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當(dāng)前，作為補充政府管理和社會調(diào)節(jié)不足的一種社會管理方式，公共治理日益成為現(xiàn)代社會公共管理的重要理念和價值追求。從一定程度上說，公共治理既是各國政府社會管理體制改革的經(jīng)驗總結(jié)，也是影響各國政府政治改革與發(fā)展的新理念。就基本內(nèi)容而言，公共治理包括主體、客體、目標(biāo)和手段四個方面。
公共治理是一系列來自政府、社會公共機構(gòu)甚至包括私人機構(gòu)在內(nèi)的公共管理活動。因此，公共治理主體其實就是一個以政府為主體、多種公私機構(gòu)并存的管理機構(gòu)體系。公共治理的主體是公共治理的利益相關(guān)者，即與治理需求和滿足存在直接或間接利益關(guān)系的個人和組織的總稱。當(dāng)代公共治理主體出現(xiàn)了多元化趨勢：公共治理的主體，既可以是政府、公共機構(gòu)，也可以是私人機構(gòu)；既可以是公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作，也可以是非政府組織、非營利組織、轄區(qū)單位、居民個人。公共治理理論認(rèn)為，政府不是國家唯一的公共管理主體和權(quán)力中心，各種公共的和私人的機構(gòu)，只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可、認(rèn)同，都可以成為、而且應(yīng)當(dāng)成為在各自不同層面上社會公共權(quán)力的主體。
公共治理的客體又稱公共治理的對象，即社會公共事務(wù)。社會公共事務(wù)不僅僅是社會性公共事務(wù)。社會公共事務(wù)包括政治性公共事務(wù)、經(jīng)濟性公共事務(wù)和社會性公共事務(wù)等。顧名思義，從公共二字可見，公共治理是一個范圍相對寬泛的概念：不僅包括人們公認(rèn)的涉及到所有或絕大多數(shù)人的公共事務(wù)，而且包括那些可能轉(zhuǎn)換為前者，但卻與部分人（有些組織或集團）、甚至個別人相關(guān)的事務(wù)。因此，公共治理的范圍遍及國家和社會生活的各個方面及全體公民，涵蓋了公共治理利益主體所涉及到的所有對象和要素。
公共治理的目標(biāo)是指在治理過程中，各種治理主體可以在互信、互利、互相依存的基礎(chǔ)上進行持續(xù)不斷的協(xié)商談判，參與合作，化解沖突和矛盾，在滿足各治理主體利益的同時，最終實現(xiàn)社會發(fā)展和公共利益的最大化。中國現(xiàn)階段，公共治理的目標(biāo)主要是強調(diào)政治國家與公民的合作、政府組織與非政府組織的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作，通過合作，促進治理主體之間的有效互動，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建社會主義和諧社會。
公共治理的手段是公共管理的實現(xiàn)方式與實踐方法。公共治理強調(diào)各治理主體之間的自愿平等合作，各公共治理主體通過協(xié)商來實現(xiàn)對社會公共事務(wù)的管理。在社會公共事務(wù)的管理中，既可以采取行政的手段和方式，即實行正式的強制管制，采取正式的法規(guī)制度，又可以通過各治理主體之間的民主協(xié)商和談判，采用彼此都自愿接受并享有共同利益的非正式措施、約束途徑。此外，伴隨著科技進步，公共治理也積極引入和推廣信息、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代管理技術(shù)。
綜上所述，公共治理是以政府為主體、多種公私機構(gòu)并存的新型社會公共事務(wù)管理模式，是建立在市場原則、公共利益和相互認(rèn)同基礎(chǔ)上的國家與公民社會、政府與非政府組織、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)之間的合作。公共治理特別強調(diào)社會公眾對行政事務(wù)治理過程的參與和監(jiān)督。政府放松對行政事務(wù)的控制，激勵和引導(dǎo)更多的社會自治和責(zé)任分擔(dān)，尤其是強調(diào)行政區(qū)域性的社區(qū)自治、功能性的行政行業(yè)自治、利益性的行政社團自治、非功利性的行政服務(wù)等。公共治理的社會權(quán)力運行方式既包括政治、法律、管制等強制性方式，也包括規(guī)劃、引導(dǎo)、建議、指導(dǎo)、契約、合作等非強制性方式，而且強調(diào)更多依賴于后者及相關(guān)行動技巧的運用。在實施公共治理的過程中，公民社會和市場機制的力量都能發(fā)揮積極的作用，并與政府資源互相協(xié)調(diào)、制衡和整合。與此同時，政府能夠通過行政聽證制度、咨詢制度和監(jiān)督制度等社會參與制度，加強利益相關(guān)者之間的對話與協(xié)作，以交換信息，增進合作，降低沖突，確立和認(rèn)同共同目標(biāo)，實施對公共事務(wù)的管理。
二、民間組織在公共治理中的基本角色
在政治、經(jīng)濟和社會生活領(lǐng)域，民間組織都發(fā)揮出公共治理作用，扮演著重要的社會公共管理角色。
首先，在政治領(lǐng)域，民間組織是政府與公眾溝通的重要途徑，是社會公共價值和社會關(guān)系穩(wěn)定的主要推動者。傳統(tǒng)的政府與社會的二元結(jié)構(gòu)關(guān)系中，社會與政府高度整合，政府直接面對社會及社會中的個人。由于政府具有高度的權(quán)威，當(dāng)政府與社會產(chǎn)生矛盾的時候，就會形成直接對立的格局，沒有關(guān)系緩沖的余地。民間組織作為政府和公民之間的橋梁和紐帶，能夠促進上情下達與下情上報，從而可以有效預(yù)防社會矛盾的發(fā)生。政治絕不能只在自上而下的單軌上運行，人民的意見是任何性質(zhì)的政治都必須加以考慮的，這是自下而上的軌道。一個健全的、持久的政治必須是上通下達、來往自如的雙軌形式。通過民間組織建立理性的不同階層、群體的利益整合機制，在國家與分散的社會成員之間形成了一股中介力量。一方面，民間組織能夠代表所屬群體理性、合法地表達其利益要求以實現(xiàn)有效的下情上報；另一方面，民間組織也能夠以橋梁紐帶的身份保證黨和政府的方針政策上情下達，并進行不同群體的利益協(xié)調(diào)和對話。
與此同時，在公共治理過程中，公民能夠通過各種公民團體和組織去表達對公共事務(wù)的關(guān)注，通過各種合法的途徑與渠道實現(xiàn)并訴求各自的價值。民間組織所積極倡導(dǎo)的諸如參與、互惠、友愛、信任、寬容、多元、合作、開放、公正等價值與理念，對于維護良好的社會價值和弘揚公共精神具有重要的作用。
其次，在經(jīng)濟領(lǐng)域，民間組織能夠提供社會服務(wù)、維護市場經(jīng)濟秩序，是社會經(jīng)濟健康發(fā)展的促進者。隨著經(jīng)濟體制改革的進行和社會自主性的增強，中國的民間組織開始承接了政府原來的對經(jīng)濟進行微觀管理的那一部分職能，以管理主體的角色對市場主體的運行提供鑒證、評估、監(jiān)督等服務(wù)，從而凈化了市場，維護了正常的經(jīng)濟秩序。民間組織具有規(guī)范行業(yè)行為和穩(wěn)定經(jīng)濟秩序的功能：一方面，民間組織通過制定企業(yè)行業(yè)規(guī)章制度，實行行業(yè)自律，扮演行業(yè)利益代言人和政府政策、信息傳遞者的雙重角色，在政府和企業(yè)之間發(fā)揮橋梁和紐帶的作用；另一方面，隨著民間組織的發(fā)展壯大，政府還可以委托某些行業(yè)組織承擔(dān)一定的行業(yè)管理職能，發(fā)揮政府直接管理所難以企及的作用，從而達到強化社會自我管理的目的。
此外，民間組織可以成為高效率提供社會服務(wù)的主體。志愿性是民間組織的特性之一，它以服務(wù)和幫助有需要的人為根本目的，并以項目結(jié)果和資金效益為評估標(biāo)準(zhǔn)。在中國香港，政府完全依靠民間服務(wù)機構(gòu)，開辦各類社會福利和社會服務(wù)事業(yè)，如老人院、幼稚園、心理輔導(dǎo)、家庭治療等等。這些機構(gòu)不僅可以收取較低的服務(wù)費用，而且還有機會得到政府的資助金。既通過直接而有效的服務(wù)，幫助有需求的人，起到穩(wěn)定社會的作用，同時又能夠在申請政府購買服務(wù)的過程中，提升服務(wù)水平和組織能力。除此之外，民間組織還蘊藏著巨大的就業(yè)潛力，將成為推動經(jīng)濟發(fā)展、解決社會就業(yè)的一股重要經(jīng)濟力量。
最后，在社會生活領(lǐng)域，民間組織關(guān)注弱勢群體、促進社會公平正義，是社會穩(wěn)定的重要維護者。民間組織的自治性、民間性等特點及其社會中介地位，使其可以發(fā)揮規(guī)范社會行為，緩解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定的作用：第一，利用內(nèi)部發(fā)展起來的契約性規(guī)則、自治能力和利益格局，對一定范圍內(nèi)社會群體的行為進行規(guī)范、約束和指導(dǎo)，并對其他社會群體產(chǎn)生輻射影響；第二，凝聚民眾的意見，實現(xiàn)自下而上的溝通和自上而下的傳遞，減少并化解矛盾；第三，作為聯(lián)結(jié)政府與民眾的中間階層，避免政府直接面對民眾，從而使各種矛盾得到一定的緩沖，特別是在目前不斷發(fā)生的情況下，這一作用顯得尤為重要；第四，動員社會力量，以提供資金、技術(shù)和信息等方式，實施社會援助，解決社會問題，增進社會福利，緩解社會矛盾。近年來，中國民間組織開展的希望工程、春蕾計劃、幸福工程、微笑列車、新長城計劃等眾多公益項目，通過積極反映民眾訴求，動員社會資源向農(nóng)村、偏遠地區(qū)流動，向貧困群體流動，以幫助那些最困難的人獲得生存和學(xué)習(xí)發(fā)展的機會。通過這些公益活動，數(shù)以千萬計的貧困人口、婦女、兒童、殘疾人得到了社會的關(guān)愛，解決了上學(xué)、看病等實際問題，在一定程度上緩解了社會矛盾。同時，民間組織的成員主要由具有很強感召力的共同目標(biāo)和得到組織成員自覺認(rèn)可的價值理念匯集在一起，如環(huán)境保護、反對戰(zhàn)爭、幫助弱者、救苦濟難等，帶有很強的道義色彩，成員間容易形成相互支持、互助合作的關(guān)系，并且有利于促使全社會形成熱心公益、扶貧幫困、團結(jié)互助、平等友愛、共同發(fā)展的社會氛圍和人際關(guān)系，實現(xiàn)社會價值理性的回歸，促進社會和諧發(fā)展。
三、進一步促進公共治理主體多元化
改革開放以來，中國的民間組織在公共治理中發(fā)揮了重要作用，已經(jīng)成為溝通政府和公眾的橋梁和紐帶。不過，由于民間組織的發(fā)展還處于起步階段，再加上其本身的一些不完善性，民間組織的發(fā)展還面臨諸多困難：政府為民間組織營造的外部環(huán)境不夠好；民間組織缺乏自治，組織公信缺失，出現(xiàn)社會公眾信任危機；人力資源不足，志愿者的參與不夠；法制不健全，違法現(xiàn)象普遍；發(fā)展不規(guī)范、工作機制不健全。為此，一方面，政府有必要繼續(xù)加大對民間組織的支持，推動民間組織的健康發(fā)展，更好地發(fā)揮其公共治理功能；另一方面，民間組織要加強自身建設(shè)，更積極地參與公共治理。
首先，鑒于民間組織具有顯著的松散性和多樣性，政府應(yīng)該依據(jù)其特點分別對待，讓政府辦的民間組織與民間自發(fā)形成的組織按一定比例平等發(fā)展。當(dāng)前，為了保障民間組織的健康發(fā)展，國家應(yīng)制定和完善有關(guān)民間組織發(fā)展的規(guī)范性條文。第一，制定統(tǒng)一的《民間組織登記法》，完善民間組織的參與機制。通過降低民間組織登記成立的門檻，使大量行為合法但由于成立困難而游離于政府監(jiān)管視野之外的民間組織納入到法律規(guī)范的范疇之中。第二，加強對民間組織的管理?？紤]對所有民間組織實行備案登記，民間組織在登記備案之前無須業(yè)務(wù)主管部門批準(zhǔn)。對于活動范圍廣、影響力大、政治性強的民間組織，則按照規(guī)范的名稱、固定的場所、必要的經(jīng)費、合法的宗旨等基本原則，實行強制性審批登記制度，符合條件的賦予社團法人資格。對于社會公益民間組織，實行更加嚴(yán)格的的公益法人認(rèn)證，在民政部門登記的基礎(chǔ)上，實行財政與稅務(wù)部門的雙重監(jiān)管，以防止其公益性的異化。
政府要做改善民間組織的管理體制的推動者?，F(xiàn)行民間組織實行登記機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理體制。這種體制注重的是登記的過程，對民間組織成立的條件控制很嚴(yán)。但是，民間組織一旦完成登記，政府的管理則很松，甚至沒有任何管理措施。名為雙重管理，實際上任何一方都未能行使管理職責(zé)，出現(xiàn)了問題就互相推卸責(zé)任。因此，政府要放寬民間組織的登記控制，以體現(xiàn)公民結(jié)社的自由，將工作重心轉(zhuǎn)向民間組織運作期間的管理，對其運作的規(guī)范化進行監(jiān)督，對其行為的后果及質(zhì)量進行監(jiān)督和制約。監(jiān)督過程中要避免行政干預(yù)，只能通過政策誘導(dǎo)、資金支持等手段促使它們充分發(fā)揮作用、滿足社會需要。
政府要積極培育社會急需的民間組織。在社會轉(zhuǎn)型時期，由于政府權(quán)力使用的不規(guī)范和公民利益觀念的增強，在政府和公民之間常會出現(xiàn)利益沖突，因此急需在二者之間搭起一座從事協(xié)調(diào)活動的橋梁。所以政府應(yīng)當(dāng)采取多種措施，抓住社會利益糾紛的熱點，有針對性地培養(yǎng)、扶持以下幾類民間組織：商會、行業(yè)協(xié)會等工商社團；社區(qū)組織，如業(yè)主委員會、老年活動協(xié)會、農(nóng)村的村委會、城市社區(qū)的居委會等；公益組織，如扶貧、助殘、支持弱勢群體、見義勇為基金會和各種慈善組織；中介組織，如會計、法律、工程監(jiān)理等事務(wù)所和社團聯(lián)合會、社團促進會等。
其次，從民間組織必須加強自律、以更好地參與公共治理來看，重點在于協(xié)調(diào)外部因素和加強內(nèi)部建設(shè)兩個方面。
從外部因素看，有些民間組織的遵法守法意識不強，有法不依、無法可依，影響了整體民間組織的社會公信度，再加上民間組織的效率低下和能力不足，導(dǎo)致社會上大多數(shù)人對民間組織持一種不信任的態(tài)度，其結(jié)果是民間組織的社會捐贈不足，志愿者的參與極為有限。為此，民間組織必須加強自律，以加強內(nèi)部建設(shè)改善外部條件，提升民間組織的公信力。
民間組織的自律規(guī)范大致有以下三個層次：第一層次，任何一個民間組織都有約束自己成員（董事、員工）的行為標(biāo)準(zhǔn)和道德標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)有禁止圖利于個人、禁止有關(guān)非常規(guī)交易等議題。此外，還有民間組織的一系列倫理守則，比如“回避制度”、拒絕收受所有同其職務(wù)有關(guān)的貴重禮品；要求董事、干部和員工使用便宜合理的交通工具和選擇價格適中的住所等。這些行為規(guī)范準(zhǔn)則的目的，在于確保參與民間組織的個人皆可以杜絕潛在的不當(dāng)行為與權(quán)利濫用。第二層次，某些領(lǐng)域的民間組織聯(lián)合制定需共同遵守的行為和道德標(biāo)準(zhǔn)。國外常常是由聯(lián)合組織及協(xié)會共同制定行業(yè)自律條款。比如，美國有一個存在于各民間組織之外的獨立部門，是由800多個自愿組織、基金會組成，它制定了美國民間組織的倫理守則，以維護公眾對慈善事業(yè)的信任和信心。第三層次，由民間專業(yè)組織專門監(jiān)督民間組織自律行為。比如美國有一種民間組織，其主要工作任務(wù)就是監(jiān)督民間組織的活動，對一些民間組織加以評判。
最后，創(chuàng)造政府與民間組織的良好互動局面，促進公共治理主體的多元化發(fā)展。在公共治理中，政府和民間組織是作為不同治理主體出現(xiàn)的，一個良性的治理結(jié)構(gòu)，需要不同治理主體的合理分工、合作努力，不同主體要形成一種良性的“伙伴關(guān)系”。當(dāng)前我國政府和民間組織在公共治理中要努力建立一種競爭合作關(guān)系：一方面，民間組織作為政府的補充和支持者，在公共治理中發(fā)揮著重要作用；另一方面，政府要對民間組織進行支持。政府既要幫助非營利組織發(fā)展，又要避免過多干預(yù)其內(nèi)部事務(wù)影響其獨立性。在公共治理中，政府與民間組織的關(guān)系不是彼此替代、互相沖突的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是互動合作、相互依存、相互補充、相得益彰的關(guān)系。政府與民間組織的互動合作，有助于建立起暢通有效的利益表達機制，協(xié)調(diào)和化解不同社會利益群體之間的矛盾和沖突，實現(xiàn)政府與民間組織的良性互動，使政府與人民群眾更加緊密地聯(lián)系在一起，從而改善政府形象，增強民眾的政治認(rèn)同。
政府與民間組織的互動合作不僅可以促進政府職能的轉(zhuǎn)變，提高政府社會公共服務(wù)的能力，而且有助于優(yōu)化民間組織的發(fā)展環(huán)境，使民間組織更好地克服成長過程中的缺陷，加強自律和自身能力建設(shè)。具體而言，一方面，國家不單純通過自己的行政組織即政府來達成對社會的治理，而是以特別的方式對民間組織進行管理，將其整合到政府系統(tǒng)中，通過民間組織來貫徹國家的法律和意識形態(tài)，以充分發(fā)揚民間組織寬容、互助、互惠、利他的公益精神，充分發(fā)揮民間組織在維護公民利益、提供服務(wù)、反映訴求、化解矛盾、規(guī)范行為等方面的重要作用，從而有助于維持整個社會的穩(wěn)定，促進社會各階層的和諧發(fā)展。另一方面，民間組織也借用某些特殊的形式來獲得合法性，并汲取政府資源，顯示對公共政策的影響力，借以拓展自身發(fā)展的空間。
此外，政府與民間組織在公共治理中的權(quán)力邊界還是動態(tài)的。這個“邊界”不是把二者權(quán)力絕對分開，而只是職責(zé)和功能上的相對明確。實際上，在公共治理的實踐中很難劃清彼此的權(quán)力邊界，經(jīng)常會出現(xiàn)政府與民間組織職能分工交叉的領(lǐng)域，尤其是在目前民間組織能力薄弱、運行不規(guī)范的情況下更是如此。這就需要政府與民間組織協(xié)調(diào)合作，共同承擔(dān)起公共治理的責(zé)任。政府應(yīng)在避免隨意擴大自身職能范圍而擠壓民間組織權(quán)力空間的同時，指導(dǎo)、支持和配合民間組織開展公共服務(wù)及公共管理活動，真正發(fā)揮民間組織的功能，釋放民間組織的能力，實現(xiàn)公共治理主體的多元化。
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二、區(qū)域公共管理中的地方政府職能與治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同關(guān)系
