時(shí)間：2023-07-20 09:22:27
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當(dāng)前，作為補(bǔ)充政府管理和社會(huì)調(diào)節(jié)不足的一種社會(huì)管理方式，公共治理日益成為現(xiàn)代社會(huì)公共管理的重要理念和價(jià)值追求。從一定程度上說(shuō)，公共治理既是各國(guó)政府社會(huì)管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是影響各國(guó)政府政治改革與發(fā)展的新理念。就基本內(nèi)容而言，公共治理包括主體、客體、目標(biāo)和手段四個(gè)方面。
公共治理是一系列來(lái)自政府、社會(huì)公共機(jī)構(gòu)甚至包括私人機(jī)構(gòu)在內(nèi)的公共管理活動(dòng)。因此，公共治理主體其實(shí)就是一個(gè)以政府為主體、多種公私機(jī)構(gòu)并存的管理機(jī)構(gòu)體系。公共治理的主體是公共治理的利益相關(guān)者，即與治理需求和滿足存在直接或間接利益關(guān)系的個(gè)人和組織的總稱。當(dāng)代公共治理主體出現(xiàn)了多元化趨勢(shì)：公共治理的主體，既可以是政府、公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)；既可以是公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作，也可以是非政府組織、非營(yíng)利組織、轄區(qū)單位、居民個(gè)人。公共治理理論認(rèn)為，政府不是國(guó)家唯一的公共管理主體和權(quán)力中心，各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)，只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可、認(rèn)同，都可以成為、而且應(yīng)當(dāng)成為在各自不同層面上社會(huì)公共權(quán)力的主體。
公共治理的客體又稱公共治理的對(duì)象，即社會(huì)公共事務(wù)。社會(huì)公共事務(wù)不僅僅是社會(huì)性公共事務(wù)。社會(huì)公共事務(wù)包括政治性公共事務(wù)、經(jīng)濟(jì)性公共事務(wù)和社會(huì)性公共事務(wù)等。顧名思義，從公共二字可見(jiàn)，公共治理是一個(gè)范圍相對(duì)寬泛的概念：不僅包括人們公認(rèn)的涉及到所有或絕大多數(shù)人的公共事務(wù)，而且包括那些可能轉(zhuǎn)換為前者，但卻與部分人（有些組織或集團(tuán)）、甚至個(gè)別人相關(guān)的事務(wù)。因此，公共治理的范圍遍及國(guó)家和社會(huì)生活的各個(gè)方面及全體公民，涵蓋了公共治理利益主體所涉及到的所有對(duì)象和要素。
公共治理的目標(biāo)是指在治理過(guò)程中，各種治理主體可以在互信、互利、互相依存的基礎(chǔ)上進(jìn)行持續(xù)不斷的協(xié)商談判，參與合作，化解沖突和矛盾，在滿足各治理主體利益的同時(shí)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展和公共利益的最大化。中國(guó)現(xiàn)階段，公共治理的目標(biāo)主要是強(qiáng)調(diào)政治國(guó)家與公民的合作、政府組織與非政府組織的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作，通過(guò)合作，促進(jìn)治理主體之間的有效互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。
公共治理的手段是公共管理的實(shí)現(xiàn)方式與實(shí)踐方法。公共治理強(qiáng)調(diào)各治理主體之間的自愿平等合作，各公共治理主體通過(guò)協(xié)商來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。在社會(huì)公共事務(wù)的管理中，既可以采取行政的手段和方式，即實(shí)行正式的強(qiáng)制管制，采取正式的法規(guī)制度，又可以通過(guò)各治理主體之間的民主協(xié)商和談判，采用彼此都自愿接受并享有共同利益的非正式措施、約束途徑。此外，伴隨著科技進(jìn)步，公共治理也積極引入和推廣信息、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代管理技術(shù)。
綜上所述，公共治理是以政府為主體、多種公私機(jī)構(gòu)并存的新型社會(huì)公共事務(wù)管理模式，是建立在市場(chǎng)原則、公共利益和相互認(rèn)同基礎(chǔ)上的國(guó)家與公民社會(huì)、政府與非政府組織、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)之間的合作。公共治理特別強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾對(duì)行政事務(wù)治理過(guò)程的參與和監(jiān)督。政府放松對(duì)行政事務(wù)的控制，激勵(lì)和引導(dǎo)更多的社會(huì)自治和責(zé)任分擔(dān)，尤其是強(qiáng)調(diào)行政區(qū)域性的社區(qū)自治、功能性的行政行業(yè)自治、利益性的行政社團(tuán)自治、非功利性的行政服務(wù)等。公共治理的社會(huì)權(quán)力運(yùn)行方式既包括政治、法律、管制等強(qiáng)制性方式，也包括規(guī)劃、引導(dǎo)、建議、指導(dǎo)、契約、合作等非強(qiáng)制性方式，而且強(qiáng)調(diào)更多依賴于后者及相關(guān)行動(dòng)技巧的運(yùn)用。在實(shí)施公共治理的過(guò)程中，公民社會(huì)和市場(chǎng)機(jī)制的力量都能發(fā)揮積極的作用，并與政府資源互相協(xié)調(diào)、制衡和整合。與此同時(shí)，政府能夠通過(guò)行政聽證制度、咨詢制度和監(jiān)督制度等社會(huì)參與制度，加強(qiáng)利益相關(guān)者之間的對(duì)話與協(xié)作，以交換信息，增進(jìn)合作，降低沖突，確立和認(rèn)同共同目標(biāo)，實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。
二、民間組織在公共治理中的基本角色
在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活領(lǐng)域，民間組織都發(fā)揮出公共治理作用，扮演著重要的社會(huì)公共管理角色。
首先，在政治領(lǐng)域，民間組織是政府與公眾溝通的重要途徑，是社會(huì)公共價(jià)值和社會(huì)關(guān)系穩(wěn)定的主要推動(dòng)者。傳統(tǒng)的政府與社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)關(guān)系中，社會(huì)與政府高度整合，政府直接面對(duì)社會(huì)及社會(huì)中的個(gè)人。由于政府具有高度的權(quán)威，當(dāng)政府與社會(huì)產(chǎn)生矛盾的時(shí)候，就會(huì)形成直接對(duì)立的格局，沒(méi)有關(guān)系緩沖的余地。民間組織作為政府和公民之間的橋梁和紐帶，能夠促進(jìn)上情下達(dá)與下情上報(bào)，從而可以有效預(yù)防社會(huì)矛盾的發(fā)生。政治絕不能只在自上而下的單軌上運(yùn)行，人民的意見(jiàn)是任何性質(zhì)的政治都必須加以考慮的，這是自下而上的軌道。一個(gè)健全的、持久的政治必須是上通下達(dá)、來(lái)往自如的雙軌形式。通過(guò)民間組織建立理性的不同階層、群體的利益整合機(jī)制，在國(guó)家與分散的社會(huì)成員之間形成了一股中介力量。一方面，民間組織能夠代表所屬群體理性、合法地表達(dá)其利益要求以實(shí)現(xiàn)有效的下情上報(bào)；另一方面，民間組織也能夠以橋梁紐帶的身份保證黨和政府的方針政策上情下達(dá)，并進(jìn)行不同群體的利益協(xié)調(diào)和對(duì)話。
與此同時(shí)，在公共治理過(guò)程中，公民能夠通過(guò)各種公民團(tuán)體和組織去表達(dá)對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注，通過(guò)各種合法的途徑與渠道實(shí)現(xiàn)并訴求各自的價(jià)值。民間組織所積極倡導(dǎo)的諸如參與、互惠、友愛(ài)、信任、寬容、多元、合作、開放、公正等價(jià)值與理念，對(duì)于維護(hù)良好的社會(huì)價(jià)值和弘揚(yáng)公共精神具有重要的作用。
其次，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，民間組織能夠提供社會(huì)服務(wù)、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的促進(jìn)者。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行和社會(huì)自主性的增強(qiáng)，中國(guó)的民間組織開始承接了政府原來(lái)的對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行微觀管理的那一部分職能，以管理主體的角色對(duì)市場(chǎng)主體的運(yùn)行提供鑒證、評(píng)估、監(jiān)督等服務(wù)，從而凈化了市場(chǎng)，維護(hù)了正常的經(jīng)濟(jì)秩序。民間組織具有規(guī)范行業(yè)行為和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序的功能：一方面，民間組織通過(guò)制定企業(yè)行業(yè)規(guī)章制度，實(shí)行行業(yè)自律，扮演行業(yè)利益代言人和政府政策、信息傳遞者的雙重角色，在政府和企業(yè)之間發(fā)揮橋梁和紐帶的作用；另一方面，隨著民間組織的發(fā)展壯大，政府還可以委托某些行業(yè)組織承擔(dān)一定的行業(yè)管理職能，發(fā)揮政府直接管理所難以企及的作用，從而達(dá)到強(qiáng)化社會(huì)自我管理的目的。
此外，民間組織可以成為高效率提供社會(huì)服務(wù)的主體。志愿性是民間組織的特性之一，它以服務(wù)和幫助有需要的人為根本目的，并以項(xiàng)目結(jié)果和資金效益為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。在中國(guó)香港，政府完全依靠民間服務(wù)機(jī)構(gòu)，開辦各類社會(huì)福利和社會(huì)服務(wù)事業(yè)，如老人院、幼稚園、心理輔導(dǎo)、家庭治療等等。這些機(jī)構(gòu)不僅可以收取較低的服務(wù)費(fèi)用，而且還有機(jī)會(huì)得到政府的資助金。既通過(guò)直接而有效的服務(wù)，幫助有需求的人，起到穩(wěn)定社會(huì)的作用，同時(shí)又能夠在申請(qǐng)政府購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中，提升服務(wù)水平和組織能力。除此之外，民間組織還蘊(yùn)藏著巨大的就業(yè)潛力，將成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決社會(huì)就業(yè)的一股重要經(jīng)濟(jì)力量。
最后，在社會(huì)生活領(lǐng)域，民間組織關(guān)注弱勢(shì)群體、促進(jìn)社會(huì)公平正義，是社會(huì)穩(wěn)定的重要維護(hù)者。民間組織的自治性、民間性等特點(diǎn)及其社會(huì)中介地位，使其可以發(fā)揮規(guī)范社會(huì)行為，緩解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用：第一，利用內(nèi)部發(fā)展起來(lái)的契約性規(guī)則、自治能力和利益格局，對(duì)一定范圍內(nèi)社會(huì)群體的行為進(jìn)行規(guī)范、約束和指導(dǎo)，并對(duì)其他社會(huì)群體產(chǎn)生輻射影響；第二，凝聚民眾的意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)自下而上的溝通和自上而下的傳遞，減少并化解矛盾；第三，作為聯(lián)結(jié)政府與民眾的中間階層，避免政府直接面對(duì)民眾，從而使各種矛盾得到一定的緩沖，特別是在目前不斷發(fā)生的情況下，這一作用顯得尤為重要；第四，動(dòng)員社會(huì)力量，以提供資金、技術(shù)和信息等方式，實(shí)施社會(huì)援助，解決社會(huì)問(wèn)題，增進(jìn)社會(huì)福利，緩解社會(huì)矛盾。近年來(lái)，中國(guó)民間組織開展的希望工程、春蕾計(jì)劃、幸福工程、微笑列車、新長(zhǎng)城計(jì)劃等眾多公益項(xiàng)目，通過(guò)積極反映民眾訴求，動(dòng)員社會(huì)資源向農(nóng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū)流動(dòng)，向貧困群體流動(dòng)，以幫助那些最困難的人獲得生存和學(xué)習(xí)發(fā)展的機(jī)會(huì)。通過(guò)這些公益活動(dòng)，數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的貧困人口、婦女、兒童、殘疾人得到了社會(huì)的關(guān)愛(ài)，解決了上學(xué)、看病等實(shí)際問(wèn)題，在一定程度上緩解了社會(huì)矛盾。同時(shí)，民間組織的成員主要由具有很強(qiáng)感召力的共同目標(biāo)和得到組織成員自覺(jué)認(rèn)可的價(jià)值理念匯集在一起，如環(huán)境保護(hù)、反對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)、幫助弱者、救苦濟(jì)難等，帶有很強(qiáng)的道義色彩，成員間容易形成相互支持、互助合作的關(guān)系，并且有利于促使全社會(huì)形成熱心公益、扶貧幫困、團(tuán)結(jié)互助、平等友愛(ài)、共同發(fā)展的社會(huì)氛圍和人際關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值理性的回歸，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。
三、進(jìn)一步促進(jìn)公共治理主體多元化
改革開放以來(lái)，中國(guó)的民間組織在公共治理中發(fā)揮了重要作用，已經(jīng)成為溝通政府和公眾的橋梁和紐帶。不過(guò)，由于民間組織的發(fā)展還處于起步階段，再加上其本身的一些不完善性，民間組織的發(fā)展還面臨諸多困難：政府為民間組織營(yíng)造的外部環(huán)境不夠好；民間組織缺乏自治，組織公信缺失，出現(xiàn)社會(huì)公眾信任危機(jī)；人力資源不足，志愿者的參與不夠；法制不健全，違法現(xiàn)象普遍；發(fā)展不規(guī)范、工作機(jī)制不健全。為此，一方面，政府有必要繼續(xù)加大對(duì)民間組織的支持，推動(dòng)民間組織的健康發(fā)展，更好地發(fā)揮其公共治理功能；另一方面，民間組織要加強(qiáng)自身建設(shè)，更積極地參與公共治理。
首先，鑒于民間組織具有顯著的松散性和多樣性，政府應(yīng)該依據(jù)其特點(diǎn)分別對(duì)待，讓政府辦的民間組織與民間自發(fā)形成的組織按一定比例平等發(fā)展。當(dāng)前，為了保障民間組織的健康發(fā)展，國(guó)家應(yīng)制定和完善有關(guān)民間組織發(fā)展的規(guī)范性條文。第一，制定統(tǒng)一的《民間組織登記法》，完善民間組織的參與機(jī)制。通過(guò)降低民間組織登記成立的門檻，使大量行為合法但由于成立困難而游離于政府監(jiān)管視野之外的民間組織納入到法律規(guī)范的范疇之中。第二，加強(qiáng)對(duì)民間組織的管理?？紤]對(duì)所有民間組織實(shí)行備案登記，民間組織在登記備案之前無(wú)須業(yè)務(wù)主管部門批準(zhǔn)。對(duì)于活動(dòng)范圍廣、影響力大、政治性強(qiáng)的民間組織，則按照規(guī)范的名稱、固定的場(chǎng)所、必要的經(jīng)費(fèi)、合法的宗旨等基本原則，實(shí)行強(qiáng)制性審批登記制度，符合條件的賦予社團(tuán)法人資格。對(duì)于社會(huì)公益民間組織，實(shí)行更加嚴(yán)格的的公益法人認(rèn)證，在民政部門登記的基礎(chǔ)上，實(shí)行財(cái)政與稅務(wù)部門的雙重監(jiān)管，以防止其公益性的異化。
政府要做改善民間組織的管理體制的推動(dòng)者。現(xiàn)行民間組織實(shí)行登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理體制。這種體制注重的是登記的過(guò)程，對(duì)民間組織成立的條件控制很嚴(yán)。但是，民間組織一旦完成登記，政府的管理則很松，甚至沒(méi)有任何管理措施。名為雙重管理，實(shí)際上任何一方都未能行使管理職責(zé)，出現(xiàn)了問(wèn)題就互相推卸責(zé)任。因此，政府要放寬民間組織的登記控制，以體現(xiàn)公民結(jié)社的自由，將工作重心轉(zhuǎn)向民間組織運(yùn)作期間的管理，對(duì)其運(yùn)作的規(guī)范化進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)其行為的后果及質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和制約。監(jiān)督過(guò)程中要避免行政干預(yù)，只能通過(guò)政策誘導(dǎo)、資金支持等手段促使它們充分發(fā)揮作用、滿足社會(huì)需要。
政府要積極培育社會(huì)急需的民間組織。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于政府權(quán)力使用的不規(guī)范和公民利益觀念的增強(qiáng)，在政府和公民之間常會(huì)出現(xiàn)利益沖突，因此急需在二者之間搭起一座從事協(xié)調(diào)活動(dòng)的橋梁。所以政府應(yīng)當(dāng)采取多種措施，抓住社會(huì)利益糾紛的熱點(diǎn)，有針對(duì)性地培養(yǎng)、扶持以下幾類民間組織：商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等工商社團(tuán)；社區(qū)組織，如業(yè)主委員會(huì)、老年活動(dòng)協(xié)會(huì)、農(nóng)村的村委會(huì)、城市社區(qū)的居委會(huì)等；公益組織，如扶貧、助殘、支持弱勢(shì)群體、見(jiàn)義勇為基金會(huì)和各種慈善組織；中介組織，如會(huì)計(jì)、法律、工程監(jiān)理等事務(wù)所和社團(tuán)聯(lián)合會(huì)、社團(tuán)促進(jìn)會(huì)等。
其次，從民間組織必須加強(qiáng)自律、以更好地參與公共治理來(lái)看，重點(diǎn)在于協(xié)調(diào)外部因素和加強(qiáng)內(nèi)部建設(shè)兩個(gè)方面。
從外部因素看，有些民間組織的遵法守法意識(shí)不強(qiáng)，有法不依、無(wú)法可依，影響了整體民間組織的社會(huì)公信度，再加上民間組織的效率低下和能力不足，導(dǎo)致社會(huì)上大多數(shù)人對(duì)民間組織持一種不信任的態(tài)度，其結(jié)果是民間組織的社會(huì)捐贈(zèng)不足，志愿者的參與極為有限。為此，民間組織必須加強(qiáng)自律，以加強(qiáng)內(nèi)部建設(shè)改善外部條件，提升民間組織的公信力。
民間組織的自律規(guī)范大致有以下三個(gè)層次：第一層次，任何一個(gè)民間組織都有約束自己成員（董事、員工）的行為標(biāo)準(zhǔn)和道德標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)有禁止圖利于個(gè)人、禁止有關(guān)非常規(guī)交易等議題。此外，還有民間組織的一系列倫理守則，比如“回避制度”、拒絕收受所有同其職務(wù)有關(guān)的貴重禮品；要求董事、干部和員工使用便宜合理的交通工具和選擇價(jià)格適中的住所等。這些行為規(guī)范準(zhǔn)則的目的，在于確保參與民間組織的個(gè)人皆可以杜絕潛在的不當(dāng)行為與權(quán)利濫用。第二層次，某些領(lǐng)域的民間組織聯(lián)合制定需共同遵守的行為和道德標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)外常常是由聯(lián)合組織及協(xié)會(huì)共同制定行業(yè)自律條款。比如，美國(guó)有一個(gè)存在于各民間組織之外的獨(dú)立部門，是由800多個(gè)自愿組織、基金會(huì)組成，它制定了美國(guó)民間組織的倫理守則，以維護(hù)公眾對(duì)慈善事業(yè)的信任和信心。第三層次，由民間專業(yè)組織專門監(jiān)督民間組織自律行為。比如美國(guó)有一種民間組織，其主要工作任務(wù)就是監(jiān)督民間組織的活動(dòng)，對(duì)一些民間組織加以評(píng)判。
最后，創(chuàng)造政府與民間組織的良好互動(dòng)局面，促進(jìn)公共治理主體的多元化發(fā)展。在公共治理中，政府和民間組織是作為不同治理主體出現(xiàn)的，一個(gè)良性的治理結(jié)構(gòu)，需要不同治理主體的合理分工、合作努力，不同主體要形成一種良性的“伙伴關(guān)系”。當(dāng)前我國(guó)政府和民間組織在公共治理中要努力建立一種競(jìng)爭(zhēng)合作關(guān)系：一方面，民間組織作為政府的補(bǔ)充和支持者，在公共治理中發(fā)揮著重要作用；另一方面，政府要對(duì)民間組織進(jìn)行支持。政府既要幫助非營(yíng)利組織發(fā)展，又要避免過(guò)多干預(yù)其內(nèi)部事務(wù)影響其獨(dú)立性。在公共治理中，政府與民間組織的關(guān)系不是彼此替代、互相沖突的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是互動(dòng)合作、相互依存、相互補(bǔ)充、相得益彰的關(guān)系。政府與民間組織的互動(dòng)合作，有助于建立起暢通有效的利益表達(dá)機(jī)制，協(xié)調(diào)和化解不同社會(huì)利益群體之間的矛盾和沖突，實(shí)現(xiàn)政府與民間組織的良性互動(dòng)，使政府與人民群眾更加緊密地聯(lián)系在一起，從而改善政府形象，增強(qiáng)民眾的政治認(rèn)同。
政府與民間組織的互動(dòng)合作不僅可以促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，提高政府社會(huì)公共服務(wù)的能力，而且有助于優(yōu)化民間組織的發(fā)展環(huán)境，使民間組織更好地克服成長(zhǎng)過(guò)程中的缺陷，加強(qiáng)自律和自身能力建設(shè)。具體而言，一方面，國(guó)家不單純通過(guò)自己的行政組織即政府來(lái)達(dá)成對(duì)社會(huì)的治理，而是以特別的方式對(duì)民間組織進(jìn)行管理，將其整合到政府系統(tǒng)中，通過(guò)民間組織來(lái)貫徹國(guó)家的法律和意識(shí)形態(tài)，以充分發(fā)揚(yáng)民間組織寬容、互助、互惠、利他的公益精神，充分發(fā)揮民間組織在維護(hù)公民利益、提供服務(wù)、反映訴求、化解矛盾、規(guī)范行為等方面的重要作用，從而有助于維持整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)各階層的和諧發(fā)展。另一方面，民間組織也借用某些特殊的形式來(lái)獲得合法性，并汲取政府資源，顯示對(duì)公共政策的影響力，借以拓展自身發(fā)展的空間。
