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時間：2023-07-13 09:24:14
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中圖分類號：DF82文獻標識碼：A
一、引言在我國法治現(xiàn)代化的進程中，鄉(xiāng)村社會治理的法治化是一個極其重要的制度命題。自改革開放以來，以經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)殚_端的全面的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，引發(fā)了鄉(xiāng)村社會原有內(nèi)向、封閉結(jié)構(gòu)的逐漸崩解，致使鄉(xiāng)村社會治理的法治化面臨著新的時代背景。在從鄉(xiāng)村社會向公民社會、從長期的人治向現(xiàn)代法治的轉(zhuǎn)型期背景下，鄉(xiāng)村社會治理中糾紛主體意識所具有的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會特色、案件客體所反映的“利益糾葛”紛繁復(fù)雜、糾紛處置中“權(quán)威無序”等特征，構(gòu)成對人民法院司法實踐工作的巨大挑戰(zhàn)。對偏遠地區(qū)的基層法院而言，由于制度轉(zhuǎn)變的外源性特征更加顯著，其工作中所面臨的矛盾沖突也更加劇烈、直觀。
在偏遠地區(qū)基層法院的視角下，細致入微而又無所不在的轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會的特殊性既是基層司法工作中必須適應(yīng)的微觀環(huán)境，也是我國法治化進程中應(yīng)當直面的宏觀問題。人民法院只有正確地認識到這些特殊性，才能真正明晰當前司法所承擔(dān)的時代使命，優(yōu)化深入到基層的鄉(xiāng)村司法策略，在參與轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會治理的過程中，實現(xiàn)政治效果、法律效果和社會效果的統(tǒng)一。
二、認識：轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村案件的特殊性從筆者所在地區(qū)基層法院司法統(tǒng)計的案件收結(jié)存數(shù)量上看，近年來，案件呈現(xiàn)出持續(xù)的高速增長態(tài)勢。這直觀地反映了筆者所在的鄉(xiāng)村地區(qū)社會矛盾糾紛的增長態(tài)勢，以及基層法院在辦案數(shù)量上不斷增加的工作壓力。但從司法策略的優(yōu)化角度看，對基層司法更具挑戰(zhàn)意義的并不是案件的數(shù)量，而是在轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會特有的生態(tài)環(huán)境下，各種案件在爭議主體和客體上所表現(xiàn)出的特殊性。
（一）爭議主體的特殊性
案件的爭議主體，即訴訟程序中的當事人。從司法普適主義的角度看，任何主體參與訴訟的目的都是獲得司法裁判的支持，其生活居住的地點是否為鄉(xiāng)村，并不影響這一司法基本命題的成立。但從司法特殊主義司法特殊主義，在本文指認為規(guī)則在適用中存在大量例外的司法理念，而不是指認可規(guī)則之外的特權(quán)或特殊待遇的司法理念。 的角度看，盡管參與訴訟的行為目的并無特殊之處，但因所處大環(huán)境的不同，鄉(xiāng)村糾紛主體行為本身——或者說其行動策略和方式——卻在現(xiàn)代法治視野下顯現(xiàn)出與眾不同的特殊性。
1.以“議事”方式參與案件訴訟
轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會的所在地區(qū)通常是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的后進地區(qū)，往往也是具有我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會特點的典型地區(qū)。當?shù)厝罕妼υV訟、調(diào)解等社會解紛機制的認識，大多停留在“擺事實”、“講道理”的鄉(xiāng)村“議事”層面。由于這一認識上的偏誤，當事人在參與訴訟或調(diào)解時，通常會反復(fù)地描述案件所涉糾紛在發(fā)生和流變上的各種細節(jié)問題，再結(jié)合鄉(xiāng)土“義理”展開說理，其內(nèi)在邏輯的精致程度并不亞于現(xiàn)代法治的邏輯體系。尤其在微觀事實的認知層面，“議事”方式下的事實描述往往比司法程序下的事實認定更加精細入微。然而，“議事”方式的事實描述恰因如此精細，甚至于瑣碎，往往會存在舉證不能的問題。
西南政法大學(xué)學(xué)報賀少鋒，陳庚：人民法院參與轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會治理的思考——以偏遠地區(qū)基層法院為視角在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中，“議事”仲裁者基于熟人社會關(guān)系下對糾紛中雙方或多方當事人個性、品格以及處事方式等多方面的長期了解，通常可以綜合性地判斷、還原糾紛全過程的精細事實。即使事實判斷和還原上出現(xiàn)了偏誤，由于傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會人員流動性極低，熟人社會相對穩(wěn)定的社會關(guān)系會自行評價“說謊者”的行為，使之在被發(fā)現(xiàn)后處于社會輿論上的弱勢地位，難以在當?shù)卣５亻_展社會交際生活。從這個意義上看，舉證不能的問題并不會真正地對傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中的“議事”仲裁者形成困擾。但在轉(zhuǎn)型過程中，一方面由于鄉(xiāng)村人員流動性逐步增大，熟人社會的大環(huán)境逐漸轉(zhuǎn)變，半熟人社會的人際交往關(guān)系已經(jīng)無法對“說謊”行為形成有效的內(nèi)在約束[1]；另一方面作為仲裁者的法官對現(xiàn)代法治理念的認同逐步增加，對傳統(tǒng)的“議事”方式逐步揚棄，導(dǎo)致當事人與辦案法官之間的交流障礙日漸凸顯。特別是在青年法官的身上，甚至?xí)憩F(xiàn)出一種以法治精神為信仰，欲與傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的人情世故相割裂的內(nèi)心沖動。因此，在鄉(xiāng)村司法實踐中，習(xí)慣于“議事”方式的當事人，常會處于舉證不能的現(xiàn)實困境和與青年法官的交流沖突之中。
2.以實質(zhì)合理看待程序規(guī)范
同樣是基于傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會對爭議主體的意識影響，鄉(xiāng)村群眾在面對應(yīng)當如何看待程序規(guī)范的問題時，常常會表現(xiàn)出一種茫然。在不少當事人心中，難以理解的程序規(guī)范，不僅不能幫助其維護正當?shù)臋?quán)利，反而是導(dǎo)致其權(quán)利喪失的“組織壓迫”。一種制度陰謀論的氣氛，彌散于不了解法律的相對弱勢的當事人群體中。因此，當事人對法律程序，常會因自身訴求未得到充分實現(xiàn)而表現(xiàn)出較大的不滿情緒和抵制心態(tài)。在鄉(xiāng)村社會中，這種不滿和抵制往往會導(dǎo)致當事人請求家族勢力介入司法程序，或者是請求行政部門干預(yù)司法程序。而其說服家族勢力或行政部門的理由，則是碎片化的具體事實以及實質(zhì)合理的鄉(xiāng)土“義理”。后者，尤其能獲得作為案外“權(quán)威”的家族勢力成員或行政部門人員的心理共鳴，甚至可能獲得辦案法官一定的內(nèi)心認同。
這樣，在部分鄉(xiāng)村案件的處理過程中，就會形成一個以當事人主觀的實質(zhì)合理性為基礎(chǔ)的案件評價系統(tǒng)。以這種主觀的合理性為分析工具，當事人以及案外“權(quán)威”對程序規(guī)范的價值定位就只會是實現(xiàn)當事人訴求的手段——當司法程序不能滿足訴求時，就換行政程序試試。換言之，對認同實質(zhì)合理性的當事人、家族勢力、行政人員等而言，只要能夠滿足實質(zhì)合理性，那么變更程序，甚至破壞程序，都是可以接受的必要手段。因此，在鄉(xiāng)村司法實踐中，以實質(zhì)合理為根本追求的案件處理過程常常會出現(xiàn)“申請——上訪——訴訟——上訪”的程序反復(fù)，或者已經(jīng)息訴的案件因為另一相似案件結(jié)果的不同而“舊事重提”，或者采取越級上訪、靜坐示威等非正常的訴求表達方式[2]。這些非程序的行為策略，從根本上否定了程序的存在價值，完全悖離于現(xiàn)代法治所要求的程序公正?？梢哉f，在向現(xiàn)代法治的轉(zhuǎn)型中，實質(zhì)合理對程序公正的否定是鄉(xiāng)村社會與現(xiàn)代法治相沖突的最激烈之處。
3.小結(jié)
綜上所述，轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村案件的主體特征在于，鄉(xiāng)土意識仍然深刻地影響著當?shù)厝罕姷脑V訟參與行為和程序規(guī)范意識。案件的處理實際上仍處于一個法治程序的規(guī)范意義，缺少認同；“義理”式的實質(zhì)合理性占據(jù)競勝地位的社會生態(tài)環(huán)境之中?！爸貙嶓w，輕程序”，請求法官細致“查案”，“循義理而斷案”的當事人以及案外人依然是轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村基層法官所必須面對的司法產(chǎn)品輸出的主要群體。
（二）爭議客體的特殊性
案件的爭議客體，即個案處理中的具體糾紛。從司法普適主義的角度看，這些糾紛，無論其是否發(fā)生在轉(zhuǎn)型時期的鄉(xiāng)村地區(qū)，只要依循具體的案由分類，即可由法官依據(jù)專門的實體法律和程序法規(guī)予以審理解決。但從司法特殊主義的角度看，當前案件所涉及的在糾紛發(fā)生和流變過程中對案件處理有巨大影響的轉(zhuǎn)型期特點，卻是基層司法實踐中不得不專門了解和高度重視的糾紛特殊性。
1.熟人社會式微是糾紛增加的重要根源
從糾紛發(fā)生的影響因素上看，熟人社會的逐漸式微是導(dǎo)致轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會糾紛數(shù)量迅速增加的重要根源。從筆者所在地區(qū)人民法院的司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會中最為典型的糾紛類型，主要包括：承包土地的流轉(zhuǎn)、宅基地的轉(zhuǎn)讓、外出打工群體的婚姻家庭糾紛，以及因現(xiàn)實利益沖擊而引發(fā)的鄰里糾紛。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會中，這些糾紛幾乎是不可能“成訟”的。因為在基于熟人關(guān)系的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中，這些糾紛有的屬于現(xiàn)實利益不大，可以協(xié)商處理的財產(chǎn)糾紛；有的屬于社會流動性極低情況下，禮教倫理直接調(diào)整的家庭糾紛；還有的屬于人際關(guān)系和諧情結(jié)下，應(yīng)當“息訟”處理的鄰里糾紛。但在轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)村社會中，一是經(jīng)濟迅猛發(fā)展所帶來的現(xiàn)實利益——包括國家補償?shù)取浅＞薮螅谠械淖园l(fā)協(xié)商方式中缺少與之相適應(yīng)的利益平衡方案；二是社會制度對男女婚姻權(quán)益的保護受到普遍認同，傳統(tǒng)倫理對家庭關(guān)系的穩(wěn)定作用正在逐步消解；三是人際關(guān)系的半熟人化人際關(guān)系的半熟人化，是指傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中熟人關(guān)系出現(xiàn)崩解，社會人際關(guān)系由熟人關(guān)系的典型形態(tài)向熟人關(guān)系與陌生人關(guān)系的混雜形態(tài)演進的發(fā)展趨勢。（參見：楊力.新農(nóng)民階層與鄉(xiāng)村司法理論的反證[J].中國法學(xué)，2007，（6）：161.） ，自利觀點相較于互利觀點處于優(yōu)勢地位，對長期和諧鄰里關(guān)系的價值認同逐漸下降。
將這些原因歸納起來，即是由于熟人社會的逐漸式微，在現(xiàn)實利益的刺激下，人際交往過程中互動行為的短期自利現(xiàn)象逐漸增多——在自我利益實現(xiàn)的過程中，不惜以可能的長期的人際關(guān)系為代價。從制度經(jīng)濟學(xué)的角度看，這是社會發(fā)展過程中，尤其是轉(zhuǎn)型過程中，必須支付的制度成本。制度成本，特指制度變遷過程中改變過去制度穩(wěn)定性時所需要的社會轉(zhuǎn)型成本。（參見：道格拉斯·C.諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟績效[M].杭行，譯.韋森，譯審.上海：格致出版社，2008：114-115.） 只有在新的制度逐漸確立之后，即便不再是原有的熟人社會，自利行為的短期策略也會逐漸被更加穩(wěn)定的長期策略所取代。這意味著，人民法院在面對這樣的糾紛時，或許只能以盡可能穩(wěn)定的司法策略向社會成員傳遞社會法治體系正在逐漸確立的制度信號，然后等待社會成員的行為認同。
2.權(quán)威無序是沖突升級的主要原因
從糾紛流變的影響因素上看，轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會的權(quán)威無序應(yīng)是沖突升級——尤其是升級到司法程序難以控制程度——的主要原因。在轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會的治理語境中，一方面是傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中家族勢力、行政部門等案外“權(quán)威”對鄉(xiāng)村社會秩序的影響力之大，常常是與直接處理糾紛的鄉(xiāng)村司法權(quán)威處于平行地位，甚至是在某些特定語境中占據(jù)優(yōu)先地位的[3]；另一方面是家族勢力、行政部門等依靠傳統(tǒng)倫理和政治秩序所形成的權(quán)威都已無法“一錘定音”地處置糾紛而不得不在司法場域中，通過在具體案件處理過程中直接的權(quán)威對抗，嘗試構(gòu)建新的符合自身利益的解紛路徑。因此，即使是在司法場域中，案外“權(quán)威”對司法權(quán)威的尊重也非常有限。轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會的糾紛解決實際上處于一個權(quán)威無序——或者說權(quán)威真空——的狀態(tài)。當代表不同利益群體的案外“權(quán)威”出現(xiàn)在一個具體的案件處理過程中時，一是糾紛處理方式會在一定程度上表現(xiàn)出偏離人民法院控制的趨勢，二是糾紛內(nèi)在的沖突程度會表現(xiàn)出顯著的增長態(tài)勢。比如：在一起普通的離婚案件中，一旦出現(xiàn)雙方家族勢力的介入，那么對案件處理結(jié)果的預(yù)估評價就需要從優(yōu)先避免引發(fā)雙方家族勢力的暴力沖突上予以考慮。
更為嚴重的是，如果人民法院僅以糾紛解決為中心展開對此類案件的處理，那么，一方面是案件的處理結(jié)果很可能為了迎合民眾口味的“合乎情理”——包括實質(zhì)合理的“義理”等——而與現(xiàn)代法治精神相悖離；另一方面是可能引發(fā)更多的案外“權(quán)威”對司法過程的粗涉，導(dǎo)致司法獨立品格的喪失。從這個意義上看，人民法院是應(yīng)當堅決抵制案外“權(quán)威”對司法過程的介入的。但是，在權(quán)威無序的狀態(tài)下，人民法院在案件的處理過程中也很難保持理論上所應(yīng)具有的優(yōu)先地位，反而是政府等行政力量更易獲得較高的話語權(quán)?；谶@一現(xiàn)實，在面對案外“權(quán)威”可能介入或糾紛沖突可能升級的轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村地區(qū)的案件時，基層法院對基層行政部門力量的依賴性反而是不斷加大的。
