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時(shí)間：2023-03-28 15:06:52
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農(nóng)村社會(huì)保障是指以地方政府為主，以基層社區(qū)為依托，由國(guó)家、社區(qū)、公民群體及個(gè)人合作興辦，通過(guò)國(guó)民收入再分配和個(gè)人消費(fèi)支出集中資金，根據(jù)國(guó)家法律的規(guī)定，向農(nóng)村社會(huì)成員中，部分或全部喪失勞動(dòng)能力者、遭受自然災(zāi)害者、經(jīng)濟(jì)收入低于貧困線者提供物質(zhì)幫助，以保證其基本生活的需要，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種制度。
二、現(xiàn)階段我國(guó)實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障制度的必要性
（一）現(xiàn)階段實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障制度是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的安全網(wǎng)
社會(huì)保障制度本身就是一種社會(huì)安全體系，它通過(guò)對(duì)沒(méi)有生活來(lái)源者、貧困者、遭遇不幸者和一切在失去勞動(dòng)能力或工作崗位之后的勞動(dòng)者給予救助，滿足其基本生活需要、消除其不安全感、來(lái)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)民經(jīng)常面臨自然災(zāi)害、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等不確定因素，這些不確定因素的存在，很可能就導(dǎo)致農(nóng)民家庭生活的不穩(wěn)定，進(jìn)而影響農(nóng)村社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。因而，現(xiàn)階段大力建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障制度是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)的一道重要防線。
（二）實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障制度是實(shí)現(xiàn)全社會(huì)公平的調(diào)節(jié)器
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，收入分配制度與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制相聯(lián)系，使社會(huì)成員間在收入分配方面不均等。為了解決這一社會(huì)問(wèn)題就需要運(yùn)用政府的力量對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行干預(yù)，通過(guò)社會(huì)保障的各項(xiàng)措施對(duì)社會(huì)成員的收入進(jìn)行必要的再分配，將高收入者的一部分收入適當(dāng)轉(zhuǎn)移給另一部分缺少收入的社會(huì)成員，從而在一定程度上縮小社會(huì)成員之間的貧富差距，彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)缺陷，緩和社會(huì)矛盾。
（三）建立農(nóng)村社會(huì)保障制度是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的一種手段
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，激烈的競(jìng)爭(zhēng)必然會(huì)使部分勞動(dòng)者被迫退出勞動(dòng)崗位，從而使其本人和家庭因失去或減少收入而陷入生存危機(jī)。社會(huì)保障通過(guò)提供各種幫助使這部分社會(huì)成員獲得基本的物質(zhì)資料，維持基本生活水平，從而使勞動(dòng)力的再生產(chǎn)成為可能。有了基本生活保障，農(nóng)民不再因生計(jì)問(wèn)題而去破壞森林植被，圍湖造田，從而會(huì)有利于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護(hù)。同時(shí)，通過(guò)社會(huì)各方面籌措的農(nóng)村社會(huì)保障基金可以通過(guò)合理的方式投資于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，緩解農(nóng)村資金緊張的矛盾，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到積極作用。
（四）建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求
隨著我國(guó)各項(xiàng)改革的深入進(jìn)行和城市化水平的不斷提高，我國(guó)被征地農(nóng)民人數(shù)越來(lái)越多，農(nóng)民工隊(duì)伍不斷壯大，純農(nóng)戶逐漸減少，農(nóng)民分化加劇，人口流動(dòng)增強(qiáng)，新型勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)逐步形成。這就要求社會(huì)保障制度適應(yīng)新的形勢(shì)需要，不但要求城市社會(huì)保障制度擴(kuò)大覆蓋面接納進(jìn)城農(nóng)民工，而且也要求盡快建立并完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，為廣大農(nóng)村居民提供基本生活保障，并且隨時(shí)接納返鄉(xiāng)農(nóng)民工的轉(zhuǎn)保。因此，加強(qiáng)城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度改革，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，已是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。
（五）建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系有利于中國(guó)人口政策的持續(xù)實(shí)施
當(dāng)前，我國(guó)計(jì)劃生育工作已經(jīng)取得了舉世矚目的成績(jī)，然而目前的農(nóng)村社會(huì)保障體系的缺失使農(nóng)民在年老喪失勞動(dòng)能力后，基本生活沒(méi)有了保障，就迫使他們通過(guò)多生孩子來(lái)強(qiáng)化家庭保障。
三、農(nóng)村社會(huì)保障現(xiàn)狀和面臨的問(wèn)題
（一）現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障形式單一，水平低，覆蓋面小，社會(huì)化程度低，城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大
我國(guó)有80%的居民住在農(nóng)村，但農(nóng)村始終處于中國(guó)社會(huì)保障的邊緣，有相當(dāng)一部分社會(huì)保障的內(nèi)容將整個(gè)農(nóng)村人口排擠在保障體制之外，而城鄉(xiāng)居民收入之比卻在不斷擴(kuò)大，2004年已達(dá)3.21/1（資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局）。2002年底，我國(guó)養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面分別占全體居民的18.3%、10.7%和13%，還沒(méi)有達(dá)到國(guó)際上20%的最低標(biāo)準(zhǔn)。
（二）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷打破傳統(tǒng)農(nóng)村集體、家庭和土地等故有的保障形式空間，使得農(nóng)村公共福利事業(yè)發(fā)展缺乏主體
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障只進(jìn)行適當(dāng)投入，大部分主要依靠集體和家庭投入，土地作為穩(wěn)定性高的一種保障手段得到充分利用。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化，集體、家庭和土地等傳統(tǒng)保障手段的功能受到大大的削弱。實(shí)行計(jì)劃生育政策以來(lái)，獨(dú)生子女增多，農(nóng)村家庭規(guī)?？s小，家庭社會(huì)保障功能不斷弱化。再者，隨著非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)開(kāi)始增加，農(nóng)村人口尤其是青壯年大量外出，收入來(lái)源呈現(xiàn)多元化趨向，土地相對(duì)收入不斷下降，土地保障功能也趨于下降。與此同時(shí)20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)人口老齡化速度加快，更加重了農(nóng)村的養(yǎng)老保障任務(wù)。
（三）現(xiàn)行的社會(huì)保障體系不健全，管理不完善
目前，農(nóng)村社會(huì)保障缺乏統(tǒng)一的管理辦法和監(jiān)督體系。從管理機(jī)構(gòu)上看，突出表現(xiàn)為多頭管理、政出多門(mén)，最終導(dǎo)致了一系列如農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系問(wèn)題、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的保值增值問(wèn)題、因病致貧、返貧問(wèn)題等。
四、我國(guó)實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障的對(duì)策
（一）政府為主導(dǎo)，建立完善農(nóng)村社會(huì)保障體系
政府的主導(dǎo)地位主要體現(xiàn)在制定社會(huì)保障政策法規(guī)并監(jiān)督其執(zhí)行，建立、完善和管理社會(huì)保障體系以及承擔(dān)最后的財(cái)務(wù)責(zé)任。政府之所以要介入社會(huì)保障領(lǐng)域，根本原因在于社會(huì)保障的公共物品屬性，同時(shí)，社會(huì)保障領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈、政府權(quán)威及其強(qiáng)制力所帶來(lái)的管理上的成本收益優(yōu)勢(shì)以及政府的最終財(cái)政責(zé)任也是其介入社會(huì)保障的重要原因。因此，必須由政府來(lái)精心策劃養(yǎng)老、醫(yī)療、救濟(jì)等社會(huì)保障計(jì)劃，以逐步建立農(nóng)村社會(huì)保障制度。
（二）繼續(xù)完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度，適時(shí)與城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)接軌
我國(guó)的農(nóng)村合作醫(yī)療制度已經(jīng)取得了一定成績(jī)，受到廣大農(nóng)民的歡迎。然而，由于籌集資金總量有限以及政府為了控制道德風(fēng)險(xiǎn)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療也設(shè)置了起付線、共付水平和封頂線。當(dāng)前共付部分仍然很高（共付比例在多數(shù)地區(qū)達(dá)到30%～50%），對(duì)于低收入的農(nóng)民來(lái)說(shuō)更難支付現(xiàn)金部分，這就限制了這種保險(xiǎn)對(duì)貧困家庭的用處，貧困家庭依然因無(wú)力墊付大病的全額醫(yī)療費(fèi)用而放棄求醫(yī)；其次，自愿參加必然形成對(duì)經(jīng)濟(jì)困難群體的排斥，能夠參加的是農(nóng)村中相對(duì)富裕的群體，也就更有可能享受政府提供的補(bǔ)貼以及相應(yīng)的醫(yī)療保障。這樣客觀上形成了富人越富越有保障，窮人越窮越?jīng)]有保障，政府對(duì)參保者的財(cái)政補(bǔ)貼，就變成了一種典型的逆向轉(zhuǎn)移支付，違背了社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)對(duì)貧困者轉(zhuǎn)移支付和緩解社會(huì)不平等的基本原則。
針對(duì)以上存在的問(wèn)題，下步政府應(yīng)盡可能加強(qiáng)投資力度和宣傳，改革醫(yī)療保障享受條件，尋求科學(xué)的繳費(fèi)方式，同時(shí)建立醫(yī)療費(fèi)用控制機(jī)制，緩解醫(yī)療基金的壓力。與此同時(shí)，適應(yīng)城鎮(zhèn)化的需要，逐漸提高醫(yī)療基金的統(tǒng)籌層次，將農(nóng)村合作醫(yī)療制度與城鎮(zhèn)大病統(tǒng)籌保險(xiǎn)接軌乃至合并。
（三）建立醫(yī)療救助制度，作為合作醫(yī)療制度的補(bǔ)充
醫(yī)療救助制度是醫(yī)療保障體系的重要組成部分，也是社會(huì)救助體系的一個(gè)重要方面，在醫(yī)療保險(xiǎn)制度尚不普及之時(shí)，其重要性更為突出。我國(guó)大部分地區(qū)將推行新型合作醫(yī)療制度，然而仍有少部分人群沒(méi)有參保或參保了但無(wú)法享受的，而這些人群往往卻是最需要救助的單位。為此，在完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的基礎(chǔ)上，還應(yīng)加強(qiáng)建立醫(yī)療救助制度，為確實(shí)有困難、無(wú)錢(qián)看病的人群實(shí)施醫(yī)療救助。
（四）實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障與家庭保障共籌資金，建立多渠道的農(nóng)村社會(huì)保障資金籌集體系
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要制度的支持，其中尤為重要的是需要社會(huì)保障法律制度的支持。建立健全農(nóng)村社保法律體系是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，確保國(guó)家長(zhǎng)治久安、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大舉措，國(guó)家要從戰(zhàn)略的高度上統(tǒng)籌安排、科學(xué)規(guī)劃、穩(wěn)步推進(jìn)。目前，與城市社會(huì)保障立法相比，農(nóng)村社會(huì)保障立法明顯滯后，因此，在總的立法原則上，農(nóng)村社會(huì)保障應(yīng)與城鎮(zhèn)社會(huì)保障有所區(qū)別，不能一步到位，不能互相攀比，不能顧此失彼。目前，城鄉(xiāng)兩種社會(huì)保障制度應(yīng)并行不悖，雙軌運(yùn)行，但是社會(huì)保障理論體系應(yīng)一脈相承，社會(huì)保障項(xiàng)目要基本一致，資金管理原則要基本一致，規(guī)定互相銜接立法要基本一致。要按照全面建設(shè)小康社會(huì)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，加快在農(nóng)村建立健全社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村最低生活保障法制建設(shè)，憑借農(nóng)村社會(huì)保障法律法規(guī)的權(quán)威性和穩(wěn)定性，吸引和激勵(lì)廣大農(nóng)民積極參加養(yǎng)老、醫(yī)療、生育和工傷保險(xiǎn)，充分保證農(nóng)村特困群體享受最低生活保障，不斷提高社會(huì)保障覆蓋率，最終達(dá)到“全民皆?！钡哪繕?biāo)，力爭(zhēng)到2020年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的基本接軌，最終建立起城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障法律體系。
二、確保農(nóng)民基本生存權(quán)和應(yīng)保盡保原則
生存權(quán)是人生存必不可少的權(quán)利，包括生命權(quán)、健康權(quán)、物質(zhì)享受權(quán)等內(nèi)容，是基本人權(quán)之一。社會(huì)保障法的宗旨在于當(dāng)社會(huì)成員遇到生存困難時(shí)，國(guó)家和社會(huì)有義務(wù)對(duì)其進(jìn)行物質(zhì)幫助。因此，生存權(quán)的保障是農(nóng)村社會(huì)保障法最基本的要求。生存權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，要得到真正的保障，必須以法律的形式確立下來(lái)。最早在憲法中明文規(guī)定生存權(quán)的是德國(guó)的《魏瑪憲法》。該憲法賦予生存權(quán)以具體的內(nèi)涵，即生存權(quán)不僅僅是活下去的權(quán)利，而且是能夠體現(xiàn)人的價(jià)值和人的尊嚴(yán)地生活下去的權(quán)利。我國(guó)《憲法》第33條第4款規(guī)定；“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。因而，作為憲法中的一項(xiàng)基本的權(quán)利，生存權(quán)保障成為現(xiàn)代社會(huì)保障立法的起點(diǎn)和歸宿。農(nóng)村社會(huì)保障立法必須以滿足農(nóng)民基本的生存需要為起點(diǎn)和歸宿，這當(dāng)然是農(nóng)村社會(huì)保障立法的一項(xiàng)基本原則。這一原則是評(píng)價(jià)農(nóng)村社會(huì)保障立法的成敗得失的基本標(biāo)準(zhǔn)。不管從宏觀的法律制度設(shè)置，還是具體的法律實(shí)施，都應(yīng)遵循這一原則，具體要做到以下幾點(diǎn)：
一是立法應(yīng)明確農(nóng)村社會(huì)保障主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，特別是明確國(guó)家和社會(huì)的法律責(zé)任，賦予廣大農(nóng)民維護(hù)自身應(yīng)有的權(quán)利。二是立法應(yīng)該考慮廣大農(nóng)民的各項(xiàng)社會(huì)保障權(quán)利在得不到保障或生存受到威脅時(shí)，能借助社會(huì)保障法提供切實(shí)保護(hù)。三是立法要明確廣大農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)益的法律救濟(jì)程序，并引導(dǎo)廣大社會(huì)力量包括新聞媒體參與和監(jiān)督等。四是立法要考慮到盡可能地滿足廣大農(nóng)民自我發(fā)展的權(quán)利需求。
為了確保農(nóng)民基本生存權(quán)，農(nóng)村低保制度以全體農(nóng)村絕對(duì)貧困居民為保障對(duì)象，確定保障對(duì)象的唯一根據(jù)是其全年人均收入水平低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村規(guī)定的最低生活標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)社會(huì)保障理論，國(guó)際上通常將一定區(qū)域內(nèi)人口的5%確定為最低生活保障的對(duì)象。在建立農(nóng)村低保制度時(shí)，要面向全體貧困對(duì)象，做到“一個(gè)不漏，應(yīng)保盡保”。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、改革的深入，我國(guó)由城鎮(zhèn)低保發(fā)展到農(nóng)村低保，實(shí)施全民普遍享有社會(huì)保障權(quán)和共同分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益必將逐步成為現(xiàn)實(shí)。
三、突顯農(nóng)村特色與因時(shí)因地制宜原則
我國(guó)地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，有高有低，參差不齊，而且這種態(tài)勢(shì)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)都不可能根本改變。因此在制定農(nóng)村社會(huì)保障法律法規(guī)時(shí)就應(yīng)該考慮到這種差異，切不可搞一刀切，必須從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異性出發(fā)，因地制宜，因時(shí)制宜，因人制宜，穩(wěn)步實(shí)施。
