù)據(jù)缺失的公司；⑤剔除財務(wù)杠桿高于1，成長機會、投資支出以及生產(chǎn)能力應(yīng)用等極端值。本研究的所有財務(wù)數(shù)據(jù)均來自CSMAR數(shù)據(jù)庫和CCER數(shù)據(jù)庫，統(tǒng)計分析軟件為Stata10．0版本。
2．3模型設(shè)計與變量定義
在我國特殊的經(jīng)濟環(huán)境下以及借鑒AivazianetaI]的基礎(chǔ)上，本文用銀行貸款來表示企業(yè)的負(fù)債水平，模型如下：
Inv—B0+8】Lev+B2Growth+B3CF+口4Sales+口5Yearl+p6Year2+p7Year3+p8Year4本研究的因變量為投資支出，定義為t+1年的固定資產(chǎn)原值改變量除以t年末的固定資產(chǎn)凈值，用Inv表示；解釋變量為財務(wù)杠桿(Lev)，定義為t年末公司負(fù)債總額除以t年末的總資產(chǎn)。
基于現(xiàn)有理論及相關(guān)實證研究，本文采用以下控制變量：①成長性Growth，定義為t年主營業(yè)務(wù)收入變化量／t一1年主營業(yè)務(wù)收入；②現(xiàn)金流CF，定義為t年的經(jīng)營性現(xiàn)金流量凈額／t年末總資產(chǎn)；③生產(chǎn)能力Sales，定義為t年主營業(yè)務(wù)收入／t年末固定資產(chǎn)凈值；④大股東持股比例First；⑤年度啞變量Year。
3實證檢驗及結(jié)果分析
3．1財務(wù)杠桿對企業(yè)投資的影響：基本情形
表1中模型1是引入解釋變量Lev之后的回歸結(jié)果，變量Lev的系數(shù)為負(fù)值且在統(tǒng)計上高度顯著，因此，我們認(rèn)為財務(wù)杠桿對企業(yè)投資支出的影響是很明顯的。
3．2投資支出對財務(wù)杠桿的敏感性：大股東持股比例的影響
為了檢驗本文假說，我們在模型1的基礎(chǔ)上增加了一個Lev與First的乘積項，模型2是引入乘積項后的回歸結(jié)果。結(jié)果顯示，財務(wù)杠桿系數(shù)為負(fù)且顯著，但First與Lev的交叉變量與投資支出顯著正相關(guān)，說明公司的大股東持股比例越高，財務(wù)杠桿對企業(yè)投資支出的敏感性越低。
為了進一步驗證假設(shè)，我們設(shè)置了成長性啞變量(DGrowth)，當(dāng)觀測樣本的主營業(yè)務(wù)收入增長率大于其中位數(shù)時，DGrowth取1，否則取0。如果存在過度投資，那么，財務(wù)杠桿對企業(yè)投資的抑制作用應(yīng)該在成長機會較小的企業(yè)中表現(xiàn)得更為突出_5]，也就是說，Lev與DGrowth的乘積項系數(shù)應(yīng)該顯著為正。模型3是基本模型中加入DGrowth啞變量及其與財務(wù)杠桿Lev交叉變量后的回歸結(jié)果。DGrowth與Lev的交叉項與公司投資支出顯著正相關(guān)，說明財務(wù)杠桿與投資支出的負(fù)相關(guān)關(guān)系在低成長的企業(yè)中表現(xiàn)得更為敏感。這說明我國國有企業(yè)中普遍存在著過度投資現(xiàn)象。
3．3穩(wěn)定性檢驗
二、目前政府投資管理中存在的問題
目前我國政府投資可謂如火如荼，但是不可否認(rèn)的是，新形勢下經(jīng)濟環(huán)境的變化劇烈，我國政府投資管理方面的問題日益暴露出來。
1.投資模式單一
因為歷史因素以及經(jīng)濟制度等方面的影響，我國社會投資在很多領(lǐng)域難以發(fā)揮作用，因此很多投資項目都是由政府出面進行全額投資，導(dǎo)致社會資金難以公平進入政府投資的項目。這就導(dǎo)致一些基礎(chǔ)設(shè)施項目雖然急需動工建設(shè)，但是政府無法拿出足夠的資金進行，另一方面又有大量的社會資金閑置不用，這就導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受到影響，從而不利于地方經(jīng)濟的迅速發(fā)展。