與奧克森相似，薩瓦斯也贊同將服務(wù)供應(yīng)和生產(chǎn)區(qū)分開來，并提出10種不同的制度安排可用于生產(chǎn)公共服務(wù)：政府服務(wù)、政府間協(xié)議、政府出售、合同承包、補助、憑單、特許經(jīng)營、市場、志愿服務(wù)和自我服務(wù)等。除此，上層級政府的指令與協(xié)調(diào)無疑也是公共服務(wù)生產(chǎn)的重要制度安排。可見，地方政府職能產(chǎn)生受多重因素影響，或者說，職能內(nèi)容及其要求正是地方政府與各個要素間互動的結(jié)果，具體包括：上層級政府、區(qū)域內(nèi)各級政府組織、市場、社會（志愿）等要素。影響因素的多樣性決定了政府職能性質(zhì)、類別、內(nèi)容和要求的差異性。職能內(nèi)容是治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化必須以具體的職能內(nèi)容和工作要求為導(dǎo)向?？梢姡淮嬖趩我坏慕M織結(jié)構(gòu)，相反，不同的區(qū)域公共問題，不同的職能內(nèi)容決定了不同的治理結(jié)構(gòu)形態(tài)。治理結(jié)構(gòu)即不同的治理主體構(gòu)成的有機整體。根據(jù)薩瓦斯的研究，公共服務(wù)生產(chǎn)者由政府、其他政府、私營部門、志愿消費者團體、私營部門、消費者等主體構(gòu)成。事實上，在區(qū)域公共管理中，生產(chǎn)者還可以包括上層級政府、區(qū)域內(nèi)各級政府組織等治理主體。我們可以將它們歸納為：上層級政府、區(qū)域內(nèi)各級政府組織、市場因素和社會因素等?？梢哉f，區(qū)域公共管理中，治理結(jié)構(gòu)也正是地方政府與其他各主體互動的結(jié)果。事實上，地方政府與上層級政府、區(qū)域內(nèi)各級政府組織、市場、社會等主體間存有雙向互動關(guān)系，政府的職能內(nèi)容及要求是地方政府與各主體互動的結(jié)果；反過來，其他各要素又是重要的治理主體，它們將參與到區(qū)域公共事務(wù)治理中，并在彼此互動中形成特定的治理結(jié)構(gòu)。可見，地方政府與多元主體的互動構(gòu)筑了區(qū)域公共管理有機體，而各要素間的動態(tài)平衡又促成了職能與結(jié)構(gòu)的協(xié)同。那么，這些主體間又是通過怎樣的制度安排來實現(xiàn)互動與平衡呢？可以說，區(qū)域公共管理中，地方政府與不同治理主體間互動產(chǎn)生了不同的職能要求，而不同的職能要求又決定了不同的治理主體選擇及相應(yīng)的制度安排，從而實現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的差異性。地方政府以具體的區(qū)域公共事務(wù)為導(dǎo)向，依托可能的制度安排，選擇相關(guān)主體發(fā)生互動，并形塑治理結(jié)構(gòu)。反過來，圍繞區(qū)域公共問題，不同主體間互動及其關(guān)系結(jié)構(gòu)又將決定著地方政府的具體職能內(nèi)容和要求?？梢?，地方政府與不同主體間的互動是促成職能與結(jié)構(gòu)協(xié)同的關(guān)鍵。然而，相比理論框架，現(xiàn)實經(jīng)驗往往要復(fù)雜得多。理論框架在現(xiàn)實經(jīng)驗中能否得以檢驗？或者說，區(qū)域公共管理中的職能與治理結(jié)構(gòu)協(xié)同機制的正常運作是否存在著適用性條件？就此，將開展案例研究以回應(yīng)這些問題。“治水”乃是公認(rèn)的區(qū)域公共難題，因此選擇浙江省“五水共治”經(jīng)驗進行研究。
三、案例研究：浙江省“五水共治”經(jīng)驗
黨的十七大、十都將建設(shè)“生態(tài)文明”提到新高度，成為一項國家戰(zhàn)略。相應(yīng)地，國家層面逐步建立起一整套環(huán)境治理體系，部分標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則又轉(zhuǎn)化為官員考核指標(biāo)，對地方政府及其官員產(chǎn)生直接或間接的影響。包括浙江省在內(nèi)的各省、自治區(qū)、直轄市政府都將環(huán)境治理作為重要工作內(nèi)容。行業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理是市場失靈的體現(xiàn)，政府理應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的職能。在浙江，生產(chǎn)技術(shù)和處理技術(shù)比較落后、重污染、高排放的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重偏大，已成為全省水環(huán)境污染的重要原因。比如在全省工業(yè)廢水排放中，紡織、造紙、化工三大行業(yè)占了65%，而這三大行業(yè)的增加值僅占工業(yè)增加值的18.2%。因此，政府牽頭實施“五水共治”既是市場失靈的結(jié)果，也是彌補市場不足的重要手段。“五水共治”是實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要依托，它有助于加快淘汰重污染企業(yè)和落后產(chǎn)能，推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造。反過來，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又是減少廢水排放、治理水環(huán)境的根本之策。隨著新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化進程，區(qū)域性競爭，而非市域或縣域競爭，將成為經(jīng)濟社會競爭的主體形態(tài)，充分挖潛并利用比較優(yōu)勢則是提升區(qū)域核心競爭力的重要途徑。相比上海，浙江科技教育比較優(yōu)勢不明顯，而土地要素優(yōu)勢則不如江蘇。但是，浙江省“綠水青山”優(yōu)勢明顯，是將來的核心競爭力，要保護和發(fā)揮比較優(yōu)勢與核心競爭力，就要加快治理水環(huán)境。浙江省屬于中國發(fā)達省份，城鄉(xiāng)居民生活需求已由溫飽型向質(zhì)量型發(fā)生轉(zhuǎn)變，對生活環(huán)境提出了更高的要求。然而，環(huán)境治理狀況并不理想，全省縣級以上城市，集中式飲用水水源地水質(zhì)達標(biāo)率只有86%，其中嘉興飲用水水源地水質(zhì)部分指標(biāo)長期處于超標(biāo)狀態(tài)。據(jù)省衛(wèi)計委統(tǒng)計，全省的癌癥發(fā)病率每10萬人比全國高34.3人，其中嘉興又比全省高9.7人。顯然，這不利于廣大居民生活水平和生活質(zhì)量的提升，甚至還可能成為社會不穩(wěn)定的影響因素。綜上可得，“五水共治”項目的產(chǎn)生及其內(nèi)容和要求是浙江省政府與包括中央政府、各級地方政府、企業(yè)組織、社會公眾等在內(nèi)的多元主體互動的結(jié)果。那么，如何落實“五水共治”戰(zhàn)略呢？從已有經(jīng)驗來看，中央政府首先出臺了一系列法律、法規(guī)和制度，要求省一級單位執(zhí)行。相應(yīng)地，浙江省采取有關(guān)政策手段，在全省范圍內(nèi)部署“五水共治”工作。比如，全省范圍內(nèi)實行“河長制”，并配以相應(yīng)的考核激勵制度，確保每條河、每個河段都有專人負(fù)責(zé)，實現(xiàn)河域管理“網(wǎng)格化”；再比如，開化縣等地試點實行生態(tài)補償與獎懲制度，這些政策安排旨在激勵地方政府履行好環(huán)保職能。有效的治水離不開政府的管制作用。為此，浙江在全省范圍內(nèi)實行嚴(yán)格的水環(huán)境監(jiān)管制度，建設(shè)水環(huán)境在線監(jiān)測體系，建立刷卡排污系統(tǒng)，短期內(nèi)覆蓋所有污水排放企業(yè)。同時，加大環(huán)境執(zhí)法力度，特別加大督查和專案稽查力度，嚴(yán)肅查處環(huán)境違法案件，嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法犯罪行為，做到對環(huán)境違法行為“零容忍”。除了管制，各地政府還積極與企業(yè)合作，采用第三方治理制度，由利益相對方來處理和排放污染物。全省范圍內(nèi)，各地開始推進污水處理第三方治理，各地企業(yè)自辦的污水處理廠逐步由第三方接管，各城鎮(zhèn)政府管辦的污水處理廠也逐步轉(zhuǎn)交給第三方治理。以2013年為例，全省實行BOT、TOT等方式運營的污水處理廠有62家。另外，有必要提到，在嘉興等地，還出現(xiàn)了環(huán)境保護中的公民參與治理等現(xiàn)象，也取得了一定效果。由此可見，“五水共治”的制度安排及相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)也不是單一主體促成的，而是省一級政府與中央政府、地方各級政府組織、市場、社會等多元主體互動的結(jié)果。同樣，也正是省一級政府與多元主體間的互動促成了浙江省全域范圍內(nèi)治水職能與相應(yīng)治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同。但是，實地調(diào)研也發(fā)現(xiàn)了一系列例外的現(xiàn)象。在東陽市歌山鎮(zhèn)，為了緩和企業(yè)與附近居民矛盾，野風(fēng)集團首先牽頭投建了人工濕地，建成后，由野風(fēng)集團負(fù)責(zé)管理運維工作，人工濕地負(fù)責(zé)處理附近6家企業(yè)的生產(chǎn)污水和12000人口的生活污水，并取得了一定成效。但是，在實際運維中，野風(fēng)集團負(fù)責(zé)較大部分的成本開支。盡管當(dāng)?shù)卣o予相應(yīng)補貼，附近其他企業(yè)也負(fù)責(zé)部分開支，但是，隨著人工濕地運營及二期工程開建，尤其，近年來，政府對企業(yè)排污標(biāo)準(zhǔn)的提升，人工濕地運維成本急劇上升。目前，缺乏可持續(xù)的資金來源以彌補運維開支。此外，人工濕地身份不明確，首先它不是獨立法人，只是掛靠在野風(fēng)集團下的一個單位，既不用擔(dān)任法人所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)義務(wù)，也缺乏企業(yè)法人自主經(jīng)營、獨立核算的權(quán)利。無疑，人工濕地對自身運維成本補償?shù)膭恿γ黠@不足。實地調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，歌山鎮(zhèn)人工濕地服務(wù)范圍僅限于本鎮(zhèn)企業(yè)與居民，而距離較近的鄰鎮(zhèn)企業(yè)或居民卻無法享受。事實上，在浙江，小城鎮(zhèn)星羅棋布，企業(yè)更是緊密相挨，如僅以行政區(qū)劃作為標(biāo)準(zhǔn)來處理公共問題，那么必然會受制于傳統(tǒng)“條塊”分割的影響，加劇治理結(jié)構(gòu)碎片化，加大治理成本，不利于開展區(qū)域公共管理。正反兩方面經(jīng)驗分析，可以得出，職能與結(jié)構(gòu)的協(xié)同是解決“治水”等區(qū)域公共問題的重要條件，某種程度上驗證了理論框架的預(yù)設(shè)。但是，也發(fā)現(xiàn)，案例經(jīng)驗反映了理論框架在現(xiàn)實運用中存有一定的限度。美國田納西河流域管理局的經(jīng)驗可提供參考。
四、基于案例研究的理論檢驗與拓展
（一）美國田納西河流域管理局：一個對比案例
田納西河流域管理局成立于1933年5月，位于美國田納西州諾克斯維爾，服務(wù)管理區(qū)域覆蓋了田納西、弗吉尼亞、北卡羅來納、佐治亞、亞拉巴馬、肯塔基和賓夕法尼亞等7個州，在水土保持、糧食生產(chǎn)、水庫、發(fā)電、交通、社區(qū)服務(wù)等方面均獲得很大的成功。必須指出，管理局最大的成就是利用水力生產(chǎn)和出售肥料與電力，特別是電力。就運營經(jīng)驗來看，管理局運營上最大的特色可以說是立法管理，或者稱之為“依法治局”。直接導(dǎo)致它成立的法律是《田納西河流域管理局法》，按照法律規(guī)定，它具有較大自主經(jīng)營權(quán)。該法的第1條就闡明了建立主旨：“從國防利益出發(fā)，為維護和經(jīng)營位于阿拉巴馬州馬斯?fàn)栃に垢浇F(xiàn)屬于美利堅合眾國的產(chǎn)業(yè)；為了工農(nóng)業(yè)的發(fā)展；為了改善田納西河的航運狀況，特創(chuàng)建一個公司實體，命名為‘田納西河流域管理局’……”該法第4、5、9諸條中，明確授權(quán)可以進行土地買賣、生產(chǎn)與銷售化肥、輸送與分銷電力、植樹造林等權(quán)利。管理局運營的成功也得益于其決策機構(gòu)較高程度的多元化與專業(yè)化。首先，決策機構(gòu)是由總統(tǒng)任命的3人董事會，即主席、總經(jīng)理和總顧問組成，另外專設(shè)具有咨詢性質(zhì)的“地區(qū)資源管理理事會”，這些機構(gòu)成員主要由電力工程師、能源政策專家和人力資源專家等組成。決策機構(gòu)多元化奠定了管理局多元決策機制，而多元決策機制正好又與管理局多重目標(biāo)相吻合，可以說，管理局最初在水利工程方面以及后來在電力生產(chǎn)方面取得的成就都是與此有緊密關(guān)聯(lián)。
（二）兩地經(jīng)驗的比較分析
事實上，田納西河流域管理局運營的成功還是得益于職能與結(jié)構(gòu)的協(xié)同。流域治理問題是田納西、肯塔基等7個州共同面對的區(qū)域公共問題。管理局設(shè)置突破了傳統(tǒng)的行政區(qū)行政治理模式，相反，它以區(qū)域公共問題為導(dǎo)向，選擇區(qū)域公共管理治理模式。相比管理局經(jīng)驗，浙江省“五水共治”主要以行政區(qū)劃為依據(jù)，部署全省治水工作，實現(xiàn)包干到各地方政府，甚至各責(zé)任人?；跈?quán)責(zé)一致原則，“河長制”等制度設(shè)計有助于責(zé)任落實到具體單位或個人，然而，這也難免導(dǎo)致治水功能上的“碎片化”。再以歌山鎮(zhèn)人工濕地為例，過去的野風(fēng)人工濕地現(xiàn)已更名為歌山鎮(zhèn)污水處理工程，鎮(zhèn)政府參與濕地投建運維工作，有利于夯實濕地運維財力。但是，濕地輻射功能也主要局限在歌山鎮(zhèn)范圍，而距離較近的鄰鎮(zhèn)企業(yè)、居民無法享受歌山鎮(zhèn)人工濕地功能。鄰鎮(zhèn)也不得不同樣投建污水處理工程，加大區(qū)域公共管理成本。田納西河流域管理局職能包括水庫、發(fā)電、交通等，多樣化、專業(yè)化的職能要求又對應(yīng)著多元化、技術(shù)化的決策機構(gòu)，有助于提高管理局治水職能與結(jié)構(gòu)設(shè)置的協(xié)同程度。“五水共治”工程啟動之初，浙江就開始抓技術(shù)研究和推廣。2014年，東陽發(fā)揮當(dāng)?shù)亟ㄖ髽I(yè)技術(shù)優(yōu)勢，選派20多家特級、一級資質(zhì)建筑企業(yè)的設(shè)計人員參與農(nóng)村生活污水治理規(guī)劃設(shè)計。但是，就全省范圍而言，治水服務(wù)的專業(yè)化、技術(shù)化程度仍有一定的提升空間?！短锛{西河流域管理局法》規(guī)定了管理局不僅是一個超黨派、超行政區(qū)化的機構(gòu)，還是一個獨立經(jīng)營、政府所有的公司實體。為了避免國家機構(gòu)可能產(chǎn)生的，和私營公司一樣，管理局采用較為靈活的經(jīng)營管理方式。為此，管理局具有兩面性，作為國家機構(gòu)，它需要承擔(dān)起發(fā)展航運、社區(qū)服務(wù)等功能；作為公司實體，它又要大規(guī)模地經(jīng)營電力、肥料。不難發(fā)現(xiàn)，在實際運營中，存有一種利益機制，正是這種機制促使著管理局高度重視相關(guān)職能要求，并選擇相應(yīng)的結(jié)構(gòu)設(shè)置。然而，就歌山鎮(zhèn)經(jīng)驗而言，這種利益機制相對缺乏，歌山鎮(zhèn)的人工濕地至今為止仍是一個掛靠在野風(fēng)集團下的非法人實體，經(jīng)營空間狹隘。事實上，除了污水治理，人工濕地還有畜產(chǎn)、造紙原料、綠化、教育等功能。但是，由于利益驅(qū)動力不足，歌山鎮(zhèn)人工濕地功能相對單一，盈利潛力有待進一步挖掘。
員工的技能不等于員工的能力，員工的技能僅限于員工本身的概念，而員工的能力卻是組織的概念，它體現(xiàn)了“以顧客為中心”的組織要義。員工的技能可以通過培訓(xùn)由員工來掌握，而員工的能力卻并不可以僅僅通過培訓(xùn)技能獲得，它與組織的設(shè)計緊密相關(guān)。但是，現(xiàn)代的新型的員工能力獲得，對員工的技能要求卻是必須的。要深刻的理解這一思想，我們得回到這一觀念的源頭。
在建立“以顧客為中心”的新型組織體系中，通過利潤鏈的關(guān)系，將顧客和員工之間構(gòu)成了一個循環(huán)。首先，在“以顧客為中心”的組織體系中，員工是組織的第一顧客，組織的領(lǐng)導(dǎo)者是服務(wù)型的領(lǐng)導(dǎo)，他必須讓員工滿意，從而獲得員工的忠誠；忠誠的員工，會通過努力的工作，帶來顧客的滿意；顧客的滿意，會帶來顧客的忠誠；顧客的忠誠，會為企業(yè)帶來源源不斷的利潤；而企業(yè)良好的利潤會使企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者可以為員工帶來良好的福利及更好的服務(wù)；這又會造成員工進一步的滿意。這就是員工和顧客之間的關(guān)系。
而員工(一線員工)必須具備什么樣的能力，才能帶來顧客的滿意呢？也就是說，帶來員工滿意的根源是哪些呢？研究結(jié)果得到的結(jié)論是，一線員工的“能力”由以下幾個部分組成：
1．為了滿足顧客的需要，管理者賦予員工權(quán)限；
2．為了給顧客提供服務(wù)，清楚表明一線員工可以自主行動的范圍；
3．為了給顧客提供服務(wù)，員工需掌握知識和技能，也就是為了完成工作所需要的培訓(xùn)；
4．精心設(shè)計的輔助系統(tǒng)，比如服務(wù)設(shè)施和信息系統(tǒng)；
5．因員工出色的完成工作而進行的表揚和獎勵；
6．表現(xiàn)最優(yōu)秀的員工最關(guān)心他們的能力以及他們周圍其他人的能力；
中圖分類號 F301.2 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009
中國自1978年經(jīng)濟體制改革以來，當(dāng)前經(jīng)濟社會正向市場經(jīng)濟體制、現(xiàn)代化工業(yè)社會、社會主義民主政治、開放多元的文化、主動加入經(jīng)濟全球化的轉(zhuǎn)型。土地利用總體規(guī)劃制度是中央政府為指導(dǎo)各地方政府開展土地利用規(guī)劃工作的方針、依據(jù)、戰(zhàn)略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規(guī)劃中，探討“土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”涵義，分析我國社會轉(zhuǎn)型特定時期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程與存在問題，提出實現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的對策建議，為構(gòu)建中國特色的土地利用總體規(guī)劃編制實施模式奠定理論基礎(chǔ)。
1 “治理”視域下的土地利用總體規(guī)劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內(nèi)涵