此外，政府與民間組織在公共治理中的權(quán)力邊界還是動(dòng)態(tài)的。這個(gè)“邊界”不是把二者權(quán)力絕對(duì)分開，而只是職責(zé)和功能上的相對(duì)明確。實(shí)際上，在公共治理的實(shí)踐中很難劃清彼此的權(quán)力邊界，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)政府與民間組織職能分工交叉的領(lǐng)域，尤其是在目前民間組織能力薄弱、運(yùn)行不規(guī)范的情況下更是如此。這就需要政府與民間組織協(xié)調(diào)合作，共同承擔(dān)起公共治理的責(zé)任。政府應(yīng)在避免隨意擴(kuò)大自身職能范圍而擠壓民間組織權(quán)力空間的同時(shí)，指導(dǎo)、支持和配合民間組織開展公共服務(wù)及公共管理活動(dòng)，真正發(fā)揮民間組織的功能，釋放民間組織的能力，實(shí)現(xiàn)公共治理主體的多元化。
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二、區(qū)域公共管理中的地方政府職能與治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同關(guān)系
與奧克森相似，薩瓦斯也贊同將服務(wù)供應(yīng)和生產(chǎn)區(qū)分開來(lái)，并提出10種不同的制度安排可用于生產(chǎn)公共服務(wù)：政府服務(wù)、政府間協(xié)議、政府出售、合同承包、補(bǔ)助、憑單、特許經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)、志愿服務(wù)和自我服務(wù)等。除此，上層級(jí)政府的指令與協(xié)調(diào)無(wú)疑也是公共服務(wù)生產(chǎn)的重要制度安排?？梢?jiàn)，地方政府職能產(chǎn)生受多重因素影響，或者說(shuō)，職能內(nèi)容及其要求正是地方政府與各個(gè)要素間互動(dòng)的結(jié)果，具體包括：上層級(jí)政府、區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府組織、市場(chǎng)、社會(huì)（志愿）等要素。影響因素的多樣性決定了政府職能性質(zhì)、類別、內(nèi)容和要求的差異性。職能內(nèi)容是治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化必須以具體的職能內(nèi)容和工作要求為導(dǎo)向?？梢?jiàn)，不存在單一的組織結(jié)構(gòu)，相反，不同的區(qū)域公共問(wèn)題，不同的職能內(nèi)容決定了不同的治理結(jié)構(gòu)形態(tài)。治理結(jié)構(gòu)即不同的治理主體構(gòu)成的有機(jī)整體。根據(jù)薩瓦斯的研究，公共服務(wù)生產(chǎn)者由政府、其他政府、私營(yíng)部門、志愿消費(fèi)者團(tuán)體、私營(yíng)部門、消費(fèi)者等主體構(gòu)成。事實(shí)上，在區(qū)域公共管理中，生產(chǎn)者還可以包括上層級(jí)政府、區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府組織等治理主體。我們可以將它們歸納為：上層級(jí)政府、區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府組織、市場(chǎng)因素和社會(huì)因素等?？梢哉f(shuō)，區(qū)域公共管理中，治理結(jié)構(gòu)也正是地方政府與其他各主體互動(dòng)的結(jié)果。事實(shí)上，地方政府與上層級(jí)政府、區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府組織、市場(chǎng)、社會(huì)等主體間存有雙向互動(dòng)關(guān)系，政府的職能內(nèi)容及要求是地方政府與各主體互動(dòng)的結(jié)果；反過(guò)來(lái)，其他各要素又是重要的治理主體，它們將參與到區(qū)域公共事務(wù)治理中，并在彼此互動(dòng)中形成特定的治理結(jié)構(gòu)?？梢?jiàn)，地方政府與多元主體的互動(dòng)構(gòu)筑了區(qū)域公共管理有機(jī)體，而各要素間的動(dòng)態(tài)平衡又促成了職能與結(jié)構(gòu)的協(xié)同。那么，這些主體間又是通過(guò)怎樣的制度安排來(lái)實(shí)現(xiàn)互動(dòng)與平衡呢？可以說(shuō)，區(qū)域公共管理中，地方政府與不同治理主體間互動(dòng)產(chǎn)生了不同的職能要求，而不同的職能要求又決定了不同的治理主體選擇及相應(yīng)的制度安排，從而實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的差異性。地方政府以具體的區(qū)域公共事務(wù)為導(dǎo)向，依托可能的制度安排，選擇相關(guān)主體發(fā)生互動(dòng)，并形塑治理結(jié)構(gòu)。反過(guò)來(lái)，圍繞區(qū)域公共問(wèn)題，不同主體間互動(dòng)及其關(guān)系結(jié)構(gòu)又將決定著地方政府的具體職能內(nèi)容和要求?？梢?jiàn)，地方政府與不同主體間的互動(dòng)是促成職能與結(jié)構(gòu)協(xié)同的關(guān)鍵。然而，相比理論框架，現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)往往要復(fù)雜得多。理論框架在現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)中能否得以檢驗(yàn)？或者說(shuō)，區(qū)域公共管理中的職能與治理結(jié)構(gòu)協(xié)同機(jī)制的正常運(yùn)作是否存在著適用性條件？就此，將開展案例研究以回應(yīng)這些問(wèn)題。“治水”乃是公認(rèn)的區(qū)域公共難題，因此選擇浙江省“五水共治”經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行研究。
三、案例研究：浙江省“五水共治”經(jīng)驗(yàn)
黨的十七大、十都將建設(shè)“生態(tài)文明”提到新高度，成為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略。相應(yīng)地，國(guó)家層面逐步建立起一整套環(huán)境治理體系，部分標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則又轉(zhuǎn)化為官員考核指標(biāo)，對(duì)地方政府及其官員產(chǎn)生直接或間接的影響。包括浙江省在內(nèi)的各省、自治區(qū)、直轄市政府都將環(huán)境治理作為重要工作內(nèi)容。行業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理是市場(chǎng)失靈的體現(xiàn)，政府理應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的職能。在浙江，生產(chǎn)技術(shù)和處理技術(shù)比較落后、重污染、高排放的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重偏大，已成為全省水環(huán)境污染的重要原因。比如在全省工業(yè)廢水排放中，紡織、造紙、化工三大行業(yè)占了65%，而這三大行業(yè)的增加值僅占工業(yè)增加值的18.2%。因此，政府牽頭實(shí)施“五水共治”既是市場(chǎng)失靈的結(jié)果，也是彌補(bǔ)市場(chǎng)不足的重要手段。“五水共治”是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要依托，它有助于加快淘汰重污染企業(yè)和落后產(chǎn)能，推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造。反過(guò)來(lái)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又是減少?gòu)U水排放、治理水環(huán)境的根本之策。隨著新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化進(jìn)程，區(qū)域性競(jìng)爭(zhēng)，而非市域或縣域競(jìng)爭(zhēng)，將成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的主體形態(tài)，充分挖潛并利用比較優(yōu)勢(shì)則是提升區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要途徑。相比上海，浙江科技教育比較優(yōu)勢(shì)不明顯，而土地要素優(yōu)勢(shì)則不如江蘇。但是，浙江省“綠水青山”優(yōu)勢(shì)明顯，是將來(lái)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，要保護(hù)和發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)與核心競(jìng)爭(zhēng)力，就要加快治理水環(huán)境。浙江省屬于中國(guó)發(fā)達(dá)省份，城鄉(xiāng)居民生活需求已由溫飽型向質(zhì)量型發(fā)生轉(zhuǎn)變，對(duì)生活環(huán)境提出了更高的要求。然而，環(huán)境治理狀況并不理想，全省縣級(jí)以上城市，集中式飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率只有86%，其中嘉興飲用水水源地水質(zhì)部分指標(biāo)長(zhǎng)期處于超標(biāo)狀態(tài)。據(jù)省衛(wèi)計(jì)委統(tǒng)計(jì)，全省的癌癥發(fā)病率每10萬(wàn)人比全國(guó)高34.3人，其中嘉興又比全省高9.7人。顯然，這不利于廣大居民生活水平和生活質(zhì)量的提升，甚至還可能成為社會(huì)不穩(wěn)定的影響因素。綜上可得，“五水共治”項(xiàng)目的產(chǎn)生及其內(nèi)容和要求是浙江省政府與包括中央政府、各級(jí)地方政府、企業(yè)組織、社會(huì)公眾等在內(nèi)的多元主體互動(dòng)的結(jié)果。那么，如何落實(shí)“五水共治”戰(zhàn)略呢？從已有經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中央政府首先出臺(tái)了一系列法律、法規(guī)和制度，要求省一級(jí)單位執(zhí)行。相應(yīng)地，浙江省采取有關(guān)政策手段，在全省范圍內(nèi)部署“五水共治”工作。比如，全省范圍內(nèi)實(shí)行“河長(zhǎng)制”，并配以相應(yīng)的考核激勵(lì)制度，確保每條河、每個(gè)河段都有專人負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)河域管理“網(wǎng)格化”；再比如，開化縣等地試點(diǎn)實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償與獎(jiǎng)懲制度，這些政策安排旨在激勵(lì)地方政府履行好環(huán)保職能。有效的治水離不開政府的管制作用。為此，浙江在全省范圍內(nèi)實(shí)行嚴(yán)格的水環(huán)境監(jiān)管制度，建設(shè)水環(huán)境在線監(jiān)測(cè)體系，建立刷卡排污系統(tǒng)，短期內(nèi)覆蓋所有污水排放企業(yè)。同時(shí)，加大環(huán)境執(zhí)法力度，特別加大督查和專案稽查力度，嚴(yán)肅查處環(huán)境違法案件，嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法犯罪行為，做到對(duì)環(huán)境違法行為“零容忍”。除了管制，各地政府還積極與企業(yè)合作，采用第三方治理制度，由利益相對(duì)方來(lái)處理和排放污染物。全省范圍內(nèi)，各地開始推進(jìn)污水處理第三方治理，各地企業(yè)自辦的污水處理廠逐步由第三方接管，各城鎮(zhèn)政府管辦的污水處理廠也逐步轉(zhuǎn)交給第三方治理。以2013年為例，全省實(shí)行BOT、TOT等方式運(yùn)營(yíng)的污水處理廠有62家。另外，有必要提到，在嘉興等地，還出現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)中的公民參與治理等現(xiàn)象，也取得了一定效果。由此可見(jiàn)，“五水共治”的制度安排及相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)也不是單一主體促成的，而是省一級(jí)政府與中央政府、地方各級(jí)政府組織、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體互動(dòng)的結(jié)果。同樣，也正是省一級(jí)政府與多元主體間的互動(dòng)促成了浙江省全域范圍內(nèi)治水職能與相應(yīng)治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同。但是，實(shí)地調(diào)研也發(fā)現(xiàn)了一系列例外的現(xiàn)象。在東陽(yáng)市歌山鎮(zhèn)，為了緩和企業(yè)與附近居民矛盾，野風(fēng)集團(tuán)首先牽頭投建了人工濕地，建成后，由野風(fēng)集團(tuán)負(fù)責(zé)管理運(yùn)維工作，人工濕地負(fù)責(zé)處理附近6家企業(yè)的生產(chǎn)污水和12000人口的生活污水，并取得了一定成效。但是，在實(shí)際運(yùn)維中，野風(fēng)集團(tuán)負(fù)責(zé)較大部分的成本開支。盡管當(dāng)?shù)卣o予相應(yīng)補(bǔ)貼，附近其他企業(yè)也負(fù)責(zé)部分開支，但是，隨著人工濕地運(yùn)營(yíng)及二期工程開建，尤其，近年來(lái)，政府對(duì)企業(yè)排污標(biāo)準(zhǔn)的提升，人工濕地運(yùn)維成本急劇上升。目前，缺乏可持續(xù)的資金來(lái)源以彌補(bǔ)運(yùn)維開支。此外，人工濕地身份不明確，首先它不是獨(dú)立法人，只是掛靠在野風(fēng)集團(tuán)下的一個(gè)單位，既不用擔(dān)任法人所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)義務(wù)，也缺乏企業(yè)法人自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算的權(quán)利。無(wú)疑，人工濕地對(duì)自身運(yùn)維成本補(bǔ)償?shù)膭?dòng)力明顯不足。實(shí)地調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，歌山鎮(zhèn)人工濕地服務(wù)范圍僅限于本鎮(zhèn)企業(yè)與居民，而距離較近的鄰鎮(zhèn)企業(yè)或居民卻無(wú)法享受。事實(shí)上，在浙江，小城鎮(zhèn)星羅棋布，企業(yè)更是緊密相挨，如僅以行政區(qū)劃作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)處理公共問(wèn)題，那么必然會(huì)受制于傳統(tǒng)“條塊”分割的影響，加劇治理結(jié)構(gòu)碎片化，加大治理成本，不利于開展區(qū)域公共管理。正反兩方面經(jīng)驗(yàn)分析，可以得出，職能與結(jié)構(gòu)的協(xié)同是解決“治水”等區(qū)域公共問(wèn)題的重要條件，某種程度上驗(yàn)證了理論框架的預(yù)設(shè)。但是，也發(fā)現(xiàn)，案例經(jīng)驗(yàn)反映了理論框架在現(xiàn)實(shí)運(yùn)用中存有一定的限度。美國(guó)田納西河流域管理局的經(jīng)驗(yàn)可提供參考。
四、基于案例研究的理論檢驗(yàn)與拓展
（一）美國(guó)田納西河流域管理局：一個(gè)對(duì)比案例
田納西河流域管理局成立于1933年5月，位于美國(guó)田納西州諾克斯維爾，服務(wù)管理區(qū)域覆蓋了田納西、弗吉尼亞、北卡羅來(lái)納、佐治亞、亞拉巴馬、肯塔基和賓夕法尼亞等7個(gè)州，在水土保持、糧食生產(chǎn)、水庫(kù)、發(fā)電、交通、社區(qū)服務(wù)等方面均獲得很大的成功。必須指出，管理局最大的成就是利用水力生產(chǎn)和出售肥料與電力，特別是電力。就運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，管理局運(yùn)營(yíng)上最大的特色可以說(shuō)是立法管理，或者稱之為“依法治局”。直接導(dǎo)致它成立的法律是《田納西河流域管理局法》，按照法律規(guī)定，它具有較大自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。該法的第1條就闡明了建立主旨：“從國(guó)防利益出發(fā)，為維護(hù)和經(jīng)營(yíng)位于阿拉巴馬州馬斯?fàn)栃に垢浇?，現(xiàn)屬于美利堅(jiān)合眾國(guó)的產(chǎn)業(yè)；為了工農(nóng)業(yè)的發(fā)展；為了改善田納西河的航運(yùn)狀況，特創(chuàng)建一個(gè)公司實(shí)體，命名為‘田納西河流域管理局’……”該法第4、5、9諸條中，明確授權(quán)可以進(jìn)行土地買賣、生產(chǎn)與銷售化肥、輸送與分銷電力、植樹造林等權(quán)利。管理局運(yùn)營(yíng)的成功也得益于其決策機(jī)構(gòu)較高程度的多元化與專業(yè)化。首先，決策機(jī)構(gòu)是由總統(tǒng)任命的3人董事會(huì)，即主席、總經(jīng)理和總顧問(wèn)組成，另外專設(shè)具有咨詢性質(zhì)的“地區(qū)資源管理理事會(huì)”，這些機(jī)構(gòu)成員主要由電力工程師、能源政策專家和人力資源專家等組成。決策機(jī)構(gòu)多元化奠定了管理局多元決策機(jī)制，而多元決策機(jī)制正好又與管理局多重目標(biāo)相吻合，可以說(shuō)，管理局最初在水利工程方面以及后來(lái)在電力生產(chǎn)方面取得的成就都是與此有緊密關(guān)聯(lián)。
（二）兩地經(jīng)驗(yàn)的比較分析
事實(shí)上，田納西河流域管理局運(yùn)營(yíng)的成功還是得益于職能與結(jié)構(gòu)的協(xié)同。流域治理問(wèn)題是田納西、肯塔基等7個(gè)州共同面對(duì)的區(qū)域公共問(wèn)題。管理局設(shè)置突破了傳統(tǒng)的行政區(qū)行政治理模式，相反，它以區(qū)域公共問(wèn)題為導(dǎo)向，選擇區(qū)域公共管理治理模式。相比管理局經(jīng)驗(yàn)，浙江省“五水共治”主要以行政區(qū)劃為依據(jù)，部署全省治水工作，實(shí)現(xiàn)包干到各地方政府，甚至各責(zé)任人?；跈?quán)責(zé)一致原則，“河長(zhǎng)制”等制度設(shè)計(jì)有助于責(zé)任落實(shí)到具體單位或個(gè)人，然而，這也難免導(dǎo)致治水功能上的“碎片化”。再以歌山鎮(zhèn)人工濕地為例，過(guò)去的野風(fēng)人工濕地現(xiàn)已更名為歌山鎮(zhèn)污水處理工程，鎮(zhèn)政府參與濕地投建運(yùn)維工作，有利于夯實(shí)濕地運(yùn)維財(cái)力。但是，濕地輻射功能也主要局限在歌山鎮(zhèn)范圍，而距離較近的鄰鎮(zhèn)企業(yè)、居民無(wú)法享受歌山鎮(zhèn)人工濕地功能。鄰鎮(zhèn)也不得不同樣投建污水處理工程，加大區(qū)域公共管理成本。田納西河流域管理局職能包括水庫(kù)、發(fā)電、交通等，多樣化、專業(yè)化的職能要求又對(duì)應(yīng)著多元化、技術(shù)化的決策機(jī)構(gòu)，有助于提高管理局治水職能與結(jié)構(gòu)設(shè)置的協(xié)同程度。“五水共治”工程啟動(dòng)之初，浙江就開始抓技術(shù)研究和推廣。2014年，東陽(yáng)發(fā)揮當(dāng)?shù)亟ㄖ髽I(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，選派20多家特級(jí)、一級(jí)資質(zhì)建筑企業(yè)的設(shè)計(jì)人員參與農(nóng)村生活污水治理規(guī)劃設(shè)計(jì)。但是，就全省范圍而言，治水服務(wù)的專業(yè)化、技術(shù)化程度仍有一定的提升空間?！短锛{西河流域管理局法》規(guī)定了管理局不僅是一個(gè)超黨派、超行政區(qū)化的機(jī)構(gòu)，還是一個(gè)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、政府所有的公司實(shí)體。為了避免國(guó)家機(jī)構(gòu)可能產(chǎn)生的，和私營(yíng)公司一樣，管理局采用較為靈活的經(jīng)營(yíng)管理方式。為此，管理局具有兩面性，作為國(guó)家機(jī)構(gòu)，它需要承擔(dān)起發(fā)展航運(yùn)、社區(qū)服務(wù)等功能；作為公司實(shí)體，它又要大規(guī)模地經(jīng)營(yíng)電力、肥料。不難發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，存有一種利益機(jī)制，正是這種機(jī)制促使著管理局高度重視相關(guān)職能要求，并選擇相應(yīng)的結(jié)構(gòu)設(shè)置。然而，就歌山鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)而言，這種利益機(jī)制相對(duì)缺乏，歌山鎮(zhèn)的人工濕地至今為止仍是一個(gè)掛靠在野風(fēng)集團(tuán)下的非法人實(shí)體，經(jīng)營(yíng)空間狹隘。事實(shí)上，除了污水治理，人工濕地還有畜產(chǎn)、造紙?jiān)?、綠化、教育等功能。但是，由于利益驅(qū)動(dòng)力不足，歌山鎮(zhèn)人工濕地功能相對(duì)單一，盈利潛力有待進(jìn)一步挖掘。
員工的技能不等于員工的能力，員工的技能僅限于員工本身的概念，而員工的能力卻是組織的概念，它體現(xiàn)了“以顧客為中心”的組織要義。員工的技能可以通過(guò)培訓(xùn)由員工來(lái)掌握，而員工的能力卻并不可以僅僅通過(guò)培訓(xùn)技能獲得，它與組織的設(shè)計(jì)緊密相關(guān)。但是，現(xiàn)代的新型的員工能力獲得，對(duì)員工的技能要求卻是必須的。要深刻的理解這一思想，我們得回到這一觀念的源頭。
在建立“以顧客為中心”的新型組織體系中，通過(guò)利潤(rùn)鏈的關(guān)系，將顧客和員工之間構(gòu)成了一個(gè)循環(huán)。首先，在“以顧客為中心”的組織體系中，員工是組織的第一顧客，組織的領(lǐng)導(dǎo)者是服務(wù)型的領(lǐng)導(dǎo)，他必須讓員工滿意，從而獲得員工的忠誠(chéng)；忠誠(chéng)的員工，會(huì)通過(guò)努力的工作，帶來(lái)顧客的滿意；顧客的滿意，會(huì)帶來(lái)顧客的忠誠(chéng)；顧客的忠誠(chéng)，會(huì)為企業(yè)帶來(lái)源源不斷的利潤(rùn)；而企業(yè)良好的利潤(rùn)會(huì)使企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者可以為員工帶來(lái)良好的福利及更好的服務(wù)；這又會(huì)造成員工進(jìn)一步的滿意。這就是員工和顧客之間的關(guān)系。
而員工(一線員工)必須具備什么樣的能力，才能帶來(lái)顧客的滿意呢？也就是說(shuō)，帶來(lái)員工滿意的根源是哪些呢？研究結(jié)果得到的結(jié)論是，一線員工的“能力”由以下幾個(gè)部分組成：
1．為了滿足顧客的需要，管理者賦予員工權(quán)限；
2．為了給顧客提供服務(wù)，清楚表明一線員工可以自主行動(dòng)的范圍；
3．為了給顧客提供服務(wù)，員工需掌握知識(shí)和技能，也就是為了完成工作所需要的培訓(xùn)；
4．精心設(shè)計(jì)的輔助系統(tǒng)，比如服務(wù)設(shè)施和信息系統(tǒng)；
5．因員工出色的完成工作而進(jìn)行的表?yè)P(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)；
6．表現(xiàn)最優(yōu)秀的員工最關(guān)心他們的能力以及他們周圍其他人的能力；
中圖分類號(hào) F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009