2.投資領(lǐng)域太大
為了刺激GDP的增長，政府往往傾向于通過投資來拉動內(nèi)需，這就導(dǎo)致政府投資的范圍進一步擴大，覆蓋到經(jīng)濟社會各個領(lǐng)域當(dāng)中。此外政府官員在政績考核的過程中需要政績支撐，這就導(dǎo)致地方政府有著非常強烈的投資欲望，從而導(dǎo)致政府投資領(lǐng)域太大，甚至投入到工業(yè)、商業(yè)等市場行業(yè)當(dāng)中，出現(xiàn)了政府投資與民爭利的問題。
3.投資額度超支
相關(guān)統(tǒng)計顯示，有超過一半以上的政府投資項目都會超出預(yù)算，之所以出現(xiàn)投資額度超支的問題，一方面是在政府投資管理的過程當(dāng)中立項準(zhǔn)備環(huán)節(jié)的工作存在不足，即缺乏基本的論證與評審；另一方面是投資預(yù)算過于粗糙，這就導(dǎo)致中標(biāo)價跟預(yù)算價之間有著較大的偏離，并且沒有深入分析；同時由于一些管理者為獲得部分私利，默許虛增工程量或者改變設(shè)計來增加工程量等行為發(fā)生，并且預(yù)算的評審監(jiān)督工作不夠到位，缺乏一個科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u審體系，導(dǎo)致項目管理部門虛報嚴(yán)重，從而不利于政府做好投資管理工作。除此之外，對新材料以及新工藝的使用也缺乏科學(xué)，容易導(dǎo)致預(yù)算超支問題的出現(xiàn)。
4.資金來源不足
不少地方政府部門受到巨大利益的驅(qū)動，有意采取壓低投資預(yù)算的方式來爭取投資，其中一些政府部門甚至用自籌資金的方式來申報立項，項目一旦得到批準(zhǔn)并動工之后，卻出現(xiàn)資金不足的問題，這就迫使政府部門不得不臨時劃撥資金。此外還有部分地方政府為了申請到上級補助資金，開具虛假的配套證明，這就使得很多投資項目的資金難以落實到位，甚至出現(xiàn)爛尾現(xiàn)象，自然無法發(fā)揮政府投資管理的職能。
5.忽視項目驗收
很多政府在投資管理的過程重視項目立項，但是卻忽視驗收工作，在項目完工之后未能及時地組織人員進行驗收，同時也沒有對項目的投資管理進行評估總結(jié)，從而導(dǎo)致很多政府投資的項目，在施工質(zhì)量、環(huán)境保護、消防設(shè)施、安全設(shè)施以及檔案資料管理等不能達(dá)到相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)要求，給人民群眾造成潛在危害。
三、新形勢下政府投資管理改革對策
針對目前我國政府投資管理過程中存在的常見問題，在此提出針對性的改革對策，從而為新形勢下我國政府投資管理改革提供參考。
1.改革政府投資決策機制
要想做好政府投資管理制度的改革，首先要從投資決策機制入手，應(yīng)當(dāng)引入社會力量參與，采用多方論證的科學(xué)決策手段和采用專業(yè)決策技術(shù)，輔助政府工作人員進行投資項目的決策。由于政府的投資一方面會影響到項目實施的效果，同時也會給經(jīng)濟社會乃至國計民生帶來影響，這就要求政府一定要建立一個科學(xué)的政府投資決策機制，科學(xué)靈活地設(shè)定政府投資決策的條件，從而提高政府投資決策的科學(xué)性，避免項目的盲目上馬。
2.完善政府投資監(jiān)督制度