“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統(tǒng)治”或“操縱”，國外多用于與國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動。1990年以來，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯(lián)合國全球治理委員會1995年報告提出：“治理”是或公或私的個人和機構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。
我國學(xué)者對“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協(xié)同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個既定范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要。“治理”強調(diào)的是合作，認(rèn)為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權(quán)力的來源［1］?，F(xiàn)在，更多公共管理研究者認(rèn)同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機構(gòu)在內(nèi)的多個主體，協(xié)同處理公共事務(wù)，以滿足公眾需求，實現(xiàn)最大化公共利益的過程［2］。
從以上對“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個共同內(nèi)涵：第一，認(rèn)為社會公共資源與事務(wù)管理的權(quán)力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機構(gòu)等，強調(diào)在政府與市場之間權(quán)力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對公共資源與事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)狀的合作管理，是“多中心”的，目標(biāo)是多元的，最終目標(biāo)是以最小的成本最大程度地滿足社會公眾需求；第三，主張社會公共資源與事務(wù)管理是上下互動的管理過程，以補充市場機制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達到“雙贏”管理格局。
1.2 土地利用總體規(guī)劃公共政策屬性分析
在私有制的西方國家沒有“土地利用總體規(guī)劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規(guī)劃”、“國土規(guī)劃”、“土地利用計劃”，可稱之為“土地利用規(guī)劃”，是國家（政府）干預(yù)社會經(jīng)濟的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導(dǎo)性規(guī)劃理論（Advocacy Planning）”至現(xiàn)今在規(guī)劃領(lǐng)域中提及的“公眾參與”，都是針對土地利用規(guī)劃的復(fù)雜性、政策性和社會性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來愈成為國外規(guī)劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動的過程和不可替代的工作方式。
我國改革開放以來，隨著規(guī)劃編制與實施的實踐，對土地利用利用總體規(guī)劃逐步形成了相對統(tǒng)一的概念：即對一定區(qū)域未來土地利用超前的計劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術(shù)經(jīng)濟措施，其特征表現(xiàn)為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動態(tài)性。
實質(zhì)上，國內(nèi)、國外的土地利用規(guī)劃方案是一個土地利用的決策，也是一定時期內(nèi)土地利用管理政策，其根本目標(biāo)是公平、有效配置土地資源，以提高社會整體福利和公共利益。各國土地利用規(guī)劃權(quán)力制度化進程雖然不同，但是土地利用規(guī)劃己逐漸成為各國政府控制和參與區(qū)域社會經(jīng)濟活動（土地利用）的重要方式，所以土地利用規(guī)劃過程己成為政府行政的一個組成部分?；谶@一認(rèn)識，土地利用總體規(guī)劃更是技術(shù)支撐的國家（公共權(quán)力）政策制定和實施過程，具有對未來土地利用的導(dǎo)向性，有限理性和社會公共性的特征［3］。
根據(jù)治理理論內(nèi)涵與土地利用規(guī)劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規(guī)劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營機構(gòu)以及社會公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過這種選擇來確定稀缺土地資源（在中國尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實現(xiàn)公共目標(biāo)的戰(zhàn)略方向［4］。既包括政府有權(quán)迫使人們服從的正式土地政策和規(guī)則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的功效、主要表現(xiàn)、基本特征如下：
第一，功效方面。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過土地利用管理的共同行動綱領(lǐng)和政策的制訂，調(diào)整社會經(jīng)濟關(guān)系的變化，引導(dǎo)社會經(jīng)濟和環(huán)境的發(fā)展方向、行動步驟，促進社會經(jīng)濟在客觀規(guī)律和規(guī)劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動安排合適的用地數(shù)量與用地范圍，使土地利用符合未來發(fā)展和戰(zhàn)略的要求。
第二，主要表現(xiàn)。土地利用總體規(guī)劃通過協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)土地使用關(guān)系，包括不同利害關(guān)系人的文化理念、政治觀點和經(jīng)濟利益等的綜合協(xié)調(diào)，從而建立社會經(jīng)濟和環(huán)境要素在土地使用上的關(guān)系以及共同行動的行為準(zhǔn)則（政策制度），為社會經(jīng)濟和環(huán)境發(fā)展提供空間支持［5］，避免區(qū)域內(nèi)土地權(quán)益者產(chǎn)生相互的干擾和由此而帶來的利益的抵觸和損耗。
第三，基本特征。為充分實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，其編制實施過程中是公共權(quán)力和社會的互動過程，此過程中，政府的公共權(quán)力居主導(dǎo)地位，通過協(xié)商和談判，與市民社會（非政府組織）共同構(gòu)建土地資源配置的協(xié)同綱領(lǐng)，并為社會和業(yè)主（土地使用者、所有者、權(quán)利者）的經(jīng)濟活動提供高效服務(wù)。
2 轉(zhuǎn)型期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程述評
2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規(guī)劃
第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據(jù)《土地管理法》和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的要求編寫的。1993年2月國務(wù)院正式批準(zhǔn)實施了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，先后編制完成了19個省級規(guī)劃，9個經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實施，全國的縣級規(guī)劃也大部分完成。《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》基本方針是“切實保護耕地；保障必要的建設(shè)用地”。基本上體現(xiàn)了當(dāng)時處在社會主義計劃商品經(jīng)濟下的服務(wù)型土地利用規(guī)劃特點。初步建立了國家、省、市、縣和鄉(xiāng)的五級土地利用規(guī)劃體系和符合中國國情的規(guī)劃方法。這一時期土地利用總體規(guī)劃公共治理職能具有較強的計劃指令性質(zhì)，具體情況如下：
第一，規(guī)劃治理職能與市場經(jīng)濟體制發(fā)展不相適應(yīng)。我國土地利用規(guī)劃尚處于起步階段，規(guī)劃研究能與科學(xué)的規(guī)劃理論相聯(lián)系的十分鮮見，規(guī)劃編制缺少技術(shù)指導(dǎo)和規(guī)范。規(guī)劃編制實施過程中政府是唯一的主體，嚴(yán)重缺少社會公眾和部門組織的參與（因為假設(shè)公眾利益是一致的，下級政府只須提供信息、執(zhí)行上級下達的指令性規(guī)劃指標(biāo)），致使土地利用總體規(guī)劃依然帶有較為濃重的計劃經(jīng)濟色彩，公共治理職能不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的改革與發(fā)展。
第二，規(guī)劃公共治理職能是嚴(yán)格保護耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規(guī)劃，強調(diào)保護耕地，從而導(dǎo)致許多人把土地利用總體規(guī)劃看成是保護耕地規(guī)劃，這種觀念束縛了規(guī)劃公共治理職能內(nèi)涵進一步的發(fā)展；同時，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進，規(guī)劃缺乏有效的建設(shè)用地調(diào)控機制和農(nóng)用地非農(nóng)化的約束機制，限制了土地利用總體規(guī)劃公共治理職能和作用發(fā)揮。
第三，缺乏相關(guān)法規(guī)條例使規(guī)劃沒有得到良好實施。作為一個新生事物，土地利用總體規(guī)劃的社會地位和市場經(jīng)濟下的法律約束都沒有達到應(yīng)有的高度，盡管有《土地管理法》作依據(jù)，但是沒有制定規(guī)劃實施具體法規(guī)條例，致使規(guī)劃沒有得到很好的實施，其公共治理職能未起到應(yīng)有的作用，導(dǎo)致在市場經(jīng)濟沖擊下，建設(shè)占用耕地現(xiàn)象越演越烈。至1992、1993年“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”等經(jīng)濟過熱現(xiàn)象出現(xiàn)時，耕地減少速度達到高峰。
2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規(guī)劃
1997年，國務(wù)院了11號文件，即《關(guān)于進一步加強土地管理、切實保護耕地的通知》。根據(jù)此通知，新的以耕地保護為重點的土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）在全國蓬勃開展起來，1999年l月實施修改后的《土地管理法》更是對土地利用總體規(guī)劃作了詳細(xì)規(guī)定，同年3月，國土資源部頒布了《土地利用年度計劃管理辦法》。到2000年底，全國各地普遍完成了五級規(guī)劃并開始正式實施。
第二輪土地利用總體規(guī)劃公共治職能是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，確立社會主義市場經(jīng)濟體制時期以耕地保護為主的目標(biāo)，并以一套高度集權(quán)的、復(fù)雜的行政審批制度保證這套指標(biāo)的實施。這輪規(guī)劃對我國市場經(jīng)濟制度的確立和發(fā)展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟發(fā)展迅猛及加入WTO、地方政府對于“土地財政”的熱衷以及規(guī)劃本體和政策環(huán)境等因素的影響，規(guī)劃的公共治理職能實現(xiàn)效果也有諸多不足之處。例如，指標(biāo)常有突破，一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，使其權(quán)威性和嚴(yán)肅性受到了挑戰(zhàn)。原因如下：
第一，規(guī)劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規(guī)劃治理職能制定主體是政府（包括公務(wù)員）和國家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發(fā)揮。這種自上而下、缺少足夠“回應(yīng)性”（Responsiveness）的單向規(guī)劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無法做到實體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發(fā)展和管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，從而影響土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性。
第二，規(guī)劃公共治理目標(biāo)不夠全面。在規(guī)劃治理目標(biāo)上過分強調(diào)對農(nóng)用地，特別是耕地和基本農(nóng)田的保護，以“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標(biāo)。各類用地指標(biāo)層層分解下達，各級政府都按指標(biāo)制定規(guī)劃，致使對國民經(jīng)濟發(fā)展必須的建設(shè)用地需求保障不夠，對生態(tài)環(huán)境變化影響和需求研究不多，使得規(guī)劃在實際操作過程中缺乏合理性。
第三，實現(xiàn)規(guī)劃治理職能過程中存在上下級政府間的博弈。土地歸國家（政治抽象物）所有，所有權(quán)由國務(wù)院（行政機構(gòu)）通過各級政府層層（科層制）方式來實現(xiàn)，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃主要是從中央及地方兩個層面進行。例如，中央通過國家級規(guī)劃對一定時期土地利用進行規(guī)范，規(guī)范的主要是地方政府行為；土地制度市場化轉(zhuǎn)型過程中的利與弊也是在規(guī)劃的調(diào)控與反調(diào)控間產(chǎn)生的，這就涉及到了兩個主體間的博弈［6］，發(fā)生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。
第四，法缺乏多種規(guī)劃綜合運用的協(xié)調(diào)配合。社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、專項規(guī)劃之間如何協(xié)調(diào)沒有成熟的理論和經(jīng)驗可循。發(fā)展規(guī)劃側(cè)重于經(jīng)濟社會發(fā)展領(lǐng)域，城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃側(cè)重于城市（鄉(xiāng)）空間布局，土地利用總體規(guī)劃側(cè)重各類用地平衡，要求后兩個規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，存在較大難度。專項規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，實質(zhì)是部門利益的協(xié)調(diào)；專項規(guī)劃與地方規(guī)劃的協(xié)調(diào)，實質(zhì)是條塊利益的協(xié)調(diào)。部門條塊利益的協(xié)調(diào)，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展和管理中的難點［7］。
3社會轉(zhuǎn)型期對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能影響3.1 社會經(jīng)濟發(fā)展對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的內(nèi)在要求第一，規(guī)劃治理內(nèi)容隨市場經(jīng)濟體制的完善而轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立，市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用顯著增強，宏觀調(diào)控體系日趨完善；以公有制經(jīng)濟為主體的個體和私營等非公有制經(jīng)濟共同發(fā)展的格局基本形成。到2020年，我國將建立起比較成熟的社會主義市場經(jīng)濟體制。與此相適應(yīng)，土地利用總體規(guī)劃的治理內(nèi)容將相應(yīng)逐步由大而全的控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋乩玫耐獠啃?yīng)控制和實現(xiàn)公共利益為主導(dǎo)的模式［8］。
第二，全球化背景要求規(guī)劃治理職能的市場化程度提升。2001年我國加入WTO，意味著開始全面加入經(jīng)濟全球化行列，逐步形成與全球統(tǒng)一的、網(wǎng)絡(luò)化的市場體系，以保證生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)自由流動和優(yōu)化配置。在經(jīng)濟全球化進程中，要求我國各地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃逐步運用價格規(guī)律的獨立性，從開放的國際市場中選擇土地開發(fā)的機遇，將土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整積極融入到國際經(jīng)濟競爭進程中去，以市場為基礎(chǔ)引導(dǎo)土地資源的合理配置。
第三，市場經(jīng)濟下規(guī)劃治理職能地域邊界的弱化。市場經(jīng)濟促進了生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，我國社會轉(zhuǎn)型期土地利用系統(tǒng)的各種要素在經(jīng)濟全球化和國家經(jīng)濟高速發(fā)展中以“源”和“流”的空間存在形式，對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃尺度產(chǎn)生空前超越，并且系統(tǒng)內(nèi)各要素之間復(fù)雜的非線性相互作用效應(yīng)表現(xiàn)為不平行的空間拓展［9］，致使規(guī)劃治理職能地域邊界日益弱化。同時，市場機制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調(diào)節(jié)資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過規(guī)劃縱向集中和下達的，土地面臨著兩種不同質(zhì)的配置方式運轉(zhuǎn)，磨擦成本是很高的。