從地域上講，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建立健全農(nóng)村社會(huì)保障法規(guī)的條件已基本成熟，可以一步到位，立足于建立覆蓋面廣、保障項(xiàng)目完備的農(nóng)村社會(huì)保障體系；經(jīng)濟(jì)中等發(fā)達(dá)地區(qū)全面推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障立法的條件尚未完全成熟，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)抓好農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)立法，以后隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和工作的深入再全面推開(kāi)；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)全面推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障法制建設(shè)的條件還很不成熟，尤其是部分農(nóng)民還沒(méi)有完全解決溫飽問(wèn)題，農(nóng)民籌資非常困難，地方財(cái)政也力不從心。因而對(duì)于欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)本著急用先立的原則，從農(nóng)民最急需的保障項(xiàng)目入手，先制定農(nóng)村最低生活保障法規(guī)，確保農(nóng)民的基本生存權(quán)，并實(shí)行合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法試點(diǎn)。
從時(shí)間先后或具體步驟上講，必須貫徹“先易后難，重點(diǎn)突破，穩(wěn)步推進(jìn)”的戰(zhàn)略方針，先重點(diǎn)突破社會(huì)保障的最后“防線”---農(nóng)村最低生活保障的立法。其次是制定農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的立法。在條件許可的情況下，再制定農(nóng)村社會(huì)福利和農(nóng)村優(yōu)撫安置等法律法規(guī)。
四自愿為主、強(qiáng)制為輔的原則
首先，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)還存在沒(méi)有解決溫飽問(wèn)題的絕對(duì)貧困人口。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的“2008年全國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)”顯示，按2008年農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)1196元測(cè)算，截至去年年末，我國(guó)農(nóng)村貧困人口尚有4007萬(wàn)人。在部分農(nóng)民尚不能解決溫飽問(wèn)題的前提下，強(qiáng)制推行養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障項(xiàng)目，不但不能為農(nóng)民所接受，反而造成他們的抵觸情緒。因此，在對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障中的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等進(jìn)行立法時(shí)，應(yīng)考慮實(shí)際情況，給農(nóng)民選擇的余地，而不應(yīng)強(qiáng)制農(nóng)民參與。但是對(duì)于保障農(nóng)民基本生活需要的最低生活保障制度，在立法的過(guò)程中應(yīng)有強(qiáng)制性的規(guī)定，這是因?yàn)橄鄬?duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，最低生活保障制度更多的是享有一種權(quán)利，不需要農(nóng)民承擔(dān)更多的負(fù)擔(dān)，更容易為農(nóng)民所接受和認(rèn)可，應(yīng)加大這一制度的建設(shè)力度，進(jìn)行強(qiáng)制推行。
其次，我國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，不利于強(qiáng)制推行農(nóng)村社會(huì)保障制度。不僅中西東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異巨大，即使是同一省份的不同地區(qū)和農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也存在差異，盲目追求全國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障工作同標(biāo)準(zhǔn)、同步進(jìn)行是不現(xiàn)實(shí)的。因此，在繳納社會(huì)保障基金數(shù)額多少、項(xiàng)目選擇等問(wèn)題上，應(yīng)取決于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自身的意愿，不應(yīng)該由法律進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)范。
最次，不同地區(qū)的農(nóng)民對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的認(rèn)識(shí)程度和接受程度各不相同。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村社會(huì)保障工作開(kāi)展得較早，多數(shù)農(nóng)民也己經(jīng)了解和逐步接受農(nóng)村社會(huì)保障制度。但在經(jīng)濟(jì)相對(duì)閉塞、落后的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村社會(huì)保障工作還未全面展開(kāi)，少數(shù)地區(qū)甚至還未起步，農(nóng)民群眾對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的作用、目的等缺乏最基本的認(rèn)識(shí)，更談不上接受農(nóng)村社會(huì)保障。因此，在這些地區(qū)通過(guò)法律手段強(qiáng)制推行農(nóng)村社會(huì)保障制度是不可取的，也是違背“法治”精神的，要采取措施加大宣傳力度，先讓廣大農(nóng)民從心理上接受農(nóng)村社會(huì)保障。
五、堅(jiān)持保障標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)原則
社會(huì)保障是以國(guó)民收入為物質(zhì)基礎(chǔ)的，因而必須與社會(huì)各方面的承受能力相適應(yīng)，必須以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)和條件。我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢，但如果將農(nóng)村社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)定的過(guò)低，便無(wú)法起到保障農(nóng)民生活的作用。由此可見(jiàn)，農(nóng)村社會(huì)保障立法建立起符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的農(nóng)村社會(huì)保障制度。
農(nóng)村社會(huì)保障立法的立足點(diǎn)必須是保障廣大農(nóng)民的基本生活需要，這是我國(guó)農(nóng)村當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所決定的。我國(guó)農(nóng)村人口數(shù)量龐大，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱，社會(huì)保障制度殘缺不全，農(nóng)民的收入水平和生活水平普遍落后于城市居民，加之我國(guó)還是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，人均財(cái)政收入不高，國(guó)家綜合實(shí)力不強(qiáng)。在制定農(nóng)村社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不能高于農(nóng)村實(shí)際生活水平，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致農(nóng)民抵觸農(nóng)村社會(huì)保障制度。從世界經(jīng)驗(yàn)看，西方發(fā)達(dá)國(guó)家都是在農(nóng)業(yè)增加值占GDP比重降低到10%以下才開(kāi)始建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的，也就是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入工業(yè)化發(fā)展的成熟時(shí)期開(kāi)始普遍建立起來(lái)的。據(jù)有關(guān)專(zhuān)家測(cè)算，如果美國(guó)GDP年平均增長(zhǎng)3%，中國(guó)GDP年平均增長(zhǎng)8%，中國(guó)需要68年才能實(shí)現(xiàn)人均GDP與美國(guó)相同。目前，我國(guó)總體上還處于工業(yè)化發(fā)展的中期階段，現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)水平和國(guó)家財(cái)力還難以給8億農(nóng)提供民健全的、較高水平的社會(huì)保障制度?，F(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障還難以完全替代土地保障和家庭保障，農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療保障仍然必須堅(jiān)持和強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障、土地保障和家庭保障相結(jié)合，必須堅(jiān)持以個(gè)人繳費(fèi)為主、集體與國(guó)家補(bǔ)助為輔，必須堅(jiān)持量力而行與適度保障相結(jié)合。因此，農(nóng)村的社會(huì)保障立法必須要制訂一個(gè)適度的保障標(biāo)準(zhǔn)，即社會(huì)保障的均衡點(diǎn)。在這一點(diǎn)上，既能夠使應(yīng)該享受社會(huì)保障的農(nóng)民在一定程度上得到法律的保障，同時(shí)又不會(huì)使他們喪失積極勞作的動(dòng)力。因此，我們現(xiàn)階段社會(huì)保障立法必須立足農(nóng)村實(shí)際，只能堅(jiān)持低水平、低標(biāo)準(zhǔn)，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，待遇水平逐漸提高。
六、反對(duì)歧視農(nóng)民，體現(xiàn)社會(huì)保障權(quán)利平等原則
長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)隔離的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制，形成了一系列歧視農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度。農(nóng)民也是公民，“公民根據(jù)法律規(guī)定，享有同等的權(quán)利和承擔(dān)相同的義務(wù)”。“平等權(quán)是憲法規(guī)定的基本權(quán)利體系中的重要組成部分”。“禁止差別對(duì)待是平等權(quán)的基本內(nèi)涵”。但現(xiàn)行的法律制度在若干方面把農(nóng)民與市民區(qū)別對(duì)待，沒(méi)有給農(nóng)民與市民平等權(quán)。如1951年2月政務(wù)院了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，詳細(xì)規(guī)定了城市國(guó)營(yíng)企業(yè)職工所享有的公費(fèi)醫(yī)療、公費(fèi)修養(yǎng)與療養(yǎng)，職工退休(職)養(yǎng)老金，女職工產(chǎn)假及獨(dú)子保健，傷殘救濟(jì)以及死后喪葬、撫恤等勞保待遇。甚至規(guī)定了職工供養(yǎng)直系親屬享受半費(fèi)醫(yī)療及死亡喪葬補(bǔ)助等。城市集體企業(yè)參照國(guó)營(yíng)企業(yè)的辦法實(shí)行。這些社會(huì)保障與廣大農(nóng)民無(wú)緣又令農(nóng)民羨慕不已。這幾年城市社會(huì)保障事業(yè)又有了新的發(fā)展，城市社會(huì)保障體系基本形成。農(nóng)民享受不到與市民平等的社會(huì)保障權(quán)，只能“自保”。到目前為止，農(nóng)民生活保障仍然以家庭自保為主，親友互助為輔，政府、社區(qū)給予適當(dāng)扶持。農(nóng)村社會(huì)保障水平極低，失業(yè)（隱型失業(yè)）、疾病、養(yǎng)老已經(jīng)成為農(nóng)民最為頭痛的大事。相當(dāng)一部分農(nóng)民因?yàn)槭I(yè)、疾病、衰老，對(duì)生活喪失信心?，F(xiàn)在，有一種論點(diǎn)認(rèn)為政府財(cái)力不足，不可能建立面向全社會(huì)的保障制度，也就是說(shuō)農(nóng)民要得到平等的社會(huì)保障權(quán)還不現(xiàn)實(shí)。有人甚至煞有介事地把這種狀況稱(chēng)為“中國(guó)特色的社會(huì)保障”。試問(wèn)，我們的政府是全體中國(guó)人民的政府，為何不可以用有限的財(cái)力為貧困的農(nóng)民先建立起“保障”來(lái)。難道農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障沒(méi)有迫切要求嗎？面對(duì)人口眾多的貧困農(nóng)民，我們是否應(yīng)該具有起碼的社會(huì)良知和道德責(zé)任感。這樣的法律制度其本質(zhì)就是歧視農(nóng)民的制度。不公平的法律制度使農(nóng)民受到極大物質(zhì)和精神傷害。農(nóng)民迫切需要建立一個(gè)公平、公正、道義的法律秩序。
一、城市化進(jìn)程中農(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)狀
改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，特別是許多大中城市的發(fā)展更是迅猛，城鄉(xiāng)差別逐漸拉大。城市中高質(zhì)量的生活、高水平的工資、相對(duì)健全的社會(huì)保障體系、完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施吸引了一批又一批的農(nóng)村居民涌入城市，使城市人口（特別是大城市人口）急劇增加。伴隨著城市人口的增長(zhǎng)，中國(guó)城市化水平從1999年的13.2%上升到目前的40%左右，中國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)處于城市化的加速發(fā)展時(shí)期（鄭杭生，2002）。眾所周知，中國(guó)屬于典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的國(guó)家，特別是建國(guó)以來(lái)實(shí)行的“以農(nóng)養(yǎng)工”政策和奉行的“唯工業(yè)化”理論使中國(guó)的城鄉(xiāng)差距逐漸拉大（見(jiàn)圖1）。2000年以來(lái)，城鄉(xiāng)居民收入之比逐漸拉大，2005年，城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入與農(nóng)村居民的人均純收入之比已達(dá)3.22∶1。中國(guó)城鄉(xiāng)之間的基尼系數(shù)也逐漸拉大，據(jù)世界銀行《2000年世界發(fā)展指標(biāo)》統(tǒng)計(jì)，1998年中國(guó)城鄉(xiāng)之間的基尼系數(shù)已達(dá)0.403。與此同時(shí)，一些制度性的不平等加劇了城鄉(xiāng)之間的差別，農(nóng)民的弱勢(shì)地位逐漸顯現(xiàn)。如果考慮水電、交通、文教衛(wèi)生、社會(huì)保障等差別，城鄉(xiāng)居民的收入差距實(shí)際已達(dá)6∶1左右，而世界上大多數(shù)國(guó)家僅為1.5∶1。在這些制度性的不平等中，城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障的差別最為顯著。很多人認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化改革過(guò)程中，城鄉(xiāng)居民間的社會(huì)保障的不公平格局不僅依然存在，而且還得到了一定程度的強(qiáng)化。城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障水平的不公平程度具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。
1.農(nóng)村居民老齡化趨勢(shì)較城市嚴(yán)重，而其養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率卻低于城市。2000年農(nóng)村老齡人口（65歲以上）已達(dá)7.36%，高于城市的6.29%。而農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率2000年僅為7.64%，且有逐年降低之勢(shì)，2003年僅為7.06%，2005年為7.3%，大大低于城市的31.1%（用2005年城市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)/城市總?cè)丝冢ㄒ?jiàn)圖2）。
2.農(nóng)村居民患病率較高而享有醫(yī)療保險(xiǎn)的程度卻很低。國(guó)家第三次衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查顯示，城市、農(nóng)村在利用衛(wèi)生服務(wù)上存在明顯差異，農(nóng)民缺乏醫(yī)療保險(xiǎn)，而經(jīng)濟(jì)條件差是影響衛(wèi)生利用的主要原因。調(diào)查結(jié)果表明，未就診率、未住院率隨著收入水平的提高而降低。2003年以來(lái)，國(guó)家加快了新型農(nóng)村合作醫(yī)療建設(shè)，截至2005年末，農(nóng)村合作醫(yī)療的參保率已接近城市的基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率（見(jiàn)圖3）。但由于城鎮(zhèn)居民還有很多其他性質(zhì)的醫(yī)療保險(xiǎn)以及新型農(nóng)村合作醫(yī)療體制尚需進(jìn)一步推進(jìn)，致使城鄉(xiāng)之間的醫(yī)療保險(xiǎn)差距仍然存在。
3.政府對(duì)農(nóng)村教育的投入不足，導(dǎo)致農(nóng)村居民受教育水平普遍低于城市居民。2000年全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)顯示，鄉(xiāng)村文盲人口為6665萬(wàn)人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?.25%，是城鎮(zhèn)文盲人口的3.62倍。國(guó)研網(wǎng)數(shù)據(jù)中心整理的一份《2002年各地鄉(xiāng)村分性別受教育程度的人口》的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)鄉(xiāng)村6歲及以上的人口中，初中及以下學(xué)歷的人口占農(nóng)村總?cè)丝诘?3.43%，不識(shí)字或識(shí)字很少的占農(nóng)村總?cè)丝诘?2.87%，其中女性文盲率更高，占農(nóng)村女性人口的18.4%（見(jiàn)圖4）。