中國(guó)自1978年經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)正向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、現(xiàn)代化工業(yè)社會(huì)、社會(huì)主義民主政治、開放多元的文化、主動(dòng)加入經(jīng)濟(jì)全球化的轉(zhuǎn)型。土地利用總體規(guī)劃制度是中央政府為指導(dǎo)各地方政府開展土地利用規(guī)劃工作的方針、依據(jù)、戰(zhàn)略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規(guī)劃中，探討“土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”涵義，分析我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型特定時(shí)期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程與存在問(wèn)題，提出實(shí)現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的對(duì)策建議，為構(gòu)建中國(guó)特色的土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施模式奠定理論基礎(chǔ)。
1 “治理”視域下的土地利用總體規(guī)劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內(nèi)涵
“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統(tǒng)治”或“操縱”，國(guó)外多用于與國(guó)家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)。1990年以來(lái)，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)1995年報(bào)告提出：“治理”是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。
我國(guó)學(xué)者對(duì)“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協(xié)同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個(gè)既定范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要?！爸卫怼睆?qiáng)調(diào)的是合作，認(rèn)為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會(huì)也同樣是合法權(quán)力的來(lái)源［1］。現(xiàn)在，更多公共管理研究者認(rèn)同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多個(gè)主體，協(xié)同處理公共事務(wù)，以滿足公眾需求，實(shí)現(xiàn)最大化公共利益的過(guò)程［2］。
從以上對(duì)“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個(gè)共同內(nèi)涵：第一，認(rèn)為社會(huì)公共資源與事務(wù)管理的權(quán)力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)等，強(qiáng)調(diào)在政府與市場(chǎng)之間權(quán)力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對(duì)公共資源與事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)狀的合作管理，是“多中心”的，目標(biāo)是多元的，最終目標(biāo)是以最小的成本最大程度地滿足社會(huì)公眾需求；第三，主張社會(huì)公共資源與事務(wù)管理是上下互動(dòng)的管理過(guò)程，以補(bǔ)充市場(chǎng)機(jī)制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達(dá)到“雙贏”管理格局。
1.2 土地利用總體規(guī)劃公共政策屬性分析
在私有制的西方國(guó)家沒(méi)有“土地利用總體規(guī)劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規(guī)劃”、“國(guó)土規(guī)劃”、“土地利用計(jì)劃”，可稱之為“土地利用規(guī)劃”，是國(guó)家（政府）干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導(dǎo)性規(guī)劃理論（Advocacy Planning）”至現(xiàn)今在規(guī)劃領(lǐng)域中提及的“公眾參與”，都是針對(duì)土地利用規(guī)劃的復(fù)雜性、政策性和社會(huì)性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來(lái)愈成為國(guó)外規(guī)劃過(guò)程中明確的理念得以確立，并成為主動(dòng)的過(guò)程和不可替代的工作方式。
我國(guó)改革開放以來(lái)，隨著規(guī)劃編制與實(shí)施的實(shí)踐，對(duì)土地利用利用總體規(guī)劃逐步形成了相對(duì)統(tǒng)一的概念：即對(duì)一定區(qū)域未來(lái)土地利用超前的計(jì)劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時(shí)空上進(jìn)行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施，其特征表現(xiàn)為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動(dòng)態(tài)性。
實(shí)質(zhì)上，國(guó)內(nèi)、國(guó)外的土地利用規(guī)劃方案是一個(gè)土地利用的決策，也是一定時(shí)期內(nèi)土地利用管理政策，其根本目標(biāo)是公平、有效配置土地資源，以提高社會(huì)整體福利和公共利益。各國(guó)土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)力制度化進(jìn)程雖然不同，但是土地利用規(guī)劃己逐漸成為各國(guó)政府控制和參與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（土地利用）的重要方式，所以土地利用規(guī)劃過(guò)程己成為政府行政的一個(gè)組成部分?；谶@一認(rèn)識(shí)，土地利用總體規(guī)劃更是技術(shù)支撐的國(guó)家（公共權(quán)力）政策制定和實(shí)施過(guò)程，具有對(duì)未來(lái)土地利用的導(dǎo)向性，有限理性和社會(huì)公共性的特征［3］。
根據(jù)治理理論內(nèi)涵與土地利用規(guī)劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規(guī)劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過(guò)這種選擇來(lái)確定稀缺土地資源（在中國(guó)尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的戰(zhàn)略方向［4］。既包括政府有權(quán)迫使人們服從的正式土地政策和規(guī)則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的功效、主要表現(xiàn)、基本特征如下：
第一，功效方面。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能不僅是描繪未來(lái)變化的圖景，更重要的是通過(guò)土地利用管理的共同行動(dòng)綱領(lǐng)和政策的制訂，調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化，引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的發(fā)展方向、行動(dòng)步驟，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)在客觀規(guī)律和規(guī)劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動(dòng)安排合適的用地?cái)?shù)量與用地范圍，使土地利用符合未來(lái)發(fā)展和戰(zhàn)略的要求。
第二，主要表現(xiàn)。土地利用總體規(guī)劃通過(guò)協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)土地使用關(guān)系，包括不同利害關(guān)系人的文化理念、政治觀點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)利益等的綜合協(xié)調(diào)，從而建立社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境要素在土地使用上的關(guān)系以及共同行動(dòng)的行為準(zhǔn)則（政策制度），為社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境發(fā)展提供空間支持［5］，避免區(qū)域內(nèi)土地權(quán)益者產(chǎn)生相互的干擾和由此而帶來(lái)的利益的抵觸和損耗。
第三，基本特征。為充分實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，其編制實(shí)施過(guò)程中是公共權(quán)力和社會(huì)的互動(dòng)過(guò)程，此過(guò)程中，政府的公共權(quán)力居主導(dǎo)地位，通過(guò)協(xié)商和談判，與市民社會(huì)（非政府組織）共同構(gòu)建土地資源配置的協(xié)同綱領(lǐng)，并為社會(huì)和業(yè)主（土地使用者、所有者、權(quán)利者）的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供高效服務(wù)。
2 轉(zhuǎn)型期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程述評(píng)
2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規(guī)劃
第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據(jù)《土地管理法》和實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的要求編寫的。1993年2月國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)實(shí)施了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，先后編制完成了19個(gè)省級(jí)規(guī)劃，9個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，全國(guó)的縣級(jí)規(guī)劃也大部分完成。《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》基本方針是“切實(shí)保護(hù)耕地；保障必要的建設(shè)用地”?；旧象w現(xiàn)了當(dāng)時(shí)處在社會(huì)主義計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)下的服務(wù)型土地利用規(guī)劃特點(diǎn)。初步建立了國(guó)家、省、市、縣和鄉(xiāng)的五級(jí)土地利用規(guī)劃體系和符合中國(guó)國(guó)情的規(guī)劃方法。這一時(shí)期土地利用總體規(guī)劃公共治理職能具有較強(qiáng)的計(jì)劃指令性質(zhì)，具體情況如下：
第一，規(guī)劃治理職能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展不相適應(yīng)。我國(guó)土地利用規(guī)劃尚處于起步階段，規(guī)劃研究能與科學(xué)的規(guī)劃理論相聯(lián)系的十分鮮見(jiàn)，規(guī)劃編制缺少技術(shù)指導(dǎo)和規(guī)范。規(guī)劃編制實(shí)施過(guò)程中政府是唯一的主體，嚴(yán)重缺少社會(huì)公眾和部門組織的參與（因?yàn)榧僭O(shè)公眾利益是一致的，下級(jí)政府只須提供信息、執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的指令性規(guī)劃指標(biāo)），致使土地利用總體規(guī)劃依然帶有較為濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，公共治理職能不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革與發(fā)展。
第二，規(guī)劃公共治理職能是嚴(yán)格保護(hù)耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地，從而導(dǎo)致許多人把土地利用總體規(guī)劃看成是保護(hù)耕地規(guī)劃，這種觀念束縛了規(guī)劃公共治理職能內(nèi)涵進(jìn)一步的發(fā)展；同時(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，規(guī)劃缺乏有效的建設(shè)用地調(diào)控機(jī)制和農(nóng)用地非農(nóng)化的約束機(jī)制，限制了土地利用總體規(guī)劃公共治理職能和作用發(fā)揮。
第三，缺乏相關(guān)法規(guī)條例使規(guī)劃沒(méi)有得到良好實(shí)施。作為一個(gè)新生事物，土地利用總體規(guī)劃的社會(huì)地位和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的法律約束都沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的高度，盡管有《土地管理法》作依據(jù)，但是沒(méi)有制定規(guī)劃實(shí)施具體法規(guī)條例，致使規(guī)劃沒(méi)有得到很好的實(shí)施，其公共治理職能未起到應(yīng)有的作用，導(dǎo)致在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊下，建設(shè)占用耕地現(xiàn)象越演越烈。至1992、1993年“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”等經(jīng)濟(jì)過(guò)熱現(xiàn)象出現(xiàn)時(shí)，耕地減少速度達(dá)到高峰。
2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規(guī)劃
1997年，國(guó)務(wù)院了11號(hào)文件，即《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地的通知》。根據(jù)此通知，新的以耕地保護(hù)為重點(diǎn)的土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）在全國(guó)蓬勃開展起來(lái)，1999年l月實(shí)施修改后的《土地管理法》更是對(duì)土地利用總體規(guī)劃作了詳細(xì)規(guī)定，同年3月，國(guó)土資源部頒布了《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》。到2000年底，全國(guó)各地普遍完成了五級(jí)規(guī)劃并開始正式實(shí)施。
第二輪土地利用總體規(guī)劃公共治職能是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期以耕地保護(hù)為主的目標(biāo)，并以一套高度集權(quán)的、復(fù)雜的行政審批制度保證這套指標(biāo)的實(shí)施。這輪規(guī)劃對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的確立和發(fā)展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛及加入WTO、地方政府對(duì)于“土地財(cái)政”的熱衷以及規(guī)劃本體和政策環(huán)境等因素的影響，規(guī)劃的公共治理職能實(shí)現(xiàn)效果也有諸多不足之處。例如，指標(biāo)常有突破，一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，使其權(quán)威性和嚴(yán)肅性受到了挑戰(zhàn)。原因如下：
第一，規(guī)劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規(guī)劃治理職能制定主體是政府（包括公務(wù)員）和國(guó)家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發(fā)揮。這種自上而下、缺少足夠“回應(yīng)性”（Responsiveness）的單向規(guī)劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無(wú)法做到實(shí)體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發(fā)展和管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，從而影響土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性。
第二，規(guī)劃公共治理目標(biāo)不夠全面。在規(guī)劃治理目標(biāo)上過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)用地，特別是耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)，以“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標(biāo)。各類用地指標(biāo)層層分解下達(dá)，各級(jí)政府都按指標(biāo)制定規(guī)劃，致使對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須的建設(shè)用地需求保障不夠，對(duì)生態(tài)環(huán)境變化影響和需求研究不多，使得規(guī)劃在實(shí)際操作過(guò)程中缺乏合理性。
第三，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃治理職能過(guò)程中存在上下級(jí)政府間的博弈。土地歸國(guó)家（政治抽象物）所有，所有權(quán)由國(guó)務(wù)院（行政機(jī)構(gòu)）通過(guò)各級(jí)政府層層（科層制）方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃主要是從中央及地方兩個(gè)層面進(jìn)行。例如，中央通過(guò)國(guó)家級(jí)規(guī)劃對(duì)一定時(shí)期土地利用進(jìn)行規(guī)范，規(guī)范的主要是地方政府行為；土地制度市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中的利與弊也是在規(guī)劃的調(diào)控與反調(diào)控間產(chǎn)生的，這就涉及到了兩個(gè)主體間的博弈［6］，發(fā)生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。
第四，法缺乏多種規(guī)劃綜合運(yùn)用的協(xié)調(diào)配合。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃之間如何協(xié)調(diào)沒(méi)有成熟的理論和經(jīng)驗(yàn)可循。發(fā)展規(guī)劃側(cè)重于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃側(cè)重于城市（鄉(xiāng)）空間布局，土地利用總體規(guī)劃側(cè)重各類用地平衡，要求后兩個(gè)規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，存在較大難度。專項(xiàng)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)是部門利益的協(xié)調(diào)；專項(xiàng)規(guī)劃與地方規(guī)劃的協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)是條塊利益的協(xié)調(diào)。部門條塊利益的協(xié)調(diào)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和管理中的難點(diǎn)［7］。
3社會(huì)轉(zhuǎn)型期對(duì)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能影響3.1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的內(nèi)在要求第一，規(guī)劃治理內(nèi)容隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善而轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用顯著增強(qiáng)，宏觀調(diào)控體系日趨完善；以公有制經(jīng)濟(jì)為主體的個(gè)體和私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的格局基本形成。到2020年，我國(guó)將建立起比較成熟的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。與此相適應(yīng)，土地利用總體規(guī)劃的治理內(nèi)容將相應(yīng)逐步由大而全的控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋乩玫耐獠啃?yīng)控制和實(shí)現(xiàn)公共利益為主導(dǎo)的模式［8］。
第二，全球化背景要求規(guī)劃治理職能的市場(chǎng)化程度提升。2001年我國(guó)加入WTO，意味著開始全面加入經(jīng)濟(jì)全球化行列，逐步形成與全球統(tǒng)一的、網(wǎng)絡(luò)化的市場(chǎng)體系，以保證生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，要求我國(guó)各地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃逐步運(yùn)用價(jià)格規(guī)律的獨(dú)立性，從開放的國(guó)際市場(chǎng)中選擇土地開發(fā)的機(jī)遇，將土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整積極融入到國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)程中去，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)引導(dǎo)土地資源的合理配置。
