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人類社會的發(fā)展始終與各種各樣的危機伴生共存，危機引發(fā)的現(xiàn)實危險會中止進程，破壞正常的生活秩序。根據(jù)危機事件的主體不同有個人危機、企業(yè)危機、公共危機的區(qū)別。這里我們探討的是公共危機。所謂公共危機就是指在政府管理國家事務(wù)中，突然發(fā)生的如地震、流行病、經(jīng)濟波動、恐怖活動等對社會公共生活與社會秩序造成重大損失的事件。政府有責任、有義務(wù)建立健全危機管理體系，并通過研究危機、危機預(yù)警和救治危機，恢復社會的穩(wěn)定和諧。而政府危機管理，是指政府工作人員在危機意識或危機觀念的指導下，依據(jù)危機管理計劃，對可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的危機事件進行預(yù)測、監(jiān)督、控制、協(xié)調(diào)處理的全過程。危機發(fā)生的原因，主要來自兩個方面。一是自然產(chǎn)生的，如地震、洪水、雪崩；二是人為引起的，如恐怖事件、經(jīng)濟過度波動。自然危機是天災(zāi)，具有不可抗拒性。人為危機是人禍，更具偶然性，危害也更大。由于人們對人為危機的認識還很不夠，政府對人為危機的預(yù)警、動員、救治的研究也相對較少。
2、我國政府對公共危機管理的現(xiàn)狀與問題
從古至今，盡管各級政府已經(jīng)過無數(shù)次各類危機的考驗，積累了一些應(yīng)對的經(jīng)驗和辦法，但是，以往政府在處理這些危機時，往往是就事論事，并沒有上升到公共危機管理的高度去認識，用科學理論來指導具體的管理實踐。當問題出現(xiàn)以后，往往臨時組織一個班子，根據(jù)情況具體處置。這雖然也能夠解決一時的問題，但是處理危機的成本很高，矛盾不少，表現(xiàn)出面對災(zāi)難時應(yīng)對措施的臨時性和政府調(diào)控的力度不夠。近年來，我國應(yīng)對各種危機所暴露的問題是多方面的，現(xiàn)狀是不容樂觀的。概括起來，主要表現(xiàn)在以下四個方面。
2.1公共危機意識淡薄
政府官員、公共管理者以及社會公眾的公共危機管理意識淡薄，在政府管理過程中就表現(xiàn)在對危機管理的認識不足。當危機的前兆出現(xiàn)以后，不能正確地識別，從而將危機消滅在搖籃里，此外，公共危機意識淡薄還表現(xiàn)在當危機發(fā)生后，由于相關(guān)機制的欠缺而處置不力，致使很多機會喪失。就象SARS在廣州爆發(fā)后，沒有引起足夠的認識，也沒有健全的危機管理體制及時應(yīng)對，才使危機蔓延，進而在人群中造成極度恐慌，這種恐慌引發(fā)的破壞性后果往往比危機本身更為嚴重。
2.2對公共危機的基本特征認識不夠
充分認識公共危機的基本特征是干預(yù)和解決公共危機的前提。公共危機的特征體現(xiàn)在以下兩個方面：
（1）危機的突發(fā)性。公共危機的爆發(fā)突然，時間短促，傳播迅速。公共危機的這一特征要求政府在非常有限的時間內(nèi)做出反應(yīng)，形成正確的判斷，以爭取到寶貴的時間，使可能的損失最小化。在這方面，SARS帶給我們的教訓是深刻的。SARS初始在佛山，后來蔓延到廣州。由于我們對它的傳染性認識不足，也由于沒有危機的預(yù)處理機制，使得危機爆發(fā)階段的信息不全面，所需的物資（如呼吸機、全能防護服等）匱乏，對醫(yī)護人員也缺乏有效的防護措施。
（2）危機的破壞性。公共危機所具有的突發(fā)性決定了它的巨大破壞性。SARS不僅造成人員傷害，對我國經(jīng)濟造成的破壞同樣巨大。SARS的持續(xù)，減少了人群的聚集和出行，工廠不僅招不到熟練工甚至農(nóng)民工都招不到，而且由于增加防護、消毒等方面的成本，生產(chǎn)效益受到嚴重影響；另一方面，市場客流的急劇下降，消費的日漸萎縮，對國民經(jīng)濟發(fā)展造成沉重打擊。此外，國際資本的投向也會轉(zhuǎn)變。