城鄉(xiāng)差距拉大使大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流向城市，促進(jìn)了城市化的進(jìn)程，但如果放任城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，超過(guò)一定的警戒線，就會(huì)使農(nóng)村勞動(dòng)力（包括非剩余勞動(dòng)力）盲目流向城市，超過(guò)城市化的發(fā)展水平。這樣一方面會(huì)造成城市的就業(yè)壓力、社會(huì)秩序混亂；另一方面會(huì)使農(nóng)村勞動(dòng)力急劇減少、農(nóng)村生產(chǎn)力快速下滑。農(nóng)業(yè)是工業(yè)的基礎(chǔ)，在城市化的進(jìn)程中我們不但要重視城市的發(fā)展，還要投入更多的資金、技術(shù)解決好三農(nóng)問(wèn)題。而構(gòu)建適合農(nóng)村的社會(huì)保障體系縮小了城鄉(xiāng)差距、避免了勞動(dòng)力的盲目流動(dòng)。但現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障體系仍不健全、狀況堪憂?，F(xiàn)階段探討縮小城鄉(xiāng)差距、構(gòu)建適合農(nóng)村的社會(huì)保障體系不僅是城市化進(jìn)程中的客觀要求，也是構(gòu)建和諧社會(huì)、加快新農(nóng)村建設(shè)的需要。
二、現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障體系不利于城市化的健康發(fā)展
有的學(xué)者認(rèn)為，城市化會(huì)非常有效率地吸收農(nóng)村最優(yōu)良的“資產(chǎn)”（年輕人、身體健康的職工、好的企業(yè)、在市區(qū)買(mǎi)得起房的有錢(qián)人）。如何解決城市化的外部不經(jīng)濟(jì)，解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)的問(wèn)題和降低制度化的不公平；如何縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)進(jìn)而促進(jìn)城市化的健康發(fā)展呢？筆者認(rèn)為最好的辦法就是政府加大財(cái)政支持的力度，對(duì)農(nóng)民實(shí)行“反哺”，建立健全適合農(nóng)村的強(qiáng)制性的社會(huì)保障體系。而現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障體系難以滿足農(nóng)民的需要，對(duì)城市化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的問(wèn)題解決不到位，具體表現(xiàn)在如下四個(gè)方面。
（一）目標(biāo)群體界定模糊
現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)保障體系沒(méi)有明確界定受益群體，將受益群體簡(jiǎn)單地界定為農(nóng)村居民，而沒(méi)有注意到在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的過(guò)程中農(nóng)村居民存在分化：即包括在城市工作較為穩(wěn)定的農(nóng)民工家庭、失地農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和純農(nóng)民。在城市化進(jìn)程中，前三部分人已非實(shí)際意義上的農(nóng)民，他們實(shí)際屬于農(nóng)民向市民的過(guò)渡群體。我們?cè)跇?gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系時(shí)應(yīng)將前三部分人排除在外，他們應(yīng)屬于中間層次的社會(huì)保障體系。在全國(guó)建立三個(gè)層次的社會(huì)保障體系是與城市化進(jìn)程中居民的分化相一致的，是促進(jìn)城市化健康發(fā)展的有效途徑。
（二）現(xiàn)行體制缺乏強(qiáng)制性，導(dǎo)致覆蓋面不足、農(nóng)民參保率較低
現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老和新型合作醫(yī)療制度都采取農(nóng)民自愿參與的原則，制度的設(shè)計(jì)是為了減少貧困農(nóng)民參加社會(huì)保障的負(fù)擔(dān)。但這種做法卻使農(nóng)民參保率很低（特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)），它僅保障了一小部分富裕農(nóng)民，大多數(shù)農(nóng)民仍游離在社會(huì)保障之外，這種做法對(duì)解決城鄉(xiāng)差距收效甚微。
（三）政府職能?chē)?yán)重缺位、地方政府負(fù)擔(dān)過(guò)大從而引起政府的轉(zhuǎn)移支付有名無(wú)實(shí)
現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)保障體系在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，中央僅給予政策支持而無(wú)財(cái)政支付。新型農(nóng)村合作醫(yī)療中央僅對(duì)西部12省參保農(nóng)民每年每人補(bǔ)助10元；在社會(huì)救助中（包括農(nóng)村最低生活保障制度、“五保戶”制度和救災(zāi)救濟(jì)制度）由中央和地方共同出資，但存在保障水平過(guò)低、保障覆蓋面過(guò)窄、許多該保的農(nóng)民沒(méi)有受益等情況。同時(shí)，由于地方政府和集體負(fù)擔(dān)過(guò)重，很多承諾難以兌現(xiàn)，使農(nóng)村社會(huì)保障幾乎變?yōu)閭€(gè)人自愿的商業(yè)保險(xiǎn)。在人均GDP在1000美元~3000美元的時(shí)候最容易出現(xiàn)社會(huì)問(wèn)題。而農(nóng)村貧困居民作為中國(guó)社會(huì)底層的最低點(diǎn)，是最脆弱的環(huán)節(jié)，中央政府應(yīng)對(duì)其加大支持力度，給予其最低的保障水平，為中國(guó)社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。
（四）政府對(duì)教育的投入缺乏制度性的約束
農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移能促進(jìn)城市化的發(fā)展，但現(xiàn)階段流入城市的農(nóng)民工受教育水平普遍較低，嚴(yán)重影響了流入城市農(nóng)民的自身收入水平和他們對(duì)城市化的貢獻(xiàn)程度。筆者認(rèn)為，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村教育的投入、提高農(nóng)村居民的受教育水平是促進(jìn)城市化快速發(fā)展的關(guān)鍵因素。現(xiàn)在政府對(duì)農(nóng)村居民的教育投入（除九年義務(wù)教育外）缺乏制度性的約束，應(yīng)將農(nóng)村教育扶持計(jì)劃納入農(nóng)村社會(huì)保障體系，從而形成對(duì)教育投入的制度性約束。
三、農(nóng)村社會(huì)保障體系的構(gòu)建
（一）農(nóng)村社會(huì)保障體系的構(gòu)建須遵循的原則
1.“強(qiáng)制性”的社會(huì)保障原則，加大中央政府的財(cái)政支持力度。加快對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障工作建設(shè)刻不容緩，實(shí)行強(qiáng)制性的社會(huì)保障原則，提高低收入水平的居民的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。政府可以通過(guò)對(duì)低收入家庭實(shí)行低水平繳費(fèi)和加大財(cái)政支持力度的措施推進(jìn)強(qiáng)制性農(nóng)村社會(huì)保障工作的開(kāi)展。
2.“低水平、廣覆蓋”的原則。在城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大的今天，應(yīng)增強(qiáng)整個(gè)農(nóng)村地區(qū)的抗震能力、維系社會(huì)和平。同時(shí)由于政府的財(cái)力有限，應(yīng)實(shí)行低水平的原則。
3.實(shí)行“家庭賬戶”的原則。“家庭賬戶”包括兩層涵義：一是將養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等個(gè)人所繳納的資金合并為一個(gè)賬戶；二是所有家庭成員共用一個(gè)賬戶。在農(nóng)村社會(huì)保障體系中推行“家庭賬戶”的原因有：（1）農(nóng)村居民的繳費(fèi)水平普遍較低、保險(xiǎn)金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差，采用“家庭賬戶”可以增強(qiáng)整個(gè)家庭的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。（2）將多個(gè)保險(xiǎn)賬戶合并為一個(gè)，居民可根據(jù)自己的需求選擇資金的使用方向，提高居民的參保積極性。（3）降低逆向選擇的風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上還可以避免道德風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)施“家庭賬戶”客觀上要求農(nóng)村社會(huì)保障工作的管理機(jī)構(gòu)必須合并為一個(gè)，改變現(xiàn)在多個(gè)部門(mén)管理的現(xiàn)象。
4.實(shí)行“多層次”的原則。所謂“多層次”包括以下兩個(gè)方面的具體涵義：一是從全國(guó)范圍來(lái)看，東、中、西部的農(nóng)民收入差距很大，應(yīng)使各地區(qū)農(nóng)民的繳費(fèi)水平與其收入水平相對(duì)應(yīng)；二是從具體的地區(qū)來(lái)看，農(nóng)村居民的收入差距也有擴(kuò)大的趨勢(shì)，農(nóng)村居民的基尼系數(shù)1978年為0.21，1995年上升到0.34，而城市居民1999年的基尼系數(shù)僅為0.295，農(nóng)村居民的基尼系數(shù)大大高于城市居民（曾湘泉、鄭功成，2002），因此，應(yīng)對(duì)不同收入水平的農(nóng)村居民實(shí)行不同的繳費(fèi)水平和財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。
（二）農(nóng)村社會(huì)保障體系的構(gòu)建
1.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。（1）具體內(nèi)容。包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、長(zhǎng)壽老年人津貼（75歲及以上）及貧困居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。按家庭人均收入是否高于地區(qū)農(nóng)村居民平均收入水平來(lái)看，高于地區(qū)平均收入水平的家庭進(jìn)入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，否則進(jìn)入貧困居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。國(guó)家、地方、集體繳費(fèi)進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌，個(gè)人繳費(fèi)進(jìn)入家庭賬戶，國(guó)家對(duì)貧困居民的補(bǔ)助也進(jìn)入其家庭賬戶。對(duì)高齡人口提供較低水平的普遍養(yǎng)老金計(jì)劃有助于抵抗農(nóng)村的老年風(fēng)險(xiǎn)，這在國(guó)際上也是許多國(guó)家農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中的必要組成部分，我們可以采取每月為其發(fā)放一定金額的代用券，具體由其自己選擇多少用來(lái)支付食物，多少用來(lái)支付醫(yī)療。（2）繳費(fèi)年限。由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)水平較低，要抵抗農(nóng)村老年風(fēng)險(xiǎn)，繳費(fèi)年限應(yīng)相應(yīng)延長(zhǎng)，以20年~25年為宜。同時(shí)還應(yīng)建立相應(yīng)的激勵(lì)措施，為繳費(fèi)年限較長(zhǎng)的居民提供較高的保障水平。（3）提高繳費(fèi)水平。現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障體系繳費(fèi)水平過(guò)低，以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例：養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)設(shè)2元~20元共10檔，但在執(zhí)行中很多居民都選擇最低檔（每月2元）。據(jù)民政部測(cè)算，10年后每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金4.7元，15年后每月可領(lǐng)取9.9元，幾乎沒(méi)有什么抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此，在制度設(shè)計(jì)中我們應(yīng)將貧困居民的養(yǎng)老和醫(yī)療與一般居民分開(kāi)，對(duì)其實(shí)行減免政策，同時(shí)對(duì)一般居民實(shí)行特定的繳費(fèi)率，不再分檔。（4）相關(guān)配套措施。第一，弱化土地養(yǎng)老的功能，允許農(nóng)民自行出租、轉(zhuǎn)賣(mài)自己的土地，便于農(nóng)民向城市流動(dòng)，加快城市化的步伐。第二，注重家庭養(yǎng)老的功能，在農(nóng)村宣傳孝文化。對(duì)孝順老人的年輕人實(shí)行免費(fèi)的職業(yè)技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)企業(yè)優(yōu)先雇傭這樣的年輕人。針對(duì)現(xiàn)階段農(nóng)民收入低、國(guó)家財(cái)政支持有限的特點(diǎn)，家庭養(yǎng)老方式仍然不能放棄，甚至在一定時(shí)期內(nèi)仍將成為農(nóng)村的主要養(yǎng)老形式，而政府主辦的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)則應(yīng)作為必要的補(bǔ)充（見(jiàn)圖5）。
2.新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。（1）具體內(nèi)容。包括基本醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助（貧困居民醫(yī)療救助和長(zhǎng)壽老年人的醫(yī)療救助）和慢性病、地方病防治三項(xiàng)內(nèi)容。在制度構(gòu)建中，應(yīng)放棄只保大病的思想，注重對(duì)慢性病、地方病的防治。同時(shí)每次醫(yī)藥費(fèi)超過(guò)50元就可報(bào)銷(xiāo)，報(bào)銷(xiāo)比例可按醫(yī)藥費(fèi)的多少制定不同層次，藥費(fèi)越高，報(bào)銷(xiāo)比例越大?；踞t(yī)療保險(xiǎn)和貧困居民醫(yī)療救助的目標(biāo)群體的界定和繳費(fèi)方式與養(yǎng)老保險(xiǎn)一致，只是其繳費(fèi)水平應(yīng)低于養(yǎng)老保險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，在農(nóng)村合作醫(yī)療制度中，政府的財(cái)政支持應(yīng)向慢性病、地方病傾斜。農(nóng)村人口的慢性病如乙肝、肺結(jié)核嚴(yán)重威脅農(nóng)村居民的身體健康，而且乙肝主要通過(guò)母嬰傳染，如不及時(shí)做好防治工作，將嚴(yán)重影響中國(guó)居民的健康水平。所以國(guó)家應(yīng)加大力度防治，在農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的過(guò)程中，提高中國(guó)居民的整體素質(zhì)。（2）相關(guān)配套措施。第一，加快建立農(nóng)村公共衛(wèi)生體系。在村一級(jí)建立衛(wèi)生室，鄉(xiāng)級(jí)建立衛(wèi)生所，由衛(wèi)生所的醫(yī)生負(fù)責(zé)培訓(xùn)衛(wèi)生室的醫(yī)療人員。這兩級(jí)衛(wèi)生部門(mén)主要治療小病、地方病和慢性病，為村民提供便利。第二，降低藥品流通價(jià)格，嚴(yán)把藥品價(jià)格關(guān)，嚴(yán)厲打擊藥品回扣問(wèn)題。同時(shí)居民看病免收掛號(hào)費(fèi)、門(mén)診費(fèi)僅收50%，這些措施對(duì)小病和慢性病人更具有吸引力。第三，鼓勵(lì)非盈利組織及私人建立慢性病、地方病人救助中心，減少慢性病的發(fā)病率。第四，簡(jiǎn)化報(bào)銷(xiāo)手續(xù)，一切以方便居民為宜。
3.社會(huì)救助。農(nóng)民有土地可以依附，所以農(nóng)村社會(huì)救助應(yīng)實(shí)行“低水平、廣覆蓋”的原則。農(nóng)村的救助主要針對(duì)“五保戶”、受自然災(zāi)害影響的居民。而農(nóng)村居民最低生活保障制度應(yīng)注重開(kāi)發(fā)式扶貧，讓農(nóng)民自強(qiáng)自立，爭(zhēng)取自己脫貧。政府可以提供低息貸款、進(jìn)行相關(guān)技能培訓(xùn)等優(yōu)惠政策鼓勵(lì)其自主創(chuàng)業(yè)。
4.農(nóng)村教育扶持計(jì)劃。政府對(duì)貧困農(nóng)民的救助應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)移到教育扶持上來(lái)，加大教育投入將成為政府加大農(nóng)村投入項(xiàng)目中“收益率”最高的項(xiàng)目。農(nóng)村教育扶持計(jì)劃包括以農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育計(jì)劃、中高等教育扶持計(jì)劃和職業(yè)技能培訓(xùn)計(jì)劃三項(xiàng)內(nèi)容。國(guó)家應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的中、高等教育的投入。國(guó)家對(duì)家庭人均年純收入在2000元以下讀高中的孩子減免部分學(xué)費(fèi)，對(duì)家庭人均年純收入在944元以下讀高中的孩子減免其全部學(xué)費(fèi)；為人均年純收入在4000元以下的家庭讀大學(xué)的孩子減免部分學(xué)費(fèi)，在2000元以下讀大學(xué)的孩子減免全部學(xué)費(fèi)。同時(shí)還應(yīng)該為這些孩子提供一些勤工儉學(xué)的機(jī)會(huì)。職業(yè)技能培訓(xùn)可以個(gè)人繳費(fèi)，地方、集體投入資金建立并維持其日常開(kāi)支的方式運(yùn)行。
四、結(jié)論
鑒于中國(guó)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和農(nóng)村居民的接受能力，新的農(nóng)村社會(huì)保障體系的具體項(xiàng)目的實(shí)施應(yīng)是漸進(jìn)的，應(yīng)根據(jù)居民對(duì)具體項(xiàng)目的需求程度來(lái)確定。同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)保障體系的完善不能僅僅囿于農(nóng)村的范圍，還需要從戰(zhàn)略的高度來(lái)審視，包括戶籍制度、勞動(dòng)力市場(chǎng)制度改革等內(nèi)在的綜合制度改革的推進(jìn)。另一方面，要促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)從而促進(jìn)城市化的健康發(fā)展，還要分別從農(nóng)村和城市兩方面入手，在城市應(yīng)“擴(kuò)需”，在農(nóng)村應(yīng)“減員”?！皵U(kuò)需”主要是指在城市里應(yīng)加快工業(yè)化的進(jìn)程以提供更多的就業(yè)崗位，容納更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力；“減員”主要是指在農(nóng)村應(yīng)加大農(nóng)業(yè)的科技含量、促進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程以減少農(nóng)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的需求，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。
［參考文獻(xiàn)］
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［2］鄭杭生.社會(huì)學(xué)概念新修［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.
［3］趙殿國(guó).農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金管理和風(fēng)險(xiǎn)控制［J］.社會(huì)保障制度，2005，（1）.