第三，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下規(guī)劃治理職能地域邊界的弱化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期土地利用系統(tǒng)的各種要素在經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中以“源”和“流”的空間存在形式，對(duì)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃尺度產(chǎn)生空前超越，并且系統(tǒng)內(nèi)各要素之間復(fù)雜的非線性相互作用效應(yīng)表現(xiàn)為不平行的空間拓展［9］，致使規(guī)劃治理職能地域邊界日益弱化。同時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制中，供求信息橫向傳播和市場(chǎng)橫向調(diào)節(jié)資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過(guò)規(guī)劃縱向集中和下達(dá)的，土地面臨著兩種不同質(zhì)的配置方式運(yùn)轉(zhuǎn)，磨擦成本是很高的。
第四，城市化發(fā)展對(duì)土地規(guī)劃治理職能有特殊要求。轉(zhuǎn)型期城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，戶籍對(duì)人口遷移限制作用力的減弱和大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的涌入，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大并向農(nóng)村地區(qū)延伸。在這一過(guò)程中，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)將不斷整合，土地利用也會(huì)隨之而調(diào)整和改變。這樣一種與土地利用有關(guān)的“二元”結(jié)構(gòu)變化，對(duì)規(guī)劃治理職能有著特殊的需求：即應(yīng)有利于“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中土地再配置的交易成本［10］。
3.2 社會(huì)轉(zhuǎn)型期實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的條件分析社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善、政府管理內(nèi)在矛盾的運(yùn)動(dòng)與發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化與加入WTO促進(jìn)了公共管理范式的轉(zhuǎn)變?！皩?shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”正是市場(chǎng)化條件下政府和市民社會(huì)加強(qiáng)土地資源與資產(chǎn)管理的新理念。因此，這一時(shí)期有以下條件有利于實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能：
第一，市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)奠定社會(huì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)體制改革后，各級(jí)政府職能逐步轉(zhuǎn)變，經(jīng)營(yíng)性用地由原來(lái)的政府行政與計(jì)劃管理模式向市場(chǎng)機(jī)制與政府服務(wù)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，國(guó)家把本應(yīng)屬于社會(huì)的權(quán)力重新歸還給社會(huì)；同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行使社會(huì)利益主體和要求趨于多元化，促進(jìn)了相關(guān)企業(yè)和非政府組織及社會(huì)公眾平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，使其在土地利用總體規(guī)劃過(guò)程中發(fā)揮所應(yīng)具有的決策和參與作用，表達(dá)自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會(huì)自我管理、服務(wù)的意識(shí)和社會(huì)中介組織體系，為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃公共治理職能奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。
第二，民主化進(jìn)程奠定政治基礎(chǔ)。伴隨經(jīng)濟(jì)改革的是政治改革。對(duì)原有的政府集權(quán)政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，大大推動(dòng)社會(huì)民主化進(jìn)程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為政府權(quán)力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對(duì)土地利用決策和行政過(guò)程的直接參與［11］?，F(xiàn)階段一些大、中型城市在土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施過(guò)程中逐步建立公眾參與制度，創(chuàng)建了電子網(wǎng)絡(luò)信息流動(dòng)渠道與信息反饋機(jī)制，集中民智以保證政府決策的科學(xué)性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規(guī)劃過(guò)程，有利于國(guó)土行政部門職能行使的最優(yōu)化，為實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能奠定政治基礎(chǔ)。
第三，全球化背景提供動(dòng)力源泉。加入WTO意味著我國(guó)開始全面加入經(jīng)濟(jì)全球化行列，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)國(guó)土行政管理部門、土地相關(guān)的公共部門與私營(yíng)機(jī)構(gòu)、土地權(quán)益者能夠根據(jù)WTO規(guī)則和市場(chǎng)分工，通過(guò)溝通交流、合作與伙伴關(guān)系，與世界土地資源與資產(chǎn)管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優(yōu)化配置，增強(qiáng)了國(guó)家制度供給和土地利用總體規(guī)劃創(chuàng)新能力。因此，全球化背景為中國(guó)實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能提供了外部條件，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的動(dòng)力源泉和壓力所在。
4實(shí)現(xiàn)與完善土地利用規(guī)劃治理職能的對(duì)策建議在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，土地利用總體規(guī)劃單一的行政管理和技術(shù)管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國(guó)家公共治理的一種重要手段。根據(jù)上述分析，為了更好地實(shí)現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，應(yīng)從如下方面著手：
4.1 科學(xué)確定土地利用總體規(guī)劃的公共治理目標(biāo)
土地利用總體規(guī)劃公共治理目標(biāo)的確定應(yīng)充分考慮本區(qū)域社會(huì)概況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等各種因素，在科學(xué)的制度和規(guī)則安排下，允許并鼓勵(lì)非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權(quán)威和公共權(quán)力，共同決定規(guī)劃的目標(biāo)與戰(zhàn)略方向；政府應(yīng)從土地“經(jīng)營(yíng)管理”理念向土地“公共治理”理念轉(zhuǎn)變，并將這種理念作為土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施基本理念。土地利用總體規(guī)劃是配置全部土地資源的公共規(guī)劃，不是保護(hù)耕地與城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)性用地供給的專項(xiàng)規(guī)劃，它要滿足社會(huì)發(fā)展和加入WTO等各方面的要求，要按“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展與對(duì)外開放”的發(fā)展觀來(lái)確定規(guī)劃公共治理目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的良好治理職能。
4.2 規(guī)劃編制實(shí)施中樹立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和全球化理念
我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，土地利用方式和結(jié)構(gòu)要求適應(yīng)市場(chǎng)供求變化進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)經(jīng)濟(jì)全球化也會(huì)影響國(guó)家和個(gè)人的土地利用決策行為。因此，要求規(guī)劃決策者站在國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)的高度，考慮規(guī)劃地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，分析規(guī)劃實(shí)施狀況，以利確定規(guī)劃地區(qū)適宜的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略和土地利用調(diào)整的原則。應(yīng)在遵循“供給制約、引導(dǎo)需求”指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上，跳出規(guī)劃地區(qū)本身，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢(shì)、從市場(chǎng)的角度等考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地調(diào)配的協(xié)調(diào)問(wèn)題。避免主要用地指標(biāo)采用平均或均衡分配方法，造成一些地區(qū)規(guī)劃指標(biāo)明顯偏離實(shí)際的問(wèn)題［12］；在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)內(nèi)、國(guó)際（WTO規(guī)則）兩個(gè)市場(chǎng)對(duì)規(guī)劃公共治理職能進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和不斷優(yōu)化。
4.3 構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展階段相適應(yīng)的規(guī)劃內(nèi)容
在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地利用總體規(guī)劃是對(duì)地區(qū)發(fā)展實(shí)行調(diào)控和管理的重要手段。轉(zhuǎn)型期為適應(yīng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展與完善，規(guī)劃內(nèi)容和職能應(yīng)從政府管制走向公共治理。在構(gòu)建和完善與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容與治理職能方面，要在服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)走向的同時(shí)，更要滿足自然條件適宜、經(jīng)濟(jì)有效、社會(huì)接受、環(huán)境可持續(xù)的土地利用總體規(guī)劃方向。注重社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“公平”與“效率”的統(tǒng)一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時(shí)期保障發(fā)展、保護(hù)資源和保護(hù)環(huán)境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃轉(zhuǎn)向更注重于“人”的社會(huì)全面發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。
4.4 規(guī)劃編制中發(fā)揮公民社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)治理作用
所謂公民社會(huì)介入，首先是各種社會(huì)力量和公民個(gè)人以多種形式直接舉辦與土地相關(guān)的社會(huì)中介組織或資助公益事業(yè)；其次，從法理上講，每個(gè)社會(huì)集體或公民都對(duì)土地享有一份所有權(quán)，以適當(dāng)方式參與土地公共治理與監(jiān)管應(yīng)是其本分［13］；最后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型的土地利用總體規(guī)劃則要特別強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)的廣泛參與。規(guī)劃編制中，公民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理就是要政府部門、社會(huì)中介組織、私營(yíng)部門和公眾等多元共同行動(dòng)主體通過(guò)彼此合作，共同編制與協(xié)商規(guī)劃方案的互動(dòng)過(guò)程，在協(xié)商過(guò)程中充分反映和協(xié)調(diào)他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創(chuàng)造性地制定適合本地的土地利用總體規(guī)劃，為社會(huì)普遍接受的并愿意貫徹執(zhí)行。
4.5 規(guī)劃實(shí)施中加強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)土地資源配置功能
土地利用總體規(guī)劃作為一種引導(dǎo)地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃形式之一，其實(shí)施過(guò)程實(shí)質(zhì)上是要通過(guò)規(guī)劃的宏觀引導(dǎo)和調(diào)控保證市場(chǎng)運(yùn)作的長(zhǎng)期有效，即在政府必要的干預(yù)下（糾正市場(chǎng)失靈）讓市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源配置的調(diào)節(jié)作用得到自覺(jué)發(fā)揮。這就要求在規(guī)劃的實(shí)施中，變革簡(jiǎn)單的行政實(shí)施方式，借鑒西方國(guó)家市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地公共治理作用，改變政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營(yíng)者的角色，提高市場(chǎng)配置土地資源競(jìng)爭(zhēng)性；改革征地制度，讓農(nóng)民直接參與土地一級(jí)市場(chǎng)談判，確保農(nóng)民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協(xié)商的利益關(guān)系。從而降低城市化過(guò)程中城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中土地配置交易成本，即被征地農(nóng)民有一個(gè)合理補(bǔ)償與安置，例如，將征地與開發(fā)通過(guò)資本運(yùn)作聯(lián)結(jié)起來(lái)，走政府、失地農(nóng)民和企業(yè)共贏的新型土地開發(fā)之路，保證農(nóng)地所有者分享城市化帶來(lái)的收益。
4.6 完善規(guī)劃法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)微觀主體規(guī)制
依法建立規(guī)劃體系并編制土地利用規(guī)劃是發(fā)達(dá)國(guó)家的共同特點(diǎn)，土地利用規(guī)劃的發(fā)展總是伴隨著相關(guān)法律法規(guī)的改進(jìn)。我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，為了強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位，應(yīng)盡早出臺(tái)《土地利用規(guī)劃法》或《土地利用規(guī)劃條例》，進(jìn)一步肯定土地利用總體規(guī)劃的重要性。同時(shí)，在多方主體參與、踐行土地利用總體規(guī)劃的過(guò)程中，即放松進(jìn)入規(guī)制的同時(shí)，更要加強(qiáng)對(duì)這些微觀主體的質(zhì)量規(guī)制和約束規(guī)制。需要對(duì)政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織和社會(huì)公眾對(duì)土地利用總體規(guī)劃的作用、職能等做出法律條文上的規(guī)定，約束和監(jiān)督規(guī)劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標(biāo)的重要保障，加大執(zhí)法力度嚴(yán)格依法行政。
4.7 實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)
土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)是指與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃及空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)?？梢詫⒅黧w功能區(qū)規(guī)劃作為協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃關(guān)系的主要載體。國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的關(guān)系較為明確，而且編制的部門是一致的，協(xié)調(diào)難度較??；主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，由于有共同的空間載體，協(xié)調(diào)難度相對(duì)較小。因此，通過(guò)主體功能區(qū)規(guī)劃的連接，使土地利用總體規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃及空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)更加科學(xué)，也更加具有實(shí)際意義。一方面，它使國(guó)家空間規(guī)劃體系變得更加密實(shí)；另一方面它也是針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃相互割裂的現(xiàn)實(shí)狀況的一種嘗試性統(tǒng)籌與策略性完善，更是由政府出面干預(yù)“空間規(guī)劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。
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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation
WANG Yubo TANG Ying
本規(guī)則旨在依據(jù)人事管理規(guī)章的規(guī)定，制訂員工工資的管理辦法，包括工資計(jì)算期間、工資計(jì)算方法、工資支給時(shí)間和期限以及晉升、獎(jiǎng)金給付等事宜。
第二條 工資決定原則
員工工資是在綜合考慮社會(huì)物價(jià)水平、公司支付能力以及員工年齡、年資、職能等級(jí)、責(zé)任大小等因素的基礎(chǔ)上，進(jìn)行工資計(jì)算的。
工資
基準(zhǔn)內(nèi)工資
基準(zhǔn)外工資
基本工資
附加工資
責(zé)任津貼
撫養(yǎng)津貼
住宅津貼
全勤津貼
工作時(shí)間外工作津貼
假日工作津貼
深夜工作津貼
交通津貼
年齡工資
年資工資
職能工資
工資包括基準(zhǔn)內(nèi)工資及基準(zhǔn)外工資兩大部分，其結(jié)構(gòu)如下：
第四條 工資計(jì)算期間及工資支給日
每一工資計(jì)算期間從上個(gè)月 日起至當(dāng)月 日止，并于當(dāng)月 日支付工資。工資支給日若適逢節(jié)假時(shí)，則提早于前一日發(fā)放。
第五條 非常給付
員工遇有下列情形時(shí)，可向公司申請(qǐng)?zhí)崆邦I(lǐng)取已工作時(shí)間的工資。
(一)員工或依靠員工收入賴以維持生計(jì)者，遇有下列情況可向公司申請(qǐng)非常給付：①
結(jié)婚；②死亡；③生產(chǎn)；④疾病或受意外災(zāi)害時(shí)。
(二)員工被停職或被解雇時(shí)(包括懲戒解雇)。
(三)其他獲得公司同意的事情。
上列規(guī)定除第二項(xiàng)外，在申請(qǐng)非常給付時(shí)，須由本人(本人死亡則由其家屬)提出書面申請(qǐng)。
第六條 缺勤扣除
(一)工資給付形態(tài)采用月工資制。
(二)對(duì)于下列特別休假，原則上照常支付工資：①婚假、喪假；②年度帶薪休假；③
行使公民權(quán)時(shí)；④公司大會(huì)、教育召集時(shí)。
(三)員工缺勤時(shí)，則依下列方式處理。
1.非公務(wù)原因負(fù)傷疾病時(shí)：
基本工資平均每月應(yīng)出勤日數(shù)×缺勤日數(shù)
2.遲到、早退、私自外出時(shí)：
基本工資平均每月應(yīng)出勤日數(shù)×遲到、早退、私自外出的缺勤時(shí)數(shù)
第七條 中途任用、離職或退職的工資
在工資計(jì)算期間，中途任用、離職或退職時(shí)的工資，按當(dāng)月員工實(shí)際出勤工作日數(shù)，按日計(jì)算；或以離職、退職前的出勤日數(shù)為計(jì)算的基準(zhǔn)，其計(jì)算公式如下：
［基準(zhǔn)內(nèi)工資(每月固定額)＋交通津貼］×出勤工作日數(shù)平均每月應(yīng)出勤日數(shù)
第八條 工資給付及扣除額
(一)下列規(guī)定的各項(xiàng)金額須從工資中直接扣除：
1.個(gè)人工資所得稅。
2.勞工保險(xiǎn)費(fèi)(個(gè)人應(yīng)負(fù)擔(dān)部分)。
3.團(tuán)體意外保險(xiǎn)費(fèi)。
4.過(guò)半數(shù)員工開會(huì)同意的福利基金。
(二)上述各項(xiàng)金額扣除后，員工所得應(yīng)以現(xiàn)金形式直接交予本人。
(三)工資所得亦可按照員工的要求，直接匯人指定的金融機(jī)構(gòu)的該員工賬戶內(nèi)。
基準(zhǔn)內(nèi)工資
第九條 基本工資
基本工資的構(gòu)成包括下列三項(xiàng)：
(一)年齡工資(包括初任員工的起點(diǎn)工資)。
(二)年資工資。
(三)職能工資。
第十條 年齡工資
年齡工資給付的標(biāo)準(zhǔn)按下列方式處理：
(一) 歲時(shí)，每月給付 元。
(二) 歲時(shí)，每增加一歲則逐年增加工資 元，作為給付年齡工資的標(biāo)準(zhǔn)額。
(三) 歲時(shí)，每增加一歲則逐年增加工資 元，作為給付年齡工資的標(biāo)準(zhǔn)額。
(四) 歲時(shí)，每增加一歲則逐年增加工資 元，作為給付年齡工資的標(biāo)準(zhǔn)額.