2.3公共危機管理未實現(xiàn)法制化
據(jù)了解，國外有專門培養(yǎng)社會危機管理人才的專業(yè)。在歐美國家，一些軍事戰(zhàn)略專家和國防經(jīng)濟學家從國防經(jīng)濟學的角度來研究危機預(yù)警系統(tǒng)。美國在多項法律中也對國民經(jīng)濟動員的相關(guān)問題進行了規(guī)定，并建立了比較完善的國民經(jīng)濟動員體系。美國的危機處理體系和快速反應(yīng)機制在人員救助、恢復正常生活秩序起到了關(guān)鍵作用。我國在應(yīng)對SARS公共衛(wèi)生危機期間暴露出我國公共危機管理機制的弊端，比如政府的危機管理缺乏系統(tǒng)的戰(zhàn)略和政策規(guī)劃；缺乏系統(tǒng)化和制度化的教育、訓練、組織保障；缺乏整合和協(xié)調(diào)的機制，政府與醫(yī)療機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合欠缺；缺乏有效的信息支持和信息溝通機制，信息傳播渠道不暢通；缺乏制度化的財資源保障和人力資源保障；與國際組織和地區(qū)組織的合作有待完善等等，都使我們看到健全危機管理機制的迫切性。
2.4缺乏完善的公共危機管理操作系統(tǒng)
SARS等公共危機暴露出來的問題不僅僅是認識和法制規(guī)范方面的欠缺。對于公共危機管理，國家缺少一套行之有效的處理程序和規(guī)則。公共危機管理是國家管理體制的一個重要組成部分，是政治體制、行政體制的重要方面，這方面的欠缺暴露了政府管理的嚴重問題。危機管理對于企業(yè)，是企業(yè)生死攸關(guān)的大事；對于國家，就會關(guān)乎整個國家的興衰存亡。在危機發(fā)生越來越頻繁的今天，一個國家要減少危機的發(fā)生，降低危機的損失，提高政府應(yīng)對危機的效率，必須建立系統(tǒng)的危機管理機制。有效的危機管理機制，能保證政府在危機發(fā)生時能在最短時間內(nèi)有效調(diào)動社會資源，將危機帶來的損失減少到最低程度。
3、促進我國公民參與公共危機管理的措施
公共危機管理重在“防”，這樣可以花少量的錢做大量的事。預(yù)防公共危機就是要及早善于發(fā)現(xiàn)和查找可能引起公共危機事件的誘因、征兆和隱患，防止其蔓延擴散。地方政府要重視公共危機的預(yù)防，做好公共危機的“預(yù)防員”。
構(gòu)建危機預(yù)警系統(tǒng)，防患于未然。2003年一場突如其來的SARS疫情充分暴露了我國政府在公共危機管理機制上的漏洞和能力的欠缺：被動式、回應(yīng)式的管理，停留在亡羊補牢的層面，缺乏對危機的事前防范意識。由于公共危機具有破壞性、突發(fā)性、不確定性、擴散性等特征，因此能否及早發(fā)現(xiàn)與控制公共危機成為政府能否及早采取行動、消除危機的關(guān)鍵。處于公共危機前沿的地方政府應(yīng)建立一套能夠感應(yīng)危機來臨的預(yù)警系統(tǒng)，提前發(fā)出危機警報，盡可能地把損失減少到最低限度。
培養(yǎng)公民的危機意識與抗危機能力，形成全民防御的文化。思想是行動的先導，公民的危機意識與抗危機能力是危機預(yù)警和防控的基礎(chǔ)。長期穩(wěn)定的社會氛圍使得人們?nèi)狈ξC意識，對能夠引起公共危機事件的誘因、征兆和隱患缺乏敏感性，以致漠視星星之火可能導致燎原之災(zāi)的公共危機的發(fā)生。地方政府要做好公共危機的“預(yù)防員”，就要把應(yīng)對各種突發(fā)事件的基本知識和技能作為公民素質(zhì)教育的重要內(nèi)容，組織社會成員模擬危機情景反復演練，通過全民的危機教育、災(zāi)難自救培訓、實地演習，增強政府與全民的危機意識和抗危機能力。