3.小結(jié)
綜上所述，轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村案件的客體特征在于，涉訴糾紛的發(fā)生和流變，常常受到人民法院的控制范疇之外因素的巨大影響。無論是熟人社會的式微，還是解紛權(quán)威的無序，人民法院在面對和處理相關(guān)案件時，都處于一種司法權(quán)威不彰、社會效果不大的尷尬之中。這一方面是因為基層法院所秉持的司法規(guī)律本身的局限，不能過于主動地介入到具體糾紛的處理和行為策略的引導(dǎo)之中；另一方面是因為基層法院的司法權(quán)威受到各種外部力量的挑戰(zhàn)，對沖突較大——特別是涉及不同群體結(jié)構(gòu)性利益沖突——的糾紛的處理不得不依靠基層政府以及相關(guān)部門、乃至地方行業(yè)協(xié)會等組織機構(gòu)的積極協(xié)助。
三、思考：轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村司法的職能使命鄉(xiāng)村社會爭議主體和客體的特殊性，以及當前我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的時代背景，是人民法院——尤其是偏遠地區(qū)的基層法院——當前所必需面對的巨大挑戰(zhàn)。面對這一挑戰(zhàn)，每一個基層法官都應(yīng)當明確，作為一個司法工作者，自己和自己的行為所應(yīng)承擔(dān)的社會職能使命——在個案處理中，定分止爭，形塑社會關(guān)系，營造一個穩(wěn)定、公平的社會法治環(huán)境；在司法策略上，傳播法治，助力社會轉(zhuǎn)型，積極推動國家法治建設(shè)的現(xiàn)代化進程。
（一）定分止爭，形塑社會關(guān)系
在現(xiàn)代法治理論中，糾紛解決功能是人民法院所承擔(dān)的基本社會職能。在社會發(fā)展的任何時期，以及糾紛發(fā)生的任何地區(qū)，人民法院都應(yīng)當依據(jù)國家法律法規(guī)，通過對具體個案的審判，明晰當事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確定個案處理的具體結(jié)果，進而解決具化于個案中的矛盾糾紛[4]。同時，人民法院對個案的處理，對當事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的明晰，也是對處于混亂狀態(tài)、爭議狀態(tài)的社會關(guān)系的梳理、調(diào)整。個案的處理結(jié)果，代表的是原有社會關(guān)系狀態(tài)被司法行為形塑后的結(jié)果。即使是在一些裁判結(jié)果為“確認”、“維持”的案件中，經(jīng)過司法程序的原有社會關(guān)系也是全新的，因為其不再處于混亂或爭議的狀態(tài)之中。從這個意義上看，定分止爭，形塑社會關(guān)系，是司法行為的基本職能——解決糾紛——的具體內(nèi)涵。
處于鄉(xiāng)村地區(qū)的基層法院，當然應(yīng)為轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會的發(fā)展承擔(dān)起相應(yīng)的社會職責(zé)。并且，針對相關(guān)案件爭議主體、客體的特殊性，基層法院在個案處理的過程中，應(yīng)當尤其注重對社會關(guān)系的形塑。這是因為近十年來鄉(xiāng)村社會發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，一方面是原有鄉(xiāng)土社會格局逐漸崩解，鄉(xiāng)村社會各階層間的利益沖突處于較為混亂的矛盾多發(fā)時期，需要鄉(xiāng)村基層法院在定分止爭的同時，更多地考量案件處理后的社會效果；另一方面是新的社會秩序尚不穩(wěn)定，鄉(xiāng)村案件所涉及的爭議群體表現(xiàn)出對新的社會秩序，以及法律規(guī)范的不適應(yīng)，需要當?shù)鼗鶎臃ㄔ和ㄟ^個案處理，不斷形塑應(yīng)有的社會關(guān)系狀態(tài)。值得注意的是，這絕不等同于對過去社會關(guān)系的修復(fù)和還原，而是對新的社會關(guān)系的把握和形塑。即，鄉(xiāng)村地區(qū)基層法院需要在法律規(guī)范的體系下，通過適用法律，按法治理論中權(quán)利義務(wù)關(guān)系的應(yīng)然狀態(tài)，形塑抽象于具體案件的鄉(xiāng)村社會關(guān)系。
（二）傳播法治，助力社會轉(zhuǎn)型
鄉(xiāng)村社會的變遷對鄉(xiāng)村基層司法提出了新的需要，使得鄉(xiāng)村社會原有的鄉(xiāng)土特征與國家法律的規(guī)范特征越來越具有親和性。這主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)村案件爭議客體的特殊性上。這些案件糾紛無論因熟人社會式微而出現(xiàn)，還是因解紛權(quán)威無序而擴大，都反映出當事人依靠法律武器保護自身權(quán)益意識的提升。盡管當事人并不總是信賴法律規(guī)范，有時甚至?xí)榱俗陨頇?quán)益的實現(xiàn)而抵制法律規(guī)范，但不可否認的是，即使是尚不熟悉法律程序的當事人，也會以自己的方式——如“議事”方式等——積極參與到訴訟程序中，積極主張自己的合法權(quán)益。這種權(quán)利意識，尤其是財產(chǎn)權(quán)利意識的提升，本身就是經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型所帶來的社會進步。
究其根源，經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型，并非社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的單一轉(zhuǎn)變，而是涵蓋社會政治、法律等諸多領(lǐng)域的社會整體轉(zhuǎn)變。從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的市民社會，也是我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的重要組成部分。鄉(xiāng)村社會的發(fā)展應(yīng)當與全國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型保持步調(diào)一致。所以，將法治理念傳播給尚不熟悉法律的鄉(xiāng)村群眾，以構(gòu)建良好的鄉(xiāng)村法治環(huán)境，助力鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型，是鄉(xiāng)村司法策略所應(yīng)承擔(dān)的時代使命。在傳播法治理念的道路上，鄉(xiāng)村基層法院首先要面對的問題，就是傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會在普通群眾心智習(xí)慣上留下的深刻烙印。無論是解紛方式的“議事”形態(tài)，還是實質(zhì)合理的“義理”觀念，都需要基層法官通過自己的言行、司法的策略逐步糾正。引導(dǎo)鄉(xiāng)村當事人了解訴訟程序，提高其對程序規(guī)范價值的認同，則是現(xiàn)階段傳播法治理念和助力社會轉(zhuǎn)型的職能使命中具有“破冰”意義的重要一步。
四、建議：轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村基層法院的司法策略司法策略是人民法院履行職能使命的具體做法和工作機制。明確現(xiàn)階段的司法工作職能使命，固然能從根本上認清司法工作的長期目標和短期目標，但如果缺少必要且正確的司法策略，也是無法真正實現(xiàn)司法職能使命的。針對轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村案件的特殊性，筆者認為，當前應(yīng)當從以下三個方面加強司法策略的構(gòu)建工作。
（一）加強訴調(diào)聯(lián)動，優(yōu)化解決糾紛的司法路徑
加強訴調(diào)聯(lián)動，一方面可以使不熟悉鄉(xiāng)土社會的基層法官逐漸了解鄉(xiāng)土社會中的解紛機制，以糾紛的合理解決為優(yōu)先考量，而不偏執(zhí)于訴訟程序或者判決形式的實現(xiàn)；另一方面可以使當事人先以“議事”方式參加調(diào)解，在熟悉基層司法的基本程序后再參加訴訟。這樣，鄉(xiāng)村案件的當事人和人民法院的基層法官，因各自成長經(jīng)歷的不同，以及受現(xiàn)代法治教育影響的不同而形成的兩種截然不同的心智結(jié)構(gòu)在面對糾紛、解決糾紛時所發(fā)生的沖突、碰撞即可得到一定程度的緩沖，從機制上降低當事人與基層法官發(fā)生直接沖突的風(fēng)險。
從現(xiàn)代法治的角度看，基層法官對糾紛的處理方式一般更為符合法治的程序性要求。但是，這并不能當然否定傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的解紛方式的合理性?，F(xiàn)代司法所強調(diào)的法治合理性與鄉(xiāng)土司法所論述的治理合理性，在當前社會中，應(yīng)當是能夠相互并存的。（參見：陳柏峰，董磊明.治理論還是法治論——當代中國鄉(xiāng)村司法的理論構(gòu)建[J].法學(xué)研究，2010，（5）：45.） 鄉(xiāng)村基層法院在解決糾紛、推進法治的過程中，并不應(yīng)當生硬地以現(xiàn)代法治的程序規(guī)范替代或者否定鄉(xiāng)土社會的解紛機制。被譽為“東方經(jīng)驗”的調(diào)解，在具體案件的推進過程中既能夠滿足當事人以鄉(xiāng)土“義理”展開糾紛“議事”的需要，也能夠滿足基層法官以程序規(guī)范推進案件審理的需要。從現(xiàn)代法治與鄉(xiāng)土解紛的互動上看，調(diào)解或許是最適合基層法官與當事人表達各自觀點、訴求的“緩沖之地”。同時，就因權(quán)威無序而可能擴大的糾紛而言，政府的行政力量也可以在調(diào)解的場域中以政策平衡的方式直接參與具體的案件解紛。而與之聯(lián)動的訴訟程序，則是為這個“緩沖之地”提供了一套可以直接參考的針對具體糾紛的現(xiàn)代性解紛方案，使糾紛當事人——包括政府等行政部門——對糾紛中權(quán)利的自行平衡結(jié)果在參考、對比中產(chǎn)生趨近于訴訟程序結(jié)果的傾向。從推進法治、解決糾紛的角度上看，加強訴調(diào)聯(lián)動的一個關(guān)鍵點即是引導(dǎo)當事人認識到現(xiàn)代性解紛方案的存在，提高其在調(diào)解失敗時接受訴訟程序調(diào)整的可接受性。
（二）加強司法釋明，傳播程序規(guī)范的價值理念
加強司法釋明，其重點在于加強對法律條文所蘊含的程序規(guī)范價值的釋明。從解決糾紛的角度看，其作用在于提高當事人對敗訴風(fēng)險的認識，使之能夠接受程序調(diào)整的結(jié)果——即使這個結(jié)果存在實質(zhì)上的不合理。這當然是對一線辦案法官的巨大挑戰(zhàn)。因為就當前階段而言，部分基層法官自身也是更認同實質(zhì)合理性的。從這個意義上看，加強司法釋明，不僅僅是對當事人的認知引導(dǎo)，也是對部分法官自身的再教育。從推進法治的角度看，加強司法釋明的作用在于切實有效地傳播程序規(guī)范的價值理念，從而提高以形式合理性為分析工具的現(xiàn)代解紛機制的可接受性。這與加強訴調(diào)聯(lián)動的作用有一點殊途同歸的意味。
程序規(guī)范的價值，根本點在于符合形式合理性的要求。即：以形式合理性為分析工具，程序規(guī)范的結(jié)果具有合理性。在馬克斯·韋伯看來，“形式合理性是關(guān)于不同事實之間的因果關(guān)系的判斷，主要被歸之于手段和程序的可計算性，因而是一種客觀的合理性。而實質(zhì)合理性或價值合理性則是關(guān)于不同價值之間的邏輯關(guān)系判斷，主要被歸之于目的和后果的價值，因而是一種主觀的合理性?！盵5]因此，符合形式合理性的結(jié)果，從個案角度上看，的確可能出現(xiàn)實質(zhì)性的不合理，但從系統(tǒng)角度上看，其結(jié)果符合實質(zhì)合理的可能性遠大于出現(xiàn)結(jié)果悖離實質(zhì)合理的可能性。比如：在符合形式合理性要求的舉證規(guī)則之下，因舉證不能承擔(dān)不利后果的一方當事人，一般在實質(zhì)合理性上也是應(yīng)當承受不利后果的一方。鄉(xiāng)村基層法官很有必要向遭遇舉證不能困境的當事人釋明，“我不清楚你是不是屬于例外，你很有可能就是特殊的那一個。但是，我只能依據(jù)大多數(shù)人對這類案子一般情況的理解，確定你這個案子的結(jié)果?！边@其中，也涉及到司法釋明的技巧問題——熟悉法言法語的基層法官有必要以鄉(xiāng)村案件當事人能夠理解的語言形式開展司法釋明。
（三）加強審判公開，提升基層司法的公信權(quán)威
加強審判公開，一是加強審判程序的公開，其代表性做法是巡回審判的形式多樣化；二是加強審判結(jié)果的公開，其代表性做法是裁判文書在互聯(lián)網(wǎng)公開。后者，應(yīng)當是當前鄉(xiāng)村地區(qū)基層法院加強審判公開工作的重點所在。其原因是，伴隨鄉(xiāng)村社會流動性的增加——例如：農(nóng)民工的“外出”、“返鄉(xiāng)”，大學(xué)生村官的“進村”、“駐村”等，鄉(xiāng)村社會的信息傳播渠道日益開放。廣播、電視、報紙等傳統(tǒng)媒介已經(jīng)實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村地區(qū)的地域覆蓋，手機、電腦等上網(wǎng)工具也逐漸成為鄉(xiāng)村群眾了解外部信息的重要渠道。在這樣一個信息爆炸的時代，巡回審判已經(jīng)很難具有在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會背景下“審理一案，教育一片”的巨大影響力，對行政部門的影響則更加微弱。這就意味著，鄉(xiāng)村地區(qū)基層法院在巡回審判工作上的司法資源投入與社會效果收益，正逐漸失衡。盡管如此，審判程序公開依然在傳播法治精神方面具有不可估量的價值，比如對具有特別重大影響——受到社會輿論專門關(guān)注——的案件的庭審直播，就具有在更大范圍上宣揚司法權(quán)威，提高司法公信的重要意義。
但是，由于具有特別重大影響的案件資源的稀缺，以及案外人對值得關(guān)注案件的偏好選擇，決定了裁判文書上網(wǎng)等審判結(jié)果的公開，能夠更加穩(wěn)定和持續(xù)地推動鄉(xiāng)村社會治理的法治化進程。具體而言，由于權(quán)利意識的提升，在當前的鄉(xiāng)村資訊條件下，處于特定糾紛中的當事人，無論是否已經(jīng)參與到訴訟中，都會自發(fā)地關(guān)注曾經(jīng)的相關(guān)或相似案件的裁判結(jié)果，進而預(yù)判自身所面臨的糾紛結(jié)果。行政部門雖然可以更為直接地向法院咨詢具體案件的解紛路徑，但一般也不會放棄從外部信息中獲知更有利于自身政策穩(wěn)定的解紛路徑的可能性。因此，糾紛的當事人和糾紛涉及的行政部門對糾紛結(jié)果的預(yù)判，都不是以個案為參考依據(jù)的心理預(yù)期，而是在多個案件的比較中得到的自身最為認可的可能性結(jié)果——預(yù)判的可能性結(jié)果通常不止一個。從這個意義上看，加強審判結(jié)果的公開，一方面是方便了當事人獲知多個相似案件的具體結(jié)果，使之在案件比較的過程中感性地了解特定類型的案件裁判邏輯；另一方面是降低了個案結(jié)果對當事人和行政部門的“誤導(dǎo)”，多個案件所形成的系統(tǒng)性特征更有利于當事人和行政部門直觀地感受到司法行為所具有的公信權(quán)威。從這個意義上看，加強審判結(jié)果公開的具體要點，就在于以盡可能方便的形式盡可能多地公開案件的審判結(jié)果。JS
參考文獻：
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[2]重慶市第二中級人民法院課題組.三峽庫區(qū)和諧發(fā)展與社會矛盾糾紛化解問題研究[EB/OL].[2012-11-29]http：//149.0.0.150/Information/InformationDisplay.asp？rootid=&NewsID=23486.