由于政府投資決策的主體是政府，因而要想完善政府投資監(jiān)督制度，就需要對行政管理體制方面進行相應(yīng)的改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，將那些不應(yīng)當(dāng)屬于政府的職能盡快地交給企業(yè)、社會組織或者第三方機構(gòu)乃至于個人，這樣就能夠更進一步地發(fā)揮出市場對資源配置的基本作用。這方面的核心內(nèi)容是要對政府投資決策進行監(jiān)督以及制約，從而完善對政府權(quán)力的監(jiān)督。
3.審查政府投資項目的結(jié)算
工程項目在竣工之后都要進行項目結(jié)算，這方面的審查工作也是政府投資管理的重要內(nèi)容。政府應(yīng)當(dāng)要求所投資的項目在合同履行之后的一個月之內(nèi)上交工程結(jié)算書，同時在項目竣工三個月之內(nèi)上交財務(wù)決算，同時要送到財政部門來進行審定。項目的施工單位需要憑借財政部門批復(fù)的財務(wù)決算，等待項目的主管部門完成驗收工作之后，進一步辦理后續(xù)移交手續(xù)，由項目的主管部門來對政府投資項目的概況、投資控制、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)工期以及預(yù)期社會效益等方面的落實情況以及存在的問題等方面綜合考量來進行驗收。最終結(jié)果上報到政府部門并進一步將政府投資的項目納入到固定資產(chǎn)管理工作當(dāng)中。
4.健全政府投資責(zé)任追究制
建立責(zé)任追究制是改革政府投資管理的一個關(guān)鍵步驟。政府投資管理方面的責(zé)任追究制需要貫穿與項目實施的整個過程，包括從項目的決策、管理到施工等幾個方面來健全責(zé)任追究制。除此之外，政府投資管理方面需要有一種制衡機制，也就是說政府投資部門之間要建立一種監(jiān)督以及制約的關(guān)系，從而貫穿實行到政府投資管理的決策、執(zhí)行以及監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)當(dāng)中，切實做到程序制衡、權(quán)力制衡以及監(jiān)管制衡。除此之外，健全政府投資管理的責(zé)任追究制，能夠增強政府工作人員的責(zé)任意識，從而推動配套制度的改革，改革政府投資管理模式，進一步推行代建制。
5.加強政府投資管理法制化改革
依法治國是我國政府履行職能過程中需要秉持的原則和理念。政府在投資管理的過程中要把握立法原則，通過各個環(huán)節(jié)的立法工作來建立健全政府投資管理的機制，提高政府投資管理的透明度，改革政府投資項目的審批流程。投資部門、財政部門以及審計部門要相互監(jiān)督，同時一旦出現(xiàn)問題要依法追究相關(guān)責(zé)任人員的行政乃至法律責(zé)任。
2加強項目投資管理對當(dāng)前煤炭企業(yè)發(fā)展的重要性
1）煤炭企業(yè)的發(fā)展壯大離不開項目投資，必須通過項目投資提高產(chǎn)能，提高生產(chǎn)效率，提高安全保障程度，提高產(chǎn)業(yè)規(guī)模。很多煤炭企業(yè)歷史包袱重，安全生產(chǎn)欠賬、職工福利欠賬還很多，特別是一些老的國有煤礦，人員多，包袱重，發(fā)展資金緊張，企業(yè)的發(fā)展后勁不足，對于這樣的企業(yè)，必須進行其他的投資項目才有出路?，F(xiàn)代企業(yè)制度下企業(yè)的經(jīng)營已呈多元化格局，單一的經(jīng)濟活動方式難以適應(yīng)市場經(jīng)濟的瞬息萬變，企業(yè)要在競爭中生存下去，管理者們的眼光就必須尋找新的經(jīng)濟增長點，適時調(diào)整投資方向，把企業(yè)有限的資金投向能為自己帶來豐厚回報的優(yōu)勢領(lǐng)域。顯然，投資決策成為企業(yè)理財?shù)暮诵膯栴}。2）項目投資資金需求量較大，決定企業(yè)未來的發(fā)展。