一、當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障存在的問(wèn)題
(一)農(nóng)民自我保障的觀念淡薄，大多數(shù)的農(nóng)民還指望家庭和土地養(yǎng)老，年輕力壯時(shí)掙點(diǎn)錢(qián)浪費(fèi)在埋葬老人、給兒子娶媳婦等事情上，遇到天災(zāi)人禍或者自己老了生活卻沒(méi)有辦法。
(二)城市和農(nóng)村社會(huì)保障體系二元化，農(nóng)社村會(huì)保障水平低、覆蓋面小。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)，決定了城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系也必然是二元性的。從總體上來(lái)看，城鎮(zhèn)已初步建立起水平較高且完整的社會(huì)保障體系，養(yǎng)老保險(xiǎn)金已基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)統(tǒng)籌，建立了國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的基金模式，醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)以及女職工生育保險(xiǎn)，都在原有的制度上進(jìn)行了改革和逐步完善。而在廣大的農(nóng)村，仍然是以國(guó)家救濟(jì)和鄉(xiāng)村集體辦福利事業(yè)為主的社會(huì)保障，除養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行了改革試點(diǎn)以外，其他保險(xiǎn)項(xiàng)目基本上沒(méi)有建立起來(lái)。無(wú)論是優(yōu)撫、“五?！保€是救災(zāi)、救濟(jì)，者提以特定的農(nóng)民為對(duì)象的，數(shù)量也很少，大多數(shù)農(nóng)民并沒(méi)有享受社會(huì)保障。這種非均衡的二元保障政策，直接造成城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村人口在社會(huì)保障資源享用與權(quán)利分配過(guò)程中的不平等，農(nóng)民往往在醫(yī)療、教育和就業(yè)保障方面遭遇排斥和擠壓，無(wú)法分享到應(yīng)有待遇，致使農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)生體系不健全，保障水平低層次。
(三)農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)緩慢，農(nóng)民的最低生活保障嚴(yán)重依賴(lài)于土地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)有2610萬(wàn)農(nóng)村人口年人均收入不足668元，4977萬(wàn)農(nóng)村人口年人均收入不足924元，他們處于絕對(duì)貧困線與相對(duì)貧困線水平。近年來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村特困群體的救助主要是采取季節(jié)性救助，各地也根據(jù)實(shí)際，開(kāi)展了農(nóng)村特困群體定期定量補(bǔ)助及臨時(shí)困難補(bǔ)助等辦法，使得部分農(nóng)村特困群體生活有了一定的保障。但由于補(bǔ)助面不寬，補(bǔ)助金額有限，對(duì)特別困難的農(nóng)村家庭只能是杯水車(chē)薪。1994年開(kāi)始，民政部在山東、廣東、江蘇、上海、廣西、山西等地進(jìn)行了建立農(nóng)村最低生活保障體系的試點(diǎn)工作，然而由于農(nóng)民實(shí)際收人難以確定，在試點(diǎn)工作中遇到種種問(wèn)題，致使農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)緩慢。在這種情況下，農(nóng)民只得依賴(lài)土地獲得最低生活保障，而這種土地保障只能發(fā)揮低水平的保障功能。
(四)農(nóng)村養(yǎng)老保障的社會(huì)互濟(jì)性低、保障能力弱。目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金籌集采取以農(nóng)民個(gè)人繳納為主、集體為輔、國(guó)家投入為補(bǔ)充的形式。這使國(guó)家和集體所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任過(guò)小，不僅造成了資金來(lái)源的不足，降低了保障標(biāo)準(zhǔn)，而且也影響了廣大農(nóng)民參保的積極性。同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是以交費(fèi)的方式籌集資金，并且由農(nóng)民根據(jù)自己的繳費(fèi)能力和保障需求自主選擇繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際開(kāi)辦過(guò)程中，大部分農(nóng)民由于采納了最低標(biāo)準(zhǔn)，受益期時(shí)領(lǐng)取的養(yǎng)老金過(guò)低，不能有效地保障老年生活。而自由交費(fèi)原則，使養(yǎng)老保障制度缺乏約束力和強(qiáng)制力，農(nóng)戶參保行為上普遍存在逆向選擇。許多農(nóng)戶出于自利的動(dòng)機(jī)而選擇不交費(fèi)，導(dǎo)致基金規(guī)模和覆蓋人群無(wú)法擴(kuò)大。人均領(lǐng)取年養(yǎng)老金極少，投保農(nóng)民受益很少，很難起到養(yǎng)老保障作用。
(五)農(nóng)村合作醫(yī)療的可持續(xù)發(fā)展面臨困境。新型農(nóng)村合作醫(yī)療的推行，使農(nóng)民看病可以報(bào)銷(xiāo)，增強(qiáng)了農(nóng)民抵御大病風(fēng)險(xiǎn)的能力，深受農(nóng)民群眾的歡迎。但是隨著農(nóng)民參加合作醫(yī)療后醫(yī)療需求的釋放和增長(zhǎng)，合作醫(yī)療的可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在:合作醫(yī)療的籌資標(biāo)淮低，不能有效減輕農(nóng)民的疾病負(fù)擔(dān)。國(guó)家規(guī)定的合作醫(yī)療標(biāo)準(zhǔn)是，中央財(cái)政補(bǔ)10元，地方財(cái)政補(bǔ)10元，個(gè)人交10元，每人年籌資30元。由于籌資水平過(guò)低，基金有限，受益面大，補(bǔ)助額度小。目前的合作醫(yī)療能夠?yàn)椴∪颂峁┎糠仲Y金幫助，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決農(nóng)民因病致貧、因病返貧的問(wèn)題;合作醫(yī)療資金的相又婦意定性與群眾不斷增加的醫(yī)療服務(wù)需求呈現(xiàn)出不適應(yīng)性。從各試點(diǎn)縣看，在資金總額不變、住院人次和費(fèi)用不斷增加的情形下，要保持補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)定性、連續(xù)性，必然面臨資金透支的風(fēng)險(xiǎn)。要規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)唯有降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這又勢(shì)必造成補(bǔ)償強(qiáng)度大起大落的問(wèn)題。基層定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)能力薄弱，無(wú)法應(yīng)對(duì)和滿足農(nóng)民的醫(yī)療服務(wù)需求。同時(shí)推行醫(yī)療合作各部門(mén)政策存在矛盾。比如，對(duì)于農(nóng)村合作醫(yī)療的資金來(lái)源，各職能部門(mén)的觀點(diǎn)不一，民政部規(guī)定，為了建立合作醫(yī)療制度，地方政府可以向農(nóng)民收取一定的費(fèi)用。然而，在農(nóng)業(yè)部等五部委頒布的《減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)條例》中，“合作醫(yī)療”項(xiàng)目被視為“交費(fèi)”項(xiàng)目，列為“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”不應(yīng)當(dāng)征收。這一政策與中央政府支持發(fā)展合作醫(yī)療的政策相沖突，致使許多地方放棄合作醫(yī)療制度的重建。
二、完善農(nóng)村社會(huì)保障的對(duì)策
從當(dāng)前的情況看，廣大農(nóng)民群眾的基本要求和愿望是實(shí)現(xiàn)“生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”。當(dāng)前在農(nóng)村社會(huì)保障各項(xiàng)制度建設(shè)中，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)最低生活保障制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)。
(一)增強(qiáng)社會(huì)保障意識(shí)。突破思想障礙，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，更新觀念，增強(qiáng)廣大農(nóng)村干部與居民的社會(huì)保障意識(shí)是健全和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的前提條件。
通過(guò)宜傳教育，使廣大農(nóng)民認(rèn)識(shí)到發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)既是社會(huì)主義優(yōu)越j(luò)險(xiǎn)的體現(xiàn)，又是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然需求。認(rèn)識(shí)到由低層次的家庭自我保障進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)保障是社會(huì)發(fā)展的歷史必然。認(rèn)識(shí)到隨著社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)保障資金在今后將主要不是依靠國(guó)家財(cái)政撥款，而是按權(quán)利與義務(wù)對(duì)等、效率與公平兼顧的原則，由社區(qū)積累和個(gè)人投保為主來(lái)籌集保障資金，克服“等、靠、要”的依賴(lài)思想，增強(qiáng)自我保障意識(shí)。具體宣傳發(fā)動(dòng)時(shí)，可以從以下三點(diǎn)做到:一抓住典型并以多種方式宣傳農(nóng)民受益事例。二要通過(guò)補(bǔ)償公示來(lái)宣傳，特別在村一級(jí)要定期向農(nóng)民公布補(bǔ)償兌現(xiàn)情況。三要通過(guò)農(nóng)民喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式來(lái)宣傳醫(yī)保政策(如:參保辦法、參保人的權(quán)利義務(wù)、審核結(jié)算流程等)。通過(guò)宣傳能夠使醫(yī)保各項(xiàng)規(guī)定家喻戶曉，提高農(nóng)民的自我保健意識(shí)和互助共濟(jì)意識(shí)，打消各種顧慮，提高參加新農(nóng)醫(yī)的自覺(jué)性和主動(dòng)性。
江蘇省的農(nóng)村社會(huì)保障體系主要經(jīng)歷了三個(gè)階段，即1992一1998年為試點(diǎn)起步階段，1999一2002年為整頓規(guī)范階段,2003年至今為探索發(fā)展階段。截止2006年6月，全省已有13個(gè)省轄市、101個(gè)縣(市、區(qū)),1310個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建立了農(nóng)保制度，參保人數(shù)已達(dá)859.95萬(wàn)人(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工)，基金積累總額74. 45億元，領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)127. 57萬(wàn)人，經(jīng)過(guò)十多年的探索，農(nóng)村社會(huì)保障工作取得一定的進(jìn)展，參保人數(shù)和基金積累居全國(guó)首位。
目前，全省農(nóng)業(yè)人口3699. 88萬(wàn)人，其中農(nóng)村勞動(dòng)力人口2665萬(wàn)人。而江蘇省參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)僅為859.95萬(wàn)人，占全省農(nóng)業(yè)人口的23.2%，占農(nóng)村勞動(dòng)力人口32. 2%;南京、姜堰、建湖參保人數(shù)較少，覆蓋率較低，其余地區(qū)情況大體相同。因此，總體來(lái)講，江蘇省參保覆蓋面過(guò)窄，社會(huì)保障功能難以發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)。
一、江蘇省農(nóng)村社會(huì)保障存在的問(wèn)題
1、制度不健全
健全的社會(huì)保障制度，是維護(hù)社會(huì)長(zhǎng)治久安，保證經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，完善社會(huì)保障制度，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)。由于受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、制度建設(shè)起步較晚等因素制約，許多關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障的實(shí)施辦法都是通過(guò)行政性文件，缺乏法律強(qiáng)制力，資金難以得到有力保證，部分地區(qū)還存在政策落實(shí)不到位等問(wèn)題，江蘇省尚未形成較為理想的制度模型，可以說(shuō)農(nóng)村社會(huì)保障基本上處于一種缺失狀態(tài)。
2.覆蓋面窄
目前，全省農(nóng)業(yè)人口3699. 88萬(wàn)人，其中農(nóng)村勞動(dòng)力人口2665萬(wàn)人。而參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)僅為859.95萬(wàn)人，占全省農(nóng)業(yè)人口的23.2%，占農(nóng)村勞動(dòng)力人口32. 2%，社會(huì)保障制度主要集中在城市各類(lèi)企業(yè)下崗職工或失業(yè)人員，因此，總體來(lái)講，參保覆蓋面過(guò)窄，社會(huì)保障功能難以發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)。
3、資金缺口大
目前全省農(nóng)民社保資金來(lái)源渠道少，且數(shù)量較低，與建立、健全農(nóng)民社保體系所需資金相差甚遠(yuǎn)，隨著人口老齡化趨勢(shì)的加強(qiáng)，資金投入的問(wèn)題會(huì)更加突出。
4、生活保障水平低
改革開(kāi)放以來(lái)，全省農(nóng)村貧困地區(qū)的狀況得到了顯著改善，但是，由于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速帶來(lái)了城鄉(xiāng)兩級(jí)分化的狀況日益嚴(yán)重，農(nóng)村居民收入相對(duì)于城市居民收入的比例下降了，農(nóng)村貧困問(wèn)題仍然嚴(yán)重。因此，農(nóng)民的實(shí)際收入水平并不高，用于養(yǎng)老保障能力有限，農(nóng)民的現(xiàn)金收入用于購(gòu)買(mǎi)生活必需品和購(gòu)置生產(chǎn)資料后所剩無(wú)幾。
5、參保意識(shí)淡薄
全省的農(nóng)村社會(huì)保障工作缺乏總體的設(shè)計(jì)和政策支持，各級(jí)政府尤其是基層部門(mén)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障工作的緊迫性、重要性認(rèn)識(shí)不足，使得保障措施難以落實(shí)到實(shí)處。由于政治、經(jīng)濟(jì)和文化條件的限制，農(nóng)民沒(méi)有參保的意識(shí)，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，因而對(duì)參加社會(huì)保險(xiǎn)、合作醫(yī)療等積極陛不高。
二、針對(duì)江蘇目前的農(nóng)村社會(huì)保障情況。為建立、健全全省農(nóng)民社會(huì)保障體系提出了一些的對(duì)策與建議
1、建立和健全農(nóng)村社會(huì)保障制度的法律
法律制度的不完善，社會(huì)保障資金的使用監(jiān)督力度不夠，使得全省農(nóng)村社會(huì)保障沒(méi)有落實(shí)到實(shí)處，可以通過(guò)建立農(nóng)民社會(huì)保障基金的咨詢和質(zhì)問(wèn)制度，給農(nóng)民提供有關(guān)社保咨詢的平臺(tái)，同時(shí)賦予農(nóng)民社保機(jī)構(gòu)相應(yīng)的行政處罰權(quán)力，對(duì)應(yīng)繳納農(nóng)民社保費(fèi)用而未予繳納的單位和個(gè)人給予相應(yīng)的處罰。
2、繼續(xù)推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度
不斷完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，切實(shí)做好新型合作醫(yī)療資金籌集工作。新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金實(shí)行區(qū)縣統(tǒng)籌，農(nóng)民個(gè)人負(fù)擔(dān)部分以戶為單位自愿繳納合作醫(yī)療費(fèi)用。籌集標(biāo)準(zhǔn)原則上農(nóng)民個(gè)人負(fù)擔(dān)每人每年不低于24元，經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)可適當(dāng)提高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村五保戶、低保戶參加新型合作醫(yī)療，其個(gè)人應(yīng)承擔(dān)的部分，由財(cái)政負(fù)擔(dān)，市和區(qū)、縣各負(fù)擔(dān)50%，確保區(qū)縣低保戶、五保戶能無(wú)障礙進(jìn)入合作醫(yī)療。
3、構(gòu)筑覆蓋廣泛的農(nóng)村救助體系，農(nóng)村最低生活保障做到應(yīng)保盡保
農(nóng)村最低生活保障做到應(yīng)保盡保。低保資金由區(qū)、縣負(fù)擔(dān)，對(duì)經(jīng)濟(jì)較薄弱的區(qū)縣，市級(jí)財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助，確保按時(shí)足額支付。進(jìn)一步建立和完善以低保制度為基礎(chǔ)，以醫(yī)療救助、教育救助、災(zāi)害救助為重點(diǎn)、社會(huì)互助為依托的農(nóng)村救助體系。全市分散供養(yǎng)的，不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的110%，集中供養(yǎng)的，不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的150%。進(jìn)一步提高五保戶集中供養(yǎng)率。
4、堅(jiān)持“個(gè)人墩費(fèi)、政府補(bǔ)貼、以收定支、收支平衡、統(tǒng)賬結(jié)合、多繳多得、制度街接、保障基本”的原則
建立繳費(fèi)水平與收入現(xiàn)狀和承受能力相適應(yīng)、保障水平與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)、社會(huì)保障與家庭保障相結(jié)合、保險(xiǎn)關(guān)系與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相銜接的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
5、增加投入，建立多元融資渠道
為解決全省對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障投入資金不足的現(xiàn)狀，首先要建立穩(wěn)定可靠的資金來(lái)源渠道，建立以政府為主體的融資渠道;其次應(yīng)積極拓展社保資金的來(lái)源渠道，市、區(qū)、縣要加大對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的投入，如果財(cái)政資金有限，可以開(kāi)展慈善投資、社會(huì)捐贈(zèng)活動(dòng)減輕財(cái)政的壓力，也可以通過(guò)冷行農(nóng)民社保資金債券方式來(lái)緩解目前社保資金的不足。
6、參照城市居民最低生活保障制度，提高農(nóng)村最低生活保障水平
首先，應(yīng)該完善最低生活保障制度?？梢詤⒄粘鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ现贫龋黾訉?duì)無(wú)人贍養(yǎng)的老年人、失去工作能力的殘疾人、無(wú)勞動(dòng)能力的未成年人給予基本生存的最低保障制度規(guī)范，以解決其溫飽問(wèn)題。其次，要對(duì)建立農(nóng)村低保制度所需資金進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，以確保資金來(lái)源的穩(wěn)定性，加強(qiáng)對(duì)資金的管理和監(jiān)督。最后，應(yīng)該根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況修改、完善低保制度，以確保低保制度符合各地區(qū)的發(fā)展水平，從而更好的保障當(dāng)?shù)厝嗣褡畹偷纳钏健?/p>
7、擴(kuò)大宣傳，提高農(nóng)民參保的積極性