(五) 歲以上時(shí)，每年的年齡工資給付以 元為上限。
(六)上列年齡工資的施行細(xì)則依(表-1)“年齡工資表”的規(guī)定辦理。
第十一條 年資工資
(一)年資工資給付的原則是，服務(wù)滿一年以上的員工方適用，并依(表-2)“年資工資簡(jiǎn)明表”的規(guī)定辦理。
(二) 歲以上的員工，依規(guī)定不再給付年資工資。
第十二條 職能工資
(一)職能工資給付的原則是，依照各職層及職等的分類，根據(jù)(表-3)“ 職能資格表”的規(guī)定，共區(qū)分為五個(gè)職能等級(jí)，并依職等的高低決定職能工資的標(biāo)準(zhǔn)。
(二)每一職等都有最高及最低工資給付標(biāo)準(zhǔn)，公司應(yīng)根據(jù)人事科所評(píng)定的員工考績(jī)狀況，依照(表-4) “職能等級(jí)運(yùn)用表”的規(guī)定，辦理有關(guān)職能等級(jí)、最低標(biāo)準(zhǔn)給付額、升級(jí)單價(jià)、考績(jī)?cè)u(píng)定等事項(xiàng)。
(三)各等級(jí)的職能工資，則依“職能工資表”的規(guī)定辦理。
第十三條 附加工資
從事特殊職務(wù)的專業(yè)人員，若因其職務(wù)難度高、責(zé)任重大或本身的基本工資偏低，則應(yīng)以附加工資方式，給予部分或全部的調(diào)整。
第十四條 責(zé)任津貼
責(zé)任津貼是對(duì)具有監(jiān)督管理職位者所做的支付，其具體金額依“管理職津貼給付額表”的規(guī)定辦理。
第十五條 撫養(yǎng)津貼
公司對(duì)于需負(fù)擔(dān)家庭生計(jì)，并提供撫養(yǎng)眷屬最低生活保障的員工，依下列方式辦理?yè)狃B(yǎng)津貼的給付。
(一)配偶，每月津貼額為 元。
(二)子女，每月津貼額為 元。
第十六條 住宅津貼
住宅津貼是為了補(bǔ)助員工因無(wú)自用住宅，而須租賃房屋時(shí)的津貼，其津貼標(biāo)準(zhǔn)依下列規(guī)定辦理給付：
(一)有配偶者或有撫養(yǎng)眷屬者，每月津貼額為 元。
(二)單身者，每月津貼額為 元。
第十七條 全勤及勤奮獎(jiǎng)金
全勤獎(jiǎng)金是為獎(jiǎng)勵(lì)員工在每一工資計(jì)算期間內(nèi)的全勤者或工作勤奮者而設(shè)立的獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目，其給付標(biāo)準(zhǔn)如下：
(一)全勤者(無(wú)遲到、早退及請(qǐng)假者)，每月津貼額為 元。
(二)該月達(dá)成公司預(yù)定的工作目標(biāo)時(shí)，每月津貼額為 元。
基準(zhǔn)外工資
第十八條 勤務(wù)時(shí)間外工作津貼
(一)公司因業(yè)務(wù)上的需要，而要求員工于規(guī)定工作時(shí)間外繼續(xù)完成勤務(wù)時(shí)，則應(yīng)依照員工早到或夜班加班時(shí)間，采用計(jì)時(shí)制方式計(jì)算應(yīng)給付的津貼額。
(二)勤務(wù)時(shí)間外的加班津貼，則依下列方式計(jì)算(單位：元／小時(shí))：
基本工資+附加工資+責(zé)任津貼+住宅津貼+全勤及勤奮獎(jiǎng)金每月平均規(guī)定勤務(wù)時(shí)數(shù)×1.33
第十九條 休假日工作津貼
(一)公司因業(yè)務(wù)上的需要，要求員工在休假日返回公司執(zhí)行勤務(wù)時(shí)，得支付休假日工作津貼，但翌日補(bǔ)休者，則不另外給付津貼。
(二)休假日工作津貼采用計(jì)時(shí)制方式，依照下列公式進(jìn)行計(jì)算(單位：元／小時(shí))：
基本工資+附加工資+責(zé)任津貼+住宅津貼+全勤及勤奮獎(jiǎng)金每月平均規(guī)定勤務(wù)時(shí)數(shù)×1.50
第二十條 深夜工作津貼
深夜工作津貼是對(duì)夜間從事勤務(wù)工作者所支付的津貼，計(jì)算時(shí)間是從晚上 點(diǎn)到翌日清晨 點(diǎn)，其計(jì)算公式是(單位：元／小時(shí))：
基本工資+附加工資+責(zé)任津貼+住宅津貼+全勤及勤奮獎(jiǎng)金每月平均規(guī)定勤務(wù)時(shí)數(shù)×0.3
第二十一條 勤務(wù)時(shí)間外工作津貼的特例
擔(dān)任管理職位者，不適用第十八條及第十九條的規(guī)定。
第二十二條 交通津貼
員工從住宅到公司上班時(shí)，單程距離達(dá)5公里以上者，則應(yīng)給付等于公共運(yùn)輸部門所發(fā)行的定期來(lái)回月票金額，以此作為交通貼支給的標(biāo)準(zhǔn)。
調(diào)薪及升級(jí)
第二十三條 調(diào)薪
員工工資于每年12月31日視公司經(jīng)營(yíng)成果增長(zhǎng)比例，進(jìn)行定期調(diào)薪。
第二十四條 調(diào)薪分類
定期調(diào)薪包括自動(dòng)調(diào)薪和核定調(diào)薪兩大部分，其規(guī)定如下：
(一)自動(dòng)調(diào)薪是在基本工資范圍內(nèi)所進(jìn)行的工資調(diào)升包括年齡工資和年資工資兩項(xiàng)，其計(jì)算方法按第十條(年齡工資)和第十一條(年資工資)的規(guī)定辦理。
(二)核定調(diào)薪考核的原則是，對(duì)于基本工資中的職能工資，根據(jù)人事科評(píng)估的員工的年度職務(wù)完成能力、工作績(jī)效、責(zé)任度大小、協(xié)調(diào)性、貢獻(xiàn)度等考核結(jié)果，依據(jù)第十二條(職能工資)的規(guī)定辦理。
第二十五條 基本工資提高的原則
(一)公司為配合社會(huì)物價(jià)水平的提高及員工因撫養(yǎng)眷屬人數(shù)的變化，而使得其經(jīng)濟(jì)狀況有所改善時(shí)，給予員工以基本工資提高。
(二)基本工資提高的原則，根據(jù)附加工資的規(guī)定辦理。
(三)基本工資提高的計(jì)算，原則上按第二十四條的規(guī)定辦理。
第二十六條 臨時(shí)調(diào)薪
(一)員工遇有下列情形時(shí)，可由其部門直屬主管人員向人事科申請(qǐng)臨時(shí)調(diào)薪，以茲鼓勵(lì)。
1.有特殊功勞表現(xiàn)。
2.中途錄用的員工、具有優(yōu)秀的技能與成績(jī)。
3.為同行業(yè)間競(jìng)相爭(zhēng)取的人才。
(二)臨時(shí)調(diào)薪的標(biāo)準(zhǔn)，則依照第十二條(職能工資)或第十三條(附加工資)的規(guī)定，采用部分調(diào)整或全部調(diào)整的辦法。
第二十七條 升級(jí)
(一)公司視員工的表現(xiàn)，審核員工的職務(wù)完成能力、責(zé)任度大小、企劃能力、判斷力、工作績(jī)效等事項(xiàng)后，根據(jù)第十二條(職能工資的等級(jí)晉升標(biāo)準(zhǔn))的規(guī)定辦理。
(二)員工升級(jí)后的工資，則就調(diào)升的當(dāng)月起，開始支付調(diào)整后的工資。
第二十八條 初任員工的工資
(一)初入社會(huì)的應(yīng)屆畢業(yè)生，經(jīng)公司甄選后成為正式員工時(shí)，其工資給付的原則，除衡量社會(huì)物價(jià)變化及一般同業(yè)間的初任工資水平外，均依規(guī)定的基準(zhǔn)內(nèi)工資標(biāo)準(zhǔn)辦理。
(二)初任員工的基本工資給付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按下列規(guī)定辦理：
1.年齡工資……第十條
2.年資工資……第十一條
3.職能工資……第十二條
(1)中學(xué)畢業(yè)Ⅰ等1級(jí)
(2)高中畢業(yè)Ⅰ等2級(jí)
(3)大中專畢業(yè)Ⅰ等17級(jí)
(4)大學(xué)畢業(yè)Ⅱ等3級(jí)
(5)碩士畢業(yè)Ⅲ等2級(jí)
(三)當(dāng)社會(huì)物價(jià)水平或同行業(yè)之間的初任工資水平與規(guī)定的基準(zhǔn)內(nèi)工資有所差異時(shí)，則以附加工資的形式進(jìn)行補(bǔ)貼。
第二十九條
(一)中途錄用的員工(初入社會(huì)的應(yīng)屆畢業(yè)生以外者)，其工資給付原則上除按第二十八條的規(guī)定外，在考察員工任職前的經(jīng)歷及工作經(jīng)驗(yàn)?zāi)陻?shù)后，再?zèng)Q定該員工的職能工資等級(jí)。
(二)擔(dān)任單純的體力勞動(dòng)工作者，則應(yīng)無(wú)論其學(xué)歷高低，一律以職能等級(jí)第Ⅰ等1級(jí)任用。
定期獎(jiǎng)金
第三十條 定期獎(jiǎng)金的給付
公司給付獎(jiǎng)金的原則是，根據(jù)公司業(yè)績(jī)成長(zhǎng)比例以及員工的貢獻(xiàn)程度，于每年的 月及 月支付。
第三十一條 獎(jiǎng)金計(jì)算期間
(一)上期獎(jiǎng)金的計(jì)算期間，從去年 月 日起至該年度 月 日止，并于 月份與當(dāng)月的工資一起發(fā)放。
(二)下期獎(jiǎng)金的計(jì)算期間，從該年度 月 日起至 月 日止，并于 月份與當(dāng)月的工資一起發(fā)放。
第三十二條 定期獎(jiǎng)金給付的原則
定期獎(jiǎng)金金額的高低，是在考核員工于獎(jiǎng)金計(jì)算期間的工作表現(xiàn)、績(jī)效評(píng)價(jià)、出勤率及
貢獻(xiàn)度等因素后加以確定的。
第三十三條 定期獎(jiǎng)金領(lǐng)取的資格
(一)在獎(jiǎng)金計(jì)算期間，中途進(jìn)入公司并未滿兩個(gè)月者，不予以給付定期獎(jiǎng)金。
(二)在獎(jiǎng)金計(jì)算期間，對(duì)于已離職者或于領(lǐng)取當(dāng)月申請(qǐng)離職者，則取消其獎(jiǎng)金領(lǐng)取資格。
【中圖分類號(hào)】D630.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
提升公民參與能力是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求
我們要構(gòu)建的現(xiàn)代化國(guó)家治理體系，應(yīng)該是政府、社會(huì)和公民主體平等互動(dòng)、協(xié)同共治，各自承擔(dān)相應(yīng)治理責(zé)任的動(dòng)力系統(tǒng)。但目前，公民作為治理主體，其力量還很弱小，參與能力和效度有限。因此，迫切需要為提升公民參與社會(huì)治理的素質(zhì)和能力尋找可行路徑，創(chuàng)新社會(huì)治理，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程實(shí)質(zhì)就是公民個(gè)體現(xiàn)代化及相應(yīng)的政府和社會(huì)現(xiàn)代化互動(dòng)的過(guò)程。社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)多元主體之間的協(xié)調(diào)、合作、協(xié)作、協(xié)同以及相互促進(jìn)，并形成相應(yīng)機(jī)制。這樣的互動(dòng)模式和機(jī)制的形成是以微觀的公民個(gè)體互動(dòng)、互惠和集體行動(dòng)為基礎(chǔ)的。這就需要公民具備較強(qiáng)的參與社會(huì)事務(wù)的能力，才能在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中發(fā)揮應(yīng)有作用。
公民在參與互動(dòng)中，對(duì)他人采取行動(dòng)或?qū)λ说男袆?dòng)予以回應(yīng)，彼此行為不斷調(diào)適，以此構(gòu)建出社會(huì)生活中的行為規(guī)范，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要。所以，創(chuàng)新社會(huì)治理體制必須重視微觀公民個(gè)體。國(guó)家治理現(xiàn)代化是以維護(hù)人民利益福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。公民既是社會(huì)治理的主體，也是治理的受益者。公民能否積極參與創(chuàng)新社會(huì)治理，說(shuō)到底也是公民自治能力和水平提高的問(wèn)題。公民有能力自治才有可能成為社會(huì)治理的真正平等主體。
公民參與社會(huì)治理能力不強(qiáng)的因素
盡管公民參與社會(huì)治理在提升社會(huì)治理水平、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化上有著重要作用。但是，從我國(guó)已有的社會(huì)治理實(shí)踐來(lái)看，公民能力還有待大幅提升。在創(chuàng)新社會(huì)治理的過(guò)程中，一些地區(qū)探索了社會(huì)平臺(tái)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者“三社聯(lián)動(dòng)”的基層社會(huì)治理模式；還有的地區(qū)在城市社區(qū)初步構(gòu)建了網(wǎng)格化社會(huì)治理的格局。而且，互聯(lián)網(wǎng)上的“數(shù)字化公民”也越來(lái)越多地參與到政治生活中并評(píng)判和影響著政府政策。這些創(chuàng)新雖然是社會(huì)治理的有益嘗試，但是公民參與能力、民主能力、合作能力等方面的不足也制約了這些創(chuàng)新機(jī)制的實(shí)施。另外，傳統(tǒng)的單向度的管控思維和公民參與渠道的不暢通，以及公民有限的參與達(dá)不到預(yù)期效果等因素均會(huì)影響公民參與社會(huì)治理的效能。
第一，我國(guó)尚處于從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，由于歷史和傳統(tǒng)上個(gè)體都沒(méi)有真正成為過(guò)獨(dú)立的利益主體，自然也缺乏對(duì)權(quán)利的主張。公共利益往往由國(guó)家包辦解決，所以人們不會(huì)形成社會(huì)參與意識(shí)，當(dāng)然也沒(méi)有公共精神。當(dāng)下，雖然物質(zhì)基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生變化，但是思想觀念的轉(zhuǎn)變還有滯后性。一方面，人們還習(xí)慣性地單一依賴政府，參與意識(shí)淡薄，缺乏主動(dòng)參與的責(zé)任意識(shí)。另一方面，政府對(duì)社會(huì)的開放程度還不夠，一些領(lǐng)域依然是行政性壟斷，導(dǎo)致社會(huì)組織尚不能公平參與，公民自身更是沒(méi)有能力去實(shí)質(zhì)性地參與到公共決策中。
第二，社會(huì)治理的有效性對(duì)公民個(gè)體的參與素質(zhì)和各方面的參與能力提出了較高的要求。一方面，公民要成為真正的權(quán)利和義務(wù)（責(zé)任）意識(shí)相統(tǒng)一的公民。另一方面，公民還應(yīng)具備溝通能力、民主能力、質(zhì)疑能力、合作能力等參與社會(huì)治理所必須的能力。這些需要公民文化的不斷孕育和沉淀積累。當(dāng)前我國(guó)公民無(wú)論是權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)、公共道德意識(shí)還是法治意識(shí)都較弱，公民表達(dá)利益訴求、與政府的溝通及民主參與的能力與現(xiàn)代化治理能力尚有很大差距。
第三，從已有的公民參與政府決策來(lái)看，公民在參與公共政策方面，利益訴求雖有可能表達(dá)，但話語(yǔ)權(quán)較弱，對(duì)政府的影響力有限。這樣，就導(dǎo)致人們逐漸喪失參與的積極性，失去對(duì)參與政府決策和政府監(jiān)督管理的信任和信心，公民參與意識(shí)隨之減弱。
第四，公民參與社會(huì)治理的水平較低。一方面，公民通過(guò)各種形式參與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至政治過(guò)程的機(jī)會(huì)越來(lái)越多，熱情越來(lái)越高；另一方面，公民在參與中缺少理性判斷能力，往往會(huì)被誤導(dǎo)，導(dǎo)致非理性現(xiàn)象的發(fā)生。專業(yè)性知識(shí)的缺乏也使得公民參與能力有限，經(jīng)常有心無(wú)力。此外，公民參與社會(huì)治理還缺乏系統(tǒng)的法律規(guī)范支持和引導(dǎo)。這也是導(dǎo)致公民參與能力不強(qiáng)的重要因素。
如何提升公民參與社會(huì)治理的能力
培育公民美德，重塑公民治理主體。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的視域下，公民應(yīng)該是和政府、社會(huì)一樣具有治理責(zé)任的平等主體。為此，公民必須要現(xiàn)由消極被動(dòng)服從向積極主動(dòng)參與轉(zhuǎn)變，從被管理的對(duì)象向治理主體轉(zhuǎn)變。其中基于對(duì)公民身份的意識(shí)和認(rèn)同之上的公民美德至關(guān)重要。公民身份不僅意味著對(duì)國(guó)家共同體的認(rèn)同，而且也意味著對(duì)公民權(quán)利和義務(wù)統(tǒng)一體的認(rèn)同。即公民不僅是國(guó)家現(xiàn)代化治理的受益者，也是國(guó)家主人和國(guó)家治理的主體。那么，積極主動(dòng)參與社會(huì)事務(wù)、承擔(dān)相關(guān)責(zé)任就是公民應(yīng)有的美德。公民美德會(huì)促使公民主動(dòng)規(guī)范、調(diào)整自身在參與治理中的行為，促進(jìn)公民自我治理。
應(yīng)將公民素質(zhì)和能力的提升嵌入到國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的系統(tǒng)，在多元主體協(xié)同治理并聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程中完成。首先，學(xué)校公民教育是提升公民參與社會(huì)治理能力的最重要渠道。在社會(huì)治理的視域下，學(xué)校應(yīng)該培育公民意識(shí)、民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。
其次，社區(qū)和其他社會(huì)組織是公民參與能力提升的訓(xùn)練場(chǎng)。公民可以在參與和自身利益密切相關(guān)的基層社區(qū)治理和社會(huì)組織的活動(dòng)中練習(xí)表達(dá)與溝通、主動(dòng)參與和監(jiān)督等，從而提升公民素質(zhì)、提升參與治理的能力。
再次，政府的制度設(shè)計(jì)和安排為公民參與治理能力的提升搭建平臺(tái)。政府的信息公開制度將會(huì)在公民平等獲得充分信息的基礎(chǔ)上，激發(fā)其參與決策和監(jiān)督的積極性，其表達(dá)和參與社會(huì)治理能力將在和其他主體的互動(dòng)中得到提升。政府搭建各種公民訴求表達(dá)和回應(yīng)平臺(tái)以及利益博弈平臺(tái)，會(huì)為公民溝通和表達(dá)等參與治理能力的提升提供多種資源和機(jī)會(huì)。政府可以推出榜樣示范平臺(tái)，激勵(lì)公民參與。
又次，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理也為公民教育和公民能力訓(xùn)練提供了新的契機(jī)。網(wǎng)絡(luò)作為連接多元主體博弈、交流的空間，最重要的為公民提供了練習(xí)參與的場(chǎng)域，公民在網(wǎng)絡(luò)公共空間里發(fā)生的解決矛盾沖突、表達(dá)利益訴求等活動(dòng)，可以讓人們了解到公民治理主體的參與能力和水平，從而通過(guò)反饋、矯正、引導(dǎo)等機(jī)制，提升公民參與治理的能力，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
最后，公民治理能力的建設(shè)，離不開制度和法律。法治既對(duì)社會(huì)治理有保障作用，同時(shí)，也為公民參與社會(huì)治理作出程序引導(dǎo)和規(guī)范。
讓公民組織成為提升公民參與社會(huì)治理能力的關(guān)鍵載體。分散的公民個(gè)體雖有利益訴求，但是因?yàn)楸舜酥g缺乏信息交流和組織聯(lián)系，就不能采取有效行動(dòng)影響和監(jiān)督政府公共決策，無(wú)法與政府和社會(huì)平等協(xié)同互動(dòng)。而公民基于某種利益自愿結(jié)成的組織則會(huì)在利益表達(dá)、交涉和協(xié)商，監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行和資源分配方面發(fā)揮重要作用。在這種組織化的過(guò)程和集體行動(dòng)中，公民參與治理的能力會(huì)得到培養(yǎng)和鍛煉。而且中國(guó)公共領(lǐng)域的興起特別是數(shù)字化公共空間的興起，正在促成各種各樣實(shí)體化或“數(shù)字化公民”組織的生成，它們是公民參與能力最重要的演練場(chǎng)。在這種實(shí)質(zhì)性參與社會(huì)治理的過(guò)程中，公民的參與能力、合作能力、利益表達(dá)能力、博弈能力、自我服務(wù)能力等將會(huì)進(jìn)一步提升。
（作者分別為大連海洋大學(xué)講師；大連海洋大學(xué)副教授）
【注：本文系大連海洋大學(xué)課題“社會(huì)治理視域下社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的體制機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：zd2016007）和大連市社科聯(lián)課題“多元主體協(xié)同治理視域下公民參與社會(huì)治理的路徑創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2016dlskyb141）的階段性成果】
Abstract: the green environmental protection and energy saving were paid increasingly attention by people, intelligent systems in the importance of building the more important. To make intelligent systems engineering get smooth implementation, based on his own experience, the project implementation process related Suggestions.