煤淺析煤炭企業(yè)項目投資管理熊開召（平頂山天安煤業(yè)股份有限公司六礦）礦企業(yè)是個高投入的產(chǎn)業(yè)，其項目投資的資金量比較大，動輒上億元，甚至幾十億、上百億，這對企業(yè)影響是巨大的。近幾年來，平煤集團公司每年的專項資金和基建投資計劃安排規(guī)模都在50億元左右。其中維簡資金5～6億元，折舊資金7～8億元，安全費用資金10億元，留存收益6～7億元，國債資金2億元，吸收外部資金10億元，項目貸款10～15億元。這么大的資金投入直接決定著企業(yè)的未來發(fā)展。如果投資決策失敗，企業(yè)的資金得不到有效補充，就會引發(fā)資金斷流，造成企業(yè)經(jīng)營困難，最終導(dǎo)致企業(yè)的破產(chǎn)。這絕不是危言聳聽，近年來，國內(nèi)外一些大企業(yè)集團頻頻陷入危機，甚至因資金周轉(zhuǎn)困難而宣告破產(chǎn)，其中一個重要的財務(wù)原因便是企業(yè)往往不進行深入的調(diào)查研究便亂上投資項目，投資決策失誤較多。
3企業(yè)在加強投資管理中應(yīng)注意的幾個問題
集團內(nèi)部的投資管理是集團重要財務(wù)管理問題，也是財務(wù)人員應(yīng)該認(rèn)真研究的課題。筆者結(jié)合煤炭企業(yè)集團工作經(jīng)歷和對幾大煤業(yè)集團的考察學(xué)習(xí)，認(rèn)為煤炭企業(yè)的項目投資，應(yīng)遵循事前、事中、事后控制相結(jié)合的原則，事前定目標(biāo)、定制度、定操作程序；事中嚴(yán)格遵循制度、程序的要求進行；事后進行跟蹤、考核，并反饋結(jié)果、意見，以利改進財務(wù)控制。為保證集團投資方案的可行性和有效性，認(rèn)為集團投資需關(guān)注以下問題。
3.1建立有效的投資決策機制
企業(yè)在發(fā)展壯大的過程中應(yīng)該是“有所為，有所不為”。這句話說起來簡單，但對一個投資項目進行科學(xué)評價卻不是一件簡單的事情，涉及到多個方面的因素。1）明確整個集團投資戰(zhàn)略。投資領(lǐng)域中保護什么發(fā)展什么、鼓勵什么、限制什么，哪些是自己的優(yōu)勢項目、哪些是自己的劣勢項目。在集團提出投資戰(zhàn)略和基本原則時，企業(yè)集團最高決策制定機關(guān)應(yīng)充分考慮國家的中長期發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，應(yīng)該積極參與國家和省的重點項目、高新技術(shù)、好的政策、好的合作伙伴的項目，參與與國內(nèi)外的大企業(yè)、大集團相聯(lián)合的“強強聯(lián)臺”項目，避免參與落后的、即將淘汰的傳統(tǒng)工業(yè)、沒有經(jīng)過論證和科學(xué)決策的項目，缺乏專門人才的項目，市場不明的項目，企業(yè)伙伴不理想，容易導(dǎo)致糾紛、扯皮甚至訴訟的項目，不符合國家產(chǎn)業(yè)政策，又容易引起生態(tài)環(huán)境惡化的項目。2）明確投資經(jīng)營的目標(biāo)。企業(yè)的投資目標(biāo)應(yīng)從企業(yè)長期發(fā)展戰(zhàn)略引申出來，符合企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展要求，長期發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)是在全面分析市場未來發(fā)展趨勢基礎(chǔ)上尋找未來最適合自己發(fā)展的商機。企業(yè)應(yīng)以提高經(jīng)濟效益，提高市場競爭力為其核心目標(biāo)。在實施過程中，企業(yè)的投資經(jīng)營目標(biāo)應(yīng)不脫離自身的能力、實力，并能與內(nèi)外環(huán)境相適應(yīng)，指導(dǎo)選擇投資方向和投資定位，確定合理的人、財、物的流向。