全省農(nóng)民參保意識(shí)薄弱，沒(méi)有意識(shí)，參保率自然就低，因此加強(qiáng)社保在農(nóng)村的宣傳力度就顯得尤為重要。要充分利用電視、報(bào)紙、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等多種媒體，擴(kuò)大宣傳，營(yíng)造社會(huì)保障工作的輿論氛圍。對(duì)新出臺(tái)的政策措施，要及時(shí)宣傳到位;對(duì)在農(nóng)村社會(huì)保障工作上有突出貢獻(xiàn)的單位、個(gè)人，要及時(shí)宣傳報(bào)道。
我國(guó)社會(huì)保障體制逐步從“國(guó)家保障”向“社會(huì)保障”，從“福利型保障”向“風(fēng)險(xiǎn)型保障”轉(zhuǎn)變的大背景下，如何建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教師社會(huì)保障體制成為一個(gè)值得社會(huì)各界認(rèn)真研究的課題。俗話說(shuō)，他山之石，可以攻玉。如今，世界發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障體制經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的孕育和發(fā)展，已趨于成熟和完備，其教師社會(huì)保障體制也較發(fā)達(dá)。因此，我們有必要考察和比較英、美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家的教師社會(huì)保障體制，以求啟發(fā)和借鑒。
一、農(nóng)村教師社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)
（一）傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)功能削弱
農(nóng)村同樣是4-2-1的家庭結(jié)構(gòu)，子女的負(fù)擔(dān)很重。贍養(yǎng)老人只有傳統(tǒng)道德這一個(gè)約束力，而這個(gè)約束力也在日益遞減。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的深入，農(nóng)村教師的養(yǎng)老觀念發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，養(yǎng)兒防老的觀念則在逐漸減弱。
（二）土地生產(chǎn)資料的功能削弱
大部分農(nóng)村教師家庭已經(jīng)擺脫土地的束縛，參與到現(xiàn)實(shí)的社會(huì)保障中。近年來(lái)農(nóng)民的承包地被大量征用，補(bǔ)償卻是極少的土地補(bǔ)償費(fèi)。所以完全依靠土地來(lái)養(yǎng)老的選擇是不可行的。
二、農(nóng)村教師醫(yī)療保險(xiǎn)
從2006年起，中央和地方財(cái)政不斷增加投入，加強(qiáng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為重點(diǎn)的農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療救助體系。但農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生狀況并沒(méi)有多大改善，主要原因表現(xiàn)在：
（一）經(jīng)驗(yàn)不足
由于這一制度的長(zhǎng)期中止，現(xiàn)在重新實(shí)施，無(wú)論是地方政府還是教師群眾自己，都缺乏實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的經(jīng)驗(yàn)。
（二）資金籌集十分艱難
其中的問(wèn)題是，中央財(cái)政的資金到位是沒(méi)有問(wèn)題的，地方財(cái)政的資金能否到位或是到位后能否持久還是一個(gè)問(wèn)號(hào)，同時(shí)個(gè)人繳納的分是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均純收入為基數(shù)計(jì)算的，這里就存在一個(gè)報(bào)表數(shù)與實(shí)際數(shù)的差距，如果報(bào)表數(shù)水分少，與實(shí)際接近，人民群眾還能接受，否則將引起人民群眾的抵制和反對(duì)。
（三）觀念難轉(zhuǎn)變
對(duì)于大多數(shù)教師群眾來(lái)說(shuō)，一年拿10元錢(qián)并不困難，但一旦你去向他收取這10元的合作醫(yī)療基金時(shí)，就變得十分困難。原因在于過(guò)去的農(nóng)村合作醫(yī)療實(shí)行過(guò)程中有太多的反復(fù)，導(dǎo)致了許多教師對(duì)此持懷疑態(tài)度。
（四）合作醫(yī)療管理操作難
合作醫(yī)療額外（非必要）成本過(guò)高。享受合作醫(yī)療的都是定點(diǎn)限額報(bào)銷(xiāo)，村中心衛(wèi)生室、鎮(zhèn)衛(wèi)生院、縣醫(yī)院都規(guī)定有不同的報(bào)銷(xiāo)比例，年門(mén)診費(fèi)、住院費(fèi)也規(guī)定有不同的報(bào)銷(xiāo)額度，年累計(jì)報(bào)銷(xiāo)也有最高限額，不得突破。
三、關(guān)于國(guó)外教師社會(huì)保障問(wèn)題的研究
（一）中、美、日三國(guó)教師社會(huì)保障的相關(guān)研究
1、英國(guó)。英國(guó)教師的社會(huì)保障體制表現(xiàn)出這樣一些特點(diǎn)：國(guó)家以社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利為載體，在社會(huì)保障體制中扮演主體性的角色；教師作為國(guó)家公務(wù)雇員和其他社會(huì)公民一樣平等地納入全社會(huì)的保障體制；其特殊的制度設(shè)計(jì)在于，教師社會(huì)保障義務(wù)由國(guó)家、雇主和個(gè)人共同承擔(dān)，但教師承擔(dān)的義務(wù)比例相對(duì)較?。唤處熢谕晟频纳鐣?huì)保障體制下可以享受到充分全面的社會(huì)保障而無(wú)后顧之憂。
2、美國(guó)。美國(guó)教師的社會(huì)保障體制表現(xiàn)出這樣的特點(diǎn)：全社會(huì)的保障體系完整，內(nèi)容廣泛；大部分州也是將教師作為國(guó)家公務(wù)雇員納入現(xiàn)代社會(huì)保障體制；其制度設(shè)計(jì)特殊性表現(xiàn)為，國(guó)家、地方和教師三方承擔(dān)強(qiáng)制性社會(huì)保障義務(wù)，教師在其中的責(zé)任和壓力較小；盡管其保障程度不高、標(biāo)準(zhǔn)不一，但美國(guó)教師在工作生活中獲得相對(duì)完整的社會(huì)保障。
3、日本。日本教師的社會(huì)保障體制表現(xiàn)出這樣的特點(diǎn)：社會(huì)保障體系已形成良性循環(huán)的運(yùn)行機(jī)制，社會(huì)保障機(jī)構(gòu)統(tǒng)一、保障業(yè)務(wù)按險(xiǎn)種采取不同層次的舉辦形式；教師身為國(guó)家（地方）公務(wù)員，享受?chē)?guó)家公務(wù)員的社會(huì)保障待遇；其制度設(shè)計(jì)特殊性也表現(xiàn)為國(guó)家、地方政府和個(gè)人共同承擔(dān)。
（二）英、美、日三國(guó)教師社會(huì)保障體制的借鑒意義
1、堅(jiān)持“準(zhǔn)公務(wù)員”取向。人民教師嚴(yán)格按照國(guó)家教育計(jì)劃和培養(yǎng)目標(biāo)開(kāi)展教育教學(xué)工作，擔(dān)負(fù)著為國(guó)家培養(yǎng)下一代的職責(zé)。教師的資格認(rèn)定、聘用與管理的主體都是政府，因此，教師不可避免地帶有“準(zhǔn)公務(wù)員”或“公務(wù)雇員”的色彩。
2、堅(jiān)持“基本保障”取向。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定社會(huì)保障水平，這是前提。因此，我國(guó)教師社會(huì)保障體制改革應(yīng)從社會(huì)主義初級(jí)階段的生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平出發(fā)，從提供最基本的保障開(kāi)始，循序漸進(jìn)。
3、堅(jiān)持“全面全體”取向。這是社會(huì)保障必須遵循的普遍性原則。在我國(guó)，教師社會(huì)保障的“廣覆蓋”原則由三個(gè)因素決定：社會(huì)保障的基本原理要求；社會(huì)的公平性要求；構(gòu)筑統(tǒng)一的教師人才市場(chǎng)的客觀要求。
4、堅(jiān)持“多種層次”取向。在開(kāi)展社會(huì)保險(xiǎn)即基本保險(xiǎn)的同時(shí)，還要舉辦好教師補(bǔ)充保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄性保險(xiǎn)以及社會(huì)救助等保障項(xiàng)目。
5、堅(jiān)持“公效結(jié)合”取向。公平與效率既互相制約又互相促進(jìn)。教師社會(huì)保障體制改革也應(yīng)體現(xiàn)出公平與效率的統(tǒng)一。教師社會(huì)保險(xiǎn)的主要項(xiàng)目，則應(yīng)堅(jiān)持“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，責(zé)任由政府、學(xué)校和教師共同負(fù)擔(dān)。既保障教師的基本生活與醫(yī)療需求以體現(xiàn)社會(huì)公平，業(yè)務(wù)交叉與個(gè)人繳費(fèi)和貢獻(xiàn)多少掛鉤以提高效率。
6、堅(jiān)持“政事分開(kāi)”取向。將政府對(duì)社會(huì)保障的行政管理和保險(xiǎn)事務(wù)經(jīng)辦分開(kāi)，執(zhí)行單位和監(jiān)督機(jī)構(gòu)分設(shè)，即“政事分開(kāi)”。社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)主要是行使行政管理職能，管規(guī)劃、管政策、管制度、管標(biāo)準(zhǔn)，不直接管理基金的收繳和營(yíng)運(yùn)：社會(huì)保障基金的營(yíng)運(yùn)由社會(huì)保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)依法經(jīng)辦，受政府和社會(huì)監(jiān)督，從而有效解決機(jī)構(gòu)重疊、政出多門(mén)、業(yè)務(wù)交叉、資金分散、成本上升、管理不善等問(wèn)題。
四、關(guān)于我國(guó)農(nóng)村中小學(xué)教師社會(huì)保障的現(xiàn)狀綜合分析
下面通過(guò)對(duì)農(nóng)村教師基本待遇、農(nóng)村教育基本經(jīng)費(fèi)等方面的分析來(lái)揭示農(nóng)村教師社會(huì)保障基本缺失的現(xiàn)實(shí)。
（一）農(nóng)村教師基本待遇低，社會(huì)保障資金缺位
1998～2002年間農(nóng)村教師收入有了明顯改善，絕對(duì)數(shù)增長(zhǎng)了6039.04元，但增長(zhǎng)速度明顯慢于城市教師收入的增長(zhǎng)。到2002年，農(nóng)村教師和城市教師收入的差距甚至拉大了，前者僅相當(dāng)于后者收入水平的35.26%，農(nóng)村教師的收入也低于全國(guó)收入平均水平。社會(huì)保障費(fèi)是基本待遇的重要組成部分，基本待遇低意味著社會(huì)保障費(fèi)很低或者沒(méi)有。
（二）農(nóng)村教師社會(huì)保障形式和籌資渠道單一，社會(huì)化程度低
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)教師社會(huì)保障主要采取政府或?qū)W校統(tǒng)包形式，尤其是在農(nóng)村，教師管理體制基本上是封閉式的，農(nóng)村教師的社會(huì)保障95%依賴(lài)于所在學(xué)校和地方政府。一些地區(qū)的農(nóng)村教師即使享受了基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)，但卻享受不到課時(shí)津貼、公費(fèi)醫(yī)療和住房補(bǔ)貼，甚至政策性調(diào)資也不到位或者沒(méi)有。這種由學(xué)校統(tǒng)包的、社會(huì)化程度低的保障形式一方面加重了學(xué)校的財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面嚴(yán)重阻礙了教師隊(duì)伍的流動(dòng)和優(yōu)化。
（三）農(nóng)村學(xué)生生源萎縮，農(nóng)村教師面臨失業(yè)壓力
當(dāng)前農(nóng)村中、學(xué)生生源急劇萎縮，使越來(lái)越多的農(nóng)村教師面臨失業(yè)的壓力。一旦農(nóng)村教師失去教師崗位，現(xiàn)有的教師社會(huì)保障制度根本起不到真正的“保障”作用，同時(shí)，這也給尚未完善的農(nóng)村教師社會(huì)保障制度施加了更多的壓力。農(nóng)村教師面臨更多的失業(yè)不確定性，心理壓力很大，嚴(yán)重影響了他們的工作積極性。
（四）農(nóng)村教育基本經(jīng)費(fèi)得不到保障，危及教師社會(huì)保障的基礎(chǔ)
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)因各種原因得不到保障，加之農(nóng)村中、學(xué)生生源的急劇萎縮，對(duì)完善農(nóng)村教師社會(huì)保障體系極為不利。高等教育資比例不降反升，而用于農(nóng)村學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)所占比農(nóng)村教育基本經(jīng)費(fèi)得不到保障，不利于我國(guó)農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展，也不利于農(nóng)村教師福利待遇的提高，使農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校和地方政府根本
無(wú)力關(guān)注農(nóng)村教師的社會(huì)保障問(wèn)題，完善農(nóng)村教師社會(huì)保障體系所缺乏堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
五、促進(jìn)農(nóng)村教師社會(huì)保障體系完善的對(duì)策
本文從促進(jìn)農(nóng)村教師社會(huì)保障體系正常運(yùn)行的前提和物質(zhì)基礎(chǔ)等方面提出完善農(nóng)村教師社會(huì)保障體系的基本思路和相關(guān)對(duì)策。
（一）加快推進(jìn)農(nóng)村教師社會(huì)保障的社會(huì)化進(jìn)程
所謂社會(huì)保障的社會(huì)化，涉及到兩個(gè)方面的含義：一是覆蓋全體社會(huì)成員；二是社會(huì)保障制度必須是法定的、完善的，管理機(jī)構(gòu)必須是統(tǒng)一思想且具有權(quán)威的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。
（二）建立和完善農(nóng)村教師工資保障機(jī)制
待遇低、工資拖欠不僅影響了農(nóng)村教師的工作責(zé)任心和進(jìn)取意識(shí)，而且使農(nóng)村教師的社會(huì)保障資金嚴(yán)重缺位。因此，建立和完善農(nóng)村教師工資保障機(jī)制是完善農(nóng)村教師社會(huì)保障體系的基本前提。如果教師的工資無(wú)法得到保證，社會(huì)保障也就真正地形同虛設(shè)。
（三）完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與失業(yè)保險(xiǎn)制度
當(dāng)前，隨著教育體制的改革和聘用制的廣泛推行，教師職業(yè)不再是“鐵飯碗”，教師由單位人向社會(huì)人轉(zhuǎn)變，時(shí)刻面臨失業(yè)的危險(xiǎn)或工作單位的變動(dòng)，教師養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)就顯得更為重要。對(duì)于農(nóng)村教師而言，完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是促進(jìn)農(nóng)村教師社會(huì)保障體系完善的重要環(huán)節(jié)。
（四）明確各級(jí)政府在農(nóng)村義務(wù)教育投入中的責(zé)任
確保農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)落實(shí)只有農(nóng)村教育上了層次上了水平，農(nóng)村教師的社會(huì)保障才有真正的保障。而農(nóng)村教育的發(fā)展，需要政府財(cái)政的大力支持。
（五）規(guī)范管理方法和程序，理順管理體制
我國(guó)社會(huì)保障的管理體制混亂，已嚴(yán)重影響了社會(huì)保障事業(yè)的順利發(fā)展。現(xiàn)在我國(guó)的社會(huì)保障系統(tǒng)劃分成幾塊，分屬許多部門(mén)實(shí)行封閉式的條條管理。由于教育事業(yè)的公益性和教師職業(yè)的特殊性，因此，可以考慮先建立一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上再建立統(tǒng)一的教師社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，將農(nóng)村教師與城鎮(zhèn)教師的社會(huì)保障納入統(tǒng)一規(guī)劃。
六、國(guó)內(nèi)對(duì)農(nóng)村教師社會(huì)保障研究的評(píng)價(jià)
有關(guān)教師社會(huì)保障問(wèn)題的研究與實(shí)踐基本上是以城鎮(zhèn)教師，尤其是大城市教師為主，學(xué)者們通常是在關(guān)注教育公平、縮小城鄉(xiāng)教育差距、教育財(cái)政支持等問(wèn)題的基礎(chǔ)上來(lái)統(tǒng)籌考慮教師保障問(wèn)題，但農(nóng)村教師的社會(huì)保障問(wèn)題往往被忽視了。有少數(shù)學(xué)者關(guān)注了農(nóng)村教師權(quán)利保障和待遇問(wèn)題，但他們更多地是從教育領(lǐng)域的公平與效率角度來(lái)研究，未上升到系統(tǒng)的社會(huì)保障制度層面。農(nóng)村教師社會(huì)保障問(wèn)題不僅關(guān)系到農(nóng)村教師隊(duì)伍的穩(wěn)定和農(nóng)村教師素質(zhì)的提高，關(guān)系到農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展和全社會(huì)的穩(wěn)定，也是縮小城鄉(xiāng)貧富差距，全面建設(shè)小康社會(huì)和社會(huì)主義新農(nóng)村的需要。農(nóng)村教師的社會(huì)保障應(yīng)該引起全社會(huì)的關(guān)注，這方面的研究應(yīng)該更加廣泛與深入。
教師社會(huì)保障問(wèn)題不僅是教育問(wèn)題，而且也是社會(huì)問(wèn)題。因此，這個(gè)問(wèn)題不可能在教育自身的范圍內(nèi)得到解決，新修訂的教育法應(yīng)當(dāng)規(guī)定中央政府在制定國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃時(shí)，明確而具體地陳述義務(wù)教育投入及分擔(dān)比例等實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，從而為解決教師工資問(wèn)題提供法制層面上的根本保障，讓農(nóng)村教師的生活擁有真正意義上的社會(huì)保障。
目前,我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還沒(méi)有真正建立起來(lái)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)滯后,不僅對(duì)農(nóng)民有失公正公平,而且嚴(yán)重制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能否真正建立起來(lái),關(guān)鍵在于能否建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶。只有建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶,農(nóng)民的社會(huì)保障才能落到實(shí)處,農(nóng)民才能和城鎮(zhèn)職工一樣享受社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。
一、多渠道籌集農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶的基本前提
農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度賴(lài)以建立、發(fā)展和完善的物質(zhì)基礎(chǔ),它對(duì)整個(gè)社會(huì)勞動(dòng)產(chǎn)品的分配過(guò)程和分配結(jié)構(gòu)有直接影響,其規(guī)模決定著農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的進(jìn)程和保障水平的高低。