中圖分類號： 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20150508001
“創(chuàng)新氣象為農(nóng)服務(wù)機制，推動融入農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系”，是中央一號文對氣象工作提出的新要求。在多年建設(shè)“廣覆蓋、普適性”農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系的基礎(chǔ)上，江門轉(zhuǎn)型升級氣象為農(nóng)服務(wù)，以周郡村為試點，局村合作，將氣象災(zāi)害防御深度融入農(nóng)村社會綜合治理體系，切實提升村莊應(yīng)對風(fēng)險能力和氣象服務(wù)品質(zhì)，村民滿意?？偨Y(jié)借鑒試點經(jīng)驗，對于基層氣象部門適應(yīng)改革發(fā)展新常態(tài)，探索新途徑，履行社會管理職能，推進平安和諧村莊建設(shè)，具有積極的意義。
1 立足鄉(xiāng)情，明確防災(zāi)目標
1.1 村莊概況及防災(zāi)基礎(chǔ)
周郡隸屬江門市蓬江區(qū)，是廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“百強村”、省級衛(wèi)生村、生態(tài)示范村和江門市標兵文明村，有6條自然村共20個村民小組，常?。v）人口近萬人[1]。原屬糧食水稻區(qū)，以豐產(chǎn)田、基塘農(nóng)業(yè)、種植養(yǎng)殖加工一體化而聞名?，F(xiàn)屬魚塘區(qū)和經(jīng)濟作物區(qū)，發(fā)展“三高”農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村工業(yè)，走強村富民之路。有已征地未開發(fā)的100多hm2魚塘和耕地，“農(nóng)商工學(xué)醫(yī)”自成一體，有貿(mào)易市場和大量店鋪、有100hm2海灘圍工業(yè)小區(qū)和80多家廠房等。2014年全村工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值16億元，村民人均純收2萬元/a[1]。村組經(jīng)濟實力強，城鄉(xiāng)一體化程度高。
周郡地處珠三角西南部的西江河網(wǎng)區(qū)，屬廣東十大堤圍江新聯(lián)圍的天河圍系，田沃物豐，水風(fēng)旱多發(fā)。城鎮(zhèn)化后，周郡因魚塘日漸填埋、難以調(diào)蓄，依然是敏感脆弱的承災(zāi)體。村民重視防災(zāi)，將電動排澇泵站建在魚塘區(qū)，總裝機容量為350kw，排澇流量共6.7m3/s。排澇標準按10a一遇24h暴雨所產(chǎn)生的徑流量1d排干[2]。該工程措施有灌溉、防洪、排澇、供水等多種功能。
1.2 主要災(zāi)害風(fēng)險分析
1.2.1 城鎮(zhèn)化后旱澇
周郡集水面積5.5km2，主要靠3km長的排洪水道排入天沙河。地勢低洼，地面硬底化面積大，每逢強降雨，村內(nèi)多積澇。小時累積雨量70mm的降雨，30min內(nèi)足已使村莊地面積水超過40mm，房屋受淹，交通阻斷、村民焦慮，村干救災(zāi)，水患成為困擾周郡的一大難題。秋冬春三季，又因魚塘調(diào)蓄漸弱而干旱，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
1.2.2 水產(chǎn)養(yǎng)殖風(fēng)險
苗種、水質(zhì)、天氣是水產(chǎn)養(yǎng)殖的三大因素[3]。村民在100多hm2魚塘里養(yǎng)殖了經(jīng)濟附加值高的對蝦和白鱔，需根據(jù)生物品種適溫和天氣變化，控制水溫、水質(zhì)、
鹽度和投飼，需處理環(huán)境因子突變引發(fā)的應(yīng)激性游塘；暴雨或內(nèi)澇時，還需檢查進排水口及攔逃設(shè)備，以防魚塘漫頂、蝦鱔游走。
1.2.3 氣象災(zāi)害及次生災(zāi)害
周郡依山傍水，廠房多、人口密集，易受暴雨、冰雹、雷電大風(fēng)等強對流天氣影響；學(xué)校沿山而建，山勢傾斜，“龍舟水”降雨集中期和臺風(fēng)暴雨期間，易使土壤含水量飽和，誘發(fā)崩塌、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害隱患，需校內(nèi)千余名師生重點防范。全村800多名老人、殘障和低保人員等弱勢群體[4]，易受高溫寒害等極端天氣影響。
2 找準切入點，推進試點建設(shè)
針對特定目標的氣象災(zāi)害風(fēng)險，氣象局與村委會加強合作，著眼于風(fēng)險預(yù)報預(yù)警服務(wù)和防災(zāi)非工程措施，著重解決了村民最關(guān)注的內(nèi)澇和公眾預(yù)警服務(wù)等關(guān)鍵性問題，找準了試點建設(shè)的最佳切入點。
2.1 預(yù)警預(yù)排，防治洪澇
依村而過的濱江大道地勢偏高，下水道排水設(shè)計對周郡排澇影響大，受地權(quán)產(chǎn)權(quán)和人力財力限制，較長年限內(nèi)難以實施整改工程。因此，治澇須在非工程措施上下功夫。周郡村增建了電排設(shè)施，強排雨洪入天沙河；排查易澇“黑點”及成因，清挖主河沖河床淤泥，整改流通量[1]；定期檢查泵站，潛查水下設(shè)施隱患和清障，在平水期和枯水期年檢歲修；主汛期加強巡查，疏浚清淤，使水道符合排灌標準。氣象局把周郡村干部和排澇站負責(zé)人納入應(yīng)急決策服務(wù)短信平臺，加強氣象預(yù)警短信服務(wù)。村干部在收到強降水等天氣預(yù)警信息和鎮(zhèn)政府指示的第一時間，立即落實應(yīng)急值班，預(yù)排水道，提高過流能力；強降雨集中期，雨勢迅急積水過深，或雷電影響跳閘停電， 泵站無法抽排時，則報請鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)，調(diào)用機動水泵、消防車對重點地段抽水作業(yè)。實踐證明，這種重預(yù)警、抓預(yù)排、善應(yīng)急、解難題的措施，是讓群眾得到實惠、促進村莊和諧的智慧。
2.2 公共預(yù)警，全村受益
考慮村莊人口集聚，氣象局對周郡學(xué)校門口的大型顯示屏進行了技術(shù)改裝，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)自動傳輸，365d每天不間斷播放“三天預(yù)報”、“天氣實況”等本地氣象信息，廣受師生、村民歡迎。校門顯示屏位于村干道和中心區(qū)最顯眼的位置，人流量最大，是播發(fā)預(yù)警信息的最佳場所。長效的無償公益，增強了村民主動防災(zāi)的意識，提升了村委會組織防災(zāi)的效果，擴大了氣象影響力。
3 健全公共安全體系，形成本土化的風(fēng)險管理常態(tài)機制
牽住風(fēng)險防范的“牛鼻子”，并固化防災(zāi)長效機制，才能最大限度地減少災(zāi)害損失和社會影響。為此，氣象局向周郡推薦全國先進農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)驗和素材，加強與民政局溝通，推動周郡以創(chuàng)建全國綜合防災(zāi)減災(zāi)示范社區(qū)為契機，結(jié)合農(nóng)村網(wǎng)格化管理，完善了氣象應(yīng)急組織、經(jīng)費保障、應(yīng)急預(yù)案、風(fēng)險評估和災(zāi)情檔案管理，發(fā)揮好村民自治機構(gòu)、農(nóng)村社會組織在防災(zāi)減災(zāi)中的作用，構(gòu)建村企聯(lián)防、全民參與的群防群治網(wǎng)絡(luò)，形成了功能齊全、反應(yīng)靈敏、平戰(zhàn)結(jié)合、專群結(jié)合的氣象災(zāi)害風(fēng)險管理機制，實現(xiàn)了應(yīng)急管理向風(fēng)險管理的轉(zhuǎn)變。
3.1 應(yīng)急組織縱向到底
按“一專多能、一隊多用”原則抓好應(yīng)急隊伍建設(shè)。村委會專門設(shè)有治保會，專職承擔(dān)應(yīng)急保障工作。各自然村黨支部書記和村民小組組長任信息員，上傳下達防災(zāi)信息和組織應(yīng)急處置等。村委會書記擔(dān)任村級應(yīng)急信息聯(lián)絡(luò)員、氣象災(zāi)害應(yīng)急管理人。目前，周郡村委會防災(zāi)應(yīng)急管理隊伍有13人，義工隊伍21人，每逢重大災(zāi)害天氣，都能迅速響應(yīng)、搶險救災(zāi)。2014年臺風(fēng)“威爾遜”、“海鷗”影響期間，周郡村委干部和防災(zāi)應(yīng)急管理隊伍20多人24h輪流值守，井然有序[4]。
3.2 制度完善經(jīng)費到位
制定了涵括洪水、臺風(fēng)、暴雨、地震等自然災(zāi)害的村級應(yīng)急預(yù)案。重點突出暴雨、臺風(fēng)應(yīng)急處置，形成了主汛期值班制度、險情巡查制度和災(zāi)情速報制度。惡劣天氣預(yù)警時，采取“戶看戶、人盯人”的方式，通知到每村每戶；應(yīng)急臨時庇護場所根據(jù)預(yù)警信息有序開閉。村委會斥資興建了3層高的治保會大樓，加強減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；在應(yīng)急防災(zāi)人員、技術(shù)裝備保障、辦公場所、物資保障、通訊條件等方面給予支持和補助，發(fā)放信息員的固定月補貼。
3.3 開展氣象災(zāi)害風(fēng)險評估
組織開展了周郡災(zāi)害綜合風(fēng)險排查，形成了災(zāi)害風(fēng)險隱患清單、災(zāi)害脆弱人群清單、災(zāi)害脆弱住房清單等，擬制了災(zāi)害風(fēng)險地圖，標示危害類型、強度、風(fēng)險點或風(fēng)險區(qū)的時空分布及名稱等。根據(jù)村內(nèi)公園、球場、學(xué)校、醫(yī)院和企業(yè)的分布情況，按照就近疏散安置的原則，制作了周郡村應(yīng)急避難場所分布圖，方便村民合理選擇避險場所[4]。
3.4 加強氣象災(zāi)情檔案管理
周郡村委會已通過江門市新農(nóng)村建設(shè)檔案工作示范村的考核驗收，檔案工作基礎(chǔ)好，氣象災(zāi)害資料數(shù)據(jù)可追溯至上世紀中葉。現(xiàn)依照全國氣象災(zāi)害收集上報的規(guī)定，規(guī)范了災(zāi)害記錄檔案管理。根據(jù)歷年災(zāi)情記錄，研判本村的主要致災(zāi)指標，確定防御重點部分，設(shè)置安全標志；重視整改防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施，定期巡查并建巡查記錄，為排查災(zāi)害隱患提供依據(jù)。
3.5 防災(zāi)教育細分人群
倡導(dǎo)“自救互救、互助互濟”的救災(zāi)方針，針對不同年齡、身份的群體，分類組織防災(zāi)教育，有利于防災(zāi)優(yōu)勢互補。周郡學(xué)校每周開展安全教育，每學(xué)期有安全疏散演練；幼兒、老人和殘障人士分別由幼兒園、老年人服務(wù)中心、殘疾人服務(wù)中心提供指引和幫助，經(jīng)驗豐富的老人在防災(zāi)中發(fā)揮智慧性的余熱。本村青年和4600多名外來務(wù)工人員，由轄內(nèi)各民資、外資企業(yè)和法人單位依法開展氣象災(zāi)害防御培訓(xùn)；村委干部和治保會隊員重點學(xué)習(xí)宣傳各類防災(zāi)應(yīng)急法律法規(guī)和防災(zāi)救災(zāi)、保險等常識；氣象部門針對農(nóng)村信息相對滯后的現(xiàn)狀，適時為村民自治機構(gòu)、農(nóng)村社會組織和村內(nèi)企業(yè)提供氣象法規(guī)文本、防災(zāi)安全資訊、氣象報刊等，向種養(yǎng)農(nóng)戶推薦天氣自助查詢方式等。現(xiàn)在，村民的風(fēng)險意識更濃厚，企業(yè)、集市隨處可見安全標識；50%的村居、民房都安裝了防雷設(shè)施等。
4 村民對試點建設(shè)的評價和期待
經(jīng)過調(diào)查和訪談，周郡村民對“氣象入村”公共服務(wù)，普遍持贊賞和歡迎的態(tài)度，認為氣象為農(nóng)服務(wù)有成效。學(xué)校希望開展“特色學(xué)校氣象科普”活動，培養(yǎng)學(xué)生高度的防災(zāi)意識；村民、商戶期待更多生動的防災(zāi)知識宣傳和更準確長效的天氣趨勢預(yù)報；種養(yǎng)大戶希望能接收到長效詳細的手機氣象短信服務(wù)，以科學(xué)減少農(nóng)藥、化肥用量，節(jié)約灌溉用水、提高產(chǎn)量，旱時能人工增雨；村干部希望更多地了解防災(zāi)政策法規(guī)和先進的防災(zāi)措施，發(fā)揮骨干力量。這些期待，正是基層氣象防災(zāi)工作的內(nèi)生動力與源泉。
5 體會與思考
5.1 試點應(yīng)有綜合示范意義
1958年7月3日，霄衣旰食、人格光輝的總理到周郡視察并題詞“沖天干勁周郡社，英雄人物數(shù)今朝”，可見周郡作為“最早版本”建設(shè)社會主義新農(nóng)村的典型意義。他視察、聽課的周郡學(xué)校，如今是九年制學(xué)校和區(qū)級愛國主義德育基地。因有這段珍貴的歷史記憶，周郡村在“三農(nóng)”發(fā)展、社會服務(wù)、文化傳承教育方面有明顯的優(yōu)勢，一直是江門市新農(nóng)村的先進典型，現(xiàn)要打造宜居宜業(yè)宜游的濱江生態(tài)村莊。選其為試點，公共服務(wù)發(fā)展?jié)摿Υ?，示范性更強?/p>
5.2 農(nóng)村災(zāi)害防御要“大道至簡”
要充分考慮農(nóng)村受眾因素，做到預(yù)案手冊簡明實用，防災(zāi)科普喜聞樂見，預(yù)報預(yù)警精細化。預(yù)案、操作手冊和氣象防災(zāi)明白卡，要簡明易記，使現(xiàn)有的應(yīng)急資源找得到、調(diào)得動、用得好；防災(zāi)科普“進村入戶、進學(xué)校上課堂”，應(yīng)生動有趣，可結(jié)合農(nóng)村書屋、特色學(xué)?；顒娱_展科普，或與村委治保會、社會組織合作培訓(xùn)，提高村民自救能力和科普傳播效果；預(yù)報預(yù)警信息傳播越廣，意味著越多的人在檢驗和應(yīng)用預(yù)報產(chǎn)品。氣象產(chǎn)品越精準實用，防災(zāi)效果越好，美譽度越高。
5.4 全面融入、參與發(fā)展