第四，城市化發(fā)展對土地規(guī)劃治理職能有特殊要求。轉(zhuǎn)型期城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，戶籍對人口遷移限制作用力的減弱和大量農(nóng)村剩余勞動力向城市的涌入，城市規(guī)模不斷擴大并向農(nóng)村地區(qū)延伸。在這一過程中，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)將不斷整合，土地利用也會隨之而調(diào)整和改變。這樣一種與土地利用有關(guān)的“二元”結(jié)構(gòu)變化，對規(guī)劃治理職能有著特殊的需求：即應(yīng)有利于“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地再配置的交易成本［10］。
3.2 社會轉(zhuǎn)型期實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的條件分析社會轉(zhuǎn)型時期，市場經(jīng)濟體制的建立與完善、政府管理內(nèi)在矛盾的運動與發(fā)展、經(jīng)濟全球化與加入WTO促進了公共管理范式的轉(zhuǎn)變?！皩崿F(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”正是市場化條件下政府和市民社會加強土地資源與資產(chǎn)管理的新理念。因此，這一時期有以下條件有利于實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能：
第一，市場化經(jīng)濟奠定社會基礎(chǔ)。經(jīng)濟體制改革后，各級政府職能逐步轉(zhuǎn)變，經(jīng)營性用地由原來的政府行政與計劃管理模式向市場機制與政府服務(wù)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，國家把本應(yīng)屬于社會的權(quán)力重新歸還給社會；同時，市場經(jīng)濟的運行使社會利益主體和要求趨于多元化，促進了相關(guān)企業(yè)和非政府組織及社會公眾平等權(quán)利的實現(xiàn)，使其在土地利用總體規(guī)劃過程中發(fā)揮所應(yīng)具有的決策和參與作用，表達自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會自我管理、服務(wù)的意識和社會中介組織體系，為實現(xiàn)規(guī)劃公共治理職能奠定了社會基礎(chǔ)。
第二，民主化進程奠定政治基礎(chǔ)。伴隨經(jīng)濟改革的是政治改革。對原有的政府集權(quán)政治結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，大大推動社會民主化進程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為政府權(quán)力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對土地利用決策和行政過程的直接參與［11］。現(xiàn)階段一些大、中型城市在土地利用總體規(guī)劃編制實施過程中逐步建立公眾參與制度，創(chuàng)建了電子網(wǎng)絡(luò)信息流動渠道與信息反饋機制，集中民智以保證政府決策的科學(xué)性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規(guī)劃過程，有利于國土行政部門職能行使的最優(yōu)化，為實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能奠定政治基礎(chǔ)。
第三，全球化背景提供動力源泉。加入WTO意味著我國開始全面加入經(jīng)濟全球化行列，參與國際競爭。轉(zhuǎn)型時期，我國國土行政管理部門、土地相關(guān)的公共部門與私營機構(gòu)、土地權(quán)益者能夠根據(jù)WTO規(guī)則和市場分工，通過溝通交流、合作與伙伴關(guān)系，與世界土地資源與資產(chǎn)管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優(yōu)化配置，增強了國家制度供給和土地利用總體規(guī)劃創(chuàng)新能力。因此，全球化背景為中國實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能提供了外部條件，同時也是實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的動力源泉和壓力所在。
4實現(xiàn)與完善土地利用規(guī)劃治理職能的對策建議在我國社會轉(zhuǎn)型時期，土地利用總體規(guī)劃單一的行政管理和技術(shù)管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國家公共治理的一種重要手段。根據(jù)上述分析，為了更好地實現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，應(yīng)從如下方面著手：
4.1 科學(xué)確定土地利用總體規(guī)劃的公共治理目標(biāo)
土地利用總體規(guī)劃公共治理目標(biāo)的確定應(yīng)充分考慮本區(qū)域社會概況、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等各種因素，在科學(xué)的制度和規(guī)則安排下，允許并鼓勵非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權(quán)威和公共權(quán)力，共同決定規(guī)劃的目標(biāo)與戰(zhàn)略方向；政府應(yīng)從土地“經(jīng)營管理”理念向土地“公共治理”理念轉(zhuǎn)變，并將這種理念作為土地利用總體規(guī)劃編制實施基本理念。土地利用總體規(guī)劃是配置全部土地資源的公共規(guī)劃，不是保護耕地與城鄉(xiāng)經(jīng)營性用地供給的專項規(guī)劃，它要滿足社會發(fā)展和加入WTO等各方面的要求，要按“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放”的發(fā)展觀來確定規(guī)劃公共治理目標(biāo)，從而實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的良好治理職能。
4.2 規(guī)劃編制實施中樹立市場經(jīng)濟和全球化理念
我國社會轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟體制不斷完善，土地利用方式和結(jié)構(gòu)要求適應(yīng)市場供求變化進行調(diào)整，同時經(jīng)濟全球化也會影響國家和個人的土地利用決策行為。因此，要求規(guī)劃決策者站在國內(nèi)、國際兩個市場的高度，考慮規(guī)劃地區(qū)的資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，分析規(guī)劃實施狀況，以利確定規(guī)劃地區(qū)適宜的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略和土地利用調(diào)整的原則。應(yīng)在遵循“供給制約、引導(dǎo)需求”指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上，跳出規(guī)劃地區(qū)本身，從區(qū)域經(jīng)濟的比較優(yōu)勢、從市場的角度等考慮經(jīng)濟發(fā)展與土地調(diào)配的協(xié)調(diào)問題。避免主要用地指標(biāo)采用平均或均衡分配方法，造成一些地區(qū)規(guī)劃指標(biāo)明顯偏離實際的問題［12］；在土地利用總體規(guī)劃實施情況動態(tài)評價的基礎(chǔ)上，根據(jù)國內(nèi)、國際（WTO規(guī)則）兩個市場對規(guī)劃公共治理職能進行結(jié)構(gòu)調(diào)整和不斷優(yōu)化。
4.3 構(gòu)建與經(jīng)濟體制發(fā)展階段相適應(yīng)的規(guī)劃內(nèi)容
在社會主義市場經(jīng)濟條件下，土地利用總體規(guī)劃是對地區(qū)發(fā)展實行調(diào)控和管理的重要手段。轉(zhuǎn)型期為適應(yīng)社會主義經(jīng)濟體制發(fā)展與完善，規(guī)劃內(nèi)容和職能應(yīng)從政府管制走向公共治理。在構(gòu)建和完善與經(jīng)濟體制改革相適應(yīng)的土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容與治理職能方面，要在服從于經(jīng)濟發(fā)展為主導(dǎo)走向的同時，更要滿足自然條件適宜、經(jīng)濟有效、社會接受、環(huán)境可持續(xù)的土地利用總體規(guī)劃方向。注重社會經(jīng)濟發(fā)展“公平”與“效率”的統(tǒng)一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時期保障發(fā)展、保護資源和保護環(huán)境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃轉(zhuǎn)向更注重于“人”的社會全面發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。
4.4 規(guī)劃編制中發(fā)揮公民社會的網(wǎng)絡(luò)治理作用
所謂公民社會介入，首先是各種社會力量和公民個人以多種形式直接舉辦與土地相關(guān)的社會中介組織或資助公益事業(yè)；其次，從法理上講，每個社會集體或公民都對土地享有一份所有權(quán)，以適當(dāng)方式參與土地公共治理與監(jiān)管應(yīng)是其本分［13］；最后，市場經(jīng)濟型的土地利用總體規(guī)劃則要特別強調(diào)公民社會的廣泛參與。規(guī)劃編制中，公民社會網(wǎng)絡(luò)治理就是要政府部門、社會中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動主體通過彼此合作，共同編制與協(xié)商規(guī)劃方案的互動過程，在協(xié)商過程中充分反映和協(xié)調(diào)他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創(chuàng)造性地制定適合本地的土地利用總體規(guī)劃，為社會普遍接受的并愿意貫徹執(zhí)行。
4.5 規(guī)劃實施中加強市場對土地資源配置功能
土地利用總體規(guī)劃作為一種引導(dǎo)地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃形式之一，其實施過程實質(zhì)上是要通過規(guī)劃的宏觀引導(dǎo)和調(diào)控保證市場運作的長期有效，即在政府必要的干預(yù)下（糾正市場失靈）讓市場機制對土地資源配置的調(diào)節(jié)作用得到自覺發(fā)揮。這就要求在規(guī)劃的實施中，變革簡單的行政實施方式，借鑒西方國家市場機制對土地公共治理作用，改變政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營者的角色，提高市場配置土地資源競爭性；改革征地制度，讓農(nóng)民直接參與土地一級市場談判，確保農(nóng)民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協(xié)商的利益關(guān)系。從而降低城市化過程中城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地配置交易成本，即被征地農(nóng)民有一個合理補償與安置，例如，將征地與開發(fā)通過資本運作聯(lián)結(jié)起來，走政府、失地農(nóng)民和企業(yè)共贏的新型土地開發(fā)之路，保證農(nóng)地所有者分享城市化帶來的收益。
4.6 完善規(guī)劃法律法規(guī)，加強對微觀主體規(guī)制
依法建立規(guī)劃體系并編制土地利用規(guī)劃是發(fā)達國家的共同特點，土地利用規(guī)劃的發(fā)展總是伴隨著相關(guān)法律法規(guī)的改進。我國社會轉(zhuǎn)型時期，為了強化土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位，應(yīng)盡早出臺《土地利用規(guī)劃法》或《土地利用規(guī)劃條例》，進一步肯定土地利用總體規(guī)劃的重要性。同時，在多方主體參與、踐行土地利用總體規(guī)劃的過程中，即放松進入規(guī)制的同時，更要加強對這些微觀主體的質(zhì)量規(guī)制和約束規(guī)制。需要對政府、企業(yè)、非營利組織和社會公眾對土地利用總體規(guī)劃的作用、職能等做出法律條文上的規(guī)定，約束和監(jiān)督規(guī)劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標(biāo)的重要保障，加大執(zhí)法力度嚴(yán)格依法行政。
4.7 實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)
土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)是指與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃及空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。可以將主體功能區(qū)規(guī)劃作為協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃關(guān)系的主要載體。國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的關(guān)系較為明確，而且編制的部門是一致的，協(xié)調(diào)難度較??；主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，由于有共同的空間載體，協(xié)調(diào)難度相對較小。因此，通過主體功能區(qū)規(guī)劃的連接，使土地利用總體規(guī)劃與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃及空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)更加科學(xué)，也更加具有實際意義。一方面，它使國家空間規(guī)劃體系變得更加密實；另一方面它也是針對我國現(xiàn)行規(guī)劃相互割裂的現(xiàn)實狀況的一種嘗試性統(tǒng)籌與策略性完善，更是由政府出面干預(yù)“空間規(guī)劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。
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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation
WANG Yubo TANG Ying
本規(guī)則旨在依據(jù)人事管理規(guī)章的規(guī)定，制訂員工工資的管理辦法，包括工資計算期間、工資計算方法、工資支給時間和期限以及晉升、獎金給付等事宜。
第二條 工資決定原則
員工工資是在綜合考慮社會物價水平、公司支付能力以及員工年齡、年資、職能等級、責(zé)任大小等因素的基礎(chǔ)上，進行工資計算的。
工資
基準(zhǔn)內(nèi)工資
基準(zhǔn)外工資
基本工資
附加工資
責(zé)任津貼
撫養(yǎng)津貼
住宅津貼
全勤津貼
工作時間外工作津貼
假日工作津貼
深夜工作津貼
交通津貼
年齡工資
年資工資
職能工資
工資包括基準(zhǔn)內(nèi)工資及基準(zhǔn)外工資兩大部分，其結(jié)構(gòu)如下：
第四條 工資計算期間及工資支給日
每一工資計算期間從上個月 日起至當(dāng)月 日止，并于當(dāng)月 日支付工資。工資支給日若適逢節(jié)假時，則提早于前一日發(fā)放。
第五條 非常給付
員工遇有下列情形時，可向公司申請?zhí)崆邦I(lǐng)取已工作時間的工資。
(一)員工或依靠員工收入賴以維持生計者，遇有下列情況可向公司申請非常給付：①
結(jié)婚；②死亡；③生產(chǎn)；④疾病或受意外災(zāi)害時。
(二)員工被停職或被解雇時(包括懲戒解雇)。
(三)其他獲得公司同意的事情。
上列規(guī)定除第二項外，在申請非常給付時，須由本人(本人死亡則由其家屬)提出書面申請。
第六條 缺勤扣除
(一)工資給付形態(tài)采用月工資制。
(二)對于下列特別休假，原則上照常支付工資：①婚假、喪假；②年度帶薪休假；③
行使公民權(quán)時；④公司大會、教育召集時。
(三)員工缺勤時，則依下列方式處理。
1.非公務(wù)原因負(fù)傷疾病時：
基本工資平均每月應(yīng)出勤日數(shù)×缺勤日數(shù)
2.遲到、早退、私自外出時：
基本工資平均每月應(yīng)出勤日數(shù)×遲到、早退、私自外出的缺勤時數(shù)
第七條 中途任用、離職或退職的工資
在工資計算期間，中途任用、離職或退職時的工資，按當(dāng)月員工實際出勤工作日數(shù)，按日計算；或以離職、退職前的出勤日數(shù)為計算的基準(zhǔn)，其計算公式如下：
［基準(zhǔn)內(nèi)工資(每月固定額)＋交通津貼］×出勤工作日數(shù)平均每月應(yīng)出勤日數(shù)
第八條 工資給付及扣除額
(一)下列規(guī)定的各項金額須從工資中直接扣除：
1.個人工資所得稅。
2.勞工保險費(個人應(yīng)負(fù)擔(dān)部分)。
3.團體意外保險費。
4.過半數(shù)員工開會同意的福利基金。
(二)上述各項金額扣除后，員工所得應(yīng)以現(xiàn)金形式直接交予本人。
(三)工資所得亦可按照員工的要求，直接匯人指定的金融機構(gòu)的該員工賬戶內(nèi)。
基準(zhǔn)內(nèi)工資
第九條 基本工資
基本工資的構(gòu)成包括下列三項：
(一)年齡工資(包括初任員工的起點工資)。
(二)年資工資。
(三)職能工資。
第十條 年齡工資
年齡工資給付的標(biāo)準(zhǔn)按下列方式處理：
(一) 歲時，每月給付 元。
(二) 歲時，每增加一歲則逐年增加工資 元，作為給付年齡工資的標(biāo)準(zhǔn)額。
(三) 歲時，每增加一歲則逐年增加工資 元，作為給付年齡工資的標(biāo)準(zhǔn)額。
(四) 歲時，每增加一歲則逐年增加工資 元，作為給付年齡工資的標(biāo)準(zhǔn)額.