1．國(guó)家財(cái)政預(yù)算中用于社會(huì)保障的支出是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的主要來(lái)源。目前,我國(guó)各級(jí)政府只對(duì)城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障承擔(dān)經(jīng)濟(jì)上的責(zé)任,基本上沒(méi)有考慮農(nóng)民這方面的問(wèn)題,這顯然是不公平的。因此,為維護(hù)農(nóng)民應(yīng)享有的社會(huì)保障權(quán)利,必須打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障體系,將國(guó)家財(cái)政用于社會(huì)保障的支出,按照一定比例在城鄉(xiāng)居民之間進(jìn)行合理分配。以2005年為例,當(dāng)年我國(guó)財(cái)政收入31628億元,假定財(cái)政收支保持基本平衡。在這種情況下,若以財(cái)政支出的20%(發(fā)達(dá)國(guó)家平均為35%)用于社會(huì)保障支出,可籌集社會(huì)保障基金6326億元。再按城鄉(xiāng)人口比例進(jìn)行分配,即使按2010年我國(guó)城鄉(xiāng)人口各占50%的比例計(jì)算,也能籌集到3163億元農(nóng)村社會(huì)保障基金?？紤]到農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是農(nóng)村社會(huì)保障的主體部分,從3163億元農(nóng)村社會(huì)保障基金中拿出80%用于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),可籌集到2530億元農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。這是從靜態(tài)上分析。如果進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析,以2005年我國(guó)財(cái)政收入為基數(shù),只要平均增長(zhǎng)速度保持現(xiàn)有的20%左右的水平。到2010年,我國(guó)財(cái)政收入將達(dá)68702億元。在其他條件不變的情況下,若將財(cái)政支出用于社會(huì)保障的比重提高到25%,屆時(shí)可籌集社會(huì)保障基金17176億元。若仍以50%的比例作為農(nóng)村社會(huì)保障基金,可籌集8588億元。再按80%的比例,籌集到的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金便是6870億元,即使按那時(shí)6·5億農(nóng)村人口平攤,人均也有1057元。以2010年的68702億元為基數(shù),只要我國(guó)財(cái)政收入每年增加10000億元,到2020年,我國(guó)財(cái)政收入將達(dá)168702億元。按上述方法計(jì)算籌集到的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可達(dá)16870億元,以那時(shí)5億左右的農(nóng)村人口計(jì)算,人均約3374元。這筆巨額資金,是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的主要組成部分,是支撐農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
2．實(shí)施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”戰(zhàn)略,直接從各類(lèi)工商企業(yè)積累中提取農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。我國(guó)的工業(yè)化是建立在農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市基礎(chǔ)上的,是農(nóng)民作出了巨大貢獻(xiàn),是農(nóng)業(yè)支撐了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?，F(xiàn)在,農(nóng)業(yè)發(fā)展水平仍比較低,農(nóng)民生活還不富裕,應(yīng)該說(shuō)與農(nóng)業(yè)“失血”太多有很大關(guān)系。因此,在對(duì)待農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題上,政府應(yīng)充分考慮到這一點(diǎn),不失時(shí)機(jī)地實(shí)施發(fā)達(dá)國(guó)家早已實(shí)施并被實(shí)踐證明卓有成效的“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”戰(zhàn)略,從工商企業(yè)積累中拿出一部分資金,彌補(bǔ)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的不足。可考慮按一定比例每年從各類(lèi)工商企業(yè)利潤(rùn)總額中提取農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。以2005年為例,當(dāng)年第二、三產(chǎn)業(yè)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為159603億元,假定利潤(rùn)率為10%,全年各類(lèi)工商企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)是15960·3億元,只要從中提取l%,就可籌集到約160億元農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。因提取比例較低,不會(huì)給企業(yè)發(fā)展構(gòu)成太大的影響,但對(duì)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來(lái)說(shuō),能產(chǎn)生涓涓細(xì)流匯成大海的籌資效應(yīng)。
3．通過(guò)降低行政成本、堵塞漏洞、充盈國(guó)庫(kù)來(lái)籌集農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。(1)降低行政成本,減少?lài)?guó)家財(cái)政支出。降低行政成本,減少?lài)?guó)家財(cái)政支出,除進(jìn)一步推進(jìn)政風(fēng)建設(shè)、降低各種會(huì)議經(jīng)費(fèi)和出國(guó)考察等行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)外,還應(yīng)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),裁減行政人員。我國(guó)現(xiàn)有4000多萬(wàn)行政人員,機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象仍比較嚴(yán)重。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和辦公自動(dòng)化的迅速發(fā)展,實(shí)行政府機(jī)構(gòu)撤并、減員節(jié)支的條件已成熟。(2)堵塞漏洞,增加財(cái)政收入。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)每年稅收流失約4000億元以上,公款吃喝和公費(fèi)旅游費(fèi)用也比較大。要堵塞稅收漏洞,必須加快稅收立法的步伐,實(shí)現(xiàn)稅收征管的有法可依,依法治稅,從而堵塞稅收漏洞,確保國(guó)家財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。其次,要狠剎公款吃喝玩樂(lè)歪風(fēng)。長(zhǎng)期以來(lái),公款吃喝玩樂(lè)之風(fēng)屢禁不止,與幾千萬(wàn)農(nóng)民和城鎮(zhèn)下崗職工沒(méi)有解決溫飽問(wèn)題形成強(qiáng)烈的反差,必須堅(jiān)決杜絕。如果能把降低行政成本、堵塞漏洞而相應(yīng)增加的財(cái)政收入的一部分作為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,將進(jìn)一步緩解農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金不足的壓力。
4．集體負(fù)擔(dān)和農(nóng)民個(gè)人繳納。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的集體負(fù)擔(dān)部分,可在鄉(xiāng)村所辦企業(yè)的利潤(rùn)、公益金和管理費(fèi)用中提取。雖然因地域的差別,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況差別較大,但凡有集體經(jīng)濟(jì)的鄉(xiāng)村,必須承擔(dān)為農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的責(zé)任。沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)的鄉(xiāng)村,要根據(jù)統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)的原則發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟(jì),以不斷提高經(jīng)濟(jì)效益來(lái)解決農(nóng)民繳納一部分養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的問(wèn)題。特別困難的農(nóng)村地區(qū),農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的集體負(fù)擔(dān)部分應(yīng)由地方政府財(cái)政解決。為便于操作,集體繳費(fèi)數(shù)額要有一個(gè)起碼的標(biāo)準(zhǔn),而且要求全國(guó)統(tǒng)一。農(nóng)民個(gè)人也要承擔(dān)一部分農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的責(zé)任。受保個(gè)人繳納一定的保險(xiǎn)費(fèi),這是各國(guó)社會(huì)保障制度通行的做法和原則。繳費(fèi)比例應(yīng)根據(jù)農(nóng)民的收入水平確定。2005年,我國(guó)農(nóng)民人均純收入為3255元,并且在未來(lái)幾年內(nèi)將至少以5%的速度遞增。因此,以農(nóng)民人均純收入4000元作為農(nóng)民個(gè)人繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)基數(shù)比較合理?？紤]到農(nóng)民收入低于城鎮(zhèn)居民,按農(nóng)民人均純收入確定的繳費(fèi)比例不能太高,以3%為宜。這樣,農(nóng)民每年應(yīng)繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)是120元,這是絕大多數(shù)農(nóng)民都能承受的。
二、建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶是解決農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題的根本保障
為解決農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題,必須建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的社會(huì)統(tǒng)籌,主要解決目前已達(dá)60歲年齡農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題,而個(gè)人帳戶的建立,則是為解決農(nóng)民未來(lái)的養(yǎng)老問(wèn)題。從操作簡(jiǎn)便、易行的原則出發(fā),可將基金中國(guó)家財(cái)政的補(bǔ)貼部分作為社會(huì)統(tǒng)籌,集體和個(gè)人繳納的部分作為個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額。
1．農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍。建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶首先必須確定哪些人應(yīng)參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。(1)年滿25周歲,在農(nóng)村有固定場(chǎng)所,并在一個(gè)自然年度內(nèi)累計(jì)居住達(dá)6個(gè)月以上的農(nóng)村居民,必須參加當(dāng)年的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。確定投保的初始年齡為25周歲,因?yàn)檫_(dá)到這個(gè)年齡的農(nóng)村人口的流動(dòng)性相對(duì)要小一些,有利于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶的建立。(2)農(nóng)村居民外出務(wù)工達(dá)6個(gè)月以上者,原則上應(yīng)由雇主為其辦理社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn);雇主未能為其辦理的,只要能提供由雇主出具的相關(guān)書(shū)面證明,亦應(yīng)納入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍。(3)參加興修水利、鐵路、公路和國(guó)防建設(shè)等國(guó)家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的農(nóng)村居民,施工單位不能為其辦理社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的,應(yīng)參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。
2．建立全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。(1)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶應(yīng)為實(shí)賬戶。實(shí)賬就是賬戶實(shí)記,由農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人賬戶持有者的繳費(fèi)及國(guó)家、集體按一定比例給予個(gè)人賬戶持有人的補(bǔ)貼情況,必須如實(shí)記錄。(2)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的規(guī)模。一是繳費(fèi)年齡和年限的確定。凡年滿25歲的農(nóng)村居民,必須參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),投保時(shí)間為40年,按年度一次性繳納個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。二是個(gè)人賬戶基金水平的確定。個(gè)人繳費(fèi)部分,可考慮以上年度公布的全國(guó)農(nóng)民人均純收入作為基數(shù),按3%的比例確定。集體繳費(fèi)部分,可考慮確定為個(gè)人繳費(fèi)的50%。集體繳費(fèi)確有困難的,可申請(qǐng)由地方財(cái)政解決。國(guó)家補(bǔ)貼部分,其數(shù)額可按個(gè)人繳費(fèi)的50%確定,由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。三是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額應(yīng)以5%的實(shí)際年利率遞增。我國(guó)目前利率水平低,利率市場(chǎng)化將提升我國(guó)的利率水平,甚至不排除若干年后利率會(huì)提高。(3)個(gè)人賬戶繳費(fèi)額隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而相應(yīng)增加。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,個(gè)人賬戶的繳費(fèi)額也應(yīng)增加,這是提高農(nóng)民養(yǎng)老金待遇的根本保障。為操作簡(jiǎn)便易行,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶繳費(fèi)不實(shí)行按一定百分比遞增的辦法,而是采取每隔一段時(shí)間增加一定數(shù)額的做法。初步考慮可按每隔5年個(gè)人繳費(fèi)部分增加10元,集體補(bǔ)貼和國(guó)家補(bǔ)貼部分也各增加10元的辦法來(lái)操作。上述農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶都是每年以農(nóng)民人均純收入4000元的3%為基數(shù)設(shè)計(jì)的,這只是一個(gè)參考數(shù)據(jù)。在實(shí)際操作中,如果每年以上一年農(nóng)民人均純收入的3%作為個(gè)人繳費(fèi)的計(jì)算依據(jù),養(yǎng)老金的積累額還要高一些。
三、合理確定農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的給付標(biāo)準(zhǔn)是保障老年農(nóng)民切身利益的重要措施
合理確定農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的給付標(biāo)準(zhǔn),關(guān)系到老年農(nóng)民的切身利益。養(yǎng)老保險(xiǎn)金給付標(biāo)準(zhǔn),取決于繳費(fèi)年限和領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡兩個(gè)因素。在一般情況下,凡從25歲開(kāi)始繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的農(nóng)民,繳費(fèi)滿40年,到65歲后,所領(lǐng)取的養(yǎng)老金為同一標(biāo)準(zhǔn);在特殊情況下,繳費(fèi)年限未滿40年的,領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡愈低,給付的標(biāo)準(zhǔn)也就愈低。將農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡規(guī)定為65歲,是從以下兩個(gè)方面考慮的:一是目前世界上一些國(guó)家為擴(kuò)大養(yǎng)老基金的籌資規(guī)模和緩解養(yǎng)老金給付壓力,都已提高退休年齡,如美國(guó)、英國(guó)和德國(guó)等。這些國(guó)家不分性別,都把退休年齡提高到65歲以上。其中以美國(guó)最高,為67歲。二是領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡應(yīng)根據(jù)人口預(yù)期壽命的延長(zhǎng)而提高。城鎮(zhèn)職工現(xiàn)行退休年齡是在建國(guó)初期確定的,那時(shí)我國(guó)人口的平均壽命只有42歲,而現(xiàn)在延長(zhǎng)到72歲以上,我國(guó)人口平均壽命延長(zhǎng),城鎮(zhèn)職工和農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡也應(yīng)提高。
1．投保時(shí)間滿40年,且按時(shí)繳足了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),達(dá)到65歲的農(nóng)民所領(lǐng)取的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。從25歲開(kāi)始投保,繳費(fèi)滿40年,達(dá)到65歲的農(nóng)民,個(gè)人賬戶累計(jì)余額為25231．90元。假定不存在通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)(風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān),仍以5%的實(shí)際年利率遞增),又假定養(yǎng)老金的平均支付年限為10年即120個(gè)月,按平均支付10年養(yǎng)老金計(jì)算,年資本回收額為3268．66元,個(gè)人賬戶持有人在達(dá)到65歲以后的10年內(nèi),每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金272元,這與2005年全國(guó)農(nóng)民人均純收入水平相差無(wú)幾,即使是全國(guó)農(nóng)民人均純收入達(dá)到5000元時(shí),養(yǎng)老金替代率也高達(dá)64．80%。投保人領(lǐng)取養(yǎng)老金超過(guò)10年保險(xiǎn)期后仍健在的,可繼續(xù)按以上標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取養(yǎng)老金直至身故;投保人未滿65歲或領(lǐng)取養(yǎng)老金后不足10年身故的,個(gè)人賬戶中屬于本人和集體繳費(fèi)積累部分的余額,可由繼承人繼承,國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼積累部分的余額,歸入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金;無(wú)繼承人或指定受益人的,由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)支付喪葬費(fèi),沖抵喪葬費(fèi)后仍有余額的,一律作為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌收入。
2．農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施前已滿65歲人員的養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施前己達(dá)65歲的農(nóng)村居民沒(méi)有承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)并且社會(huì)對(duì)他們以前的個(gè)人收入分配作了必要的扣除這一點(diǎn),已滿65歲的農(nóng)村居民,可直接從農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的社會(huì)統(tǒng)籌部分中領(lǐng)取相當(dāng)于個(gè)人賬戶養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的60%。這樣規(guī)定基于以下兩點(diǎn)理由:一是雖然社會(huì)對(duì)這部分人以前的個(gè)人收入分配作了扣除,但他們畢竟沒(méi)有承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù),養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有所區(qū)別。二是為與越來(lái)越接近65歲的農(nóng)村居民未來(lái)領(lǐng)取的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)相銜接。