借助農(nóng)村基層自治組織已有的防災(zāi)救災(zāi)應(yīng)急組織和制度，突出功能互補，添加監(jiān)測預(yù)報預(yù)警、跟蹤服務(wù)、災(zāi)情直報和風(fēng)險評估等氣象元素，提供準確及時的預(yù)報預(yù)警產(chǎn)品，指引民眾正確使用氣象信息和村委會增置必要防災(zāi)設(shè)備設(shè)施，強化風(fēng)險管理，是村集體最易接受的融入發(fā)展模式；突破行政壁壘，融入“大農(nóng)業(yè)”、“大民政”，實現(xiàn)突發(fā)公共事件預(yù)警信息平臺與農(nóng)村信息直通車、農(nóng)村社區(qū)綜合公共服務(wù)平臺、“村村通戶戶通”農(nóng)村廣播電視通信工程等公共服務(wù)系統(tǒng)的對接，形成為農(nóng)服務(wù)科技創(chuàng)新鏈，讓防災(zāi)機構(gòu)、人力、資金、項目都充分活躍起來，是解決氣象服務(wù)有限供給能力與無限需求之間矛盾的最佳途徑。
6 結(jié)論
氣象災(zāi)害防御融入農(nóng)村社會綜合治理體系，必須抓住幾個關(guān)鍵點：以群眾滿意為目標，解決目標服務(wù)對象的實際問題，而不是追求大一統(tǒng)的服務(wù)模式；清楚農(nóng)村發(fā)展定位，氣象服務(wù)的發(fā)力方向要與國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃保持一致；探索協(xié)同服務(wù)模式，共享社會資源，不要局限于單一的氣象主體思維；突出村集體組織、企業(yè)、村民的防災(zāi)主體作用，尊重鄉(xiāng)土知識和群眾技能[5]，建立伙伴關(guān)系；充分考慮農(nóng)村社區(qū)側(cè)重社會綜合治理和生活共同體建設(shè)的特性，堅持廣覆蓋的普適與微觀主體的針對并重，提高氣象服務(wù)品質(zhì)；借助社區(qū)網(wǎng)格化管理成果和社會救助信息共享平臺數(shù)據(jù)，分析農(nóng)村自治組織的經(jīng)濟基礎(chǔ)和防災(zāi)需求，尊重村民的意愿，因地制宜地推進農(nóng)村氣象災(zāi)害防御工作，讓氣象在服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展中發(fā)揮更大的價值。
參考文獻
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思想政治屬于社會意識形態(tài)的范疇。思想政治工作的有效與否，對事業(yè)的興衰具有較強的能動作用與反作用。為此，筆者就當前農(nóng)村信用社思想政治工作的有效性問題作一些粗淺的探析。
一、當前農(nóng)村信用社思想政治工作存在的主要問題
總體而言，農(nóng)村信用社系統(tǒng)的思想政治工作的主流是好的，在促進業(yè)務(wù)發(fā)展、保持穩(wěn)健經(jīng)營、推進改革進程等方面發(fā)揮了積極和重要的作用。但是隨著社會的發(fā)展和時代的進步，特別是隨著農(nóng)村信用社改革的不斷深入、業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，信用社系統(tǒng)思想政治工作的一些弊端逐漸暴露，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
(一)對思想政治工作缺乏足夠的重視。
有的領(lǐng)導(dǎo)自身不注重抓職工思想政治工作，甚至還錯誤地認為思想政治工作與業(yè)務(wù)工作存在對立的一面，認為只要業(yè)務(wù)發(fā)展了，其他的工作好與壞無所謂。因此，存在重業(yè)務(wù)發(fā)展，輕思想政治工作的傾向。
(二)思想政治工作缺乏必要的形式和載體。
內(nèi)容決定形式，形式服務(wù)于內(nèi)容。做好思想政治工作也必須通過某種形式來承載。但是，在當前農(nóng)村信用社經(jīng)營十分艱難、競爭日趨激烈、金融風(fēng)險難以化解的情況下，思想政治工作的出發(fā)點和落腳點僅僅局限于解決“燃眉之急”，局限于“一事一議”，沒有針對普遍性的形式和載體。
(三)思想政治工作缺乏必要的專兼職隊伍。
從目前農(nóng)村信用社各級機構(gòu)內(nèi)部職能部門設(shè)置情況來看，雖然都設(shè)有或名為政工、或人事、或綜合等的主(兼)管思想政治工作的部門，但實際上這些部門抓思想政治工作的職能并沒有得到很好的體現(xiàn)，或根本在這些部門沒有明確思想政治工作這樣的職能，或這些部門往往自身忽視了思想政治工作。因此，存在思想政治工作基本上無人抓的局面。
(四)思想政治工作走過場脫離實際的現(xiàn)象比較突出。
農(nóng)村信用社系統(tǒng)在思想政治工作中存在兩種比較典型的傾向：一是圖形式走過場，應(yīng)付上級的檢查驗收；二是思想政治工作的片面化、極端化，對實際工作沒有促進作用和指導(dǎo)意義。
(五)思想政治工作的導(dǎo)向性比較模糊。
即思想政治工作處于被動狀況的情況比較多見，單純地為做思想政治工作而做思想政治工作，缺乏目的性、導(dǎo)向性、針對性。
(六)思想政治工作的模式老化，機制不活。
傳統(tǒng)的思想政治工作固然有一些很好的模式，特別是有一些很好的經(jīng)驗。但是隨著社會的不斷發(fā)展和變革，這些模式和經(jīng)驗的局限性也逐漸暴露，需要創(chuàng)新和發(fā)展。長期以來，農(nóng)村信用社系統(tǒng)思想政治工作創(chuàng)新和發(fā)展不夠的問題往往被忽視了。
(七)思想政治工作領(lǐng)域的改革相對滯后。
就農(nóng)村信用社而言，思想政治工作與業(yè)務(wù)工作應(yīng)該是緊密相連的，即應(yīng)與信用社的發(fā)展緊密相連。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，農(nóng)村信用社的管理體制、經(jīng)營機制等各方面的改革正在逐步深入。但是，應(yīng)該與之相適應(yīng)的思想政治領(lǐng)域的改革卻沒有同步進行，至少在思想政治領(lǐng)域的改革滯后于農(nóng)村信用社管理體制和經(jīng)營機制方面的改革步伐，形成了二者之間銜接脫鉤的現(xiàn)象。
(八)群團組織在思想政治工作方面的優(yōu)勢和職能作用沒有得到有效發(fā)揮。
二、影響思想政治工作有效性的主要癥結(jié)
(一)少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部自身素質(zhì)不高，對思想政治工作重視不夠，影響了思想政治工作的有效性。
作為一名管理若干名職工的領(lǐng)導(dǎo)干部，首先應(yīng)是這些員工的表率和楷模，無論在思想上、作風(fēng)上、業(yè)務(wù)上都應(yīng)該如此。同時，一名合格的領(lǐng)導(dǎo)干部，也應(yīng)該首先是一名合格的思想政治教導(dǎo)員。因此，不難想象自身素質(zhì)本來就不高的領(lǐng)導(dǎo)干部如何來開展員工的思想政治工作。信用社成立五十年以來，由于其進人渠道單一，近親繁殖現(xiàn)象比較突出，員工素質(zhì)普遍較低，從中選的領(lǐng)導(dǎo)干部不乏優(yōu)秀分子，但是也不可否認其中存在“從矮子中選長子”的現(xiàn)象，特別是基層信用社的管理者。這樣產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)干部難免自身素質(zhì)不高，必然會影響思想政治工作的有效性。
(二)員工綜合素質(zhì)不高，使得思想政治工作傳導(dǎo)渠道不暢，影響了思想政治工作的有效性。
思想政治工作的受眾是廣大員工，無論你采取怎樣活躍的形式、豐富的內(nèi)容、生動的范例來開展思想政治工作，最終得員工理解、領(lǐng)會并融入工作實踐中予以運用才謂有效。而這是與員工的學(xué)識水平、道德水準、價值取向及社會、生活環(huán)境緊密相連的。在員工素質(zhì)普遍較低的現(xiàn)實情況下，思想政治工作確實存在傳導(dǎo)渠道不暢的問題。
(三)當前農(nóng)村信用社經(jīng)營形勢嚴峻，各種改革不斷深入，矛盾暴露并不斷激化，影響了思想政治工作的有效性。
員工是企業(yè)的主體和主人翁，作為企業(yè)的一員，都希望能有一個穩(wěn)定的工作環(huán)境和相對優(yōu)厚的經(jīng)濟待遇。只有這樣，員工才會對企業(yè)產(chǎn)生一種依戀感甚至是依賴感。然而在當前，農(nóng)村信用社的經(jīng)營形勢普遍不景氣，員工利益同時受到影響；加之當前農(nóng)村信用社系統(tǒng)的各項改革正在不斷深入，在改革中必然涉及員工利益的重新調(diào)整和分配，有些隱性矛盾也會在改革中逐漸暴露甚至激化，引起員工思想情緒波動，結(jié)果必然影響思想政治工作的有效性。
(四)農(nóng)村信用社系統(tǒng)經(jīng)濟案件頻發(fā)，反腐敗斗爭的艱巨性和長期性，一定程度上挫傷了員工的進取心和積極性，影響了思想政治工作的有效性。
從整個金融系統(tǒng)來看，農(nóng)村信用社屬于各類案件的高發(fā)區(qū)。案發(fā)后也存在追贓抓逃不力等問題，集中暴露了農(nóng)村信用社在內(nèi)部管理上還存在許多薄弱環(huán)節(jié)和安全隱患，甚至有些薄弱環(huán)節(jié)和安全隱患可能會長期存在而得不到整改和處理；信用社領(lǐng)導(dǎo)干部層次中發(fā)生的腐敗案件也時有曝光。在經(jīng)營比較艱難、競爭日趨激烈、歷史包袱異常沉重、改革逐步深入的情況下還存在這樣的問題，勢必影響員工的進取心和積極性，自然會影響思想政治工作的有效性。
(五)“三會”制度形同虛設(shè)，民主管理流于形式，員工的主人翁地位和作用得不到認可和發(fā)揮，民主權(quán)利得不到尊重，影響了思想政治工作的有效性。
信用社是實行民主管理的合作金融機構(gòu)。員工是信用社的主人，是推動信用社各項工作的最活躍的因素。所有有責(zé)任心、事業(yè)心、進取心的員工都希望通過民主渠道這一種有效的途徑參與信用社的經(jīng)營和管理。然而，當前信用社民主管理的渠道并不一定十分暢通，無論從哪一方面看，其官辦色彩依然很濃。特別是員工行使民主權(quán)利的“三會”這一有效載體，其作用并未得到有效的發(fā)揮。廣大員工的民主權(quán)利得不到尊重，主人翁地位和作用得不到認可。這也是影響思想政治工作有效性的一個很重要的原因。
三、實現(xiàn)農(nóng)村信用社思想政治工作有效性的途徑
(一)強化干部隊伍建設(shè)，培養(yǎng)“又紅又?！钡娘L(fēng)范型、事業(yè)型、知識型的領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍，奠定思想政治工作有效性的組織基礎(chǔ)。
干部隊伍素質(zhì)如何，對于能否實現(xiàn)思想政治工作的有效性具有非常重要的意義。因此在選拔和任用信用社領(lǐng)導(dǎo)干部上，要始終堅持“年輕化、革命化、知識化、專業(yè)化、正規(guī)化”和“用好的作風(fēng)選人，選好的作風(fēng)的人”的原則。只有作風(fēng)好的干部才能帶出作風(fēng)好的隊伍，只有作風(fēng)好的隊伍才能干出卓著的業(yè)績；也只有作風(fēng)好的干部，才具備好的思想政治素質(zhì)，才能成為促進思想政治工作有效性的踐行者和推動者。
(二)從深層次提高全體員工的綜合素質(zhì)，構(gòu)筑思想政治工作有效性的認知基礎(chǔ)。
思想政治工作的有效性必須通過全體員工感知、領(lǐng)會、傳導(dǎo)、踐行才能得以實現(xiàn)。而要做到這一切，不僅要求員工具有良好的文化素質(zhì)，而且同時要求員工具備高尚的道德情操、精湛的業(yè)務(wù)技能、豐富的實踐經(jīng)驗、敏銳的思想覺悟和較強的政治敏感性。而信用社現(xiàn)有員工的素質(zhì)離這種要求還有很大的距離，梗阻了思想政治工作的傳導(dǎo)渠道。因此，要堅持“全面發(fā)展、全面提高、全員提高”的原則，切實提高員工的綜合素質(zhì)，扎扎實實地構(gòu)筑思想政治工作有效性的認知基礎(chǔ)，促進思想政治工作的有效性。
(三)充分發(fā)揮黨、團、工、青、婦等組織在思想政治工作方面的優(yōu)勢，營造密切配合，分工協(xié)作，齊抓共管的思想政治工作的氛圍。
信用社員工的成分、層次、結(jié)構(gòu)等情況都比較復(fù)雜，要在這種特殊行業(yè)實現(xiàn)思想政治工作的有效性，需要各方配合，相互協(xié)作，齊抓共管，形成合力。而黨、團、工、青、婦等黨群組織在做思想政治工作方面有比較成熟的思路和成功的經(jīng)驗，也有一支長期并善于從事思想政治工作的隊伍。因此，要完善和加強這些組織的建設(shè)，充分發(fā)揮他們的優(yōu)勢，經(jīng)常性地開展生動活潑、形式多樣、寓教于樂的思想政治工作，營造良好的思想政治工作的格局和氛圍，促進思想政治工作的有效性。
(四)豐富、創(chuàng)新思想政治工作的形式和內(nèi)容，構(gòu)建促進思想政治工作有效性的穩(wěn)固平臺。
長期以來，農(nóng)村信用社系統(tǒng)根據(jù)自身行業(yè)特點，創(chuàng)立了一些關(guān)于思想政治工作的方法、形式和內(nèi)容，在一定時期里，的確起到了凝聚思想、鼓舞斗志、弘揚正氣、確保穩(wěn)定、促進發(fā)展的目的。但是，隨著時代的發(fā)展和社會的變革，做思想政治工作也不能拘泥和局限于老傳統(tǒng)、老套套、老模式，需要不斷豐富、創(chuàng)新、發(fā)展，否則就會失去生命力，至少會失去原有的吸引力和推動力。新時期的思想政治工作要緊扣時展的主題，緊密結(jié)合農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)經(jīng)營管理的實際，堅持與時俱進、開拓進取、不斷創(chuàng)新思想政治工作的方式方法，不斷豐富其內(nèi)涵。
(五)開拓市場，改善經(jīng)營，加快發(fā)展，努力實現(xiàn)減虧增盈，夯實促進思想政治工作有效性的物質(zhì)基礎(chǔ)。
中圖分類號：R197.6文獻標識碼：B文章編號：1005-0515（2011）11-319-02
2010年9月，江蘇省洪澤縣在全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實施國家基本藥物制度。通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這一年來，因為財政補貼及時到位，基本藥物制度“盤活”了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，總體實現(xiàn)了門診人次翻一番、藥品價格降一半的目標。但這次對中草藥不在實施國家基本藥物制度范圍。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院中，中藥房承擔(dān)的工作基本可細化為計價劃價、質(zhì)量驗收、審配調(diào)劑、煎藥以及計劃采購管理等工作[1] 。目前中草藥的采購沒有通過全省統(tǒng)一的招標平臺采購，但在實施國家基本藥物制度后，中藥房的管理首先是以質(zhì)量驗收為重點，因為中藥質(zhì)量的優(yōu)劣與中醫(yī)臨床治療用藥安全有效密切相關(guān)。中藥房只有重視中藥質(zhì)量管理，才能不斷提高中藥質(zhì)量，確保“辨證準確、處方正確、用藥有效”，改變“醫(yī)準、方對藥不靈”狀況。