Keywords: intelligence engineering, technical clarificaiton, field management, engineering acceptance
中圖分類號(hào)： TU712+.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
建筑工程是以建筑專業(yè)和結(jié)構(gòu)專業(yè)的進(jìn)度為主線的集體活動(dòng)，所有機(jī)電專業(yè)都圍繞建筑和結(jié)構(gòu)專業(yè)而展開工作，加之智能化專業(yè)與機(jī)電專業(yè)交叉非常密切。因此，特別注意與機(jī)電專業(yè)和裝修專業(yè)的配合問(wèn)題。
作為施工管理人員，施工過(guò)程中時(shí)刻注意項(xiàng)目的屬性：項(xiàng)目的一次性、項(xiàng)目目的的確定性、項(xiàng)目的獨(dú)特性、項(xiàng)目的不確定性、組織的臨時(shí)性和開放性、項(xiàng)目開發(fā)與實(shí)施的漸進(jìn)性、項(xiàng)目活動(dòng)的整體性、結(jié)果的不可逆轉(zhuǎn)性、項(xiàng)目需要使用多種資源。在施工過(guò)程中，項(xiàng)目的屬性都會(huì)在施工過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)。下面我將以現(xiàn)場(chǎng)施工管理的過(guò)程來(lái)論述。
準(zhǔn)備工作
1、掌握業(yè)主單位、監(jiān)理單位、總包單位的相關(guān)專業(yè)工程師（建筑專業(yè)、暖通專業(yè)、給排水專業(yè)、電氣專業(yè)等）；于這個(gè)項(xiàng)目相關(guān)本公司的各職能部門（項(xiàng)目經(jīng)理、采購(gòu)、技術(shù)、造價(jià)、合同管理）的相關(guān)負(fù)責(zé)人、工作流程和審批流程。
2、與本公司的設(shè)計(jì)負(fù)責(zé)人取得聯(lián)系，取得本工程相關(guān)的設(shè)計(jì)資料，了解工程進(jìn)展情況。
3、通過(guò)與其他單位的專業(yè)工程師溝通，掌握施工現(xiàn)場(chǎng)的進(jìn)度情況；工程的工期、現(xiàn)場(chǎng)目前的進(jìn)度、各個(gè)專業(yè)進(jìn)度的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、施工現(xiàn)場(chǎng)的管理辦公室、庫(kù)房、進(jìn)場(chǎng)前和施工過(guò)程中需要辦理和遞交的相關(guān)資料等。
技術(shù)交底
1、發(fā)現(xiàn)工程設(shè)計(jì)方面的技術(shù)問(wèn)題。
根據(jù)技術(shù)部門提供的設(shè)計(jì)資料（圖紙、點(diǎn)位表、設(shè)備清單），掌握建筑結(jié)構(gòu)布局和系統(tǒng)當(dāng)前設(shè)計(jì)情況（選用產(chǎn)品的架構(gòu)、管理機(jī)房和弱電間的位置和管線、建筑物的進(jìn)戶管、橋架路由、平面圖中的施工難點(diǎn)），同時(shí)記錄存在的相關(guān)問(wèn)題，一般與技術(shù)人員溝通。
2、明確工程施工過(guò)程中的技術(shù)問(wèn)題。
與設(shè)計(jì)負(fù)責(zé)人溝通，落實(shí)設(shè)計(jì)資料中的存在問(wèn)題。同時(shí)，對(duì)存在問(wèn)題做出相應(yīng)調(diào)整。
3、編制施工進(jìn)度計(jì)劃。
以設(shè)計(jì)中存在的問(wèn)題和工程的現(xiàn)場(chǎng)情況為依據(jù)，向項(xiàng)目經(jīng)理匯報(bào)施工過(guò)程的存在的問(wèn)題及應(yīng)該采取的措施、心中施工進(jìn)度計(jì)劃（含采購(gòu)計(jì)劃、人員投入計(jì)劃、目前主要費(fèi)用的支出等）。
4、通過(guò)對(duì)各個(gè)系統(tǒng)設(shè)備清單的研究，核實(shí)系統(tǒng)的功能是否滿足設(shè)計(jì)要求。
通過(guò)相關(guān)媒體或者與廠家溝通，核實(shí)系統(tǒng)的功能是否滿足設(shè)計(jì)要求，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)功能的設(shè)備清單是否缺漏項(xiàng)。
5、結(jié)合以上情況，在與業(yè)主單位、監(jiān)理單位、總包單位的溝通過(guò)程中，書面提出需要他們配合技術(shù)問(wèn)題和系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)的功能，為以后工程驗(yàn)收做好準(zhǔn)備工作。
編制施工計(jì)劃
根據(jù)總包的進(jìn)度計(jì)劃，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)際情況，編制工程施工進(jìn)度計(jì)劃、采購(gòu)計(jì)劃、人員投入計(jì)劃、資金支出計(jì)劃。所有計(jì)劃的各個(gè)施工環(huán)節(jié)和工期是環(huán)環(huán)相的，而各個(gè)計(jì)劃之間是相互交叉和對(duì)應(yīng)。編制完成進(jìn)度計(jì)劃后，自己就會(huì)對(duì)整個(gè)工程的施工過(guò)程有底了。
注明：應(yīng)全面考慮各種計(jì)劃的各個(gè)環(huán)節(jié)及需要的時(shí)間。
材料采購(gòu)管理
1、管線采購(gòu)：結(jié)合工程實(shí)際，依據(jù)本工程的設(shè)計(jì)圖紙和造價(jià)預(yù)算，核實(shí)工程實(shí)際所需的各種管線和設(shè)備的工程量（分系統(tǒng)、分樓層）。按照管線工程量分批或者按月采購(gòu)管線，最后一批的應(yīng)占管線工程量的20％（需要結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)未完成的工程量來(lái)確定采購(gòu)量）。
2、設(shè)備采購(gòu)：根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)工程進(jìn)展情況，及時(shí)提交設(shè)備采購(gòu)清單（以設(shè)備安裝的開始時(shí)間為終止時(shí)間，充分采購(gòu)周期（含供貨周期）所需的時(shí)間）。提交設(shè)備清單時(shí)，需要結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)需求的變化對(duì)原設(shè)備清單做出調(diào)整（注意設(shè)備的相關(guān)型號(hào)是否有調(diào)整）。對(duì)于變更部分，需要征得相關(guān)單位同意。
注意事項(xiàng)：
1、每次采購(gòu)工程量之前，由分包單位申報(bào)需求工程量，項(xiàng)目經(jīng)理負(fù)責(zé)審核。在編寫材料采購(gòu)單的時(shí)間上，需要充分考慮公司的工作流程和供貨周期，從而保證合適的到貨時(shí)間（時(shí)間過(guò)早，有占用庫(kù)房空間、丟失和浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)，時(shí)間過(guò)晚，耽誤工程進(jìn)度和工人窩工）。
2、對(duì)于大件、貴重、不易搬動(dòng)的設(shè)備把握好到貨時(shí)間，最好在安裝的前幾天到貨，從而減少二次搬運(yùn)和防止損壞的風(fēng)險(xiǎn)。
現(xiàn)場(chǎng)施工管理
合同管理
結(jié)合工程進(jìn)度，以工程敷設(shè)線纜所屬橋架的種類來(lái)選擇分包單位，或者以建筑物的數(shù)量來(lái)選擇分包單位。這樣明確各個(gè)施工單位的責(zé)任，避免分包單位之間有施工內(nèi)容交叉，防止互相推卸責(zé)任。（注意：掌握分包單位每天的進(jìn)度和質(zhì)量，最好每天的施工日志，將施工過(guò)程中的細(xì)節(jié)控制在自己手中，防止受制于分包單位）
注意合同條款中以下內(nèi)容，從而保證合同有據(jù)可依，能夠順利執(zhí)行：
1、分包單位的負(fù)責(zé)人必須長(zhǎng)期待在現(xiàn)場(chǎng)，便于掌握現(xiàn)場(chǎng)情況，及時(shí)處理現(xiàn)場(chǎng)的施工質(zhì)量、進(jìn)度、變更。
2、對(duì)于變更的人工單價(jià)和結(jié)算辦法、因消極代工而延誤工程進(jìn)度的規(guī)定和處罰、違約的細(xì)則等條款要有明確規(guī)定，保證工程施工的順利開展。
3、對(duì)施工質(zhì)量、管線數(shù)量的損耗的考核的獎(jiǎng)罰應(yīng)有明確規(guī)定，設(shè)備的損耗、丟失的賠償辦法。
現(xiàn)場(chǎng)管理
1、分包單位進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)后，對(duì)各個(gè)分包單位進(jìn)行技術(shù)交底、施工質(zhì)量交底、職業(yè)健康安全和文明施工交底等。
2、對(duì)分包單位的施工員、質(zhì)檢員、安全員、材料員、資料員，對(duì)相關(guān)進(jìn)行單獨(dú)交底。
3、掌握各個(gè)分包單位的施工進(jìn)度和施工內(nèi)容，交代相關(guān)的注意事項(xiàng)（包括安全問(wèn)題等），隨時(shí)核查施工單位的工程進(jìn)度和施工質(zhì)量，對(duì)于任何質(zhì)量問(wèn)題，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)場(chǎng)指出。對(duì)所有施工人員進(jìn)行指導(dǎo)，防止再犯。
4、管線施工：在弱電間、管理機(jī)房等重要位置的管線是否與其他專業(yè)的管線有沖突。以單層為單位，待所有機(jī)電專業(yè)管路完工后，在進(jìn)行線纜敷設(shè)。線纜敷設(shè)時(shí)，注意線纜兩端的預(yù)留、避免橋架拐彎或者垂直彎處的線纜受力，線路綁扎時(shí)按線纜種類、顏色進(jìn)行分類，每捆的線纜根數(shù)基本相同。每層線纜進(jìn)垂直橋架后，應(yīng)該在每根線線纜上增加標(biāo)簽，方便以后設(shè)備調(diào)試、系統(tǒng)維修。
5、設(shè)備安裝前，對(duì)于安裝工藝流程和注意事項(xiàng)進(jìn)行培訓(xùn)，減少損失、浪費(fèi)。設(shè)備安裝質(zhì)量實(shí)行全檢制度，保證所有設(shè)備的工程質(zhì)量（建筑項(xiàng)目的一次性和結(jié)果的不可逆轉(zhuǎn)性，避免返工）。
庫(kù)房管理
1、領(lǐng)取時(shí)間管理：每天兩次，各個(gè)分包單位在規(guī)定的時(shí)間段領(lǐng)取管線和設(shè)備。
2、責(zé)任人管理：各個(gè)分包單位從庫(kù)房領(lǐng)取管線和設(shè)備經(jīng)辦人必須是分包單位授權(quán)的。
3、進(jìn)出管理：分包單位分系統(tǒng)按樓層領(lǐng)取管線和設(shè)備，對(duì)于其施工位置進(jìn)行考核，防止浪費(fèi)。
4、資料管理：庫(kù)房管理人員做好進(jìn)出庫(kù)管理的文字記錄、電子版管理，方便以后審核和統(tǒng)計(jì)。對(duì)于相關(guān)設(shè)備的說(shuō)明書、合格證、檢測(cè)報(bào)告等分系統(tǒng)進(jìn)行歸檔，方便資料報(bào)驗(yàn)和工程驗(yàn)收。
變更管理
對(duì)于施工工程中的變更的處理原則是“先商量好變更單的主要內(nèi)容，再簽變更單，最后施工”。針對(duì)特殊或者緊急情況，可以商定好變更簽單的內(nèi)容，馬上組織施工，隨后補(bǔ)簽變更單。對(duì)于變更單，按照施工合同中的規(guī)定，對(duì)于小額的變更量累計(jì)和歸納后，到達(dá)相關(guān)額度，再出變更單。
資料管理
對(duì)于施工過(guò)程中各種資料分單位進(jìn)行管理，以便以后查閱。
施工過(guò)程資料：施工日志、進(jìn)場(chǎng)材料報(bào)驗(yàn)、隱蔽工程報(bào)驗(yàn)、安裝質(zhì)量報(bào)驗(yàn)、系統(tǒng)調(diào)試記錄等應(yīng)及時(shí)報(bào)驗(yàn)或者記錄，為工程竣工資料做好準(zhǔn)備材料。
施工資料處理：對(duì)于發(fā)生的資料和信息保證現(xiàn)場(chǎng)的施工管理人員都應(yīng)該知道，同事之間交叉核對(duì)，做好事前提醒，事后經(jīng)驗(yàn)共享。防止信息堵塞或因人員變動(dòng)而影響工程進(jìn)度，
工程驗(yàn)收
1、驗(yàn)收時(shí)間：最佳的驗(yàn)收時(shí)間是總包單位的驗(yàn)收時(shí)間。因?yàn)槎虝r(shí)間內(nèi)業(yè)主的管理維護(hù)部門不可能短時(shí)間內(nèi)熟悉現(xiàn)場(chǎng)和系統(tǒng)，因而能夠快速驗(yàn)收。否則，工程驗(yàn)收就會(huì)持久、長(zhǎng)期驗(yàn)收的施工內(nèi)容。
2、前期準(zhǔn)備：系統(tǒng)試運(yùn)行滿足設(shè)計(jì)要求，竣工資料（竣工圖、施工過(guò)程文檔、培訓(xùn)資料、操作手冊(cè)等）等均滿足設(shè)計(jì)要，具備驗(yàn)收條件。
3、驗(yàn)收原則：分系統(tǒng)或者分樓層組織工程驗(yàn)收。對(duì)于部分系統(tǒng)未完成的施工內(nèi)容可以備注說(shuō)明或者承諾的方式，能驗(yàn)收就爭(zhēng)取驗(yàn)收，防止持久、長(zhǎng)期驗(yàn)收。
參考文獻(xiàn)：
《智能建筑弱電工程施工手冊(cè)》，符長(zhǎng)青等，中國(guó)建筑工業(yè)出版社
在服務(wù)型政府定位的基礎(chǔ)上,政府的公共管理服務(wù)職能的實(shí)施方式,要根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府和公共管理服務(wù)職能的特點(diǎn),分別采取針對(duì)性的實(shí)施模式目前理論界存在一個(gè)誤區(qū),就是籠統(tǒng)地講對(duì)政府公共管理服務(wù)職能實(shí)行市場(chǎng)化社會(huì)化這種觀點(diǎn)是不可取的一是因?yàn)檎膹?qiáng)制性管理服務(wù)和自然壟斷性管理服務(wù),是不宜市場(chǎng)化和社會(huì)化的,否則容易導(dǎo)致政府和壟斷經(jīng)營(yíng)謀取暴利二是因?yàn)槌稚鲜鲇^點(diǎn)者片面地理解了當(dāng)代西方國(guó)家實(shí)施的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”,特別是錯(cuò)誤地理解了以美國(guó)為代表實(shí)行的“企業(yè)家政府”改革,把政府當(dāng)成企業(yè),用政府公共管理服務(wù)作為經(jīng)營(yíng)手段,以獲取利潤(rùn)三是因?yàn)楫?dāng)前我國(guó)政府改革中存在財(cái)政支出困難,于是某些人便冠以借鑒西方行政改革之名,將政府執(zhí)法權(quán)力進(jìn)行市場(chǎng)化和社會(huì)化運(yùn)作,一方面解決財(cái)政困難,另一方面將政府自身責(zé)任推給個(gè)人
對(duì)政府公共管理服務(wù)職能的實(shí)施方式的選擇,要首先考慮在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府的原則定位為此要做到以下幾點(diǎn),第一,政府應(yīng)該是在支持和保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自主運(yùn)行的基礎(chǔ)上,對(duì)市場(chǎng)的失效或者失調(diào)部分進(jìn)行調(diào)節(jié),而不能替代市場(chǎng)的作用第二,政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)管,一方面嚴(yán)格依法打擊各種違法違規(guī)行為,另一方面積極維護(hù)和保障正常合法的市場(chǎng)行為第三,政府依法管理社會(huì),而不是要主宰社會(huì)政府要充分調(diào)動(dòng)公民參與社會(huì)事務(wù)的積極性,充分實(shí)現(xiàn)公民自治政府只有在社會(huì)不平衡,社會(huì)不穩(wěn)定,市場(chǎng)主體和個(gè)人(家庭)無(wú)法解決問(wèn)題包括市場(chǎng)主體及主體之間個(gè)人及個(gè)人之間出現(xiàn)矛盾或困難無(wú)法自我解決時(shí),才出面予以協(xié)調(diào)解決第四,政府主要職能服務(wù)于全社會(huì)的公共事務(wù),一方面不能干預(yù)“私人”事務(wù)即個(gè)人(家庭)市場(chǎng)主體(企業(yè))自我能夠解決的事務(wù),另一方面不能把“公共事務(wù)”推向社會(huì)個(gè)人在此定位的基礎(chǔ)上,我們認(rèn)為,政府公共管理服務(wù)職能方式和途徑,可以實(shí)行“四化”:即服務(wù)全面法治化強(qiáng)制服務(wù)無(wú)償化服務(wù)有限市場(chǎng)化和服務(wù)部分社會(huì)化
1服務(wù)全面法治化
政府公共管理服務(wù)法治化,是我國(guó)實(shí)施依法治國(guó),依法行政戰(zhàn)略的必然要求在法治社會(huì)里,政府的公共服務(wù)是根據(jù)國(guó)家的法律規(guī)章提供的,都必須有法可依2004年4月我國(guó)頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確規(guī)定,要依法界定和規(guī)范經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)市場(chǎng)監(jiān)管社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能,使政府公共服務(wù)全面法治化從法治化的程序來(lái)看,可以從以下方面入手:
(1)依法合法服務(wù)政府公共服務(wù)必須依照法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行沒(méi)有法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定,政府不得作出影響公民法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民法人和其他組織義務(wù)的決定
(2)程序正當(dāng)服務(wù)政府提供公共服務(wù)包括具有強(qiáng)制性的管理服務(wù),除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密個(gè)人隱私的之外,應(yīng)當(dāng)公開,注意聽取公民法人和其他組織的意見(jiàn);要嚴(yán)格遵循法定程序,依法保障相對(duì)人利害關(guān)系人的知情權(quán)參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)
(3)權(quán)責(zé)統(tǒng)一服務(wù)政府依法履行經(jīng)濟(jì)社會(huì)和文化事務(wù)管理職責(zé),要由法律法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段政府違法或者不當(dāng)行使職權(quán),應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任,實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一依法做到執(zhí)法有保障有權(quán)必有責(zé)用權(quán)受監(jiān)督違法受追究侵權(quán)須賠償
(4)誠(chéng)實(shí)守信服務(wù)政府非因法定事由并經(jīng)法定程序不得撤銷變更已經(jīng)生效的行政決定;因國(guó)家利益公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的,應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行,并對(duì)相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償
(5)高效便民服務(wù)政府公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)遵守法定時(shí)限,積極履行法定職責(zé),提高辦事效率,提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),方便公民法人和其他組織
總之,政府要大力推進(jìn)公共服務(wù)的法治化建設(shè),要通過(guò)一系列的實(shí)體法和程序法的建構(gòu),為公共服務(wù)提供法制保障
2強(qiáng)制服務(wù)無(wú)償化
由于政府公共服務(wù)從性質(zhì)上劃分屬于非排他性非競(jìng)爭(zhēng)性非營(yíng)利性等特征,但從方式上劃分還可以分強(qiáng)制性與自愿性不可選擇性與可選擇性直接有償性與間接有償性等特點(diǎn),其中具有強(qiáng)制性不可選擇性間接有償性特點(diǎn)的“公共服務(wù)”,屬于約束性的“公共服務(wù)”,其他的屬于交易性的“公共服務(wù)”約束性“公共服務(wù)”包括以強(qiáng)制力作后盾所開展的公共服務(wù)諸如國(guó)防治安社會(huì)穩(wěn)定等服務(wù),以及只有政府才能行使的服務(wù)諸如行政許可等
政府約束性或強(qiáng)制性的公共服務(wù)不能實(shí)行收費(fèi)服務(wù),或直接收費(fèi)服務(wù),而應(yīng)該無(wú)償服務(wù),政府所需要的成本支出,由政府公共財(cái)政予以保障如果政府的強(qiáng)制性公共服務(wù)諸如公共治安刑事案件偵破等服務(wù),或者只有政府才能行使的服務(wù)諸如政府許可性蓋章辦證等服務(wù),都實(shí)行收費(fèi)服務(wù),或直接收費(fèi),或設(shè)一個(gè)特許公司間接收費(fèi)等,就容易產(chǎn)生“權(quán)力產(chǎn)業(yè)化”以權(quán)謀利甚至等嚴(yán)重問(wèn)題
3服務(wù)有限市場(chǎng)化
政府公共服務(wù)市場(chǎng)化是在公共部門中引入市場(chǎng)機(jī)制,要通過(guò)招投標(biāo)合同承包特許經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)運(yùn)作方式向公眾提供公共服務(wù),要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)公共服務(wù)的供給和需求,從而達(dá)到降低成本提高效率的目的但是政府公共服務(wù)市場(chǎng)化是有限的因?yàn)槭袌?chǎng)不是萬(wàn)能的,市場(chǎng)也有失靈的時(shí)候
我們認(rèn)為,政府公共服務(wù)中具有“非強(qiáng)制性可選擇性”可替代性的公共服務(wù),就可以采取市場(chǎng)化,例如垃圾回收衛(wèi)生清掃部分社會(huì)保障等服務(wù)但是具有強(qiáng)制性不可選擇性,不可替代性的公共服務(wù),則應(yīng)由政府提供,不能實(shí)行市場(chǎng)化,例如國(guó)防外交公共治安等服務(wù)因此,政府公共服務(wù)市場(chǎng)化的類型和程度,要根據(jù)政府公共服務(wù)的具體性質(zhì)和類別進(jìn)行選擇
公共服務(wù)市場(chǎng)化的方式有以下幾種:
(1)合同承包政府通過(guò)合同形式將政府公共服務(wù)某些服務(wù)的部分或全部承包給非政府組織第三部門國(guó)有企業(yè)或私營(yíng)企業(yè),由這些承包者按照承包合同的約定為公眾提供服務(wù),政府按照承包合同給承包單位以財(cái)政支持,或政府根據(jù)承包服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際成本測(cè)算服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),給予承包單位按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)服務(wù)由于政府發(fā)包項(xiàng)目是一定的,而承包單位數(shù)量是眾多的,因此承包單位要想獲得承包權(quán),就必須降低成本,同時(shí)提高服務(wù)質(zhì)量,最終政府公共服務(wù)效率和質(zhì)量都會(huì)提高
(2)特許經(jīng)營(yíng)特許經(jīng)營(yíng)是一種特殊形式的契約承租形式特許經(jīng)營(yíng)的范圍一般界定在自然行業(yè),涉及國(guó)家安全利益人民生命財(cái)產(chǎn)安全等行業(yè),政府通過(guò)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的資質(zhì)條件等進(jìn)行規(guī)定,確保經(jīng)營(yíng)服務(wù)的水平和質(zhì)量特許經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)可以進(jìn)行收費(fèi),但政府一定要站在公共利益的立場(chǎng),制定特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),只有這樣才符合政府特許經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)的本質(zhì)要求政府切忌與特許單位同流合污,把消費(fèi)者作為獲取高額利益的榨取對(duì)象,政府從特許單位獲得高額稅收,特許單位從消費(fèi)者身上獲得高額利潤(rùn),這樣違背了政府作為公共利益維護(hù)者的本質(zhì),也背離了特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目具有基本公共服務(wù)的特征一般認(rèn)為,適合于特許經(jīng)營(yíng)的服務(wù)項(xiàng)目有電力天然氣自來(lái)水污水處理廢物轉(zhuǎn)化為能源的裝置電信服務(wù)港口飛機(jī)場(chǎng)道路橋梁以及城市公共交通等
(3)憑單制
憑單制是指圍繞特定的公共物品而對(duì)特定消費(fèi)群體實(shí)施的補(bǔ)貼對(duì)某些具有公共服務(wù)性質(zhì)同時(shí)具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性或較強(qiáng)的消費(fèi)選擇性的服務(wù),政府不直接進(jìn)行生產(chǎn)和公共服務(wù),而由私營(yíng)部門或第三部門進(jìn)行生產(chǎn)和服務(wù),政府根據(jù)公共服務(wù)責(zé)任和要求向服務(wù)對(duì)象提供可以自由使用的“服務(wù)”,即政府部門發(fā)放一種“服務(wù)券”,消費(fèi)者持“服務(wù)券”到特定市場(chǎng)進(jìn)行自由消費(fèi)如政府發(fā)放教育券,補(bǔ)貼給特定的消費(fèi)群體,他們?cè)倌眠@些“教育券”到公立學(xué)?；蛩搅W(xué)校購(gòu)買所需要的特定教育公共服務(wù)
(4)參照競(jìng)爭(zhēng)式
當(dāng)直接競(jìng)爭(zhēng)或來(lái)自替代品生產(chǎn)者的競(jìng)爭(zhēng)不起作用時(shí),通過(guò)與其他地區(qū)的同行業(yè)的業(yè)績(jī)進(jìn)行比較對(duì)比,形成一種壓力,同樣一種公共服務(wù),為什么別人服務(wù)很好,我們做得不好,這就體現(xiàn)一種競(jìng)爭(zhēng)以城市自來(lái)水行業(yè)為例,因?yàn)楦鱾€(gè)自來(lái)水公司經(jīng)營(yíng)范圍通常都局限在特定的地理區(qū)域,局部壟斷依然存在參照競(jìng)爭(zhēng)式實(shí)際上對(duì)自來(lái)水的零售價(jià)格進(jìn)行比較參照,各公司的零售價(jià)格的上限取決于所有公司的平均單位成本,而不是本公司先前的運(yùn)營(yíng)成本,或自定的成本,避免其憑借壟斷性為自己謀取不正當(dāng)利益
(5)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)制
電子政務(wù)是一種以政府為主體的公共部門利用互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)來(lái)推動(dòng)政務(wù)的信息化和數(shù)字化，利用互聯(lián)網(wǎng)來(lái)治理公共事務(wù)的政府組織機(jī)制。我的電子政務(wù)面臨著非常難得的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)。在中國(guó)，各級(jí)政府電子政務(wù)建設(shè)最早在1999年就開始了，電子政務(wù)實(shí)踐經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，全國(guó)各地以及各行各業(yè)都積極參與不斷探索，取得了相當(dāng)大的成績(jī)。我國(guó)電子政務(wù)已經(jīng)擺脫了空泛的啟動(dòng)階段，進(jìn)入了扎實(shí)的具體實(shí)施時(shí)期。作為一種新型的政府組織機(jī)制，電子政務(wù)具有組織上的靈活性和扁平化，功能上的簡(jiǎn)潔性和技術(shù)性，管理上的參與性和動(dòng)態(tài)性等特征，這些特征將會(huì)對(duì)整個(gè)國(guó)家公共事務(wù)治理的運(yùn)行產(chǎn)生深刻影響。同樣，電子政務(wù)也將對(duì)公共政策執(zhí)行系統(tǒng)產(chǎn)生影響，電子政務(wù)為公共政策的有效執(zhí)行提供各種可能性，反過(guò)來(lái)電子政務(wù)又將對(duì)整個(gè)政策執(zhí)行系統(tǒng)提出更高要求，無(wú)論是在功能上還是在結(jié)構(gòu)上。值得注意的是，公共政策執(zhí)行一直受到各種問(wèn)題和因素的制約，無(wú)論是在執(zhí)行結(jié)構(gòu)上，還是公共政策自身的因素，給電子政務(wù)的建設(shè)和電子政務(wù)在公共政策的執(zhí)行提供了難能可貴的發(fā)展機(jī)遇。
二、我國(guó)公共政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題
每一項(xiàng)公共政策不可能是十全十美地得到執(zhí)行。分析我國(guó)公共政策存在的問(wèn)題，有助于分析電子政府如何提升我國(guó)公共政策執(zhí)行的能力。
1.機(jī)械執(zhí)行。
機(jī)械執(zhí)行是指公共政策的執(zhí)行者只是盲目地迎合上級(jí)組織機(jī)構(gòu)，而不考慮本地和本級(jí)機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況，照搬上級(jí)對(duì)公共政策的要求和計(jì)劃。原原本本地傳達(dá)上級(jí)的政策宗旨，不折不扣地落實(shí)上級(jí)的政策要求是一項(xiàng)基本的組織原則，但由于下級(jí)政策執(zhí)行者害怕風(fēng)險(xiǎn)和逃避責(zé)任，因而不能因地制宜地對(duì)政策環(huán)境中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)有效的反應(yīng)，降低了政策的活力。公共政策機(jī)械執(zhí)行的實(shí)質(zhì)是無(wú)法領(lǐng)會(huì)上級(jí)公共政策的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，導(dǎo)致政策無(wú)法執(zhí)行。
2.曲解執(zhí)行。
曲解執(zhí)行是指政策執(zhí)行者由于自己本身的認(rèn)知錯(cuò)誤導(dǎo)致對(duì)政策的錯(cuò)誤理解，不能領(lǐng)會(huì)政策的實(shí)質(zhì)意圖。曲解執(zhí)行的后果往往是政策執(zhí)行者根據(jù)自己的錯(cuò)誤理解歪曲地執(zhí)行公共政策，導(dǎo)致在政策執(zhí)行過(guò)程中政策變形變樣，給整個(gè)社會(huì)的發(fā)展造成損失。
3.選擇執(zhí)行。
選擇執(zhí)行指的是在執(zhí)行公共政策的過(guò)程中，政策執(zhí)行者只對(duì)部分政策進(jìn)行執(zhí)行，而對(duì)其他不利于自己或超出自己的能力范圍之外的政策不執(zhí)行。執(zhí)行者依據(jù)自身對(duì)目標(biāo)體系的理解以及缺乏對(duì)政策的人事，區(qū)分軟硬程度有選擇性的執(zhí)行公共政策。在現(xiàn)實(shí)中存在兩種樣式的選擇執(zhí)行，一種是一項(xiàng)完整的政策被政策執(zhí)行者選擇喜歡的或有好處的部分進(jìn)行執(zhí)行，而對(duì)其他不喜歡或者沒(méi)有好處的部分政策不離不顧。另一種是政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策過(guò)程中的某個(gè)階段將某些政策內(nèi)容拋棄，以偏概全，把部分政策內(nèi)容看作是政策內(nèi)容的全部，導(dǎo)致政策宣傳不到位無(wú)法真正實(shí)行。
4.附加執(zhí)行。
這是指政策執(zhí)行者出于自己特殊利益和要求，附帶一些原來(lái)政策內(nèi)容里沒(méi)有的項(xiàng)目，導(dǎo)致原本正宗的政策目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。附加執(zhí)行的突出特點(diǎn)就是政策執(zhí)行者在原本政策內(nèi)容的基礎(chǔ)上另外增加了新的政策項(xiàng)目?jī)?nèi)容，無(wú)意中拓展了政策的外延，使政策目標(biāo)群體大大超出預(yù)料。另外，隨著附加執(zhí)行導(dǎo)致的職權(quán)范圍擴(kuò)大，會(huì)增加公共政策執(zhí)行的難度。
5.粗暴執(zhí)行。
這是指政策執(zhí)行者在在政策宣傳和政策解釋方面做得不到位，當(dāng)政策目標(biāo)群體產(chǎn)生疑問(wèn)或者產(chǎn)生抵觸情緒的時(shí)候，一部分政策執(zhí)行者出于圓滿完成政策執(zhí)行規(guī)定的任務(wù)指標(biāo)的考慮，粗暴地執(zhí)行或強(qiáng)制執(zhí)行公共政策，引發(fā)社會(huì)矛盾和沖突，導(dǎo)致政策執(zhí)行者與群眾的關(guān)系緊張，給整個(gè)國(guó)家的公共部門帶來(lái)不良影響，進(jìn)而影響往后政策的執(zhí)行。
6.敷衍執(zhí)行。
敷衍執(zhí)行是指象征式地對(duì)公共政策進(jìn)行執(zhí)行，具體表現(xiàn)為：在政策執(zhí)行過(guò)程中單單進(jìn)行形式上的政策宣傳，不能把政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的和具有操作性的政策措施，導(dǎo)致政策變成了“空殼子”，政策無(wú)法發(fā)揮作用。敷衍執(zhí)行的鮮明特征就是不理會(huì)政策實(shí)質(zhì)內(nèi)容，執(zhí)行不到位讓政策變得毫無(wú)意義。敷衍執(zhí)行往往存在于那些彈性大和目標(biāo)模糊的公共政策，它們往往也只有硬性考核指標(biāo)，具有政治宣傳意義的政策，政策執(zhí)行者往往擺出執(zhí)行政策的假象，卻延緩了政策執(zhí)行速度。
三、電子政務(wù)對(duì)我國(guó)公共政策執(zhí)行能力的促進(jìn)作用
黨的十八屆三中全會(huì)了提出了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。而從某種意義上講，公共治理能力是整個(gè)國(guó)家制度和公共政策執(zhí)行能力的集中表現(xiàn)。因此，公共政策執(zhí)行能力是公共治理能力的重要組成部分，而電子政務(wù)是關(guān)涉到公共部門治理方式的一場(chǎng)深刻變革，無(wú)疑給公共政策執(zhí)行能力的提升提供了另外一種可能性。