3．農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施前未滿65歲人員達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡后的給付標(biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施前未滿65歲而參加了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民,達(dá)到65歲領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí),以個(gè)人賬戶養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的60%為基數(shù),再按繳費(fèi)年限的長(zhǎng)短確定養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)。繳費(fèi)年限每增加一年,所領(lǐng)取的養(yǎng)老金在162元的基礎(chǔ)上,按個(gè)人賬戶養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)增加一個(gè)百分點(diǎn)。這樣,就恰到好處地解決了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)新老人員的銜接問(wèn)題。
4．投保人因患嚴(yán)重疾病要求提前領(lǐng)取養(yǎng)老金的給付標(biāo)準(zhǔn)。在一般情況下,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金不得提前支取。投保人因患嚴(yán)重疾病,完全喪失勞動(dòng)能力,要求提前領(lǐng)取養(yǎng)老金的,必須有縣級(jí)以上醫(yī)院證明,并由農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)做出鑒定并同意后,方可提前領(lǐng)取。領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)投保年限的長(zhǎng)短,參照未滿65歲人員達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡后的給付標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定:一是投保時(shí)間未滿15年的,不能提前領(lǐng)取養(yǎng)老金。二是投保時(shí)間滿15年以上因病要求提前領(lǐng)取養(yǎng)老金的,以162元為基數(shù),投保時(shí)間每增加一年,按個(gè)人賬戶領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)增加一個(gè)百分點(diǎn)的養(yǎng)老金。
總之,按上述思路設(shè)計(jì)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶規(guī)模偏小,保障水平偏低,但維持農(nóng)民起碼的生存需要還是可以的。建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的重要意義不在于保障水平的高低,而在于它實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)從無(wú)到有的歷史性突破。
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【中圖分類(lèi)號(hào)】C91 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【文章編號(hào)】1007-4309（2013）03-0086-1.5
一、農(nóng)村社會(huì)保障體系的內(nèi)涵
農(nóng)村社會(huì)保障是整個(gè)社會(huì)保障體系中的重要組成部分，一般是指國(guó)家或社會(huì)在農(nóng)村這一特定區(qū)域范圍內(nèi)，為了保證農(nóng)村社會(huì)成員個(gè)人及其家庭的經(jīng)濟(jì)安全和提供必要的福利，通過(guò)立法和行政措施而實(shí)施的一種公共計(jì)劃。但是，目前其覆蓋面極小。我國(guó)用于社會(huì)保障的財(cái)政支出占中央財(cái)政總支出的比例較低，而其中大部分資金又用于城市社會(huì)保障。國(guó)家用于農(nóng)村社會(huì)保障的資金只集中在救災(zāi)、特困戶生活救濟(jì)和優(yōu)撫補(bǔ)助上。農(nóng)村社會(huì)保障資金短缺成為影響農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的核心問(wèn)題。
二、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系存在的問(wèn)題
隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，農(nóng)村社會(huì)保障初步具有向城市社會(huì)保障體系對(duì)接的趨勢(shì)。但由于農(nóng)村社會(huì)的復(fù)雜性以及長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的滯后，目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障還處于縫縫補(bǔ)補(bǔ)的非規(guī)范化、非系統(tǒng)化階段，仍然主要依賴(lài)于傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這就使得新形勢(shì)下農(nóng)村社會(huì)保障工作發(fā)展緩慢，并在制度建設(shè)方面存在一些突出問(wèn)題：
家庭及土地保障功能弱化。隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快以及整個(gè)社會(huì)的現(xiàn)代化，家庭社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了小型化和核心化的趨勢(shì)，傳統(tǒng)大家庭結(jié)構(gòu)的消解以及農(nóng)村人口老齡化的加劇，人口撫養(yǎng)比例迅速上升，而家庭的收入水平卻并沒(méi)有明顯的提高，家庭保障功能出現(xiàn)退化。同時(shí)，具有中國(guó)特色的“打工經(jīng)濟(jì)”，造成農(nóng)村無(wú)子女共處、只剩下老年人獨(dú)自生活的“空巢家庭”增多，使農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題面臨更嚴(yán)峻的考驗(yàn)。另外，土地是農(nóng)村社會(huì)的核心要素，隨著城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的規(guī)模不斷擴(kuò)大，失地農(nóng)民數(shù)量持續(xù)增加，大大降低了土地對(duì)農(nóng)民生存發(fā)展的保障能力，導(dǎo)致了土地保障功能的弱化。
農(nóng)村居民老齡化趨勢(shì)加劇。據(jù)有關(guān)資料顯示，我國(guó)60歲以上人口已達(dá)到1.34億，超過(guò)總?cè)丝诘?0%。其中，65歲以上人口1.1億，占總?cè)丝诘?.5%。目前，全國(guó)70%以上的老齡人口分布在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村老齡化問(wèn)題較為突出。我國(guó)人口老齡化的增長(zhǎng)速度快于預(yù)期，并且以年均3.2%的速度持續(xù)增長(zhǎng)。人口老齡化導(dǎo)致社會(huì)勞動(dòng)人口減少、社會(huì)負(fù)擔(dān)加重等一系列問(wèn)題，客觀上進(jìn)一步加重了農(nóng)村養(yǎng)老的壓力。
失地農(nóng)民的社會(huì)保障存在諸多問(wèn)題。在我國(guó)農(nóng)村，農(nóng)民沒(méi)有退休金，沒(méi)有養(yǎng)老保險(xiǎn)，其生活保障由其所承包的土地承擔(dān)。土地既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本資料，又是提供農(nóng)民社會(huì)保障的基本財(cái)產(chǎn)，當(dāng)農(nóng)民失去土地時(shí)，也就失去了這一基本保障。但現(xiàn)階段，大量失地農(nóng)民又未被納入城市三條保障線的救助范圍，他們的生存面臨著極大的威脅。失地農(nóng)民往往面臨著就業(yè)和養(yǎng)老的雙重壓力，主要表現(xiàn)在：失地人口中勞動(dòng)年齡內(nèi)人口占的比重大，并且農(nóng)業(yè)人口素質(zhì)普遍較低，轉(zhuǎn)為城市人口后謀生能力受到削弱；由于得到的失地補(bǔ)償只是一種一次性的短期收入，許多農(nóng)民無(wú)法正確，或者說(shuō)有效地使用這筆資金，出現(xiàn)短視的消費(fèi)行為。
農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，社會(huì)保障制度存在明顯缺陷。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工人員大約有1.2億人，進(jìn)城農(nóng)民工約為1億。長(zhǎng)期以來(lái)他們的權(quán)益得不到保障，其社會(huì)保障程度較低。除社會(huì)保險(xiǎn)外，農(nóng)民工的社會(huì)福利也很差，最突出的表現(xiàn)在住房和子女的教育福利等方面；在社會(huì)救助方面，現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)救助體系只覆蓋城鎮(zhèn)戶籍人口。諸如最低生活保障的社會(huì)救助等社會(huì)保障權(quán)益，農(nóng)民工根本享受不到。另外，農(nóng)民工對(duì)現(xiàn)行社會(huì)保障制度缺乏信任。由于現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定按月享受基本養(yǎng)老金的最低繳費(fèi)年限為15年，而農(nóng)民工流動(dòng)頻繁，如果不能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移接續(xù)，多數(shù)很難達(dá)到該年限標(biāo)準(zhǔn)。有的地方還規(guī)定退休前5年必須到該地參保，這實(shí)際上把農(nóng)民工的養(yǎng)老問(wèn)題排除在外。
三、完善農(nóng)村社會(huì)保障體系的對(duì)策
完善社會(huì)保障法律制度，加強(qiáng)政府在農(nóng)村社會(huì)保障中的主導(dǎo)作用。政府在農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)方面，至少要起到四個(gè)作用：一是要通過(guò)社會(huì)保障制度的建立減少而不是加劇社會(huì)的貧富差距，因此，在制度設(shè)計(jì)方面應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出社會(huì)共濟(jì)性；二是要把眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益結(jié)合起來(lái)，使社會(huì)保障制度的建立有利于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)響應(yīng)國(guó)家各項(xiàng)號(hào)召的農(nóng)民要實(shí)行積極的政策予以支持和保護(hù)，對(duì)低收入家庭尤其是因病、殘、或缺少勞動(dòng)力而致貧的家庭實(shí)施積極的保障；三是要加強(qiáng)政策設(shè)定的科學(xué)性和穩(wěn)定性，并積極引導(dǎo)農(nóng)民愛(ài)惜權(quán)益、加強(qiáng)自我保護(hù)意識(shí)。四是利用政府的強(qiáng)制力為農(nóng)村社會(huì)保障提供一個(gè)完備的法律制度框架。
強(qiáng)化家庭和土地保障功能。國(guó)家在加大對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持力度，增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理，完善和加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，加快經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化步伐，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口在短期內(nèi)顯著下降，將仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人納入到農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)保障體系，將那些通過(guò)賣(mài)出土地的農(nóng)民在獲得合理土地收益的情況下納入到城市人口保障體系。農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)保障體系的設(shè)計(jì)應(yīng)考慮農(nóng)村人口與城市人口社會(huì)保障制度的兼容性，避免日后全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障運(yùn)行機(jī)制的偏差與分離。
建立因地因人制宜的社會(huì)保障制度。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快，條件比較好的地區(qū)著手建立比較完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系，可以采取國(guó)家強(qiáng)制的養(yǎng)老保險(xiǎn)方式，同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行自愿儲(chǔ)蓄為補(bǔ)充；在一般農(nóng)村地區(qū)，可將國(guó)家強(qiáng)制性的養(yǎng)老保險(xiǎn)和強(qiáng)制性的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄結(jié)合起來(lái)，養(yǎng)老儲(chǔ)蓄作為一種儲(chǔ)蓄不僅比養(yǎng)老保險(xiǎn)靈活，而且易于農(nóng)民接受；對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件落后的地區(qū)要把社會(huì)保險(xiǎn)與救濟(jì)、救災(zāi)工作統(tǒng)一起來(lái)，扶持貧困戶參加社會(huì)保險(xiǎn)，提高他們戰(zhàn)勝災(zāi)害，脫貧致富的能力。在許多地區(qū)更應(yīng)該考慮的是建立農(nóng)村最低生活保障制度，保障農(nóng)民得到基本生存
走社會(huì)化和家庭化相結(jié)合的道路，建立多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。針對(duì)農(nóng)村“三無(wú)”老人，實(shí)行農(nóng)村“五?！敝贫?，并對(duì)其加以完善；根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)情況和農(nóng)村老年人的意愿興辦農(nóng)村敬老院，為那些不屬于“五?！惫B(yǎng)之列無(wú)法參加家庭養(yǎng)老的老人提供養(yǎng)老支持；對(duì)那些有義務(wù)而不愿贍養(yǎng)老人的農(nóng)民，政府除在農(nóng)村廣泛開(kāi)展法制教育和道德宣傳，要制定規(guī)章制度，到期組織贍養(yǎng)的雙方簽訂贍養(yǎng)協(xié)議，明確贍養(yǎng)協(xié)議的范圍、約束，并予以監(jiān)督；鼓勵(lì)有條件的地區(qū)農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，并予以優(yōu)厚政策。
【參考文獻(xiàn)】
進(jìn)人21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障制度正由城鎮(zhèn)向農(nóng)村穩(wěn)步推進(jìn)，以農(nóng)村合作醫(yī)療、養(yǎng)老保障、最低生活保障三項(xiàng)制度為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會(huì)保障制度的框架已經(jīng)形成，但二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)使得農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)遇到了城鎮(zhèn)不曾遇到的困難和問(wèn)題，因而引起了理論界的關(guān)注，2000 - 2009年是國(guó)內(nèi)關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障理論研究取得豐碩成果的時(shí)期，僅就論文方面來(lái)看，根據(jù)中國(guó)期刊網(wǎng)收錄的相關(guān)論文，從2000年至2009年中，國(guó)內(nèi)共發(fā)表社會(huì)保障相關(guān)論文共12195篇，其中涉及農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題研究的論文數(shù)量為1240篇，約占社會(huì)保障論文總量的10. 2%;而涉及農(nóng)村養(yǎng)老保障問(wèn)題研究的論文數(shù)量有463篇，約占社會(huì)保障論文總量的3. 8%，農(nóng)村社會(huì)保障相關(guān)論文數(shù)量的37.3 %。特別是2007 - 2009年，國(guó)內(nèi)關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障的理論研究更加深人，涉及的內(nèi)容更加廣泛，所取得的成果更加豐碩。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這一時(shí)期國(guó)內(nèi)關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障相關(guān)論文數(shù)量約有212篇，約占養(yǎng)老保障論文總量的45. 8%，反映了在黨的十七大提出的“科學(xué)發(fā)展、共建和諧”方針指引下，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障理論研究進(jìn)人了新的階段。
一、關(guān)于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村老齡化的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)
在對(duì)我國(guó)農(nóng)村老齡化趨勢(shì)以及養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研的基礎(chǔ)上，鄧大松等指出，農(nóng)村地區(qū)有65歲及以上老年人的家庭戶占家庭戶數(shù)總數(shù)比例為22. 02%，分別比城市和鎮(zhèn)同比高出4. 69和5. 78個(gè)百分點(diǎn);65歲以上老年人家庭中一人戶、二人戶的比重，農(nóng)村地區(qū)均高于城鎮(zhèn)地區(qū)。其他學(xué)者基本上也持相同的看法，李瓊指出，2000年我國(guó)人口第五次普查結(jié)果顯示，中國(guó)農(nóng)村人口為8. 33億人，其中65歲及以上的老年人口占7. 36%，民族地區(qū)農(nóng)村占7. 56%，到2030年，6. 64億農(nóng)村人口中，65歲及以上老齡人口將占17. 39%，民族地區(qū)將占18. 1%，可見(jiàn)民族地區(qū)農(nóng)村人口老齡化程度不僅高于城鎮(zhèn)，而且高于其他農(nóng)村地區(qū)。鄧大松等認(rèn)為，農(nóng)村高齡老人目前主要還是依靠家庭成員、親屬的照顧，而且越是在不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，人們的老年生活保障越是依靠家庭。穆光宗的研究結(jié)果顯示，在城市，養(yǎng)老方式順序?yàn)樯鐣?huì)養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老和自我養(yǎng)老，三者的比例是:1:0.7:0.3(以社會(huì)養(yǎng)老為1);而農(nóng)村的順序則是家庭養(yǎng)老、自我養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老，三者比例為14. 6: 6. 6: 1(以社會(huì)養(yǎng)老為1)。可見(jiàn)農(nóng)村老年人主要還是依靠傳統(tǒng)養(yǎng)老模式度過(guò)自己的晚年。當(dāng)前的問(wèn)題是，這種非正式的農(nóng)村養(yǎng)老制度正受到巨大的沖擊和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其保障功能在逐漸衰減，已經(jīng)不能單獨(dú)承載農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障，并且，隨著人口老齡化進(jìn)程加快，農(nóng)村的養(yǎng)老壓力相對(duì)城鎮(zhèn)將更加突出，如不未雨綢繆，將會(huì)嚴(yán)重阻礙社會(huì)的發(fā)展，影響社會(huì)的穩(wěn)定，因此，一部分學(xué)者們認(rèn)為，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度已勢(shì)在必行。
二、關(guān)于推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所面臨的主要問(wèn)題及原因
關(guān)于從1992年1月1日民政部公布實(shí)施《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》至1999年7月國(guó)務(wù)院暫停執(zhí)行這一方案期間7年多的情況，學(xué)者們總體認(rèn)為基本上是不成功的，彭希哲、宋韜綜合國(guó)內(nèi)學(xué)者的各種分析后認(rèn)為主要原因有二:一是制度設(shè)計(jì)本身的缺陷，表現(xiàn)在:(1)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)缺乏社會(huì)保障應(yīng)有的社會(huì)性和福利性;(2)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在著制度上的不穩(wěn)定性;(3)是資金保值增值困難;(4)保障水平過(guò)低;二是執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中出現(xiàn)了問(wèn)題，表現(xiàn)在:(1)基金的管理不夠規(guī)范和完善;(2)機(jī)構(gòu)管理費(fèi)用人不敷出;(3)干部群眾在享受集體補(bǔ)貼方面差距過(guò)大;(4)多種形式的保險(xiǎn)并存，形成各自為陣的混亂局面。