1 存在的問題
1.1 入庫把關(guān)不嚴
鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)藥消費者是普通百姓，對用中草藥質(zhì)量，療效沒有太多的認知能力，受到媒體及其他監(jiān)督力量小，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院往往在管理上不嚴格。另外國家對醫(yī)藥市場的部分開放使得醫(yī)藥市場的競爭日益激烈，因此很多藥材經(jīng)營者不顧倫理道德，為了牟取更大的利潤，以假亂真，以次充好，甚至對庫管人員行賄，更有甚者在草類藥材中摻雜大量沙土，在質(zhì)輕的藥材里面夾雜土塊瓦礫等。針對這些手段，庫房人員如果沒有良好的鑒別能力和工作責(zé)任心，僅僅憑借私人關(guān)系或藥材外表就讓藥材入庫，嚴重影響了臨床療效和損害了病人的利益，甚至?xí){到病人的生命安全。
1.2配方過程不嚴格
中藥配方是必須按照一定的比例進行配方的，否則對飲片的質(zhì)量和療效影響非常大，甚至沒有任何醫(yī)療作用。中醫(yī)講究辨證用藥，即根據(jù)中藥本身的四氣五味、升降浮沉、歸經(jīng)等性能來選擇的。但是在具體用藥時，又必須根據(jù)病人的病情和實際情況，通過炮制使得藥性符合醫(yī)療的需要，因此炮制方法很大程度上就決定了療效。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)院中，很多配方人員沒有很豐富的理論知識，更多的是依靠自己的土經(jīng)驗來進行配方，炮制。另外鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院中藥配方的過程沒有很好的監(jiān)督，從門診到配方及炮制可能是一個人也可能是多個人，而多個人容易引起誤解而造成所配置的飲片失效。
1.3 信息管理程度不高
條件較好的衛(wèi)生院都實行了計算機管理，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院中藥房更多的是依靠人工管理。但是人工管理對于藥材的使用期限，當前庫存，療效，注意事項等并不能保證熟記于心，更關(guān)鍵的是，全縣幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院中，其他部門，如掛號，劃價繳費等都使用了信息管理[2]，但是中藥房的信息化卻相對落后，這樣的結(jié)果往往就是醫(yī)師開具書寫不規(guī)范，字跡不清晰的處方給藥房，藥師再進行核對，降低了工作效率，也增大了出錯的幾率。另外患者的基本信息并不能傳遞到藥房，使得藥師在發(fā)藥時存在一定程度不方便。
2 管理對策
針對以上出現(xiàn)的問題，應(yīng)采取相應(yīng)的措施，如嚴格把關(guān)藥材入庫，嚴格監(jiān)督配方過程等。
2.1嚴保入庫質(zhì)量
首先需要建立藥庫的監(jiān)督管理機制，嚴格按照藥品質(zhì)量標準進行驗收。比如可以仿效中藥企業(yè)中對毒性藥材的管理，即對于入庫采取雙人簽字的辦法，這可以一定程度上防止人情交易，并提高對藥材的鑒別能力。另外對于中藥飲片，應(yīng)用一體化管理手段，逐步完善中藥房內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置。有條件的基層醫(yī)院中藥房還可以逐步開展中藥臨床藥學(xué)工作，如建立中藥鑒定室等，通過有效的鑒定辦法，對藥材開展真?zhèn)?、?yōu)劣鑒定，對飲片含水量進行測定等一些簡單易行的理化、顯微鑒定工作。
2.2 嚴格配方全過程
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，一般是醫(yī)師開具處方，病人拿處方到中藥房配藥，然后將中藥飲片發(fā)給患者。中藥飲片是否嚴格按照醫(yī)師的處方進行炮制，配藥人員是否能清晰地理解醫(yī)師的意圖都影響著飲片的療效，因此必須提高配方工作的質(zhì)量。為此配方人員必須首先要能很容易辨別各種藥材以及其君、臣、佐、使，然后正確閱讀處方并嚴格按照配方炮制藥品，這是保證飲片療效的關(guān)鍵。另外就是發(fā)藥時必須嚴格核對。不像西藥可以運用包裝說明識別，絕大部分患者不能辨別中藥，因此保證發(fā)藥準確率也很重要，這可以采取多查多對制度。另外在調(diào)配處方時，需認真?zhèn)渌?，并按?guī)定稱取，做到“稱準分勻”。
2.3 提高信息化程度
藥品信息化管理是聯(lián)系臨床醫(yī)師之間的紐帶，這樣藥房人員可以準確了解藥品名稱、規(guī)格、價格、用法用量等數(shù)據(jù)，更安全的用藥。醫(yī)師將處方通過電子單據(jù)發(fā)給藥房，病人則根據(jù)收費票據(jù)到藥房取藥，藥師對應(yīng)配方發(fā)貨，這樣提高了工作效率也保證了用藥的安全。
在村治變遷為背景下，考察鄉(xiāng)村治理與農(nóng)民福利的內(nèi)在發(fā)展邏輯，即鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了村民自治到鄉(xiāng)村治理的發(fā)展過程，從注重“民主”話語、大詞到關(guān)注實際治理狀態(tài)，從注重自治的法律文本分析到關(guān)注治理的基礎(chǔ)的發(fā)展過程。但在以往的研究實踐中，鄉(xiāng)村治理和農(nóng)民福利似乎是互不相關(guān)的話題或?qū)嵺`，僅僅把鄉(xiāng)村治理當作促進經(jīng)濟增長、實現(xiàn)現(xiàn)代化的一個手段，把增進農(nóng)民的物質(zhì)福利當作了唯一的發(fā)展訴求，而忽視了鄉(xiāng)村生活方式和主觀福利感受的建立和發(fā)掘。在此基礎(chǔ)上，筆者提出，鄉(xiāng)村治理的目的不僅要切實推進鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展，提升農(nóng)民的收入水平，同時也要著眼于農(nóng)民主觀福利感受的提升，注重鄉(xiāng)村生活方式的倡導(dǎo)、建立，以及農(nóng)民生活意義世界的建構(gòu)。
研究現(xiàn)狀與問題的提出
鄉(xiāng)村治理，也被稱為“村治”。這里的“村”，并非特指“行政村”、“建制村”抑或“自然村”，而是指農(nóng)村、鄉(xiāng)村。“治理”是指“各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的過程?！彼?，治理包括了“國家權(quán)力和社會自治兩個部分?！?/p>
隨著1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》、1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》的頒布、實施而興起鄉(xiāng)村治理的研究熱潮。這股熱潮從關(guān)注村民自治研究擴展到了鄉(xiāng)村治理研究、鄉(xiāng)村治理的社會基礎(chǔ)和政策基礎(chǔ)研究，再到區(qū)域差異的比較研究、價值基礎(chǔ)等的研究。從關(guān)注鄉(xiāng)村社會乃至中國社會的民主、法治的“宏大關(guān)懷”再到農(nóng)村政治研究的“多元交匯”。這些研究成果，從宏觀層面上看，既關(guān)注了“民主、法治”的大詞，還關(guān)注了鄉(xiāng)村治理作為中國現(xiàn)代化道路的重要條件，即“如何才能讓農(nóng)村充當中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池？”從微觀層面上看，關(guān)注了中國鄉(xiāng)村治理的區(qū)域差異、村莊社會結(jié)構(gòu)的差異，乃至村莊傳統(tǒng)的差異，農(nóng)民認同與行動單位的差異，農(nóng)民家庭和價值觀念的變遷。這些為鄉(xiāng)村治理研究的深化，為深入理解中國鄉(xiāng)村社會、理解農(nóng)民的處境提供了許多的真知灼見。
但是，鄉(xiāng)村治理的最終目的是什么？從宏觀層面上說，是為了國家的現(xiàn)代化，抑或是為了鄉(xiāng)村社會乃至中國社會的穩(wěn)定，為中國的崛起和中華民族的偉大復(fù)興奠定基礎(chǔ)。從農(nóng)民自身生活體驗、生活方式的角度，或者說是從農(nóng)民本位上來看呢？筆者認為，鄉(xiāng)村治理的目的應(yīng)該從農(nóng)民本位出發(fā)，提升農(nóng)民的福利水平。
鄉(xiāng)村生活方式與農(nóng)民福利
現(xiàn)代化作為全球性的力量、時髦抑或是后發(fā)現(xiàn)代化國家的發(fā)展目標，其合理性當然是毋庸置疑的，因為它也是中華民族屹立于世界民族之林的重要保障。但是，是否所有的山區(qū)、鄉(xiāng)村或村莊都可以或者必須實現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的歷史轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟方面的工業(yè)化、社會方面的城市化和市民生活等方面的巨大變化，則值得思考。
中國是仍擁有8～9億鄉(xiāng)村人口的發(fā)展中國家，①可以說接近60～70的人口依然是鄉(xiāng)村人口，他們過著的還不是城市生活，而主要是鄉(xiāng)村生活。但是，我們今天所倡導(dǎo)和建構(gòu)的生活方式主要是城市生活方式，而不是鄉(xiāng)村生活方式。甚至有一種簡單的發(fā)展觀認為：只要國民經(jīng)濟保持適當?shù)脑鲩L速度，通過工業(yè)化和城市化，農(nóng)村人口就可以轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝冢瑥亩^上現(xiàn)代城市的生活，擁有現(xiàn)代化的生活方式。從人本主義的觀點出發(fā)，我們需要關(guān)注數(shù)以億計的農(nóng)民的福利問題，“關(guān)注作為整體與其環(huán)境的互動、尊重個人對自己經(jīng)歷的理解和解釋”。從“全人的概念”出發(fā)，我們需要把鄉(xiāng)村中的農(nóng)民看作是一個完整的人，他們應(yīng)該擁有自己的心理的、社會的、政治的和經(jīng)濟的生活，而不僅僅是中國現(xiàn)代化道路上的棋子而已。
下面以筆者近年來所調(diào)查的三個村落為例，②考察鄉(xiāng)村治理、農(nóng)民的生活和福利問題。
鄂中溪泉村。該村位于湖北中部，下轄8個村民組，425戶村民，1680余人，人均耕地6分左右，由于人多地少，村同一直有外出務(wù)工和經(jīng)商的習(xí)慣。這是一個民風(fēng)淳樸、熱情好客和相對和諧的村莊，但又是地方性規(guī)范和道德力量日漸式微的村莊。村莊生活日益喪失意義和價值，公共品供給日益困難，農(nóng)民合作的能力和意愿日益瓦解。閑暇生活主要是打麻將，外出者對家鄉(xiāng)建設(shè)幾乎沒有興趣，逢年過節(jié)也較少回家。村民的主要念頭就是逃離家鄉(xiāng)，能夠做“城里人”。在多數(shù)村民眼里，村莊政治和村莊選舉是少數(shù)精英的“游戲”，與他們自己沒有直接的關(guān)系，就是幾年一次的投票而已。
滇中山原村。該村地處滇中地區(qū)，地廣人稀，森林資源比較豐富，在到以前是一個大隊，現(xiàn)為某建制村下轄的7個村民小組，共160多戶村民，650余人。這是個熱情好客、民風(fēng)淳樸的農(nóng)業(yè)村，村民較少外出務(wù)工，但又是地方性規(guī)范和道德力量日益式微、村民合作能力和意愿日益下滑的村莊。年青人的閑暇生活基本被麻將所占據(jù)，民間山歌、中草藥等技藝被日益拋棄和喪失。村民對村莊政治和選舉缺少聯(lián)系。村民之間更為關(guān)注的是“面子競爭”，人與人的關(guān)系是日益疏遠。
黔中舊溪村。該村位于貴州中部，有600多年的歷史，是個屯堡村寨。全村現(xiàn)有1100余戶村民，4300多人，人均近一畝耕地，是個典型的農(nóng)業(yè)村，故一直保持外出務(wù)工和經(jīng)商的習(xí)慣。村民熱情好客，民風(fēng)淳厚，村民富于合作精神，地方性規(guī)范和道德力量對村莊治理和村民生活依然保持了較強的控制和整合作用。農(nóng)民閑暇生活的基調(diào)積極健康。在舊溪村，村莊政治和選舉，絕不是少數(shù)精英的“游戲”，而是與村民們的生活很有關(guān)系的大事。
以上所述三個不同地域的村莊，都是“溫飽有余，小康不足”的村莊，展現(xiàn)出了不同的鄉(xiāng)村治理、村莊生活和村民的生活感受，對我們理解鄉(xiāng)村生活方式和農(nóng)民福利具有不少的啟發(fā)。
農(nóng)民福利的建構(gòu)
福利（welfare）是指“一種好的生活狀態(tài)或滿意的生活質(zhì)量，它是個體或群體追求的一個理想目標”。③一般認為，“好的生活”在物質(zhì)生活方面要求生活的安全、富裕和快樂，也要關(guān)注精神和道德上的狀態(tài)；同時，福利還與社會政治相關(guān)聯(lián)，與治理狀態(tài)和社會關(guān)系聯(lián)系在一起。探討農(nóng)民福利的建構(gòu)問題，需要考慮以下的因素：
首先，農(nóng)民福利建構(gòu)涉及的是農(nóng)民能過上什么樣的生活。中國8～9億的農(nóng)民要不要建立起適合自己生存的鄉(xiāng)村生活方式，并且是適合不同地域、不同民族生活的具有豐富性和全面性的鄉(xiāng)村生活方式，而不僅為單一的城市生活方式或者說是現(xiàn)代化的生活方式，讓農(nóng)民只有去適應(yīng)她，追逐她。
其次，農(nóng)民福利的建構(gòu)如何與鄉(xiāng)村生活方式的建立、鄉(xiāng)村治理狀況和人際關(guān)系的改善聯(lián)系起來。當前的鄉(xiāng)村治理和農(nóng)民福利似乎是互不相關(guān)的話題或?qū)嵺`，鄉(xiāng)村治理僅僅是促進經(jīng)濟增長、實現(xiàn)現(xiàn)代化的一個手段，把增進農(nóng)民的物質(zhì)福利當作了唯一的發(fā)展訴求，而忽視了鄉(xiāng)村生活方式和主觀福利感受的建立和發(fā)掘。
最后，鄉(xiāng)村治理的目的不僅是使鄉(xiāng)村作為穩(wěn)定器。鄉(xiāng)村治理不僅要切實推進鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展，提升農(nóng)民的收入水平，同時也要適當著眼于農(nóng)民主觀福利感受的提升，注重鄉(xiāng)村生活方式的倡導(dǎo)、建立和農(nóng)民生活意義世界的建構(gòu)。