(五) 歲以上時，每年的年齡工資給付以 元為上限。
(六)上列年齡工資的施行細(xì)則依(表-1)“年齡工資表”的規(guī)定辦理。
第十一條 年資工資
(一)年資工資給付的原則是，服務(wù)滿一年以上的員工方適用，并依(表-2)“年資工資簡明表”的規(guī)定辦理。
(二) 歲以上的員工，依規(guī)定不再給付年資工資。
第十二條 職能工資
(一)職能工資給付的原則是，依照各職層及職等的分類，根據(jù)(表-3)“ 職能資格表”的規(guī)定，共區(qū)分為五個職能等級，并依職等的高低決定職能工資的標(biāo)準(zhǔn)。
(二)每一職等都有最高及最低工資給付標(biāo)準(zhǔn)，公司應(yīng)根據(jù)人事科所評定的員工考績狀況，依照(表-4) “職能等級運用表”的規(guī)定，辦理有關(guān)職能等級、最低標(biāo)準(zhǔn)給付額、升級單價、考績評定等事項。
(三)各等級的職能工資，則依“職能工資表”的規(guī)定辦理。
第十三條 附加工資
從事特殊職務(wù)的專業(yè)人員，若因其職務(wù)難度高、責(zé)任重大或本身的基本工資偏低，則應(yīng)以附加工資方式，給予部分或全部的調(diào)整。
第十四條 責(zé)任津貼
責(zé)任津貼是對具有監(jiān)督管理職位者所做的支付，其具體金額依“管理職津貼給付額表”的規(guī)定辦理。
第十五條 撫養(yǎng)津貼
公司對于需負(fù)擔(dān)家庭生計，并提供撫養(yǎng)眷屬最低生活保障的員工，依下列方式辦理撫養(yǎng)津貼的給付。
(一)配偶，每月津貼額為 元。
(二)子女，每月津貼額為 元。
第十六條 住宅津貼
住宅津貼是為了補助員工因無自用住宅，而須租賃房屋時的津貼，其津貼標(biāo)準(zhǔn)依下列規(guī)定辦理給付：
(一)有配偶者或有撫養(yǎng)眷屬者，每月津貼額為 元。
(二)單身者，每月津貼額為 元。
第十七條 全勤及勤奮獎金
全勤獎金是為獎勵員工在每一工資計算期間內(nèi)的全勤者或工作勤奮者而設(shè)立的獎勵項目，其給付標(biāo)準(zhǔn)如下：
(一)全勤者(無遲到、早退及請假者)，每月津貼額為 元。
(二)該月達成公司預(yù)定的工作目標(biāo)時，每月津貼額為 元。
基準(zhǔn)外工資
第十八條 勤務(wù)時間外工作津貼
(一)公司因業(yè)務(wù)上的需要，而要求員工于規(guī)定工作時間外繼續(xù)完成勤務(wù)時，則應(yīng)依照員工早到或夜班加班時間，采用計時制方式計算應(yīng)給付的津貼額。
(二)勤務(wù)時間外的加班津貼，則依下列方式計算(單位：元／小時)：
基本工資+附加工資+責(zé)任津貼+住宅津貼+全勤及勤奮獎金每月平均規(guī)定勤務(wù)時數(shù)×1.33
第十九條 休假日工作津貼
(一)公司因業(yè)務(wù)上的需要，要求員工在休假日返回公司執(zhí)行勤務(wù)時，得支付休假日工作津貼，但翌日補休者，則不另外給付津貼。
(二)休假日工作津貼采用計時制方式，依照下列公式進行計算(單位：元／小時)：
基本工資+附加工資+責(zé)任津貼+住宅津貼+全勤及勤奮獎金每月平均規(guī)定勤務(wù)時數(shù)×1.50
第二十條 深夜工作津貼
深夜工作津貼是對夜間從事勤務(wù)工作者所支付的津貼，計算時間是從晚上 點到翌日清晨 點，其計算公式是(單位：元／小時)：
基本工資+附加工資+責(zé)任津貼+住宅津貼+全勤及勤奮獎金每月平均規(guī)定勤務(wù)時數(shù)×0.3
第二十一條 勤務(wù)時間外工作津貼的特例
擔(dān)任管理職位者，不適用第十八條及第十九條的規(guī)定。
第二十二條 交通津貼
員工從住宅到公司上班時，單程距離達5公里以上者，則應(yīng)給付等于公共運輸部門所發(fā)行的定期來回月票金額，以此作為交通貼支給的標(biāo)準(zhǔn)。
調(diào)薪及升級
第二十三條 調(diào)薪
員工工資于每年12月31日視公司經(jīng)營成果增長比例，進行定期調(diào)薪。
第二十四條 調(diào)薪分類
定期調(diào)薪包括自動調(diào)薪和核定調(diào)薪兩大部分，其規(guī)定如下：
(一)自動調(diào)薪是在基本工資范圍內(nèi)所進行的工資調(diào)升包括年齡工資和年資工資兩項，其計算方法按第十條(年齡工資)和第十一條(年資工資)的規(guī)定辦理。
(二)核定調(diào)薪考核的原則是，對于基本工資中的職能工資，根據(jù)人事科評估的員工的年度職務(wù)完成能力、工作績效、責(zé)任度大小、協(xié)調(diào)性、貢獻度等考核結(jié)果，依據(jù)第十二條(職能工資)的規(guī)定辦理。
第二十五條 基本工資提高的原則
(一)公司為配合社會物價水平的提高及員工因撫養(yǎng)眷屬人數(shù)的變化，而使得其經(jīng)濟狀況有所改善時，給予員工以基本工資提高。
(二)基本工資提高的原則，根據(jù)附加工資的規(guī)定辦理。
(三)基本工資提高的計算，原則上按第二十四條的規(guī)定辦理。
第二十六條 臨時調(diào)薪
(一)員工遇有下列情形時，可由其部門直屬主管人員向人事科申請臨時調(diào)薪，以茲鼓勵。
1.有特殊功勞表現(xiàn)。
2.中途錄用的員工、具有優(yōu)秀的技能與成績。
3.為同行業(yè)間競相爭取的人才。
(二)臨時調(diào)薪的標(biāo)準(zhǔn)，則依照第十二條(職能工資)或第十三條(附加工資)的規(guī)定，采用部分調(diào)整或全部調(diào)整的辦法。
第二十七條 升級
(一)公司視員工的表現(xiàn)，審核員工的職務(wù)完成能力、責(zé)任度大小、企劃能力、判斷力、工作績效等事項后，根據(jù)第十二條(職能工資的等級晉升標(biāo)準(zhǔn))的規(guī)定辦理。
(二)員工升級后的工資，則就調(diào)升的當(dāng)月起，開始支付調(diào)整后的工資。
第二十八條 初任員工的工資
(一)初入社會的應(yīng)屆畢業(yè)生，經(jīng)公司甄選后成為正式員工時，其工資給付的原則，除衡量社會物價變化及一般同業(yè)間的初任工資水平外，均依規(guī)定的基準(zhǔn)內(nèi)工資標(biāo)準(zhǔn)辦理。
(二)初任員工的基本工資給付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按下列規(guī)定辦理：
1.年齡工資……第十條
2.年資工資……第十一條
3.職能工資……第十二條
(1)中學(xué)畢業(yè)Ⅰ等1級
(2)高中畢業(yè)Ⅰ等2級
(3)大中專畢業(yè)Ⅰ等17級
(4)大學(xué)畢業(yè)Ⅱ等3級
(5)碩士畢業(yè)Ⅲ等2級
(三)當(dāng)社會物價水平或同行業(yè)之間的初任工資水平與規(guī)定的基準(zhǔn)內(nèi)工資有所差異時，則以附加工資的形式進行補貼。
第二十九條
(一)中途錄用的員工(初入社會的應(yīng)屆畢業(yè)生以外者)，其工資給付原則上除按第二十八條的規(guī)定外，在考察員工任職前的經(jīng)歷及工作經(jīng)驗?zāi)陻?shù)后，再決定該員工的職能工資等級。
(二)擔(dān)任單純的體力勞動工作者，則應(yīng)無論其學(xué)歷高低，一律以職能等級第Ⅰ等1級任用。
定期獎金
第三十條 定期獎金的給付
公司給付獎金的原則是，根據(jù)公司業(yè)績成長比例以及員工的貢獻程度，于每年的 月及 月支付。
第三十一條 獎金計算期間
(一)上期獎金的計算期間，從去年 月 日起至該年度 月 日止，并于 月份與當(dāng)月的工資一起發(fā)放。
(二)下期獎金的計算期間，從該年度 月 日起至 月 日止，并于 月份與當(dāng)月的工資一起發(fā)放。
第三十二條 定期獎金給付的原則
定期獎金金額的高低，是在考核員工于獎金計算期間的工作表現(xiàn)、績效評價、出勤率及
貢獻度等因素后加以確定的。
第三十三條 定期獎金領(lǐng)取的資格
(一)在獎金計算期間，中途進入公司并未滿兩個月者，不予以給付定期獎金。
(二)在獎金計算期間，對于已離職者或于領(lǐng)取當(dāng)月申請離職者，則取消其獎金領(lǐng)取資格。
【中圖分類號】D630.1 【文獻標(biāo)識碼】A
提升公民參與能力是推進國家治理現(xiàn)代化的必然要求
我們要構(gòu)建的現(xiàn)代化國家治理體系，應(yīng)該是政府、社會和公民主體平等互動、協(xié)同共治，各自承擔(dān)相應(yīng)治理責(zé)任的動力系統(tǒng)。但目前，公民作為治理主體，其力量還很弱小，參與能力和效度有限。因此，迫切需要為提升公民參與社會治理的素質(zhì)和能力尋找可行路徑，創(chuàng)新社會治理，進而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理現(xiàn)代化過程實質(zhì)就是公民個體現(xiàn)代化及相應(yīng)的政府和社會現(xiàn)代化互動的過程。社會治理強調(diào)多元主體之間的協(xié)調(diào)、合作、協(xié)作、協(xié)同以及相互促進，并形成相應(yīng)機制。這樣的互動模式和機制的形成是以微觀的公民個體互動、互惠和集體行動為基礎(chǔ)的。這就需要公民具備較強的參與社會事務(wù)的能力，才能在推進國家治理現(xiàn)代化的進程中發(fā)揮應(yīng)有作用。
公民在參與互動中，對他人采取行動或?qū)λ说男袆佑枰曰貞?yīng)，彼此行為不斷調(diào)適，以此構(gòu)建出社會生活中的行為規(guī)范，適應(yīng)社會發(fā)展需要。所以，創(chuàng)新社會治理體制必須重視微觀公民個體。國家治理現(xiàn)代化是以維護人民利益福祉為出發(fā)點和落腳點。公民既是社會治理的主體，也是治理的受益者。公民能否積極參與創(chuàng)新社會治理，說到底也是公民自治能力和水平提高的問題。公民有能力自治才有可能成為社會治理的真正平等主體。
公民參與社會治理能力不強的因素
盡管公民參與社會治理在提升社會治理水平、推進國家治理現(xiàn)代化上有著重要作用。但是，從我國已有的社會治理實踐來看，公民能力還有待大幅提升。在創(chuàng)新社會治理的過程中，一些地區(qū)探索了社會平臺、社會組織和社會工作者“三社聯(lián)動”的基層社會治理模式；還有的地區(qū)在城市社區(qū)初步構(gòu)建了網(wǎng)格化社會治理的格局。而且，互聯(lián)網(wǎng)上的“數(shù)字化公民”也越來越多地參與到政治生活中并評判和影響著政府政策。這些創(chuàng)新雖然是社會治理的有益嘗試，但是公民參與能力、民主能力、合作能力等方面的不足也制約了這些創(chuàng)新機制的實施。另外，傳統(tǒng)的單向度的管控思維和公民參與渠道的不暢通，以及公民有限的參與達不到預(yù)期效果等因素均會影響公民參與社會治理的效能。
第一，我國尚處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型期，由于歷史和傳統(tǒng)上個體都沒有真正成為過獨立的利益主體，自然也缺乏對權(quán)利的主張。公共利益往往由國家包辦解決，所以人們不會形成社會參與意識，當(dāng)然也沒有公共精神。當(dāng)下，雖然物質(zhì)基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生變化，但是思想觀念的轉(zhuǎn)變還有滯后性。一方面，人們還習(xí)慣性地單一依賴政府，參與意識淡薄，缺乏主動參與的責(zé)任意識。另一方面，政府對社會的開放程度還不夠，一些領(lǐng)域依然是行政性壟斷，導(dǎo)致社會組織尚不能公平參與，公民自身更是沒有能力去實質(zhì)性地參與到公共決策中。
第二，社會治理的有效性對公民個體的參與素質(zhì)和各方面的參與能力提出了較高的要求。一方面，公民要成為真正的權(quán)利和義務(wù)（責(zé)任）意識相統(tǒng)一的公民。另一方面，公民還應(yīng)具備溝通能力、民主能力、質(zhì)疑能力、合作能力等參與社會治理所必須的能力。這些需要公民文化的不斷孕育和沉淀積累。當(dāng)前我國公民無論是權(quán)利意識、民主意識、公共道德意識還是法治意識都較弱，公民表達利益訴求、與政府的溝通及民主參與的能力與現(xiàn)代化治理能力尚有很大差距。
第三，從已有的公民參與政府決策來看，公民在參與公共政策方面，利益訴求雖有可能表達，但話語權(quán)較弱，對政府的影響力有限。這樣，就導(dǎo)致人們逐漸喪失參與的積極性，失去對參與政府決策和政府監(jiān)督管理的信任和信心，公民參與意識隨之減弱。
第四，公民參與社會治理的水平較低。一方面，公民通過各種形式參與經(jīng)濟、社會乃至政治過程的機會越來越多，熱情越來越高；另一方面，公民在參與中缺少理性判斷能力，往往會被誤導(dǎo)，導(dǎo)致非理性現(xiàn)象的發(fā)生。專業(yè)性知識的缺乏也使得公民參與能力有限，經(jīng)常有心無力。此外，公民參與社會治理還缺乏系統(tǒng)的法律規(guī)范支持和引導(dǎo)。這也是導(dǎo)致公民參與能力不強的重要因素。
如何提升公民參與社會治理的能力
培育公民美德，重塑公民治理主體。在國家治理現(xiàn)代化的視域下，公民應(yīng)該是和政府、社會一樣具有治理責(zé)任的平等主體。為此，公民必須要現(xiàn)由消極被動服從向積極主動參與轉(zhuǎn)變，從被管理的對象向治理主體轉(zhuǎn)變。其中基于對公民身份的意識和認(rèn)同之上的公民美德至關(guān)重要。公民身份不僅意味著對國家共同體的認(rèn)同，而且也意味著對公民權(quán)利和義務(wù)統(tǒng)一體的認(rèn)同。即公民不僅是國家現(xiàn)代化治理的受益者，也是國家主人和國家治理的主體。那么，積極主動參與社會事務(wù)、承擔(dān)相關(guān)責(zé)任就是公民應(yīng)有的美德。公民美德會促使公民主動規(guī)范、調(diào)整自身在參與治理中的行為，促進公民自我治理。
應(yīng)將公民素質(zhì)和能力的提升嵌入到國家治理體系現(xiàn)代化的系統(tǒng)，在多元主體協(xié)同治理并聯(lián)合行動的持續(xù)過程中完成。首先，學(xué)校公民教育是提升公民參與社會治理能力的最重要渠道。在社會治理的視域下，學(xué)校應(yīng)該培育公民意識、民主意識、權(quán)利意識和責(zé)任意識。
其次，社區(qū)和其他社會組織是公民參與能力提升的訓(xùn)練場。公民可以在參與和自身利益密切相關(guān)的基層社區(qū)治理和社會組織的活動中練習(xí)表達與溝通、主動參與和監(jiān)督等，從而提升公民素質(zhì)、提升參與治理的能力。