制定和完善地方性法規(guī)、規(guī)章，做到有章可循。完備的法律法規(guī)和計劃安排是公共危機管理的保障。地方政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)的實際，加強地方性法規(guī)、制度的制定和完善工作，為全國構(gòu)建完善的公共危機管理法律框架提供實踐依據(jù)。
二、地方政府是公共危機管理的“信息員”
信息化社會中的客觀信息非常重要，它是社會及其成員生存與發(fā)展的重要資源。地方政府應(yīng)該建立公共危機信息管理系統(tǒng)，使危機信息管理貫穿于危機管理全過程。
加強公共危機信息的過程管理。公共危機爆發(fā)前，盡可能多地收集信息，加強信息處理，以用于危機預(yù)警和危機防范。公共危機一旦爆發(fā)，地方政府必須對危機現(xiàn)實進行全面的信息收集，掌握具體的地點、危害程度、擴散狀況、所需資源等，以增強危機管理的針對性。建立具有知識庫和邏輯推理能力的決策支持系統(tǒng)，利用計算機的模擬和分析能力對危機管理決策進行支持，并集中專家資源，制定最有效的應(yīng)急方案。提供監(jiān)督和評估方案的執(zhí)行情況，確立調(diào)整方案的流程。為避免謠言，贏得社會公眾的支持與信任，及時公共危機信息。在公共危機結(jié)束后，信息管理工作進入到善后處理階段，加強信息跟蹤反饋，收集危機破壞方面的信息，做好危機損失評估工作，得出全面而準確的損失匯總信息，以提交上級部門和向社會公布。制定災(zāi)后重建計劃，完善危機治理預(yù)案，全面總結(jié)公共危機的經(jīng)驗與教訓，加強地方危機預(yù)警工作。
與此同時，構(gòu)建全面整合的公共危機信息管理系統(tǒng)，包括地方政府應(yīng)急聯(lián)動中心、地理信息系統(tǒng)、財政管理信息系統(tǒng)、資產(chǎn)和后勤信息管理系統(tǒng)、人力資源信息系統(tǒng)、知識系統(tǒng)等，為戰(zhàn)勝公共危機管理提供全方位的支持。
三、地方政府是公共危機管理的“消防員”
公共危機的突發(fā)性、破壞性以及與此相連的緊急性要求地方政府迅速履行公共危機管理的消防員角色，即一旦危機事件形成或者爆發(fā)，政府應(yīng)該快捷、準確、有效地控制危機。
快速反應(yīng)，展現(xiàn)地方政府處理公共危機的應(yīng)急能力。公共危機具有突發(fā)性、破壞性，如不及時加以控制，將造成不可估量的損失。所以，管理學家福斯特將快速反應(yīng)作為公共危機管理的首要特征。這就要求地方政府必須在第一時間作出快速反應(yīng)，立即啟動應(yīng)急預(yù)案，主要領(lǐng)導親臨現(xiàn)場進行指揮，控制局面：同時快速開展緊急救援，實施控制隔離，緊急疏散居民，評估災(zāi)難程度，進行社會動員，向公眾及時報告危機狀況和政府采取的應(yīng)對措施，提供基本的公共設(shè)施和安全保障等，將危機造成的損失和沖擊降至最低點。在此過程中要特別注意：一是堅持寧快勿慢原則，切忌拖拉敷衍，必須在第一時間內(nèi)向上級機關(guān)報告，并通知同級機關(guān)，切忌因為事件對本部門或本地區(qū)不利就采取相應(yīng)的隱瞞和遮掩措施；二是進行本地區(qū)全民社會動員，力戒全能政府思維和政府單打獨斗，要充分發(fā)揮企業(yè)、非政府組織、公民等在處理公共危機中的作用；三是要依法進行緊急處置，避免。
四、地方政府是公共危機管理的善后處理者
危機的結(jié)束不等于危機處理的結(jié)束，當公共危機被有效控制而趨于穩(wěn)定并逐漸消除后，地方政府公共危機管理的重點應(yīng)該轉(zhuǎn)向?qū)参C的善后處理。恢復民眾的生產(chǎn)生活秩序，使社會組織及其成員盡早地從危機狀態(tài)恢復到正常狀態(tài)。
中圖分類號：F123.16
文獻標識碼：A
文章編號：1672-3198(2009)13-0053-02