農(nóng)村社會工作的出路
李昌平研究三農(nóng)問題中提出，中國主要的話語有四套，一是學(xué)術(shù)話語，二是官方話語，三是農(nóng)民話語，四是NGO話語。他特別提醒，四套話語體系之間的交流是很難的。
當前中國社會工作界的主要話語也可以歸結(jié)為四種：學(xué)術(shù)話語，傾向于歐美、港臺的社會工作發(fā)展模式，想借鑒或照搬其模式來發(fā)展中國的社會工作；官方話語，黨的十六屆六中全會《決定》明確提出，要建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍，但是，我們從什么領(lǐng)域入手，采取什么樣的福利服務(wù)提供模式和組織模式，現(xiàn)在依然值得研究和探討；NGO話語關(guān)注的是某些人群的聲音、權(quán)力，希望透過賦權(quán)的方式去解決這些人的問題，改變困境。
回到農(nóng)村社會工作領(lǐng)域中來，我們到底要采用什么樣的話語體系，這是一個值得深入思考的問題。在宏觀層面上，我們需要用歷史的視野、民族和國家的眼光去思考農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)問題。從微觀層面上，我們要用農(nóng)民的話語體系去理解農(nóng)民的生活和感受，在切實推進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、提升農(nóng)民的收入水平的同時，也要適當著眼于農(nóng)民主觀福利感受的提升，注重鄉(xiāng)村生活方式的倡導(dǎo)、建立以及農(nóng)民生活意義世界的建構(gòu)。（作者為重慶城市管理職業(yè)學(xué)院社會工作學(xué)院教研室主任）
注釋
中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.11.022
Abstract： In recent years， the research on rural governance was in the ascendant. From the existing literature， the academics studied the connotation， mechanism， mode and path of rural governance， analyzed the problems and the reasons for the existence of village governance， and obtained some valuable results. But there were also some disadvantages， such as the lack of systematic and holistic research， the research of rural governance mechanism and rural governance model needed to be further studied. In the research method， qualitative and quantitative research studied mostly below normal. From the trend， not only to pay attention to theoretical study villages， but also to focus on rural governance practices specific analysis of the problem； research methods should be diversified， especially in the use of mathematical models and advanced technical means to carry out empirical research.
Key words： rural governance； theory； summary
自20世紀20年代起，研究農(nóng)村問題的專著在我國陸續(xù)面世。1998年，在治理理論的基礎(chǔ)上，華中師范大學(xué)學(xué)者提出“鄉(xiāng)村治理”的概念。隨著該理論在鄉(xiāng)村管理工作中的廣泛應(yīng)用，學(xué)術(shù)研究也愈來愈深入，從現(xiàn)有文獻來看，學(xué)者們的研究主要集中在鄉(xiāng)村治理主體、治理權(quán)力配置方式、治理目的以及治理過程等4個方面[1]。
1 鄉(xiāng)村治理研究的主要觀點
1.1 鄉(xiāng)村治理內(nèi)涵
在治理主體方面，趙樹凱[2]認為，鄉(xiāng)村治理中多種主體參與，通過協(xié)商談判等方式來解決分歧，實現(xiàn)共同治理。郭正林[3]提出，鄉(xiāng)村治理的主體應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委政府及其附屬機構(gòu)，以及村委會等村級組織和各種民間團體。在鄉(xiāng)村治理目標上，賀雪峰[1]認為“鄉(xiāng)村治理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展”。其中“有序發(fā)展”也就是公共利益所在。徐勇指出進行現(xiàn)代化鄉(xiāng)村建設(shè)是治理的目標。
1.2 鄉(xiāng)村治理機制
由于公共信息不透明等原因，腐敗問題日益嚴重。陳力予等[4]提出戶代表會議制度，以戶為單位，成立村民小組會議，協(xié)商、監(jiān)督村務(wù)。王朋琦等[5]指出新農(nóng)村建設(shè)在操作機制上要走出傳統(tǒng)誤區(qū)，禁用“指標攤派”的方法，慎用“試點推廣”的方式，避免“典型激勵”的慣性，樹立法律至上的理念。在解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困難方面，張恒利[6]提出要重建農(nóng)村公共財政運行體制，改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)機制[6]。針對當前村民選舉非理性投票過多，精英政治受到阻礙的現(xiàn)象，盛義龍[7]提出選舉機制要與鄉(xiāng)村治理保持整體一致性，特別需要與經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定相結(jié)合。
1.3 鄉(xiāng)村治理模式
陳洪生[8]以村民自治實施效果為出發(fā)點，通過對影響社會自主性的發(fā)育與發(fā)展的4個基礎(chǔ)性條件――經(jīng)濟發(fā)展、利益分化、公民素質(zhì)以及政府控制和主導(dǎo)社會力量的程度的分析，提出了自覺自治鄉(xiāng)村治理模式。龍立軍[9]以廣東珠海幸福村建設(shè)為例，提出構(gòu)建可運轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村治理模式。將治理融入幸福村居建設(shè)之中，并使其機制化，使得鄉(xiāng)村的發(fā)展更加人性化和可持續(xù)化。王海俠等[10]通過對江西分宜的鄉(xiāng)村治理模式進行考察，提出從“黨建+村民自治”的角度來進行治理探索，以黨建強化鄉(xiāng)村治理的思路的分宜模式，運用“黨建+”理念，強化農(nóng)村基層組織建設(shè)，提高村民自治水平。閻占定等[11]提出嵌入農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的鄉(xiāng)村治理模式。這種模式是農(nóng)民合作經(jīng)濟組織與鄉(xiāng)村治理結(jié)合的產(chǎn)物，將農(nóng)民合作經(jīng)濟組織參與到鄉(xiāng)村經(jīng)濟、政治和社會建設(shè)之中。鄶艷麗[12]以巴林左旗后興隆地村為例，提出了“農(nóng)民置上”的本原模式。在這種模式下農(nóng)民始終作為受益和實施建設(shè)的主體，其政策效果具有擴散效應(yīng)。
1.4 鄉(xiāng)村治理路徑
張繼蘭[13]認為可以通過完善協(xié)商互動機制、建設(shè)服務(wù)型政府等路徑來解決鄉(xiāng)村社會自主性缺乏、鄉(xiāng)村組織不健全、治理機制不完善等問題。周朗生[14]擇取較有代表性的云南鄉(xiāng)村治理為考察對象，提出了大力發(fā)展農(nóng)民合作組織、完善鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)和切實解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難、加強農(nóng)村基層組織建設(shè)等路徑開展鄉(xiāng)村治理。唐紹洪等[15]提出在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上對各決策主體進行權(quán)力關(guān)系界定，走多元化主體治理的科學(xué)發(fā)展道路。趙艷霞等[16]在調(diào)查唐山農(nóng)村新民居建設(shè)后，提出鄉(xiāng)村治理的成功路徑是開展新民居建設(shè)。蘭海洋[17]認為當前要實現(xiàn)中國鄉(xiāng)村善治，有三大治理路徑：一是優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，政治生態(tài)和諧化；二是推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；三是平等化城鄉(xiāng)公共服務(wù)。
2 鄉(xiāng)村治理存在的主要問題
2.1 基層民主建設(shè)滯后
因鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主建設(shè)的滯后性導(dǎo)致很難有效推進村民自治的民主化進程。在王華[18]看來，由于缺乏有效監(jiān)督，腐敗現(xiàn)象嚴重。賄選、不合理決策與管理現(xiàn)象屢有發(fā)生。高寶琴[19]提出當前村民自治組織長期缺乏有效組織形態(tài)，是治理危機出現(xiàn)的重要因素之一。歐陽雪梅等[20]認為基層政府缺少民主素質(zhì)教育，致使村民主人翁意識不強，從而導(dǎo)致村民自治能力不強。
2.2 鄉(xiāng)村治理主體混亂，機構(gòu)權(quán)利分工不明
歐陽雪梅等[20]認為由于治理權(quán)力配置不明，一方面導(dǎo)致村委會與村黨支部在權(quán)力間的沖突，另一方面也增加政府與村民在管理上的沖突，影響了治理目標的實現(xiàn)。鄭紅娥等[21]提出，國家行政權(quán)和村莊自治權(quán)的沖突是目前鄉(xiāng)村治理困局的主要原因。在鐘漲寶[22]眼里，缺乏合理有效的機構(gòu)、人員改革是鄉(xiāng)村治理面對的困境之一。
2.3 鄉(xiāng)村債務(wù)問題突出，農(nóng)民生活不夠?qū)捲?/p>
在李文政[23]看來，鄉(xiāng)村治理面對的困難不僅是管理及文化教育上的缺陷，經(jīng)濟發(fā)展落后與農(nóng)民積貧積弱問題同樣嚴重。趙艷霞等[24]提出鄉(xiāng)村治理的制約條件包括民主化的現(xiàn)實制約、法律制約和經(jīng)濟制約。袁金輝[25]認為目前鄉(xiāng)村仍受到小農(nóng)經(jīng)濟的束縛，收入低，債務(wù)多。鐘宜[26]提出因財政經(jīng)費短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為發(fā)展只得過度干預(yù)村莊事務(wù)。同時基層政權(quán)缺少財政來源，村、鄉(xiāng)兩級財政缺口過大，故造成當今治理困境。
2.4 其他方面
劉勇[27]認為由于我國幅員廣闊，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地村民政治素質(zhì)不齊。當利益受損，無法通過正常渠道及方式維護自身利益時，越級上訪、申訴或暴力對抗等就容易成為他們維權(quán)的工具，這嚴重破壞了鄉(xiāng)村治理的政治環(huán)境。陳柏峰等[28]認為灰色勢力是治理鄉(xiāng)村的一個惡疾。
3 完善鄉(xiāng)村治理的對策
3.1 推進基層民主建設(shè)，完善村民自治
李文政[23]覺得加強服務(wù)型政府建設(shè)，組建公共服務(wù)體系，重視村民自治，發(fā)揮村委會作用是治理鄉(xiāng)村的路徑之一。張志英[29]認為進行新農(nóng)村建設(shè)需加強村民自治、大力發(fā)展創(chuàng)新村民組織。李莉等[30]提出鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵是兩個尊重：一是尊重村民意愿，二是尊重村民自主性。
3.2 加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度建設(shè)，加快服務(wù)型步伐
在馬寶成[31]看來，完善鄉(xiāng)村治理一方面需要體制改革，另一方面要加強建設(shè)現(xiàn)代化村莊。韓冰[32]提出解決當前問題需要根據(jù)現(xiàn)實情況進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，完善管理模式，規(guī)范和完善有關(guān)村民自治法律法規(guī)，大力發(fā)展村民組織，建設(shè)現(xiàn)代化鄉(xiāng)村。陳雙鵬[33]認為減少治理危機出現(xiàn)的方法有改革基層組織，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；建立村民參與政治的合理機制，動員建立村民組織。
3.3 提高村民民主素質(zhì)，加強政治文化學(xué)習(xí)
張曉忠等[34]認為要在尊重村民權(quán)利和自由、保障村民權(quán)益的基礎(chǔ)上提高村民的組織化水平。劉勇[27]認為村民非理性化的利益訴求方式影響了和諧的政治環(huán)境。因此需要對村民開展政治參與培訓(xùn)，推動村民合法合理參與政治生活，為鄉(xiāng)村政治和諧化發(fā)展提供有效保障。歐陽雪梅等[20]認為開展村民意識教育是完善鄉(xiāng)村治理的對策之一。
4 結(jié)束語