再次，政府的制度設(shè)計和安排為公民參與治理能力的提升搭建平臺。政府的信息公開制度將會在公民平等獲得充分信息的基礎(chǔ)上，激發(fā)其參與決策和監(jiān)督的積極性，其表達和參與社會治理能力將在和其他主體的互動中得到提升。政府搭建各種公民訴求表達和回應(yīng)平臺以及利益博弈平臺，會為公民溝通和表達等參與治理能力的提升提供多種資源和機會。政府可以推出榜樣示范平臺，激勵公民參與。
又次，網(wǎng)絡(luò)社會治理也為公民教育和公民能力訓(xùn)練提供了新的契機。網(wǎng)絡(luò)作為連接多元主體博弈、交流的空間，最重要的為公民提供了練習(xí)參與的場域，公民在網(wǎng)絡(luò)公共空間里發(fā)生的解決矛盾沖突、表達利益訴求等活動，可以讓人們了解到公民治理主體的參與能力和水平，從而通過反饋、矯正、引導(dǎo)等機制，提升公民參與治理的能力，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
最后，公民治理能力的建設(shè)，離不開制度和法律。法治既對社會治理有保障作用，同時，也為公民參與社會治理作出程序引導(dǎo)和規(guī)范。
讓公民組織成為提升公民參與社會治理能力的關(guān)鍵載體。分散的公民個體雖有利益訴求，但是因為彼此之間缺乏信息交流和組織聯(lián)系，就不能采取有效行動影響和監(jiān)督政府公共決策，無法與政府和社會平等協(xié)同互動。而公民基于某種利益自愿結(jié)成的組織則會在利益表達、交涉和協(xié)商，監(jiān)督權(quán)力運行和資源分配方面發(fā)揮重要作用。在這種組織化的過程和集體行動中，公民參與治理的能力會得到培養(yǎng)和鍛煉。而且中國公共領(lǐng)域的興起特別是數(shù)字化公共空間的興起，正在促成各種各樣實體化或“數(shù)字化公民”組織的生成，它們是公民參與能力最重要的演練場。在這種實質(zhì)性參與社會治理的過程中，公民的參與能力、合作能力、利益表達能力、博弈能力、自我服務(wù)能力等將會進一步提升。
（作者分別為大連海洋大學(xué)講師；大連海洋大學(xué)副教授）
【注：本文系大連海洋大學(xué)課題“社會治理視域下社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的體制機制研究”（項目編號：zd2016007）和大連市社科聯(lián)課題“多元主體協(xié)同治理視域下公民參與社會治理的路徑創(chuàng)新研究”（項目編號：2016dlskyb141）的階段性成果】
Abstract: the green environmental protection and energy saving were paid increasingly attention by people, intelligent systems in the importance of building the more important. To make intelligent systems engineering get smooth implementation, based on his own experience, the project implementation process related Suggestions.
Keywords: intelligence engineering, technical clarificaiton, field management, engineering acceptance
中圖分類號： TU712+.5 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：
建筑工程是以建筑專業(yè)和結(jié)構(gòu)專業(yè)的進度為主線的集體活動，所有機電專業(yè)都圍繞建筑和結(jié)構(gòu)專業(yè)而展開工作，加之智能化專業(yè)與機電專業(yè)交叉非常密切。因此，特別注意與機電專業(yè)和裝修專業(yè)的配合問題。
作為施工管理人員，施工過程中時刻注意項目的屬性：項目的一次性、項目目的的確定性、項目的獨特性、項目的不確定性、組織的臨時性和開放性、項目開發(fā)與實施的漸進性、項目活動的整體性、結(jié)果的不可逆轉(zhuǎn)性、項目需要使用多種資源。在施工過程中，項目的屬性都會在施工過程中體現(xiàn)出來。下面我將以現(xiàn)場施工管理的過程來論述。
準(zhǔn)備工作
1、掌握業(yè)主單位、監(jiān)理單位、總包單位的相關(guān)專業(yè)工程師（建筑專業(yè)、暖通專業(yè)、給排水專業(yè)、電氣專業(yè)等）；于這個項目相關(guān)本公司的各職能部門（項目經(jīng)理、采購、技術(shù)、造價、合同管理）的相關(guān)負(fù)責(zé)人、工作流程和審批流程。
2、與本公司的設(shè)計負(fù)責(zé)人取得聯(lián)系，取得本工程相關(guān)的設(shè)計資料，了解工程進展情況。
3、通過與其他單位的專業(yè)工程師溝通，掌握施工現(xiàn)場的進度情況；工程的工期、現(xiàn)場目前的進度、各個專業(yè)進度的關(guān)鍵節(jié)點、施工現(xiàn)場的管理辦公室、庫房、進場前和施工過程中需要辦理和遞交的相關(guān)資料等。
技術(shù)交底
1、發(fā)現(xiàn)工程設(shè)計方面的技術(shù)問題。
根據(jù)技術(shù)部門提供的設(shè)計資料（圖紙、點位表、設(shè)備清單），掌握建筑結(jié)構(gòu)布局和系統(tǒng)當(dāng)前設(shè)計情況（選用產(chǎn)品的架構(gòu)、管理機房和弱電間的位置和管線、建筑物的進戶管、橋架路由、平面圖中的施工難點），同時記錄存在的相關(guān)問題，一般與技術(shù)人員溝通。
2、明確工程施工過程中的技術(shù)問題。
與設(shè)計負(fù)責(zé)人溝通，落實設(shè)計資料中的存在問題。同時，對存在問題做出相應(yīng)調(diào)整。
3、編制施工進度計劃。
以設(shè)計中存在的問題和工程的現(xiàn)場情況為依據(jù)，向項目經(jīng)理匯報施工過程的存在的問題及應(yīng)該采取的措施、心中施工進度計劃（含采購計劃、人員投入計劃、目前主要費用的支出等）。
4、通過對各個系統(tǒng)設(shè)備清單的研究，核實系統(tǒng)的功能是否滿足設(shè)計要求。
通過相關(guān)媒體或者與廠家溝通，核實系統(tǒng)的功能是否滿足設(shè)計要求，實現(xiàn)系統(tǒng)功能的設(shè)備清單是否缺漏項。
5、結(jié)合以上情況，在與業(yè)主單位、監(jiān)理單位、總包單位的溝通過程中，書面提出需要他們配合技術(shù)問題和系統(tǒng)可以實現(xiàn)的功能，為以后工程驗收做好準(zhǔn)備工作。
編制施工計劃
根據(jù)總包的進度計劃，結(jié)合現(xiàn)場的實際情況，編制工程施工進度計劃、采購計劃、人員投入計劃、資金支出計劃。所有計劃的各個施工環(huán)節(jié)和工期是環(huán)環(huán)相的，而各個計劃之間是相互交叉和對應(yīng)。編制完成進度計劃后，自己就會對整個工程的施工過程有底了。
注明：應(yīng)全面考慮各種計劃的各個環(huán)節(jié)及需要的時間。
材料采購管理
1、管線采購：結(jié)合工程實際，依據(jù)本工程的設(shè)計圖紙和造價預(yù)算，核實工程實際所需的各種管線和設(shè)備的工程量（分系統(tǒng)、分樓層）。按照管線工程量分批或者按月采購管線，最后一批的應(yīng)占管線工程量的20％（需要結(jié)合現(xiàn)場未完成的工程量來確定采購量）。
2、設(shè)備采購：根據(jù)現(xiàn)場工程進展情況，及時提交設(shè)備采購清單（以設(shè)備安裝的開始時間為終止時間，充分采購周期（含供貨周期）所需的時間）。提交設(shè)備清單時，需要結(jié)合現(xiàn)場需求的變化對原設(shè)備清單做出調(diào)整（注意設(shè)備的相關(guān)型號是否有調(diào)整）。對于變更部分，需要征得相關(guān)單位同意。
注意事項：
1、每次采購工程量之前，由分包單位申報需求工程量，項目經(jīng)理負(fù)責(zé)審核。在編寫材料采購單的時間上，需要充分考慮公司的工作流程和供貨周期，從而保證合適的到貨時間（時間過早，有占用庫房空間、丟失和浪費的風(fēng)險，時間過晚，耽誤工程進度和工人窩工）。
2、對于大件、貴重、不易搬動的設(shè)備把握好到貨時間，最好在安裝的前幾天到貨，從而減少二次搬運和防止損壞的風(fēng)險。
現(xiàn)場施工管理
合同管理
結(jié)合工程進度，以工程敷設(shè)線纜所屬橋架的種類來選擇分包單位，或者以建筑物的數(shù)量來選擇分包單位。這樣明確各個施工單位的責(zé)任，避免分包單位之間有施工內(nèi)容交叉，防止互相推卸責(zé)任。（注意：掌握分包單位每天的進度和質(zhì)量，最好每天的施工日志，將施工過程中的細(xì)節(jié)控制在自己手中，防止受制于分包單位）
注意合同條款中以下內(nèi)容，從而保證合同有據(jù)可依，能夠順利執(zhí)行：
1、分包單位的負(fù)責(zé)人必須長期待在現(xiàn)場，便于掌握現(xiàn)場情況，及時處理現(xiàn)場的施工質(zhì)量、進度、變更。
2、對于變更的人工單價和結(jié)算辦法、因消極代工而延誤工程進度的規(guī)定和處罰、違約的細(xì)則等條款要有明確規(guī)定，保證工程施工的順利開展。
3、對施工質(zhì)量、管線數(shù)量的損耗的考核的獎罰應(yīng)有明確規(guī)定，設(shè)備的損耗、丟失的賠償辦法。
現(xiàn)場管理
1、分包單位進入現(xiàn)場后，對各個分包單位進行技術(shù)交底、施工質(zhì)量交底、職業(yè)健康安全和文明施工交底等。
2、對分包單位的施工員、質(zhì)檢員、安全員、材料員、資料員，對相關(guān)進行單獨交底。
3、掌握各個分包單位的施工進度和施工內(nèi)容，交代相關(guān)的注意事項（包括安全問題等），隨時核查施工單位的工程進度和施工質(zhì)量，對于任何質(zhì)量問題，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)場指出。對所有施工人員進行指導(dǎo)，防止再犯。
4、管線施工：在弱電間、管理機房等重要位置的管線是否與其他專業(yè)的管線有沖突。以單層為單位，待所有機電專業(yè)管路完工后，在進行線纜敷設(shè)。線纜敷設(shè)時，注意線纜兩端的預(yù)留、避免橋架拐彎或者垂直彎處的線纜受力，線路綁扎時按線纜種類、顏色進行分類，每捆的線纜根數(shù)基本相同。每層線纜進垂直橋架后，應(yīng)該在每根線線纜上增加標(biāo)簽，方便以后設(shè)備調(diào)試、系統(tǒng)維修。
5、設(shè)備安裝前，對于安裝工藝流程和注意事項進行培訓(xùn)，減少損失、浪費。設(shè)備安裝質(zhì)量實行全檢制度，保證所有設(shè)備的工程質(zhì)量（建筑項目的一次性和結(jié)果的不可逆轉(zhuǎn)性，避免返工）。
庫房管理
1、領(lǐng)取時間管理：每天兩次，各個分包單位在規(guī)定的時間段領(lǐng)取管線和設(shè)備。
2、責(zé)任人管理：各個分包單位從庫房領(lǐng)取管線和設(shè)備經(jīng)辦人必須是分包單位授權(quán)的。
3、進出管理：分包單位分系統(tǒng)按樓層領(lǐng)取管線和設(shè)備，對于其施工位置進行考核，防止浪費。
4、資料管理：庫房管理人員做好進出庫管理的文字記錄、電子版管理，方便以后審核和統(tǒng)計。對于相關(guān)設(shè)備的說明書、合格證、檢測報告等分系統(tǒng)進行歸檔，方便資料報驗和工程驗收。
變更管理
對于施工工程中的變更的處理原則是“先商量好變更單的主要內(nèi)容，再簽變更單，最后施工”。針對特殊或者緊急情況，可以商定好變更簽單的內(nèi)容，馬上組織施工，隨后補簽變更單。對于變更單，按照施工合同中的規(guī)定，對于小額的變更量累計和歸納后，到達相關(guān)額度，再出變更單。
資料管理
對于施工過程中各種資料分單位進行管理，以便以后查閱。
施工過程資料：施工日志、進場材料報驗、隱蔽工程報驗、安裝質(zhì)量報驗、系統(tǒng)調(diào)試記錄等應(yīng)及時報驗或者記錄，為工程竣工資料做好準(zhǔn)備材料。
施工資料處理：對于發(fā)生的資料和信息保證現(xiàn)場的施工管理人員都應(yīng)該知道，同事之間交叉核對，做好事前提醒，事后經(jīng)驗共享。防止信息堵塞或因人員變動而影響工程進度，
工程驗收
1、驗收時間：最佳的驗收時間是總包單位的驗收時間。因為短時間內(nèi)業(yè)主的管理維護部門不可能短時間內(nèi)熟悉現(xiàn)場和系統(tǒng)，因而能夠快速驗收。否則，工程驗收就會持久、長期驗收的施工內(nèi)容。
2、前期準(zhǔn)備：系統(tǒng)試運行滿足設(shè)計要求，竣工資料（竣工圖、施工過程文檔、培訓(xùn)資料、操作手冊等）等均滿足設(shè)計要，具備驗收條件。
3、驗收原則：分系統(tǒng)或者分樓層組織工程驗收。對于部分系統(tǒng)未完成的施工內(nèi)容可以備注說明或者承諾的方式，能驗收就爭取驗收，防止持久、長期驗收。
參考文獻：
《智能建筑弱電工程施工手冊》，符長青等，中國建筑工業(yè)出版社
在服務(wù)型政府定位的基礎(chǔ)上,政府的公共管理服務(wù)職能的實施方式,要根據(jù)市場經(jīng)濟體制下政府和公共管理服務(wù)職能的特點,分別采取針對性的實施模式目前理論界存在一個誤區(qū),就是籠統(tǒng)地講對政府公共管理服務(wù)職能實行市場化社會化這種觀點是不可取的一是因為政府的強制性管理服務(wù)和自然壟斷性管理服務(wù),是不宜市場化和社會化的,否則容易導(dǎo)致政府和壟斷經(jīng)營謀取暴利二是因為持上述觀點者片面地理解了當(dāng)代西方國家實施的“新公共管理運動”,特別是錯誤地理解了以美國為代表實行的“企業(yè)家政府”改革,把政府當(dāng)成企業(yè),用政府公共管理服務(wù)作為經(jīng)營手段,以獲取利潤三是因為當(dāng)前我國政府改革中存在財政支出困難,于是某些人便冠以借鑒西方行政改革之名,將政府執(zhí)法權(quán)力進行市場化和社會化運作,一方面解決財政困難,另一方面將政府自身責(zé)任推給個人