1 政府危機管理的概念界定
隨著社會問題的日益增多，政府作為公共權(quán)力的行使主體，時刻都要面對不同程度的危機，而政府處理的危機是屬于公共范疇的，被稱為公共危機。所謂的公共危機是指“由于內(nèi)部和外部的高度不確定的變化因素，對社會公共利益和安全生產(chǎn)嚴重威脅的一種危險情況和緊急狀態(tài)，那么能夠引起這種危機情況的緊急狀態(tài)的事件就是公共危機事件”。學界通常對“政府危機管理”和“公共危機管理”作為等同的概念，不做嚴格的區(qū)分。但是以張小明為代表的一些學者認為政府危機管理具有雙重意義。政府作為一般的社會組織和其他的組織一樣也會面臨自身體系內(nèi)外的一些危機狀況，比如財政危機、生存危機或人力資源危機等，關(guān)于應(yīng)對這些危機的管理活動是政府危機管理的第一層含義。政府作為社會的管理者這個身份行使社會管理職能時，政府應(yīng)對的危機是屬于公共范圍的，是對公共危機的管理，這屬于政府危機管理的第二層含義。文中使用的“政府公共危機管理”與“政府危機管理”不做區(qū)分，且是從政府危機管理的第二個層面出發(fā)研究政府的公共危機管理。由于公共危機普遍是由地方開始引發(fā)和蔓延的，地方政府在預(yù)防、遏制公共危機中處于主導地位，本文強調(diào)從地方政府的角度分析協(xié)作式公共管理在政府危機管理中的存在狀況。
2 地方政府協(xié)作式管理普遍存在的原因分析
協(xié)作性公共管理“描述了在多組織安排中的促進和運行過程，以解決單個組織不能解決或不易解決的問題”。協(xié)作性公共管理從方向上可以分為縱向協(xié)作和橫向協(xié)作?？v向協(xié)作強調(diào)政府組織內(nèi)部層級間的協(xié)作活動，政府部門直接，政府與政府之間的合作；橫向合作強調(diào)政府和非政府直接的聯(lián)絡(luò)和合作，通過伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)、契約關(guān)系、結(jié)盟、委員會、聯(lián)盟、公會和理事會，公共機構(gòu)和私人機構(gòu)的管理者代表其組織共同制定戰(zhàn)略，提供公共物品和公共服務(wù)。本文側(cè)重于研究地方政府的橫向協(xié)作管理。
奧圖爾早在1997年就提出了為何跨越組織(例如組織間網(wǎng)絡(luò)的管理)，普遍存在且有可能增加的五個重要原因。協(xié)作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公眾的需求多樣化和政府失靈的矛盾以及協(xié)作主體的成長造成的。
處理艱巨或者復雜問題的政策可能需要這樣的結(jié)構(gòu)來執(zhí)行。政府面臨的公共危機和問題越來越復雜。問題的環(huán)境更加惡劣，單個部門已經(jīng)不可能獨立解決這些復雜的問題，更不用說嚴重的公共危機，協(xié)作成為了政府管理的必然選擇。
基于政府直接干預(yù)范圍上的局限性鼓勵而不是抑制了基于網(wǎng)絡(luò)的解決方法。隨著社會和市場的發(fā)展，公眾偏好政府提供更多的服務(wù)和產(chǎn)品而同時要求政府減少干預(yù)。此外。政府失靈一個重要的體現(xiàn)就在于不能為公眾提供個性話的公共產(chǎn)品，為了滿足公眾的這些需求，政府只有與非政府組織和公民協(xié)作才能做到。
政治驅(qū)動力誘導出需超越因政策目標而可能必要的聯(lián)網(wǎng)；行政管理者經(jīng)常必須平衡清晰集中的項目權(quán)威的技術(shù)需要與要求包容和更寬廣影響的政治要求。
非政府組織的發(fā)展，公民參與社會事務(wù)管理意識的增強和途徑的增多，為政府橫向協(xié)作管理提供了可能性；組織網(wǎng)絡(luò)的建立和信息技術(shù)的現(xiàn)代化為政府間縱向協(xié)作提供了平臺。