綜上所述，學(xué)術(shù)界對鄉(xiāng)村治理理論進行了較全面的研究。不少學(xué)者研究了鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵、機制、模式、路徑，分析了鄉(xiāng)村治理存在的問題及原因，取得了一些有價值的成果。但也存在一些不足，如一些研究還缺乏系統(tǒng)性和整體性，鄉(xiāng)村治理機制和鄉(xiāng)村治理模式的研究還需進一步深入等。從研究方法看，定性研究居多而定量研究偏少，實證研究更是鮮見。從趨勢看，不但要重視鄉(xiāng)村的理論研究，更要注重對鄉(xiāng)村治理實踐中具體問題的分析，尤其是對個案經(jīng)驗的總結(jié)；研究方法應(yīng)當多樣化，尤其是運用數(shù)理模型和先進技術(shù)手段進行實證研究。
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一、引言
“信息不對稱理論”是20世紀70年代美國經(jīng)濟學(xué)家喬治?阿克洛夫、邁克爾?斯賓塞和約瑟夫?斯蒂格利茨通過對舊車交易市場、保險市場和勞動力市場交易行為的研究而提出來的。所謂信息不對稱理論是指在日常經(jīng)濟活動中，由于某些參與人擁有另一些參與人不擁有的信息，由此造成的非對稱信息下的交易關(guān)系和契約安排的經(jīng)濟理論。以布坎南為代表的公共選擇理論學(xué)派，運用經(jīng)濟學(xué)的方法去分析政治過程，認為政治市場與經(jīng)濟市場有著許多的相似性。他們對政治市場中政府的看法，也應(yīng)該從“超凡入圣的國家這一邏輯虛構(gòu)中擺脫出來，將調(diào)查市場經(jīng)濟的缺陷和過失的方法應(yīng)用于國家和公共經(jīng)濟的一切部門”。根據(jù)公共選擇理論，經(jīng)濟學(xué)的理論和方法能夠廣泛地被應(yīng)用到政治生活領(lǐng)域中，顯然，信息不對稱理論也適合于鄉(xiāng)村治理的分析和研究之中。鄉(xiāng)村治理是我國一種特殊的政治現(xiàn)象，雖然與經(jīng)濟活動中市場交易行為存在著本質(zhì)的區(qū)別，但它與委托-關(guān)系行為在發(fā)生和運作機理方面十分相似。所謂委托――關(guān)系是指居于信息優(yōu)勢與處于信息劣勢的市場參與者之間的相互關(guān)系，在信息經(jīng)濟學(xué)中，我們將信息占優(yōu)勢的一方稱為方，信息占劣勢的一方稱為委托方。本文試圖引入信息經(jīng)濟學(xué)的信息不對稱理論，揭示我國鄉(xiāng)村治理中普遍存在著的信息不對稱現(xiàn)象，探討了這種信息不對稱現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因及其對鄉(xiāng)村治理的消極影響，并就這些問題提出一些可行性的建議和對策。
二、鄉(xiāng)村治理中信息不對稱的表現(xiàn)及消極影響
信息不對稱是鄉(xiāng)村治理過程中無法回避的客觀現(xiàn)實，它對鄉(xiāng)村治理的消極影響是多方面的。如果不解決這個問題，勢必會影響“三農(nóng)”問題的有效解決和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，甚至?xí)绊懙綐?gòu)建社會主義和諧社會和國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
(一)信息不對稱直接造成了治理的低效
公共選擇理論認為，政府機構(gòu)和官員與市場活動中的個人一樣，都是有限理性的利己主義者，具有追求自身利益最大化的天然傾向。在鄉(xiāng)村治理過程中，方和委托方的信息是不對稱的，方可以通過策略地使用隱藏信息等手段來實現(xiàn)自己的私有利益。因此，村干部作為“理性的經(jīng)濟人”在管理村務(wù)時，不可避免地會從利己的角度出發(fā)，并不在意自身行為是否合理、是否在資源配置上實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，而只是利用自己所獲取的各種不對稱信息來權(quán)衡利益，追求自身利益的最大化。處于轉(zhuǎn)型時期的中國鄉(xiāng)村社會，由于制度的不健全，法治體系不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革滯后，使得村干部在行使村莊公共權(quán)力的過程中，利用各項制度對他約束所存在的很多空隙，進行，不但沒有去為村民服務(wù)，反而侵犯了村民的正當利益，出現(xiàn)了道德敗壞行為。這樣，鄉(xiāng)村治理的效率會大大降低。
(二)信息不對稱引起了農(nóng)民的政治冷漠
當前，由于村干部與村民之間存在著比較嚴重的信息不對稱問題，使得他們之間不但沒有建立起平等的信息交流平臺和對話機制，反而在信息的獲得和擁有上出現(xiàn)了難以逾越的鴻溝。村干部利用其自身處在信息的有利地位而故意隱藏或封鎖那些對自己不利的信息，村民則明顯處在信息的不利地位而只能聽之任之。這樣便導(dǎo)致了村干部與村民之間在溝通上存在著巨大困難，不可避免地引起他們在情感上的隔閡和行為上的對立。在這種背景下，由于農(nóng)民自身的局限性，他們常以政治冷漠和不合作的方式來回應(yīng)村干部和基層政府。如此一來，鄉(xiāng)村治理陷入了困境之中，農(nóng)民的政治冷漠會逐漸導(dǎo)致農(nóng)民對黨和政府喪失信心，在中國這樣一個農(nóng)民占大多數(shù)的國家里，最終會激發(fā)社會矛盾，從而威脅到政府的合法性基礎(chǔ)。
(三)信息不對稱滋生了腐敗行為
根據(jù)“經(jīng)濟人”的假設(shè)，村干部作為鄉(xiāng)村治理的主體同樣具有追求私利的動機。當前，由于我國鄉(xiāng)村治理中缺乏有效的監(jiān)督機制，各項法律法規(guī)不健全，對村干部的行為約束十分有限。在信息不對稱的情況下，民眾和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村治理中的有關(guān)信息了解得太少，從而不能對村干部進行有效的監(jiān)督。村干部擁有和行使的公共權(quán)力不受監(jiān)督和制約，同樣會出現(xiàn)權(quán)力異化和濫用情況，因而必然會導(dǎo)致村干部腐敗行為滋生。
三、鄉(xiāng)村治理中信息不對稱的成因分析
(一)村干部自利性的存在
根據(jù)布坎南的公共選擇理論，村干部是理性的經(jīng)濟人，并沒有因為他承擔(dān)了行使公共權(quán)力的責(zé)任而比普通人的道德境界要高出很多，他在對村莊進行管理和執(zhí)行上級政府任務(wù)的過程中，同樣具有自身利益的取向?；诮?jīng)濟人的假設(shè)，村干部在履行鄉(xiāng)村治理行為的過程中，具有天然的自利性，他們不僅追求個人職位的升遷、舒適生活的要求等目標，而且還努力追求自我價值的實現(xiàn)、經(jīng)濟利益的最大化滿足等目標。村干部自利性的存在，直接導(dǎo)致了村干部在行使村莊公共權(quán)力的過程中，對信息的收集和使用存在著自私心理，他們故意隱瞞那些對自己不利的信息，只那些對自己有利的信息，這樣使村民和基層政府都不能了解治理過程的全部信息，直接導(dǎo)致了村干部與村民和基層政府之間的信息不對稱問題。
(二)信息傳遞機制不完善
在鄉(xiāng)村治理過程中，無論是政策的科學(xué)制定還是政策的高效執(zhí)行，都需要以充足而真實的信息作為支撐。沒有足夠而真實的信息，任何一項政策都不能真正地滿足村民的實際需求。然而，信息需要通過適當?shù)耐緩絺鬟f出去才能被別人所了解。當前，我國農(nóng)村地區(qū)的信息傳遞機制十分落后，特別是在中西部地區(qū)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是信息傳遞的方式單一。在廣大農(nóng)村地區(qū)，除了通過口頭傳播、廣播傳播等方式傳遞信息之外，基本上沒有其他的傳遞方式。二是信息傳遞手段落后，這主要集中在中西部的廣大農(nóng)村地區(qū)。由于資金的缺乏和技術(shù)的落后，有些農(nóng)村地區(qū)基本上沒有互聯(lián)網(wǎng)等先進的大眾傳播手段，有些地方甚至連廣播都沒有，更不用說互聯(lián)網(wǎng)了。三是信息傳遞過程中失真度比較高。不管是從村干部到村民還是從村民到村干部之間的信息傳遞，都存在著比較高的失真度。四是村干部與村民之間的信息傳播渠道受阻。由于受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，村干部往往高高在上，與村民之間沒有平等的對話平臺，這樣村民也不愿意把自己的信息告訴村干部。這些都引起了鄉(xiāng)村治理中信息不對稱現(xiàn)象。
(三)信息交易的成本太高
鄉(xiāng)村治理中所需要的一些信息必須通過收集、加工、整理、鑒別、轉(zhuǎn)換、輸出等環(huán)節(jié)來獲得，這些環(huán)節(jié)也是一個信息的交易的過程，它的有效運行必然需要一定的人力、物力、財力等資源的投入與消耗，即存在一定的信息交易成本。當前，我們處在信息社會的時代，信息的大量生產(chǎn)勢必導(dǎo)致信息的爆炸，社會公共事務(wù)涉及人們生活的每一個方面，要從“信息海洋”中搜集那些對處理村莊公共事務(wù)有用的信息，需要付出相當巨大的成本，這一成本往往是普通公眾無法承擔(dān)的，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)的公眾更是無法想象的，只有政府或者代表政府的社會組織愿意并且能夠支付這一巨額成本。[8]正是因為信息交易的成本約束，所以鄉(xiāng)村治理過程中所需要的各種信息往往難以及時傳播和獲取，從而造成了鄉(xiāng)村治理中信息不對稱現(xiàn)象的長期存在。
(四)農(nóng)村居民對信息的理解有限
改革開放三十多年來，我國政府不斷的加大教育投入，義務(wù)教育在全國范圍內(nèi)得到了普及。但是，當前我國廣大農(nóng)民仍然沒有完全擺脫文盲半文盲的狀態(tài)，特別是20世紀80年代以前的幾代農(nóng)民，基本上沒有接收過教育。農(nóng)民素質(zhì)的不高影響了他們對信息的理解，從而導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理中產(chǎn)生信息不對稱現(xiàn)象。首先，農(nóng)民沒有文化知識，直接影響他們對信息的理解，即使基層政府或者村干部把信息傳遞給了農(nóng)民，大多數(shù)人對信息無法理解。其次，農(nóng)民的信息意識不強。一個沒有接受太多教育的人，信息是什么也許都不知道，更不用說該怎么去收集和利用信息了。最后，農(nóng)民的素質(zhì)不高往往容易被村干部或者基層政府蒙騙。當前，很多基層干部或者村干部利用農(nóng)民的無知，肆意侵害農(nóng)民利益，中飽私囊。
(五)村務(wù)信息公開制度缺乏
實行政務(wù)信息公開制度，推行陽光政務(wù)，是我國各級政府改革的主要方向之一。然而，在廣大農(nóng)村地區(qū)特別是邊遠的山區(qū)，由于受客觀條件的限制和傳統(tǒng)封建思想的影響，基本上沒有制定和實行村務(wù)信息公開制度。首先，村干部基于自利的角度，不愿意向民眾公布村務(wù)信息；其次，由于資金、技術(shù)等條件的限制，不能構(gòu)建有效的信息公開渠道；再次，各項法律法規(guī)建設(shè)的滯后，信息公開缺乏法律依據(jù)；最后，由于民眾自身的局限性，廣大民眾沒有意識去主動了解村務(wù)信息。
四、改善鄉(xiāng)村治理中信息不對稱現(xiàn)象的對策思考
(一)轉(zhuǎn)變村干部信息觀念，樹立責(zé)任意識
現(xiàn)代社會，信息是一種重要的資源，誰掌握著較多的信息，意味著他就掌握著主動權(quán)。在公共管理過程中，信息是否充分直接影響到行政管理效率的高低。任何一項政策的制定、執(zhí)行、控制、評估等都需要足夠的信息。由此可見，信息對政府管理是十分重要的，政府必須通過各種途徑去獲取盡可能多的信息。行政管理行為的有效性必須得到公眾的認可，這就要求政府必須轉(zhuǎn)變觀念，將政務(wù)信息視之為公共物品而非借以獲取自利的私人物品。在鄉(xiāng)村治理中，村干部代表政府和村民行使管理權(quán)，欲要提高其管理效率，必須轉(zhuǎn)變其信息觀念，強化信息共享、信息交流意識，避免將信息私有化。同時，村干部作為村莊公共權(quán)力的行使者，必須樹立強烈的責(zé)任意識，加強自身修養(yǎng)，提高自身的道德水平，努力為村民謀取利益和滿足村民的需求。
(二)構(gòu)建有效的信息傳遞機制，促進信息廣泛傳播
當前我國廣大農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展落后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍滯后，給信息傳遞帶來了很大的障礙。建立一套系統(tǒng)的信息傳遞機制，是解決鄉(xiāng)村治理中信息不對稱問題的有效途徑之一。首先，我們要加大資金和技術(shù)投入，改善信息傳播的手段，建立一個包括廣播、電視、移動通信、電話、互聯(lián)網(wǎng)等在內(nèi)的多元化信息傳遞網(wǎng)絡(luò)。其次，改善信息傳播方式，包括口頭傳播、書面?zhèn)鞑?、圖像傳播等多元傳播方式。最后，拓寬村干部與村民之間的溝通渠道，有序地吸納廣大村民參與鄉(xiāng)村治理，搭建他們之間的平等對話平臺。
(三)實行村務(wù)信息公開制度，降低信息交易成本
當前，信息不公開是造成鄉(xiāng)村治理中信息不對稱問題的主要原因，村干部往往把村務(wù)信息看做自身的私有資源，基本上不對村民公布。這使得村干部在行使村莊公共權(quán)力過程中容易進行暗箱操作，在很大程度上加劇了道德敗壞行為和不良治理行為的產(chǎn)生。實行村務(wù)信息公開制度，推行陽光村務(wù)是避免信息不對稱現(xiàn)象出現(xiàn)的主要措施之一。只有把村務(wù)置于廣大村民的監(jiān)督之下，才能真正避免村干部行為，從源頭上解決信息不對稱的現(xiàn)象。因此，在鄉(xiāng)村治理中，村干部要通過各種途徑把各種村務(wù)信息向村民公開，讓村民能夠及時、方便地了解有關(guān)信息，降低信息的獲取成本。
(四)提高農(nóng)民素質(zhì)，培育現(xiàn)代農(nóng)民
改革開放以來，我國政府大力推行義務(wù)教育政策，為教育的普及打開了一道閘門，國民的素質(zhì)大幅度的地提升。但是，當前我國廣大農(nóng)民的整體素質(zhì)仍然不高，這是我國鄉(xiāng)村治理中的一個重要制約因素。同時也是解決“三農(nóng)”問題和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要消極因素。因此，解決鄉(xiāng)村治理中的信息不對稱問題，必須大力提高農(nóng)民的素質(zhì)，培養(yǎng)有文化、有道德的現(xiàn)代化農(nóng)民。首先，要加大對農(nóng)村教育的財政投入，加大農(nóng)村教育公共服務(wù)的扶持力度，為廣大農(nóng)民接受教育創(chuàng)造良好的條件，努力提高農(nóng)民的知識文化水平。其次，要加強思想道德教育和政治教育，提高農(nóng)民的道德素養(yǎng)，培育農(nóng)民的公民意識和政治意識，使他們能夠主動參與到鄉(xiāng)村治理活動中去。