當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村是否具備了建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件，學(xué)者們對(duì)此問(wèn)題的看法迥異，劉衛(wèi)國(guó)認(rèn)為，我國(guó)具備了建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件，理由是:第一，我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)已進(jìn)人快速發(fā)展時(shí)期，已具備進(jìn)行國(guó)民收人再分配的能力與手段;第二，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展，農(nóng)民收人逐漸提高，城鄉(xiāng)差別正在縮小，農(nóng)民權(quán)益保護(hù)意識(shí)不斷強(qiáng)化，農(nóng)民參保意識(shí)也在不斷增強(qiáng);第三，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村、城鎮(zhèn)近郊農(nóng)村和不發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的部分鄉(xiāng)村，建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件基本具備;第四，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是破解“三農(nóng)”問(wèn)題的戰(zhàn)略需要。而何文炯等人則認(rèn)為，國(guó)外建立農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)大都是在工業(yè)化發(fā)展的中期轉(zhuǎn)向成熟期的過(guò)渡階段，從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)看大體有:(1)農(nóng)業(yè)在國(guó)民生產(chǎn)總值中的份額在巧%以下，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)份額在20 %以下;(2)農(nóng)業(yè)人口在總?cè)丝谥兴急嚷式抵?0%以下，且處于老齡人口高峰期;(3)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平較高，人均gdp在2000美元以上。按照這些指標(biāo)來(lái)衡量中國(guó)農(nóng)村所處的階段，總體上差距是比較大的，在中西部地區(qū)特別是西部地區(qū)差距會(huì)更大，全面實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件尚不具備。認(rèn)為中國(guó)目前尚不具備普遍實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的觀點(diǎn)得到多數(shù)學(xué)者的認(rèn)同。
三、關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)模式的選擇
由于對(duì)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件是否成熟存有分歧，因此在養(yǎng)老模式的選擇問(wèn)題上學(xué)者們各抒己見(jiàn)，莫衷一是。
第一種意見(jiàn)是根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同水平實(shí)施分類(lèi)處置，何文炯認(rèn)為，就全國(guó)而言，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)有進(jìn)有退，發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)積極推進(jìn)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)暫緩?fù)菩小Ｋ岢?，暫緩?fù)菩修r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)宜在積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收人的同時(shí)重點(diǎn)考慮以下幾個(gè)方面:一是堅(jiān)持家庭養(yǎng)老;二是建立健全農(nóng)村最低生活保障制度;三是發(fā)揮土地的保障功能;四是發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)和儲(chǔ)蓄的養(yǎng)老保障功能。楊志玲在對(duì)云南麗江納西族聚居地區(qū)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，隨著少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式不僅長(zhǎng)期以來(lái)受到少數(shù)民族傳統(tǒng)文化及民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的影響，表現(xiàn)出與城鎮(zhèn)、漢族家庭養(yǎng)老模式不同的特點(diǎn):一是少數(shù)民族農(nóng)村家庭養(yǎng)老受少數(shù)民族傳統(tǒng)道德觀念影響較大，具有強(qiáng)烈的尊老、敬老的民族意識(shí);二是農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式比較穩(wěn)固;三是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式在少數(shù)民族地區(qū)具有較強(qiáng)的延續(xù)性;四是少數(shù)民族農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式的發(fā)展受少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，由于家庭養(yǎng)老形式難以被其他形式所替代，因此，以家庭養(yǎng)老為主，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將是少數(shù)民族農(nóng)村養(yǎng)老形式發(fā)展的必然選擇。
第二種意見(jiàn)是建立“三結(jié)合”式的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，楊翠迎認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的出路在于根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平建立不同的養(yǎng)老保障模式，而且重點(diǎn)在于解決養(yǎng)老資金來(lái)源的問(wèn)題。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，需要發(fā)揮家庭養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)養(yǎng)老三種主流保障方式的合力作用，方能解決中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的需要。
第三種意見(jiàn)是“實(shí)物換保障”，盧海元指出，“實(shí)物換保障”是指根據(jù)不同的對(duì)象，以特定方式將其擁有的農(nóng)產(chǎn)品、土地和股權(quán)等實(shí)物轉(zhuǎn)換為保險(xiǎn)費(fèi)，分別設(shè)計(jì)現(xiàn)實(shí)可行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方案，如年輕農(nóng)民可實(shí)行“產(chǎn)品換保障”;老年農(nóng)民和被征地農(nóng)民則實(shí)行“土地?fù)Q保障”，等等，他強(qiáng)調(diào)，與一般建立養(yǎng)老保險(xiǎn)的方案不同的是，實(shí)物換保障是一個(gè)能同時(shí)解決養(yǎng)老和發(fā)展問(wèn)題的方案，而這正是該方案的最大特點(diǎn)，也是世界銀行所倡導(dǎo)的新模式。
各位學(xué)者還分別就上述三種模式下的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資方式提出了相關(guān)建議。
四、關(guān)于政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的角色及職能定位
國(guó)內(nèi)學(xué)者比較一致地認(rèn)為，在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建立和完善過(guò)程中，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，如柴瑞娟、羅新銘認(rèn)為，政府職能社會(huì)化已成為當(dāng)代政府職能發(fā)揮的一個(gè)顯著的趨勢(shì)，這種從單一權(quán)力行政向公共服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變決定了提供公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)是當(dāng)今政府的職責(zé)所在，而穩(wěn)定健全的社會(huì)秩序和一套合理的制度框架無(wú)疑是最為核心的公共物品。社會(huì)保障制度作為一種典型的公共物品，政府也就必然參與其構(gòu)建和管理。尤其是當(dāng)今農(nóng)村社會(huì)保障現(xiàn)狀巫需國(guó)家出面支撐，政府之責(zé)義不容辭。
石秀和等認(rèn)為，政府在農(nóng)村社會(huì)保障制度中的職責(zé)具體體現(xiàn)為:(1)政策設(shè)計(jì):為農(nóng)村社會(huì)保障的推行提供有效實(shí)施手段;(2)組織引導(dǎo):推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障制度構(gòu)件的進(jìn)程;(3)財(cái)政責(zé)任:為農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展提供資金支持;(4)管理監(jiān)督:使農(nóng)村社會(huì)保障納人規(guī)范化軌道。馬雁軍、孫亞忠則進(jìn)一步指出，農(nóng)村基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公共產(chǎn)品特性決定了政府職責(zé)邊界。政府盡管在農(nóng)村基本養(yǎng)老中居于主導(dǎo)地位，但政府履行責(zé)任并非在任何時(shí)間、任何地域都一成不變。政府責(zé)任具有三個(gè)重要特征，即動(dòng)態(tài)性特征、區(qū)域性特征和層次性特征。這三個(gè)特征客觀上要求政府責(zé)任在不同時(shí)間和地域其側(cè)重點(diǎn)和功能有所區(qū)分并相機(jī)抉擇，從而保證政府主導(dǎo)原則在當(dāng)前實(shí)踐中的有效貫徹。
十六屆三中全會(huì)提出的“五個(gè)統(tǒng)籌”中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展居于首位，要形成城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)制度環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性互動(dòng)。然而我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障制度存在著嚴(yán)重缺陷，主要表現(xiàn)在：一是城市居民社會(huì)保障水平的高福利狀態(tài)與農(nóng)村居民的救濟(jì)型低水平的保障并存；二是城鄉(xiāng)隔絕的社會(huì)保障制度，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的人才資源優(yōu)化配置難以形成。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度改革與建設(shè)的重點(diǎn)在于：在加大對(duì)城市社會(huì)保障制度改革與完善力度的同時(shí)，應(yīng)在新農(nóng)村建設(shè)的過(guò)程中，著力加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，努力提高農(nóng)村居民的社會(huì)保障水平。
1我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題
1．1制度體系不健全，保障項(xiàng)目較少
一是社會(huì)保險(xiǎn)制度嚴(yán)重缺位。傳統(tǒng)的農(nóng)村合作醫(yī)療制度步履維艱，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度尚在全面推廣階段；工傷、生育、失業(yè)三大社會(huì)保險(xiǎn)制度至今尚未在農(nóng)村建立。二是社會(huì)救助制度體系不完善。目前農(nóng)村主要局限于基本生活救助，醫(yī)療救助制度基本沒(méi)有建立，教育救助、住房救助等不普遍。三是社會(huì)福利體系殘缺不全。目前只有部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力好的地區(qū)還依稀保存一些敬老院和福利院，大部分地區(qū)該項(xiàng)制度體系已經(jīng)癱瘓。
1．2保障標(biāo)準(zhǔn)低，總體水平不高
新型合作醫(yī)療保障水平不高，而且由于是保大病住院，使得相當(dāng)部分參保居民由于交不起首次人院費(fèi)而不能住院，進(jìn)而無(wú)法享受醫(yī)療保障，新型合作醫(yī)療能否真正解決農(nóng)民因病致貧致窮的問(wèn)題不容樂(lè)觀。
2建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系的迫切性和可能性
2．1建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求
隨著我國(guó)各項(xiàng)改革的深入進(jìn)行和城市化水平的不斷提高，農(nóng)民工隊(duì)伍不斷壯大，人口流動(dòng)增強(qiáng)，要求盡快建立并完善農(nóng)村社會(huì)保障制度加強(qiáng)城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度改革，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，已是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。
2．2建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系是廣大農(nóng)村居民的迫切需要和期待
隨著我國(guó)人口老齡化日益顯現(xiàn)，農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題更為突出，農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題日益嚴(yán)重。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能日益弱化，農(nóng)村養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。部分農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障無(wú)著落。保障農(nóng)民的基本生存權(quán)和身體健康是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的基本前提。
2-3建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系已經(jīng)具備一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)
第一，專(zhuān)題解決農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題。如北京市建立了農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)制度，體現(xiàn)了“低費(fèi)率、廣覆蓋、保當(dāng)期、保大病”的原則，適應(yīng)了外地農(nóng)民工“年紀(jì)輕、流動(dòng)性大”的特點(diǎn)。第二，加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療救助，緩解因病致貧、因病返貧矛盾。江蘇省常熟市出臺(tái)了新的醫(yī)療救助實(shí)施辦法，重點(diǎn)解決困難群體的醫(yī)療保障問(wèn)題，在很大程度上緩解了農(nóng)村居民因病致貧、因病返貧的矛盾。
3我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系需要?jiǎng)?chuàng)新的重點(diǎn)
3．1農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需要重新定位與制度創(chuàng)新
今年國(guó)內(nèi)已有部分省市率先啟動(dòng)了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)。這意味著，政府將為新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)部分“買(mǎi)單”。建立“低費(fèi)率、廣覆蓋、能接續(xù)、可持續(xù)”的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
3．2繼續(xù)完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度，實(shí)行分類(lèi)保障，適時(shí)與城鎮(zhèn)合作醫(yī)療保險(xiǎn)接軌
推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是政府積極投入農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的體現(xiàn)，有效緩解了農(nóng)民“看病難、看病貴”問(wèn)題，遏制了農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”現(xiàn)象，基本達(dá)到了“政府得民心、農(nóng)民得實(shí)惠、衛(wèi)生得發(fā)展”的目標(biāo)。
3．3加強(qiáng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化管理
伴隨著教育改革的不斷深人，教育教學(xué)論文課題研究日益完善，教師素質(zhì)也今非昔比。大多數(shù)教師在教育教學(xué)實(shí)踐的基礎(chǔ)上積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，需把自己的探索、體會(huì)、經(jīng)驗(yàn)寫(xiě)成教育論文，因此撰寫(xiě)教育論文已是時(shí)展的要求。
但在具體的畢業(yè)論文寫(xiě)作過(guò)程中，很多老師只是停留在實(shí)踐階段，不善于總結(jié)的占多數(shù)。那么，在寫(xiě)教育教學(xué)畢業(yè)論文的時(shí)候，選題定題如何把握度呢？分享以下信息。
第一，題目難易要適當(dāng)。
題目的難易程度要適當(dāng)，如果急于求成，選擇的題目過(guò)大，那么即使勉強(qiáng)定題，也不知從何下筆，不但力不從心，往往舉步維艱，久攻不下，則常常是半途而廢。
第二，題目大小要適中。
初學(xué)寫(xiě)作的老師在選題上最易犯的毛病是貪大求全，以為題目越大越有分量，其實(shí)論文的分量與題目的大小并不一定成正比。題目太大，反而由于自己學(xué)術(shù)不足，導(dǎo)致研究深度不夠，問(wèn)題解決不清。
因此，若能抓住本學(xué)科領(lǐng)域中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，即使是小問(wèn)題，深人展開(kāi)，從各方面把它說(shuō)深說(shuō)透，有獨(dú)到的見(jiàn)解，把問(wèn)題解決了，那么論文就很有分量。所以我們選擇課題，應(yīng)盡量具體一些，范圍小一些，寧可小題大做.也不要大題小做。
最后給大家分享一些金融專(zhuān)業(yè)的畢業(yè)論文研究題目：
1.促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)稅政策分析
2.糧食安全與財(cái)政支持政策研究
3.地方政府財(cái)政公開(kāi)與信息透明的研究
4.促進(jìn)區(qū)域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策研究
5.政府投資項(xiàng)目管理模式探析
6.支持發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政政策與措施研究
7.新型農(nóng)村社會(huì)保障制度研究
8.公共財(cái)政構(gòu)建過(guò)程中的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化研究
9.新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的改革與完善
10.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題探討
11.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政政策研究
12.國(guó)內(nèi)外財(cái)政理論與政策比較研究
13.社會(huì)保障稅研究
14.農(nóng)村社會(huì)保障研究
15.社會(huì)保障基金的籌集和管理研究
16.社會(huì)保障基金的投資和運(yùn)營(yíng)研究
17.政府在社會(huì)保障中的責(zé)任研究