對政府公共管理服務(wù)職能的實施方式的選擇,要首先考慮在市場經(jīng)濟體制下政府的原則定位為此要做到以下幾點,第一,政府應(yīng)該是在支持和保障市場經(jīng)濟自主運行的基礎(chǔ)上,對市場的失效或者失調(diào)部分進行調(diào)節(jié),而不能替代市場的作用第二,政府對市場進行監(jiān)督和監(jiān)管,一方面嚴(yán)格依法打擊各種違法違規(guī)行為,另一方面積極維護和保障正常合法的市場行為第三,政府依法管理社會,而不是要主宰社會政府要充分調(diào)動公民參與社會事務(wù)的積極性,充分實現(xiàn)公民自治政府只有在社會不平衡,社會不穩(wěn)定,市場主體和個人(家庭)無法解決問題包括市場主體及主體之間個人及個人之間出現(xiàn)矛盾或困難無法自我解決時,才出面予以協(xié)調(diào)解決第四,政府主要職能服務(wù)于全社會的公共事務(wù),一方面不能干預(yù)“私人”事務(wù)即個人(家庭)市場主體(企業(yè))自我能夠解決的事務(wù),另一方面不能把“公共事務(wù)”推向社會個人在此定位的基礎(chǔ)上,我們認(rèn)為,政府公共管理服務(wù)職能方式和途徑,可以實行“四化”:即服務(wù)全面法治化強制服務(wù)無償化服務(wù)有限市場化和服務(wù)部分社會化
1服務(wù)全面法治化
政府公共管理服務(wù)法治化,是我國實施依法治國,依法行政戰(zhàn)略的必然要求在法治社會里,政府的公共服務(wù)是根據(jù)國家的法律規(guī)章提供的,都必須有法可依2004年4月我國頒布的《全面推進依法行政實施綱要》明確規(guī)定,要依法界定和規(guī)范經(jīng)濟調(diào)節(jié)市場監(jiān)管社會管理和公共服務(wù)的職能,使政府公共服務(wù)全面法治化從法治化的程序來看,可以從以下方面入手:
(1)依法合法服務(wù)政府公共服務(wù)必須依照法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定進行沒有法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定,政府不得作出影響公民法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民法人和其他組織義務(wù)的決定
(2)程序正當(dāng)服務(wù)政府提供公共服務(wù)包括具有強制性的管理服務(wù),除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密個人隱私的之外,應(yīng)當(dāng)公開,注意聽取公民法人和其他組織的意見;要嚴(yán)格遵循法定程序,依法保障相對人利害關(guān)系人的知情權(quán)參與權(quán)和救濟權(quán)
(3)權(quán)責(zé)統(tǒng)一服務(wù)政府依法履行經(jīng)濟社會和文化事務(wù)管理職責(zé),要由法律法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段政府違法或者不當(dāng)行使職權(quán),應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任,實現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一依法做到執(zhí)法有保障有權(quán)必有責(zé)用權(quán)受監(jiān)督違法受追究侵權(quán)須賠償
(4)誠實守信服務(wù)政府非因法定事由并經(jīng)法定程序不得撤銷變更已經(jīng)生效的行政決定;因國家利益公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的,應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進行,并對相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補償
(5)高效便民服務(wù)政府公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)遵守法定時限,積極履行法定職責(zé),提高辦事效率,提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),方便公民法人和其他組織
總之,政府要大力推進公共服務(wù)的法治化建設(shè),要通過一系列的實體法和程序法的建構(gòu),為公共服務(wù)提供法制保障
2強制服務(wù)無償化
由于政府公共服務(wù)從性質(zhì)上劃分屬于非排他性非競爭性非營利性等特征,但從方式上劃分還可以分強制性與自愿性不可選擇性與可選擇性直接有償性與間接有償性等特點,其中具有強制性不可選擇性間接有償性特點的“公共服務(wù)”,屬于約束性的“公共服務(wù)”,其他的屬于交易性的“公共服務(wù)”約束性“公共服務(wù)”包括以強制力作后盾所開展的公共服務(wù)諸如國防治安社會穩(wěn)定等服務(wù),以及只有政府才能行使的服務(wù)諸如行政許可等
政府約束性或強制性的公共服務(wù)不能實行收費服務(wù),或直接收費服務(wù),而應(yīng)該無償服務(wù),政府所需要的成本支出,由政府公共財政予以保障如果政府的強制性公共服務(wù)諸如公共治安刑事案件偵破等服務(wù),或者只有政府才能行使的服務(wù)諸如政府許可性蓋章辦證等服務(wù),都實行收費服務(wù),或直接收費,或設(shè)一個特許公司間接收費等,就容易產(chǎn)生“權(quán)力產(chǎn)業(yè)化”以權(quán)謀利甚至等嚴(yán)重問題
3服務(wù)有限市場化
政府公共服務(wù)市場化是在公共部門中引入市場機制,要通過招投標(biāo)合同承包特許經(jīng)營等市場運作方式向公眾提供公共服務(wù),要通過市場機制來調(diào)節(jié)公共服務(wù)的供給和需求,從而達到降低成本提高效率的目的但是政府公共服務(wù)市場化是有限的因為市場不是萬能的,市場也有失靈的時候
我們認(rèn)為,政府公共服務(wù)中具有“非強制性可選擇性”可替代性的公共服務(wù),就可以采取市場化,例如垃圾回收衛(wèi)生清掃部分社會保障等服務(wù)但是具有強制性不可選擇性,不可替代性的公共服務(wù),則應(yīng)由政府提供,不能實行市場化,例如國防外交公共治安等服務(wù)因此,政府公共服務(wù)市場化的類型和程度,要根據(jù)政府公共服務(wù)的具體性質(zhì)和類別進行選擇
公共服務(wù)市場化的方式有以下幾種:
(1)合同承包政府通過合同形式將政府公共服務(wù)某些服務(wù)的部分或全部承包給非政府組織第三部門國有企業(yè)或私營企業(yè),由這些承包者按照承包合同的約定為公眾提供服務(wù),政府按照承包合同給承包單位以財政支持,或政府根據(jù)承包服務(wù)項目的實際成本測算服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn),給予承包單位按標(biāo)準(zhǔn)進行收費服務(wù)由于政府發(fā)包項目是一定的,而承包單位數(shù)量是眾多的,因此承包單位要想獲得承包權(quán),就必須降低成本,同時提高服務(wù)質(zhì)量,最終政府公共服務(wù)效率和質(zhì)量都會提高
(2)特許經(jīng)營特許經(jīng)營是一種特殊形式的契約承租形式特許經(jīng)營的范圍一般界定在自然行業(yè),涉及國家安全利益人民生命財產(chǎn)安全等行業(yè),政府通過對經(jīng)營者的資質(zhì)條件等進行規(guī)定,確保經(jīng)營服務(wù)的水平和質(zhì)量特許經(jīng)營公共服務(wù)可以進行收費,但政府一定要站在公共利益的立場,制定特許經(jīng)營收費服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),只有這樣才符合政府特許經(jīng)營公共服務(wù)的本質(zhì)要求政府切忌與特許單位同流合污,把消費者作為獲取高額利益的榨取對象,政府從特許單位獲得高額稅收,特許單位從消費者身上獲得高額利潤,這樣違背了政府作為公共利益維護者的本質(zhì),也背離了特許經(jīng)營項目具有基本公共服務(wù)的特征一般認(rèn)為,適合于特許經(jīng)營的服務(wù)項目有電力天然氣自來水污水處理廢物轉(zhuǎn)化為能源的裝置電信服務(wù)港口飛機場道路橋梁以及城市公共交通等
(3)憑單制
憑單制是指圍繞特定的公共物品而對特定消費群體實施的補貼對某些具有公共服務(wù)性質(zhì)同時具有較強的競爭性或較強的消費選擇性的服務(wù),政府不直接進行生產(chǎn)和公共服務(wù),而由私營部門或第三部門進行生產(chǎn)和服務(wù),政府根據(jù)公共服務(wù)責(zé)任和要求向服務(wù)對象提供可以自由使用的“服務(wù)”,即政府部門發(fā)放一種“服務(wù)券”,消費者持“服務(wù)券”到特定市場進行自由消費如政府發(fā)放教育券,補貼給特定的消費群體,他們再拿這些“教育券”到公立學(xué)?；蛩搅W(xué)校購買所需要的特定教育公共服務(wù)
(4)參照競爭式
當(dāng)直接競爭或來自替代品生產(chǎn)者的競爭不起作用時,通過與其他地區(qū)的同行業(yè)的業(yè)績進行比較對比,形成一種壓力,同樣一種公共服務(wù),為什么別人服務(wù)很好,我們做得不好,這就體現(xiàn)一種競爭以城市自來水行業(yè)為例,因為各個自來水公司經(jīng)營范圍通常都局限在特定的地理區(qū)域,局部壟斷依然存在參照競爭式實際上對自來水的零售價格進行比較參照,各公司的零售價格的上限取決于所有公司的平均單位成本,而不是本公司先前的運營成本,或自定的成本,避免其憑借壟斷性為自己謀取不正當(dāng)利益
(5)內(nèi)部競爭制
電子政務(wù)是一種以政府為主體的公共部門利用互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)來推動政務(wù)的信息化和數(shù)字化，利用互聯(lián)網(wǎng)來治理公共事務(wù)的政府組織機制。我的電子政務(wù)面臨著非常難得的良好發(fā)展態(tài)勢。在中國，各級政府電子政務(wù)建設(shè)最早在1999年就開始了，電子政務(wù)實踐經(jīng)過十幾年的發(fā)展，全國各地以及各行各業(yè)都積極參與不斷探索，取得了相當(dāng)大的成績。我國電子政務(wù)已經(jīng)擺脫了空泛的啟動階段，進入了扎實的具體實施時期。作為一種新型的政府組織機制，電子政務(wù)具有組織上的靈活性和扁平化，功能上的簡潔性和技術(shù)性，管理上的參與性和動態(tài)性等特征，這些特征將會對整個國家公共事務(wù)治理的運行產(chǎn)生深刻影響。同樣，電子政務(wù)也將對公共政策執(zhí)行系統(tǒng)產(chǎn)生影響，電子政務(wù)為公共政策的有效執(zhí)行提供各種可能性，反過來電子政務(wù)又將對整個政策執(zhí)行系統(tǒng)提出更高要求，無論是在功能上還是在結(jié)構(gòu)上。值得注意的是，公共政策執(zhí)行一直受到各種問題和因素的制約，無論是在執(zhí)行結(jié)構(gòu)上，還是公共政策自身的因素，給電子政務(wù)的建設(shè)和電子政務(wù)在公共政策的執(zhí)行提供了難能可貴的發(fā)展機遇。
二、我國公共政策執(zhí)行過程中存在的問題
每一項公共政策不可能是十全十美地得到執(zhí)行。分析我國公共政策存在的問題，有助于分析電子政府如何提升我國公共政策執(zhí)行的能力。
1.機械執(zhí)行。
機械執(zhí)行是指公共政策的執(zhí)行者只是盲目地迎合上級組織機構(gòu)，而不考慮本地和本級機構(gòu)的實際情況，照搬上級對公共政策的要求和計劃。原原本本地傳達上級的政策宗旨，不折不扣地落實上級的政策要求是一項基本的組織原則，但由于下級政策執(zhí)行者害怕風(fēng)險和逃避責(zé)任，因而不能因地制宜地對政策環(huán)境中出現(xiàn)的新情況和新問題進行及時有效的反應(yīng)，降低了政策的活力。公共政策機械執(zhí)行的實質(zhì)是無法領(lǐng)會上級公共政策的實質(zhì)內(nèi)涵，導(dǎo)致政策無法執(zhí)行。
2.曲解執(zhí)行。
曲解執(zhí)行是指政策執(zhí)行者由于自己本身的認(rèn)知錯誤導(dǎo)致對政策的錯誤理解，不能領(lǐng)會政策的實質(zhì)意圖。曲解執(zhí)行的后果往往是政策執(zhí)行者根據(jù)自己的錯誤理解歪曲地執(zhí)行公共政策，導(dǎo)致在政策執(zhí)行過程中政策變形變樣，給整個社會的發(fā)展造成損失。
3.選擇執(zhí)行。
選擇執(zhí)行指的是在執(zhí)行公共政策的過程中，政策執(zhí)行者只對部分政策進行執(zhí)行，而對其他不利于自己或超出自己的能力范圍之外的政策不執(zhí)行。執(zhí)行者依據(jù)自身對目標(biāo)體系的理解以及缺乏對政策的人事，區(qū)分軟硬程度有選擇性的執(zhí)行公共政策。在現(xiàn)實中存在兩種樣式的選擇執(zhí)行，一種是一項完整的政策被政策執(zhí)行者選擇喜歡的或有好處的部分進行執(zhí)行，而對其他不喜歡或者沒有好處的部分政策不離不顧。另一種是政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策過程中的某個階段將某些政策內(nèi)容拋棄，以偏概全，把部分政策內(nèi)容看作是政策內(nèi)容的全部，導(dǎo)致政策宣傳不到位無法真正實行。
4.附加執(zhí)行。
這是指政策執(zhí)行者出于自己特殊利益和要求，附帶一些原來政策內(nèi)容里沒有的項目，導(dǎo)致原本正宗的政策目標(biāo)無法實現(xiàn)。附加執(zhí)行的突出特點就是政策執(zhí)行者在原本政策內(nèi)容的基礎(chǔ)上另外增加了新的政策項目內(nèi)容，無意中拓展了政策的外延，使政策目標(biāo)群體大大超出預(yù)料。另外，隨著附加執(zhí)行導(dǎo)致的職權(quán)范圍擴大，會增加公共政策執(zhí)行的難度。
5.粗暴執(zhí)行。
這是指政策執(zhí)行者在在政策宣傳和政策解釋方面做得不到位，當(dāng)政策目標(biāo)群體產(chǎn)生疑問或者產(chǎn)生抵觸情緒的時候，一部分政策執(zhí)行者出于圓滿完成政策執(zhí)行規(guī)定的任務(wù)指標(biāo)的考慮，粗暴地執(zhí)行或強制執(zhí)行公共政策，引發(fā)社會矛盾和沖突，導(dǎo)致政策執(zhí)行者與群眾的關(guān)系緊張，給整個國家的公共部門帶來不良影響，進而影響往后政策的執(zhí)行。
6.敷衍執(zhí)行。
敷衍執(zhí)行是指象征式地對公共政策進行執(zhí)行，具體表現(xiàn)為：在政策執(zhí)行過程中單單進行形式上的政策宣傳，不能把政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實實在在的和具有操作性的政策措施，導(dǎo)致政策變成了“空殼子”，政策無法發(fā)揮作用。敷衍執(zhí)行的鮮明特征就是不理會政策實質(zhì)內(nèi)容，執(zhí)行不到位讓政策變得毫無意義。敷衍執(zhí)行往往存在于那些彈性大和目標(biāo)模糊的公共政策，它們往往也只有硬性考核指標(biāo)，具有政治宣傳意義的政策，政策執(zhí)行者往往擺出執(zhí)行政策的假象，卻延緩了政策執(zhí)行速度。