參考文獻：
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最近，我們對全區(qū)7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)余黨校的建設(shè)情況進行了一次深入調(diào)查，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校作為干部教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)、作為創(chuàng)建學(xué)習(xí)型村鎮(zhèn)的主要基地，在培訓(xùn)鄉(xiāng)村黨員干部方面發(fā)揮著重要作用。但當前部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校生存窘迫，功能萎縮，具體表現(xiàn)為“四無”：一是無場所。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校只有一塊牌子，根本沒有集中學(xué)習(xí)場所和培訓(xùn)基地。二是無師資。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校除了組織機構(gòu)如誰任校長、副校長之外，教師隊伍建設(shè)無從談起，遇到培訓(xùn)任務(wù)則臨時從外地或上級黨校約請。三是無經(jīng)費。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)疏于黨校建設(shè)，連必要的教學(xué)器材都沒有，現(xiàn)代化教學(xué)設(shè)備更是難見蹤影。四是無培訓(xùn)。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校沒有制定年度培訓(xùn)計劃和長期培訓(xùn)規(guī)劃，全年辦不了幾期班，培訓(xùn)不了多少鄉(xiāng)村干部。
出現(xiàn)上述問題，主要有四個方面的原因：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委重視不夠。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委沒有意識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校在干部培訓(xùn)中的重要作用。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責(zé)人借口經(jīng)濟工作壓力大，中心工作任務(wù)重，基層工作頭緒多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委無時間、無人員、無精力去抓黨校的建設(shè)。二是鄉(xiāng)級財政投入太少。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況緊張，很難對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校進行必要的財力投入。三是上級對鄉(xiāng)村干部培訓(xùn)包攬?zhí)?。有時，上級直接調(diào)訓(xùn)鄉(xiāng)村干部或農(nóng)村普通黨員，客觀上造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校在干部培訓(xùn)上過多依賴上面，失去了工作的主動性和積極性。四是鄉(xiāng)村干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校缺乏認同感。大多數(shù)鄉(xiāng)村干部認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校只是業(yè)余性質(zhì)，培訓(xùn)環(huán)境差、教學(xué)力量弱、學(xué)習(xí)收獲少，遠遠比不上市、縣級黨校。從而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校的有關(guān)培訓(xùn)興趣不高，在一定程度上引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校的生存危機。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校建設(shè)可以從以下四個方面入手：
一、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校建設(shè)責(zé)任制。要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校的建設(shè)和工作開展情況納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“雙文明”考核內(nèi)容，制定出具體的考核細則，由區(qū)委組織部和區(qū)委黨校嚴格考核。同時明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校建設(shè)的第一責(zé)任人，由其兼任黨校校長，給其壓力，促其出力。
二、多渠道解決經(jīng)費問題。一是可以采取縣鄉(xiāng)財政和縣級自管黨費各出一點、鄉(xiāng)村黨員捐獻一點的方式，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校的基礎(chǔ)建設(shè)問題。二是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財產(chǎn)中劃撥出一定的經(jīng)濟實體如林場、果園、種養(yǎng)殖基地作為黨校的專用資產(chǎn)，一方面可以作為農(nóng)村學(xué)員的實踐和培訓(xùn)基地，另一方面也可以增強黨校的“造血”功能，適當解決培訓(xùn)經(jīng)費，起到“以園（基地）養(yǎng)?！钡淖饔?。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校可以開辦實用技術(shù)培訓(xùn)班，并開展有償技術(shù)服務(wù)，以此解決部分經(jīng)費問題。
⑩徐子沛.大數(shù)據(jù).廣西師范大學(xué)出版社，2012.
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參考文獻：
縱觀長三角、珠三角、京津冀三大城市群發(fā)展歷程，以縣域空間為單元，可以明顯看到縣域經(jīng)濟優(yōu)劣是衡量城市群發(fā)育程度的絕佳視角。區(qū)域可持續(xù)發(fā)展應(yīng)基于發(fā)達縣域經(jīng)濟單元基礎(chǔ)上逐次演替過程，長三角集中眾多全國百強縣便是最好例證。長三角發(fā)展后勁強于珠三角、京津冀，中心城市極化作用及競爭力優(yōu)于北、廣、深，正基于其有強大的縣域經(jīng)濟基本細胞單元組成強健的體魄、豐厚的沃土提供充沛的營養(yǎng)。正如細胞質(zhì)與細胞核的內(nèi)在機理驚人相似，相比珠三角、長三角，尤其是長三角的強勁發(fā)展勢頭，很大程度上得益于合理的區(qū)域空間功能體系；京津冀長期以來的相對劣勢，則可以歸咎于畸形功能體系造成縣域機會缺失、停滯甚至衰退，最終使得區(qū)域整體后勁不足。以此推想，理論上區(qū)域空間尺度內(nèi)核心與基質(zhì)之間是否存在類似黃金分割的最佳比例？長三角、珠三角的發(fā)展歷程，實質(zhì)是省―市―縣三級空間單元相互博弈演替的過程，尤其省、市對于縣域空間爭奪，也進一步印證區(qū)域是具有生命力的有機體，具備鮮明的生命體征及生命周期，不同階段需要相應(yīng)的空間治理手段。
河南省近幾十年的縣域經(jīng)濟空間演進也有力支撐了該理論假說，百強縣集中區(qū)域也正是中心城市實力最強勁、經(jīng)濟最具活力區(qū)域；反之亦然。因此，空間政策應(yīng)分類引導(dǎo)，核心圈層內(nèi)強調(diào)中心極化，做大做強中心城區(qū)；圈層應(yīng)強化擴權(quán)強縣、省直管，削減中心城區(qū)規(guī)模指標及對縣域空間資源的低效掠奪。當前核心任務(wù)在于釋放縣域活力，對于核心圈層如何實現(xiàn)中心極化、都市區(qū)一體化，撤縣改區(qū)是必然；外部圈層，尤其三山一灘、黃淮四市尚處于發(fā)展初級階段，在于強縣擴權(quán)、省直管，而非拔苗助長，切忌政策一刀切。
二、縣域空間尺度
以縣域空間尺度審視河南縣域經(jīng)濟發(fā)展，能夠清晰看出一條主線，所謂不同縣域經(jīng)濟模式，實則若干特色鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)集群與城區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚有機耦合，與其說縣域經(jīng)濟，不如說特色鎮(zhèn)域經(jīng)濟更貼切；未來縣域發(fā)展核心在于三大抓手：縣城產(chǎn)業(yè)集聚與特色鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)集群培育、縣城與特色鎮(zhèn)域空間格局構(gòu)建、村莊人口流動暢通機制保障。在此過程中需正確處理幾大關(guān)系：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與工業(yè)化關(guān)系、發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)多元化關(guān)系、引進外資與利用民間資金關(guān)系、向政府要錢與向市場要錢關(guān)系、營造良好環(huán)境與提升縣域形象關(guān)系。
縣域發(fā)展大多基于資源、區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)或村民自發(fā)發(fā)展、集聚、轉(zhuǎn)型、提升而來，規(guī)劃只是在發(fā)展達到一定程度之后適當加以規(guī)范化，尚未出現(xiàn)由于規(guī)劃而從無到有產(chǎn)生的新型縣域經(jīng)濟形態(tài)和空間實體。不同模式間最大區(qū)別在于發(fā)展理念不同，這是學(xué)習(xí)和總結(jié)不同模式的核心。必須認識到任何模式都并非完美，不能簡單機械套用。任何縣域都不是單一經(jīng)濟模式，而是多模式的綜合，關(guān)鍵在于因地制宜，選取主導(dǎo)發(fā)展模式，同時借鑒其他模式的合理理念與方式，融入地方實際發(fā)展過程之中，最終實現(xiàn)各縣域的特色化發(fā)展。
當前關(guān)于縣域經(jīng)濟與城鎮(zhèn)化發(fā)展成功模式的總結(jié)不勝枚舉，當多數(shù)眼光專注于成功縣市的聚光燈下時，更需要對曾經(jīng)的明星縣市的衰落進行反思，逆向思維尤其稀缺，成功經(jīng)驗固然重要，縣域衰退的例子更具警醒意義，縣域發(fā)展中也需要吳曉波“大敗局”式研究。
三、鄉(xiāng)村空間尺度
社會團體發(fā)展的前瞻與思考
加強智庫研究建設(shè)新型智庫
做好社會救助和慈善資源的對接
完善我國志愿服務(wù)體系的建議
“三社聯(lián)動”的問題與優(yōu)化策略
用治理理念推動公共文化服務(wù)發(fā)展
完善社會保障管理體制的幾點建議
改進我國兒童安全保護工作的思路
徐州市街居體制改革的實踐與思考
維護國家文化安全的核心與對策
新常態(tài)下中國式鄰避困境的解決思路
完善促進大學(xué)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策體系
在完善制度中全面推進社區(qū)矯正工作
民間公共資源的傳統(tǒng)利用與鄉(xiāng)村建設(shè)
推進新型城鎮(zhèn)化和流動人口社會融合
基于近年來幾起重特大事故災(zāi)難的分析
創(chuàng)新社會治理需要全面提升領(lǐng)導(dǎo)力
英國開放公共服務(wù)改革及其啟示
加強社會治理創(chuàng)新推進社會治理現(xiàn)代化
總體國家安全觀下的公共安全與應(yīng)急管理
加強國家安全管理體制的系統(tǒng)性設(shè)計
運用協(xié)商民主創(chuàng)新社會治理的有益嘗試
縣域社會協(xié)同治理的“田東經(jīng)驗”分析
社會治理創(chuàng)新視域下的微信謠言治理
組織社會力量參與社區(qū)治理的實踐與思考
重慶城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)差異分析及政策建議
加強網(wǎng)格化服務(wù)管理體系構(gòu)建的幾點建議
引導(dǎo)新文藝組織和文化群體參與社會建設(shè)
行業(yè)協(xié)會商會與政府脫鉤改革方略及挑戰(zhàn)
扎實推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤改革
全面推進依法治國進程中我國社會發(fā)展展望
從臺灣社區(qū)發(fā)展看社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理的前景與挑戰(zhàn)
社會風(fēng)險與基層社區(qū)治理:問題、理念與對策
在社會治理創(chuàng)新中充分發(fā)揮關(guān)工委的獨特作用
正確認識和處理新形勢下改革與法治的關(guān)系
開啟中國社會學(xué)研究的新“黃金時代”
中國合和式風(fēng)險治理的概念框架與主要設(shè)想
新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團團場社區(qū)建設(shè)與治理的思考
清前期山東“義集”的興起與地方市場治理策略
人口老齡化再認識及對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的建議
推進以社區(qū)治理為基礎(chǔ)的城市治理現(xiàn)代化探索實踐
《國家安全法》頒行背景下的公共安全與應(yīng)急管理
總體國家安全觀視角下的公共應(yīng)急管理法治化
推進公共安全體系系統(tǒng)化常態(tài)化法治化社會化建設(shè)
深圳市基本公共服務(wù)管理平臺建設(shè)的實踐與思考