1.增加公共政策的科學(xué)性。
公共政策的質(zhì)量和水平影響著它的有效執(zhí)行。信息的有限性往往制約著理性決策，而電子政務(wù)建立現(xiàn)代化決策信息系統(tǒng)，為公共政策方法的選擇提供科學(xué)有效的方法內(nèi)容，避免了傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)決策以及信息不全面導(dǎo)致的不科學(xué)決策，緩解了政策執(zhí)行者的有限理性帶來(lái)的弊端，有助于提升公共政策的科學(xué)化水平。從另一個(gè)層面看，電子政務(wù)也可以為民主政治參與提供嶄新的方式。電子政務(wù)通過(guò)各種網(wǎng)絡(luò)信息途徑廣泛地征求公眾對(duì)公共政策的意見(jiàn)，增加政策執(zhí)行者與公眾的互動(dòng)，進(jìn)而推進(jìn)社會(huì)主義民主政治，提高公共政策的科學(xué)化水平。
2.改進(jìn)公共政策的執(zhí)行環(huán)境。
電子政務(wù)建設(shè)可以更有用地防止政策環(huán)境因素對(duì)公共政策執(zhí)行的不良影響，提高政策執(zhí)行者對(duì)政策環(huán)境變化的應(yīng)對(duì)能力。電子政務(wù)建設(shè)一方面可以推動(dòng)政府利用信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)直接面向大眾，搜集來(lái)源于大眾的反饋信息，提高政策制度者內(nèi)部信息的共享性程度，提高公共政策對(duì)環(huán)境的適應(yīng)性、變化性。另外，各級(jí)政府也可以利用電子網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)把政策法令等各類信息及時(shí)地傳達(dá)給下級(jí)和社會(huì)公眾，一定程度上緩解了政策變相和走樣的可能性，打造出一個(gè)良好的公共政策執(zhí)行環(huán)境。
3.改變公共政策傳統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)制。
電子政務(wù)要求政務(wù)公開，也增強(qiáng)了政策執(zhí)行的透明程度，讓大眾能夠便捷地得到政策執(zhí)行者的環(huán)境資料、政府政策方案和政策執(zhí)行情況，在社會(huì)大眾中建立起一個(gè)有效的政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。另外，電子政務(wù)還為社會(huì)公眾提供了一個(gè)方便的監(jiān)督途徑，這是因?yàn)殡娮诱?wù)帶來(lái)電子化民主，社會(huì)公眾可以在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行投票，進(jìn)而監(jiān)督公共政策的執(zhí)行情況。
4.促進(jìn)公共政策解釋的發(fā)展。
對(duì)公共政策進(jìn)行宣傳與解釋是執(zhí)行政策的第一個(gè)步驟，面向目標(biāo)受眾解釋公共政策的各個(gè)要素，使政策主體和客體有清楚的認(rèn)知。政策執(zhí)行活動(dòng)是政策的主體和客體在互動(dòng)過(guò)程中完成的，若想使公共政策能夠執(zhí)行得有效，就要同化思想認(rèn)識(shí)，做好政策的宣傳和解釋。電子政務(wù)改善了社會(huì)公眾政策信息的獲取和參政議政的環(huán)境，及時(shí)把政策精神傳達(dá)出去，也接受來(lái)自社會(huì)公眾的意見(jiàn)反饋。
對(duì)企業(yè)老總來(lái)說(shuō)，許諾得到利益，無(wú)疑是員工激勵(lì)最有效的方法。因?yàn)閭€(gè)人的行為不可避免地帶有個(gè)人利益的動(dòng)機(jī)，利益是調(diào)節(jié)員工行為的重要因素。通過(guò)激勵(lì)，可以使員工認(rèn)識(shí)到在實(shí)現(xiàn)企業(yè)最大效益的同時(shí)，也能為自己帶來(lái)利益，從而將個(gè)人目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)統(tǒng)一起來(lái)。二者統(tǒng)一的程度越大，員工的工作自覺(jué)性就越強(qiáng)，其工作的主動(dòng)性和創(chuàng)造性也越能得到發(fā)揮。
利益“激勵(lì)”，請(qǐng)務(wù)必言而有信
很多企業(yè)老總會(huì)一時(shí)興起，用利益來(lái)點(diǎn)燃員工的工作熱情。但到了兌現(xiàn)的時(shí)候，又推三阻四。根本原因，多數(shù)是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為“許諾得到利益”僅僅是激發(fā)員工工作熱情的一種手段，而不是對(duì)員工工作熱情的認(rèn)可和獎(jiǎng)勵(lì)。
員工控訴1：承諾“多勞多得”，最后變成說(shuō)說(shuō)而已。
年初，因崗位變動(dòng)，某連鎖美容院的負(fù)責(zé)人劉姐被調(diào)至一家新店。為調(diào)動(dòng)她的工作積極性，老總許諾，如果她能讓美容院效益獲得提升，會(huì)有一筆可觀的獎(jiǎng)金。劉姐記住了老總那句“多勞多得”的話，在此后的4個(gè)月中拼命苦干。結(jié)果，美容院每個(gè)月的銷售毛利幾乎達(dá)到40%以上的增長(zhǎng)，但她的薪資卻依然如故。而且老總對(duì)當(dāng)初的承諾也只字不提，只是對(duì)她進(jìn)行了口頭表?yè)P(yáng)。不久，劉姐就變成了一個(gè)泄了氣的皮球一樣，工作毫無(wú)積極性，也開始考慮跳槽。
“多勞多得”，是很多老總激勵(lì)員工時(shí)都愛(ài)說(shuō)的話。常有老總說(shuō)：“只要員工的工作出成績(jī)，我自然不會(huì)虧待他們，升職加薪都是一句話的事?！钡芏鄦T工其實(shí)最怕聽到這樣的承諾，因?yàn)楫?dāng)員工全情投入，業(yè)績(jī)?nèi)〉眠M(jìn)步時(shí)，“多勞多得”的衡量標(biāo)準(zhǔn)最終是抓在老總手里，往往會(huì)變成嘴上說(shuō)說(shuō)而已，嚴(yán)重挫傷員工的工作積極性。
員工控訴2：要求多付出，就說(shuō)“以公司大局為重”；爭(zhēng)取正當(dāng)利益，被看作“追求個(gè)人蠅頭小利”。
某美容院決定以開展免費(fèi)沙龍講座的形式拓展會(huì)員數(shù)量，于是要求全員上下，從顧問(wèn)到店內(nèi)會(huì)計(jì)、文案策劃都進(jìn)行邀約，還宣布凡員工邀請(qǐng)來(lái)一人參與免費(fèi)沙龍講座，便可得到50元的獎(jiǎng)勵(lì)。會(huì)計(jì)小馮順利邀請(qǐng)4人出席，按最初說(shuō)的標(biāo)準(zhǔn)可以得到200元的獎(jiǎng)勵(lì)?？墒?，活動(dòng)過(guò)去一個(gè)月了，小馮遲遲沒(méi)拿到錢。有一天，小馮在與老總聊天時(shí)順便提了一句，不想?yún)s遭到了老總的教育：“你們只要努力工作，該得的獎(jiǎng)勵(lì)我會(huì)給的，不要整天只顧著自己的蠅頭小利?！?/p>
老總都是賺大錢的，有時(shí)候在看到員工爭(zhēng)取個(gè)人的利益時(shí)，常會(huì)覺(jué)得這些人都是在“追求個(gè)人蠅頭小利”。這不僅讓員工感到無(wú)奈，更讓他們感到憤怒。畢竟，員工謀求一份工作是為解決自己的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，說(shuō)白了就是為了“個(gè)人的蠅頭小利”。所以，若以“不要追求個(gè)人蠅頭小利”的要求，讓員工放棄自己應(yīng)得的利益，結(jié)果只會(huì)讓老總的信譽(yù)度跌到谷底。
正確的激勵(lì)方式，讓員工動(dòng)力加倍
如何有效激勵(lì)員工的工作熱情，是擺在每位老總眼前的一道課題，需要老總運(yùn)用各種“激勵(lì)杠桿”，促進(jìn)員工自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。
薪酬激勵(lì)
薪酬激勵(lì)是最為直接和有效的激勵(lì)方式之一，是大多數(shù)美容院會(huì)選擇使用的方式。給予員工符合自身價(jià)值的薪資待遇，是對(duì)員工工作技能和業(yè)績(jī)的認(rèn)可和尊重。老總應(yīng)該在日常工作中堅(jiān)持做到以下兩點(diǎn)：
第一，建立公平的薪酬制度。這里所說(shuō)的公平，包括外部公平和內(nèi)部公平。外部公平，要求企業(yè)的薪酬水平與行業(yè)的薪酬水平要相當(dāng)：內(nèi)部公平，要求企業(yè)按貢獻(xiàn)定薪酬。
第二，要拉開薪酬檔次。反差對(duì)比可以產(chǎn)生更為持久的動(dòng)力，拉開薪酬檔次可以鼓勵(lì)后進(jìn)，勉勵(lì)先進(jìn)。在設(shè)計(jì)薪酬體系時(shí)，要注意薪酬中的固定部分，保持固定部分的比例，使員工有一定的安全感。
福利激勵(lì)
福利是薪酬的一種延伸。大多美容院都實(shí)行一定的福利制度，但是由于操作方式不同，效果也不盡相同。其中，節(jié)日福利是必不可少的。我國(guó)有多個(gè)傳統(tǒng)節(jié)日，還有法定的幾個(gè)國(guó)際性節(jié)日，諸如中秋節(jié)、春節(jié)、元宵節(jié)、勞動(dòng)節(jié)、婦女節(jié)等，都是發(fā)放福利的可選時(shí)間，老總可以根據(jù)節(jié)日含義，安排不同的節(jié)日福利，凸顯對(duì)員工的關(guān)心。另外，現(xiàn)在很流行健康項(xiàng)目福利，不少企業(yè)都建立了自己的健身中心或運(yùn)動(dòng)中心，或者為員工報(bào)銷參加健康俱樂(lè)部的費(fèi)用。
環(huán)境激勵(lì)
老總應(yīng)為員工提供一個(gè)良好的工作環(huán)境，包括美容院必須為員工提供良好的工作場(chǎng)所、必要的工具、完整的工作信息以及與公司各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)等。很多美容院只關(guān)心員工的工作本身，而忽略了為工作提供良好的其他支持。員工所處工作環(huán)境的好壞是隨時(shí)可以感受得到的，若環(huán)境對(duì)員工的工作產(chǎn)生負(fù)面影響，會(huì)有持續(xù)的不滿。當(dāng)員工總是感覺(jué)到環(huán)境的不適時(shí)，美容院無(wú)論怎么激勵(lì)，也都不會(huì)有良好的效果的。
中圖分類號(hào)：TP18 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007-9599 (2010) 15-0000-01
Artificial Intelligence of Case-based Reasoning
Wang HongXin
（Puyang Vocational and Technical College,Puyang457000,China）
Abstract:With the development of Internet technology to artificial intelligence proposed challenging problems,its application is also in constant expansion.
Keyword:Artificial intelligence;Case reasoning;Putted forward
一、人工智能
智能決策支持系統(tǒng)和一般決策支持系統(tǒng)的主要區(qū)別在于學(xué)習(xí)和推理，而學(xué)習(xí)和推理均是計(jì)算機(jī)科學(xué)中個(gè)人工智能(artificial intelligent，AI)研究的內(nèi)容，因而我們可以說(shuō)：IDSS = DSS + AI人工智能是計(jì)算機(jī)技術(shù)研究的前沿，在用計(jì)算機(jī)模擬人腦的長(zhǎng)河中只是邁出了第一步。人工智能技術(shù)將計(jì)算機(jī)用于要求知識(shí)、感知、推理、理解和識(shí)別的場(chǎng)所。人工智能可以定義為：使機(jī)器能做到像人那樣做智能工作的科學(xué)。人工智能著重向兩個(gè)方向發(fā)展：一方面，基于數(shù)據(jù)挖掘和分析的計(jì)算智能；另一方面，在傳統(tǒng)人工智能領(lǐng)域，基于規(guī)則推理的方法在解決復(fù)雜領(lǐng)域或知識(shí)不完備領(lǐng)域的一些問(wèn)題時(shí)，越來(lái)越顯示出它的不足，而基于相似性的推理則倍加受到重視，從而提出了基于案例的推理方法。
二、案例推理
（一）案例推理的起源
案例推理（Case Based Reasoning, CBR）的研究起源于從認(rèn)知科學(xué)的角度對(duì)推理和學(xué)習(xí)機(jī)制的探索過(guò)程。認(rèn)知心理學(xué)研究認(rèn)為基于過(guò)去案例的推理是人類最常用的學(xué)習(xí)和解決實(shí)際問(wèn)題的辦法，比基于規(guī)則的推理更接近人類的思維。人類在進(jìn)行問(wèn)題求解時(shí)，往往受到主觀認(rèn)識(shí)以及客觀環(huán)境的影響，幾乎不可能獲得解決問(wèn)題所需要的所有信息，缺乏全面、客觀的認(rèn)識(shí)，信息不完全。所以一方面，人類不斷的收集相關(guān)的信息和知識(shí)，提高自身的認(rèn)識(shí)，另一方面，通過(guò)利用以前學(xué)到的經(jīng)驗(yàn)來(lái)指導(dǎo)現(xiàn)在問(wèn)題的求解。
案例推理(CBR)的概念第一次由耶魯大學(xué)Roger Schank教授在其1982年的著作《Dynamic Memory》中提出并描述。他在對(duì)人類認(rèn)知科學(xué)的研究過(guò)程中，提出了腳本的知識(shí)表示概念。并提出了基于MOPS(Memory Organization Packers，記憶組織包)的動(dòng)態(tài)記憶理論。這個(gè)理論被認(rèn)為是最早的關(guān)于CBR思想在人工智能領(lǐng)域中的描述。
1983年佐治亞工學(xué)院的Janet Kolodner教授，基于動(dòng)態(tài)存儲(chǔ)模型和MOP理論，開發(fā)了第一個(gè)真正意義上的CBR系統(tǒng)CYRUS。從事機(jī)器學(xué)習(xí)方面研究的德克薩斯大學(xué)教授Pbruce Porter 開發(fā)了知識(shí)表示結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)PROTOS，將領(lǐng)域知識(shí)和特定的知識(shí)整合在一起。PROTOS系統(tǒng)被應(yīng)用在臨床診斷中，通過(guò)對(duì)病人的檢查情況對(duì)疾病進(jìn)行分類。
（二）案例推理概述
基于案例的推理是從過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)解決當(dāng)前問(wèn)題線索的方法。過(guò)去事件的集合構(gòu)成一個(gè)案例庫(kù)(casebase)，即問(wèn)題處理的模型。當(dāng)前處理的問(wèn)題成為目標(biāo)案例，記憶的問(wèn)題或情境成為源案例，CBR處理問(wèn)題時(shí)，先在案例庫(kù)中搜索與目標(biāo)案例具有相同屬性的源案例，再通過(guò)案例的匹配情況進(jìn)行調(diào)整?；诎咐评砗?jiǎn)化了知識(shí)獲取的過(guò)程，對(duì)過(guò)去的求解過(guò)程的復(fù)用，提高了問(wèn)題求解的效率，對(duì)有些難以通過(guò)計(jì)算推導(dǎo)來(lái)求解的問(wèn)題，可以發(fā)揮很好的作用。
基于案例推理（CBR）理論是由Schank、Abelson教授于1977年提出的一套理論與方法。它的基本思想是依據(jù)以前的經(jīng)驗(yàn)來(lái)推理和解決當(dāng)前問(wèn)題，而經(jīng)驗(yàn)是以案例的形式儲(chǔ)存在案例庫(kù)中。人在現(xiàn)實(shí)生活中求解問(wèn)題時(shí)，在沒(méi)有系統(tǒng)的理論與規(guī)則的指導(dǎo)下，往往是依據(jù)以前遇到的經(jīng)驗(yàn)，找到最相似的求解方法，經(jīng)過(guò)改進(jìn)解決當(dāng)前問(wèn)題。CBR正是基于這種認(rèn)知學(xué)原理，融合類比推理與機(jī)器學(xué)習(xí)的一種解決問(wèn)題的方法。
在CBR中，知識(shí)是以案例形式表示。當(dāng)求解問(wèn)題時(shí)，通過(guò)案例的相似性，利用過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)來(lái)引導(dǎo)問(wèn)題求解。在汽車故障診斷領(lǐng)域中，由于受到主觀認(rèn)識(shí)、客觀條件和環(huán)境的限制，難以用精確數(shù)學(xué)模型或規(guī)則等結(jié)構(gòu)化的知識(shí)來(lái)描述，但同時(shí)在汽車故障診斷臺(tái)帳中卻擁有大量的診斷記錄來(lái)記載問(wèn)題發(fā)生的環(huán)境和求解經(jīng)驗(yàn)。在這些領(lǐng)域中，案例比規(guī)則、數(shù)學(xué)模型更容易獲取。CBR則能通過(guò)解決問(wèn)題而不斷地學(xué)習(xí)。這種學(xué)習(xí)基本上是不需要訓(xùn)練。當(dāng)問(wèn)題成功解決后，問(wèn)題求解經(jīng)驗(yàn)將被儲(chǔ)存。CBR的這種學(xué)習(xí)、歸納機(jī)制是十分容易且有效的。Riesbeck與Schank指出，CBR是一種增量學(xué)習(xí)方法，隨著經(jīng)歷過(guò)的案例的數(shù)量和類型增多，對(duì)問(wèn)題求解范圍的案例覆蓋度也增大。CBR機(jī)器學(xué)習(xí)的優(yōu)點(diǎn)和特點(diǎn)使得其非常適于構(gòu)建汽車故障智能診斷系統(tǒng)。
三、案例推理的運(yùn)用