切忌單純追求短期效益而誤入歧途，只有當(dāng)短期效益能與企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)時才是可行的。3）把握企業(yè)的投資能力。投資經(jīng)營能力分析是企業(yè)最重要的一項經(jīng)濟分析活動，它要求企業(yè)量力而行，全面認(rèn)識企業(yè)，判定企業(yè)投資經(jīng)營方向定位是否可行，規(guī)模定位是否科學(xué)、合理。包括資本能力、人力資源水平、企業(yè)主營業(yè)務(wù)發(fā)展水平、技術(shù)及創(chuàng)新能力、營銷能力、管理控制能力、企業(yè)的競爭能力等，特別是資本能力，不僅要考慮其初期的投入，還要考慮正常運轉(zhuǎn)中需追加的投資。企業(yè)投資所需資本可通過內(nèi)部積累與外部擴張取得。內(nèi)部積累不僅包括有形資產(chǎn)，如現(xiàn)金、銀行存款、財產(chǎn)物資，且包括無形資產(chǎn)，如專利、商標(biāo)、商譽等。除上述實存資產(chǎn)外，企業(yè)還需考慮未來的資本變化情況，即需分析企業(yè)的盈利記錄，分析其目前的盈利狀況并合理預(yù)測其未來盈利趨勢。企業(yè)自有資金不足時需借款，這時需考慮其資本結(jié)構(gòu)、信貸能力、能否順利籌措所需資金、風(fēng)險是否可以承受。此外，企業(yè)還有另一種方式可以考慮，即通過兼并、投資控股等方式迅速擴大企業(yè)規(guī)模，獲得其發(fā)展所需資本。4）制定企業(yè)投資規(guī)模。在投資經(jīng)營方向明確以后，需進行投資規(guī)模定位。在進行規(guī)模定位時應(yīng)著重考慮企業(yè)經(jīng)營規(guī)模與市場容量之間的關(guān)系，企業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟應(yīng)建立在市場可以容納的基礎(chǔ)之上。企業(yè)應(yīng)集中財力追求主業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟，不可盲目進行沒有限度的多元化。應(yīng)待其取得了一定優(yōu)勢，具備了在市場上與其他企業(yè)相抗衡的能力以后再把眼光投到別處。這方面已有許多的教訓(xùn)可供借鑒。企業(yè)在追求規(guī)模經(jīng)濟時除考慮財力外，還需要考慮企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)、管理能力、市場容量等，超過能力限制會使規(guī)模經(jīng)濟變規(guī)模不經(jīng)濟。市場容量應(yīng)是企業(yè)投資經(jīng)營規(guī)模的上限。企業(yè)在設(shè)定投資規(guī)模時需采用先進方法，考慮諸多影響因素，對總需求做出盡可能準(zhǔn)確的預(yù)測；對已存在的和潛在競爭對手進行認(rèn)真評價，并結(jié)合自身投資能力分析判斷自己可能占有的份額，進而確定合適的投資規(guī)模。
3.2做好投資實施過程中的財務(wù)控制