3 政府公共危機管理協(xié)作主體分析
3.1 非政府組織
非政府組織有狹義和廣義之分，廣義的非政府組織是指除了政府和企業(yè)之外的所有社會組織；狹義的非政府組織是指地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性的、自愿公民組織。文中采用的是狹義的非政府組織的概念。非政府組織從產(chǎn)生開始就與政府有著息息相關(guān)的聯(lián)系，由于非政府組織非營利性的特征，在我國政府成為非營利組織獲得經(jīng)費的來源之一。政府與非政府組織的協(xié)作形式主要是采取合作和賦權(quán)的方式，關(guān)鍵是利用非政府組織在專業(yè)技術(shù)方面的優(yōu)勢，取得在危機管理中的更好效果。非政府組織在公共危機發(fā)生時起到了很好的社會整合作用，由于非政府組織提供的是公共物品和準公共物品，以公共利益為所有活動的最后依歸，能夠得到公眾的信任，以最快的速度和號召力整合社會閑置資源為地方政府解決危機提供協(xié)助。此外，非政府組織具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，在社區(qū)中的活動頻繁，為地方政府解決公共危機創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。國家誠信機制的缺陷和公民志愿精神的缺失成為非政府組織走不出的困境。公共危機的管理中，政府仍然處于主導和支配地位，對公共危機管理的參與主體起監(jiān)督和指導作用。然而政府在危機管理中甚至不能避免組織內(nèi)部的尋租行為，更不用說能很好地監(jiān)督和避免非政府組織在危機管理中謀取私利。
3.2 營利性組織
營利組織主要是指以營利為目的的企業(yè)組織，在地方治理理論中，企業(yè)作為政府協(xié)作的對象，主要以外包和委托的形式納入地方政府管理的領(lǐng)域。營利性組織活動的最終目的是利潤最大化，提供的是多樣化的私人物品。營利組織的高效性和對環(huán)境變化的高度適應(yīng)性是區(qū)別于政府低效、反應(yīng)遲鈍的特點。現(xiàn)代政府面臨的是更多復雜多變的社會問題，不僅要對公共危機事件作出快速的反應(yīng)還要解決手段陳舊的問題。營利組織在這方面的優(yōu)勢彌補了政府的不足。公共危機管理是有一個發(fā)展的階段性特征，在危機發(fā)生前和發(fā)生中更多的是依靠政府和社會的力量，但在危機發(fā)生后的重建階段，政府需要營利組織通過契約和合同的形式將政府的部分工作外包給企業(yè)去完成。政府將危機管理的部分職能轉(zhuǎn)移給企業(yè)，并不意味著放棄所有的監(jiān)督管理權(quán)。與政府的協(xié)作關(guān)系并不能改變營利組織追求私利的特性，為避免營利組織的外部不經(jīng)濟行為，政府應(yīng)該建立起完善的協(xié)作模式，以達到社會利益最大化的目標。我國政府在管理中往往重結(jié)果不重投入，就會出現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益不對等的結(jié)果。
3.3 公民
政府與公民的協(xié)作關(guān)系主要體現(xiàn)在公民和政府協(xié)調(diào)合作共同創(chuàng)造社會安全文化和在應(yīng)對危機意識和能力上的提高。群眾的危機意識、危機預(yù)防能力和應(yīng)對危機的能力是影響地方政府危機管理的重要因素。公民是公共危機的直接受害者，社會安全文化是需要在政府的管理下動員全社會的力量在公民的廣泛和積極參與下形成的，反映了一種社會的倫理和文化。在預(yù)防公共危機的管理中建設(shè)安全文化有三層次的要求：一是觀念意識，主要是社會管理者和民