三、電子政務(wù)對我國公共政策執(zhí)行能力的促進作用
黨的十八屆三中全會了提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。而從某種意義上講，公共治理能力是整個國家制度和公共政策執(zhí)行能力的集中表現(xiàn)。因此，公共政策執(zhí)行能力是公共治理能力的重要組成部分，而電子政務(wù)是關(guān)涉到公共部門治理方式的一場深刻變革，無疑給公共政策執(zhí)行能力的提升提供了另外一種可能性。
1.增加公共政策的科學(xué)性。
公共政策的質(zhì)量和水平影響著它的有效執(zhí)行。信息的有限性往往制約著理性決策，而電子政務(wù)建立現(xiàn)代化決策信息系統(tǒng)，為公共政策方法的選擇提供科學(xué)有效的方法內(nèi)容，避免了傳統(tǒng)的經(jīng)驗決策以及信息不全面導(dǎo)致的不科學(xué)決策，緩解了政策執(zhí)行者的有限理性帶來的弊端，有助于提升公共政策的科學(xué)化水平。從另一個層面看，電子政務(wù)也可以為民主政治參與提供嶄新的方式。電子政務(wù)通過各種網(wǎng)絡(luò)信息途徑廣泛地征求公眾對公共政策的意見，增加政策執(zhí)行者與公眾的互動，進而推進社會主義民主政治，提高公共政策的科學(xué)化水平。
2.改進公共政策的執(zhí)行環(huán)境。
電子政務(wù)建設(shè)可以更有用地防止政策環(huán)境因素對公共政策執(zhí)行的不良影響，提高政策執(zhí)行者對政策環(huán)境變化的應(yīng)對能力。電子政務(wù)建設(shè)一方面可以推動政府利用信息網(wǎng)絡(luò)平臺直接面向大眾，搜集來源于大眾的反饋信息，提高政策制度者內(nèi)部信息的共享性程度，提高公共政策對環(huán)境的適應(yīng)性、變化性。另外，各級政府也可以利用電子網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)把政策法令等各類信息及時地傳達給下級和社會公眾，一定程度上緩解了政策變相和走樣的可能性，打造出一個良好的公共政策執(zhí)行環(huán)境。
3.改變公共政策傳統(tǒng)的監(jiān)督機制。
電子政務(wù)要求政務(wù)公開，也增強了政策執(zhí)行的透明程度，讓大眾能夠便捷地得到政策執(zhí)行者的環(huán)境資料、政府政策方案和政策執(zhí)行情況，在社會大眾中建立起一個有效的政策執(zhí)行監(jiān)督機制。另外，電子政務(wù)還為社會公眾提供了一個方便的監(jiān)督途徑，這是因為電子政務(wù)帶來電子化民主，社會公眾可以在網(wǎng)絡(luò)上進行投票，進而監(jiān)督公共政策的執(zhí)行情況。
4.促進公共政策解釋的發(fā)展。
對公共政策進行宣傳與解釋是執(zhí)行政策的第一個步驟，面向目標(biāo)受眾解釋公共政策的各個要素，使政策主體和客體有清楚的認(rèn)知。政策執(zhí)行活動是政策的主體和客體在互動過程中完成的，若想使公共政策能夠執(zhí)行得有效，就要同化思想認(rèn)識，做好政策的宣傳和解釋。電子政務(wù)改善了社會公眾政策信息的獲取和參政議政的環(huán)境，及時把政策精神傳達出去，也接受來自社會公眾的意見反饋。
對企業(yè)老總來說，許諾得到利益，無疑是員工激勵最有效的方法。因為個人的行為不可避免地帶有個人利益的動機，利益是調(diào)節(jié)員工行為的重要因素。通過激勵，可以使員工認(rèn)識到在實現(xiàn)企業(yè)最大效益的同時，也能為自己帶來利益，從而將個人目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)統(tǒng)一起來。二者統(tǒng)一的程度越大，員工的工作自覺性就越強，其工作的主動性和創(chuàng)造性也越能得到發(fā)揮。
利益“激勵”，請務(wù)必言而有信
很多企業(yè)老總會一時興起，用利益來點燃員工的工作熱情。但到了兌現(xiàn)的時候，又推三阻四。根本原因，多數(shù)是因為他們認(rèn)為“許諾得到利益”僅僅是激發(fā)員工工作熱情的一種手段，而不是對員工工作熱情的認(rèn)可和獎勵。
員工控訴1：承諾“多勞多得”，最后變成說說而已。
年初，因崗位變動，某連鎖美容院的負(fù)責(zé)人劉姐被調(diào)至一家新店。為調(diào)動她的工作積極性，老總許諾，如果她能讓美容院效益獲得提升，會有一筆可觀的獎金。劉姐記住了老總那句“多勞多得”的話，在此后的4個月中拼命苦干。結(jié)果，美容院每個月的銷售毛利幾乎達到40%以上的增長，但她的薪資卻依然如故。而且老總對當(dāng)初的承諾也只字不提，只是對她進行了口頭表揚。不久，劉姐就變成了一個泄了氣的皮球一樣，工作毫無積極性，也開始考慮跳槽。
“多勞多得”，是很多老總激勵員工時都愛說的話。常有老總說：“只要員工的工作出成績，我自然不會虧待他們，升職加薪都是一句話的事。”但很多員工其實最怕聽到這樣的承諾，因為當(dāng)員工全情投入，業(yè)績?nèi)〉眠M步時，“多勞多得”的衡量標(biāo)準(zhǔn)最終是抓在老總手里，往往會變成嘴上說說而已，嚴(yán)重挫傷員工的工作積極性。
員工控訴2：要求多付出，就說“以公司大局為重”；爭取正當(dāng)利益，被看作“追求個人蠅頭小利”。
某美容院決定以開展免費沙龍講座的形式拓展會員數(shù)量，于是要求全員上下，從顧問到店內(nèi)會計、文案策劃都進行邀約，還宣布凡員工邀請來一人參與免費沙龍講座，便可得到50元的獎勵。會計小馮順利邀請4人出席，按最初說的標(biāo)準(zhǔn)可以得到200元的獎勵?？墒牵顒舆^去一個月了，小馮遲遲沒拿到錢。有一天，小馮在與老總聊天時順便提了一句，不想?yún)s遭到了老總的教育：“你們只要努力工作，該得的獎勵我會給的，不要整天只顧著自己的蠅頭小利?！?/p>
老總都是賺大錢的，有時候在看到員工爭取個人的利益時，常會覺得這些人都是在“追求個人蠅頭小利”。這不僅讓員工感到無奈，更讓他們感到憤怒。畢竟，員工謀求一份工作是為解決自己的經(jīng)濟問題，說白了就是為了“個人的蠅頭小利”。所以，若以“不要追求個人蠅頭小利”的要求，讓員工放棄自己應(yīng)得的利益，結(jié)果只會讓老總的信譽度跌到谷底。
正確的激勵方式，讓員工動力加倍
如何有效激勵員工的工作熱情，是擺在每位老總眼前的一道課題，需要老總運用各種“激勵杠桿”，促進員工自我價值的實現(xiàn)。
薪酬激勵
薪酬激勵是最為直接和有效的激勵方式之一，是大多數(shù)美容院會選擇使用的方式。給予員工符合自身價值的薪資待遇，是對員工工作技能和業(yè)績的認(rèn)可和尊重。老總應(yīng)該在日常工作中堅持做到以下兩點：
第一，建立公平的薪酬制度。這里所說的公平，包括外部公平和內(nèi)部公平。外部公平，要求企業(yè)的薪酬水平與行業(yè)的薪酬水平要相當(dāng)：內(nèi)部公平，要求企業(yè)按貢獻定薪酬。
第二，要拉開薪酬檔次。反差對比可以產(chǎn)生更為持久的動力，拉開薪酬檔次可以鼓勵后進，勉勵先進。在設(shè)計薪酬體系時，要注意薪酬中的固定部分，保持固定部分的比例，使員工有一定的安全感。
福利激勵
福利是薪酬的一種延伸。大多美容院都實行一定的福利制度，但是由于操作方式不同，效果也不盡相同。其中，節(jié)日福利是必不可少的。我國有多個傳統(tǒng)節(jié)日，還有法定的幾個國際性節(jié)日，諸如中秋節(jié)、春節(jié)、元宵節(jié)、勞動節(jié)、婦女節(jié)等，都是發(fā)放福利的可選時間，老總可以根據(jù)節(jié)日含義，安排不同的節(jié)日福利，凸顯對員工的關(guān)心。另外，現(xiàn)在很流行健康項目福利，不少企業(yè)都建立了自己的健身中心或運動中心，或者為員工報銷參加健康俱樂部的費用。
環(huán)境激勵
老總應(yīng)為員工提供一個良好的工作環(huán)境，包括美容院必須為員工提供良好的工作場所、必要的工具、完整的工作信息以及與公司各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)等。很多美容院只關(guān)心員工的工作本身，而忽略了為工作提供良好的其他支持。員工所處工作環(huán)境的好壞是隨時可以感受得到的，若環(huán)境對員工的工作產(chǎn)生負(fù)面影響，會有持續(xù)的不滿。當(dāng)員工總是感覺到環(huán)境的不適時，美容院無論怎么激勵，也都不會有良好的效果的。
中圖分類號：TP18 文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1007-9599 (2010) 15-0000-01
Artificial Intelligence of Case-based Reasoning
Wang HongXin
（Puyang Vocational and Technical College,Puyang457000,China）
Abstract:With the development of Internet technology to artificial intelligence proposed challenging problems,its application is also in constant expansion.
Keyword:Artificial intelligence;Case reasoning;Putted forward
一、人工智能
智能決策支持系統(tǒng)和一般決策支持系統(tǒng)的主要區(qū)別在于學(xué)習(xí)和推理，而學(xué)習(xí)和推理均是計算機科學(xué)中個人工智能(artificial intelligent，AI)研究的內(nèi)容，因而我們可以說：IDSS = DSS + AI人工智能是計算機技術(shù)研究的前沿，在用計算機模擬人腦的長河中只是邁出了第一步。人工智能技術(shù)將計算機用于要求知識、感知、推理、理解和識別的場所。人工智能可以定義為：使機器能做到像人那樣做智能工作的科學(xué)。人工智能著重向兩個方向發(fā)展：一方面，基于數(shù)據(jù)挖掘和分析的計算智能；另一方面，在傳統(tǒng)人工智能領(lǐng)域，基于規(guī)則推理的方法在解決復(fù)雜領(lǐng)域或知識不完備領(lǐng)域的一些問題時，越來越顯示出它的不足，而基于相似性的推理則倍加受到重視，從而提出了基于案例的推理方法。
二、案例推理
（一）案例推理的起源
案例推理（Case Based Reasoning, CBR）的研究起源于從認(rèn)知科學(xué)的角度對推理和學(xué)習(xí)機制的探索過程。認(rèn)知心理學(xué)研究認(rèn)為基于過去案例的推理是人類最常用的學(xué)習(xí)和解決實際問題的辦法，比基于規(guī)則的推理更接近人類的思維。人類在進行問題求解時，往往受到主觀認(rèn)識以及客觀環(huán)境的影響，幾乎不可能獲得解決問題所需要的所有信息，缺乏全面、客觀的認(rèn)識，信息不完全。所以一方面，人類不斷的收集相關(guān)的信息和知識，提高自身的認(rèn)識，另一方面，通過利用以前學(xué)到的經(jīng)驗來指導(dǎo)現(xiàn)在問題的求解。
案例推理(CBR)的概念第一次由耶魯大學(xué)Roger Schank教授在其1982年的著作《Dynamic Memory》中提出并描述。他在對人類認(rèn)知科學(xué)的研究過程中，提出了腳本的知識表示概念。并提出了基于MOPS(Memory Organization Packers，記憶組織包)的動態(tài)記憶理論。這個理論被認(rèn)為是最早的關(guān)于CBR思想在人工智能領(lǐng)域中的描述。
1983年佐治亞工學(xué)院的Janet Kolodner教授，基于動態(tài)存儲模型和MOP理論，開發(fā)了第一個真正意義上的CBR系統(tǒng)CYRUS。從事機器學(xué)習(xí)方面研究的德克薩斯大學(xué)教授Pbruce Porter 開發(fā)了知識表示結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)PROTOS，將領(lǐng)域知識和特定的知識整合在一起。PROTOS系統(tǒng)被應(yīng)用在臨床診斷中，通過對病人的檢查情況對疾病進行分類。
（二）案例推理概述
基于案例的推理是從過去的經(jīng)驗中發(fā)現(xiàn)解決當(dāng)前問題線索的方法。過去事件的集合構(gòu)成一個案例庫(casebase)，即問題處理的模型。當(dāng)前處理的問題成為目標(biāo)案例，記憶的問題或情境成為源案例，CBR處理問題時，先在案例庫中搜索與目標(biāo)案例具有相同屬性的源案例，再通過案例的匹配情況進行調(diào)整?；诎咐评砗喕酥R獲取的過程，對過去的求解過程的復(fù)用，提高了問題求解的效率，對有些難以通過計算推導(dǎo)來求解的問題，可以發(fā)揮很好的作用。
基于案例推理（CBR）理論是由Schank、Abelson教授于1977年提出的一套理論與方法。它的基本思想是依據(jù)以前的經(jīng)驗來推理和解決當(dāng)前問題，而經(jīng)驗是以案例的形式儲存在案例庫中。人在現(xiàn)實生活中求解問題時，在沒有系統(tǒng)的理論與規(guī)則的指導(dǎo)下，往往是依據(jù)以前遇到的經(jīng)驗，找到最相似的求解方法，經(jīng)過改進解決當(dāng)前問題。CBR正是基于這種認(rèn)知學(xué)原理，融合類比推理與機器學(xué)習(xí)的一種解決問題的方法。
在CBR中，知識是以案例形式表示。當(dāng)求解問題時，通過案例的相似性，利用過去的經(jīng)驗來引導(dǎo)問題求解。在汽車故障診斷領(lǐng)域中，由于受到主觀認(rèn)識、客觀條件和環(huán)境的限制，難以用精確數(shù)學(xué)模型或規(guī)則等結(jié)構(gòu)化的知識來描述，但同時在汽車故障診斷臺帳中卻擁有大量的診斷記錄來記載問題發(fā)生的環(huán)境和求解經(jīng)驗。在這些領(lǐng)域中，案例比規(guī)則、數(shù)學(xué)模型更容易獲取。CBR則能通過解決問題而不斷地學(xué)習(xí)。這種學(xué)習(xí)基本上是不需要訓(xùn)練。當(dāng)問題成功解決后，問題求解經(jīng)驗將被儲存。CBR的這種學(xué)習(xí)、歸納機制是十分容易且有效的。Riesbeck與Schank指出，CBR是一種增量學(xué)習(xí)方法，隨著經(jīng)歷過的案例的數(shù)量和類型增多，對問題求解范圍的案例覆蓋度也增大。CBR機器學(xué)習(xí)的優(yōu)點和特點使得其非常適于構(gòu)建汽車故障智能診斷系統(tǒng)。
三、案例推理的運用