投資方案的實施過程中應(yīng)進行跟蹤調(diào)查，并與財務(wù)評價系統(tǒng)聯(lián)系，考察其是否達(dá)到了既定目標(biāo)，資產(chǎn)的使用是否有效。1）資金切塊包干。把總投資按概算劃分為幾大塊，一次包死，不作調(diào)整。各包干單位都精打細(xì)算，科學(xué)管理，分解指標(biāo)，層層落實，設(shè)計部門實行限額設(shè)計，供銷部門積極采用招標(biāo)、議標(biāo)方式，貨比三家，選購質(zhì)優(yōu)價低者，財務(wù)部門提前介入，積極參與概算編制、合同審查，按工程進度積極撥付資金。由于充分調(diào)動起了各有關(guān)單位的積極性，共同把關(guān)，使投資得到有效控制，工程質(zhì)量和進度也得到了保證。投資切塊包干在實踐中取得了很好的效果。平煤集團公司認(rèn)真總結(jié)了以往概算超科研、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的教訓(xùn)，有針對性地制定了項目投資管理辦法，對投資項目資金計劃進行切塊，設(shè)備款、工程款、人工費用進行一次性分割，中間不再調(diào)整，實行項目負(fù)責(zé)人制，項目的執(zhí)行狀況與項目負(fù)責(zé)人年薪掛鉤，執(zhí)行過程中嚴(yán)格考核，有效地避免了項目建設(shè)超預(yù)算、超概算情況的發(fā)生。2）不許計劃外項目搭車。整個集團的投資計劃由集團計劃部門統(tǒng)一制定，在貨幣資金集中管理的模式下，集團財務(wù)部門撥付款項必須以計劃和工程進度為依據(jù)，對沒有計劃、沒有資金來源的項目，財務(wù)部門一律不予受理，以此杜絕計劃外項目，保證專項資金的專款專用。避免企業(yè)不合理投資，占用資金，使企業(yè)形成不良資產(chǎn)。3）從嚴(yán)控制費用支出，凡是計劃部門批準(zhǔn)的費用，必須經(jīng)相關(guān)部門責(zé)任人簽字，財務(wù)部門方能付款。這樣可以充分發(fā)揮財務(wù)管理在企業(yè)整個經(jīng)營管理中的紐帶作用，把企業(yè)的多個部門有機地統(tǒng)一、協(xié)調(diào)起來，共同服務(wù)于企業(yè)的投資戰(zhàn)略。平煤集團在對集團計劃內(nèi)項目進行付款時，首先要核對計劃，看是否超計劃，技術(shù)部門要出具設(shè)備所能達(dá)到的技術(shù)指標(biāo)，看是否滿足實際需求，商務(wù)部門要出具對方開具的發(fā)票、購銷合同、服務(wù)協(xié)議等，使用部門要出具設(shè)備的使用狀況、售后服務(wù)、有無異常情況等，在此情況下，財務(wù)部門才予以辦理付款，這種做法，在實際應(yīng)用中有著良好的應(yīng)用效果。4）沒有計劃的費用不準(zhǔn)支出。近幾年，煤礦形勢有所好轉(zhuǎn)，不少煤礦在增加項目投資的過程中，隨意性很強，往往是單位負(fù)責(zé)人不考慮計劃來源，強力推行某些投資項目，導(dǎo)致企業(yè)對項目投資支出沒有列支渠道。部分企業(yè)還把項目投資支出列入企業(yè)生產(chǎn)成本，導(dǎo)致企業(yè)成本不實，缺乏可比性，造成企業(yè)會計信息失真。被審計、稅務(wù)部門查出，還會在企業(yè)形成“消化不了”的不良資產(chǎn)，進而影響企業(yè)的盈利水平。因此，在項目建設(shè)過程中，財務(wù)人員一定要做到?jīng)]有計劃的費用不準(zhǔn)支出。
3.3建立項目投資的后評價制度
一個項目并不是投資完以后就結(jié)束了，還應(yīng)建立項目投資后評價制度。實際投入要與項目設(shè)計進行對比，投資效益與目標(biāo)利潤進行對比。一個成功的投資項目在實施過程中，應(yīng)做到投資不超過計劃，投資后的效益超計劃。目前，煤礦企業(yè)很多投資項目都很難達(dá)到預(yù)期的效果，原因也是多方面的。對此，企業(yè)必須實行項目投資責(zé)任制，對沒有達(dá)到預(yù)期效果的投資項目，集團公司應(yīng)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，要與其年薪、職務(wù)晉升、年度工作考核相掛鉤。避免不合理投資的再次發(fā)生。
3.4科學(xué)選擇“退出”