眾一起培養(yǎng)起來的安全意識和安全理念，只有在觀念上形成了預(yù)防公共危機的意識才能最大限度地預(yù)防公共危機的發(fā)生，很多危機都是在不經(jīng)意間發(fā)生的；二是行為文化方面，行為文化是觀念的反映，同時又作用于觀念，“公民社會”的發(fā)展使公民增強參與政府管理的積極性和增加了參與社會管理的渠道，公民行為文化的發(fā)展為公共危機管理中快速動員社會提供了基礎(chǔ)保障；三是制度文化方面，政府在長期的安全文化的培養(yǎng)和管理中形成有效地管理制度，為創(chuàng)造良好的社會安全環(huán)境提供制度的保證，為社會的安全創(chuàng)造良好的環(huán)境，出現(xiàn)社會、政府與公民的良性互動協(xié)作關(guān)系。
4 地方政府協(xié)作管理的困境
4.1 公共危機協(xié)作管理的責任問題
責任是一個控制問題，明確責任是協(xié)作管理的難題。在官僚制體制內(nèi)，組織的層級結(jié)構(gòu)極其嚴密，嚴格規(guī)定了不同層級和職位的職責。而在協(xié)作性管理中納入的主體本身是處于體制外的組織。這些政府組織外的組織要承擔政府在處理公共危機中的部分職能的時候必然存在責任的分配問題。政府不管與那個協(xié)作主體合作都要承擔不可推卸的責任，而其他主體是否也要承擔相應(yīng)的責任，如果要的話責任的大小如何分配，這是協(xié)作管理中需要探討的重要課題。
[摘 要]城市公共危機在社會需求和政府能力之間存在一種極大的張力，其本質(zhì)不僅是構(gòu)建現(xiàn)代危機管理體系的問題，還是政府與社會權(quán)力關(guān)系重構(gòu)的問題。實現(xiàn)具有中國特色的城市公共危機治理目標的根本在于建立“自治、共治、公治”并行的現(xiàn)代公共危機治理模式，在公共危機事件干預(yù)全過程和公共危機治理全要素支持的雙層疊加回應(yīng)機制中設(shè)計城市公共危機治理的體系結(jié)構(gòu)，將風險管理（R）、危脅管理（H）、應(yīng)急管理（E）和災(zāi)害管理（D）整合形成連續(xù)統(tǒng)的治理框架，打造全主體參與、全要素剖析、全過程應(yīng)對的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)和制度平臺，形成法律法規(guī)體系健全、應(yīng)急預(yù)案有效、機構(gòu)職能明確、技術(shù)手段先進的創(chuàng)新戰(zhàn)略。
[關(guān)鍵詞]城市公共危機；城市公共危機治理；體系結(jié)構(gòu)；框架戰(zhàn)略
中圖分類號：D630.8 文獻標識碼：A 文章編號：1008- 410X（2012）05- 0063- 07
一、應(yīng)對城市公共危機的模式轉(zhuǎn)變：從傳統(tǒng)管理到現(xiàn)代治理
進入21世紀之后，城市危機出現(xiàn)了一些新特征：（1）危機發(fā)生的頻次高，誘因呈綜合化特征；（2）危機產(chǎn)生的時域突發(fā)性，傳播的方式多元化，波及的領(lǐng)域?qū)挿夯唬?）危機跨地域傳播，疊加性影響及暴力的程度加劇。這些特征的出現(xiàn)與傳統(tǒng)政府模式面臨的五大方面挑戰(zhàn)緊密相關(guān)：一是以單中心自上而下管制和命令為特征的普遍政府管理模式越來越掣肘于風險社會的逼近與來臨，無力應(yīng)對非常規(guī)的突發(fā)事件；二是以科層制和“命令－控制”為組織結(jié)構(gòu)并以規(guī)則、效率而著稱的“官僚制典范”在日益頻繁的公共危機面前已顯得捉襟見肘、行動乏力；三是以解決共同政治問題和服從價值權(quán)威分配的政府“典則規(guī)范”[1](P113）在危機頻發(fā)的狀態(tài)下亟須增強的社會整合能力反倒日益衰減；四是在高度動態(tài)性、非線性和不確定性的復雜社會系統(tǒng)中，組織惰性帶來的組織社會敏感度的遲鈍甚至是缺失，成為傳統(tǒng)政府回應(yīng)性缺失的致命的限制性因素；五是現(xiàn)代社會的統(tǒng)治需要具有實質(zhì)的合法性，而這些實質(zhì)的合法性則來源于社會和公眾對其實際統(tǒng)治過程的認可，危機局勢是對社會穩(wěn)定構(gòu)成的最直接的威脅，會使政府的合法性與良好形象面臨極其嚴峻的挑戰(zhàn)。
關(guān)鍵詞：
公共危機管理；政府；非營利組織
引言:
由于我國公關(guān)危機呈現(xiàn)的高發(fā)性和頻發(fā)性，政府的職能已經(jīng)不能很好的應(yīng)對公共危機管理中出現(xiàn)的問題，而且公眾僅僅依靠政府的應(yīng)急管理行為，會造成一定的損失，因此加強政府與非營利組織的合作具有必要性，有利于轉(zhuǎn)變政府的職能，提高危機管理的效率。
一、政府與非營利組織進行合作的必要性
（一）政府在危機管理中出現(xiàn)的問題
對于公共危機管理，只靠政府的力量是遠遠不夠的，因為在其中存在著一定的弊端，難以實現(xiàn)公共危機管理的高效性和協(xié)調(diào)性。存在的問題具體表現(xiàn)在以下幾點:
1.政府的工作效率較低
政府的工作上按照一定的層級進行分配，但是這也導致了政府在公共危機管理中效率較低的情況出現(xiàn)。在公共危機管理是中央與地方、橫向職能部門之間進行合作和協(xié)調(diào)的過程，其工作的效率具有重要作用，但是政府的職能進行分配后，阻礙了信息的有效傳播，不符合危機管理中對其高效的要求。例如在應(yīng)對SARS的危機中，由于各職能部門之間缺乏溝通和合作，導致了職能部門在權(quán)責體系中無法對其他職能部門的工作進行調(diào)動，由于這種情況，SARS的病情沒有得到有效的控制，反而進一步的傳播與擴散。
2.高成本的全能政府
由于公共危機的破壞性極強，其涉及的范圍也相對較廣，政府要想建立全能型的政府，必須投入較高的成本才能實現(xiàn)。公共危機的事先演習工作和應(yīng)對危機的培訓工作以及公共危機發(fā)生后的修復工作，都會造成資源的浪費，對公共危機中的成本造成了一定的加重。政府在危機的管理中具有主導地位，在“全能型政府”的理念不斷深入下，公共危機的管理工作給社會治理帶來了高成本。
3.政府工作的靈活性相對較差
隨著公共危機事件的多重性和高變化性，給政府的工作帶來了一定的困難，政府的工作無法適應(yīng)公共管理的多樣化和彈性化的需求，不能根據(jù)不同地區(qū)的不同特征進行專項的管理工作，比如在汶川地震事件中，政府在前期的工作中表現(xiàn)出主導的地位，但是在后期的工作當中，政府并沒有對受傷群體的安撫工作，無法對受傷害的人群進行心理輔導。
（二）非營利組織參與到公共危機管理中的優(yōu)勢
1．反應(yīng)高效，動作及時
由于公共危機具有一定的突發(fā)性和緊急性，危害社會的健康發(fā)展，因此在公共危機發(fā)生后，非營利組織要積極的發(fā)揮自治性的特點，讓組織內(nèi)部能夠?qū)π畔⑦M行準確、快速的傳遞，組織成員之間進行及時的交流與溝通，順利的開展工作；另外在組織的外部，能夠與民眾建立緊密的聯(lián)系，在公共危機發(fā)生后，及時的動員志愿者和慈善機構(gòu)，建立自發(fā)性的求助活動，有效的對公共危機進行管理工作。
2.專業(yè)性強，涵蓋面廣
在非營利組織的參與中，可以針對不同的目標吸納不同層面的技術(shù)性人才，因為非營利組織自身具有明確的目標和宗旨。當公共危機事件發(fā)生后，非營利組織能夠配合政府的工作，有效的做好公共危機的管理工作，將政府管理中出現(xiàn)的問題進行彌補，更好促進公共危機的高效處理。
3.公信度較高，號召力較強
由于非營利組織是非政治性的組織，在民眾面前具有較高的公信度，民眾大都愿意接受，親民的特征相對較強，另外非營利組織在辦公程序上較政府簡單，另外工作的透明度相對較高，深受民眾的認可，具有較強的號召力。
二、加強政府與非營利組織合作的舉措
1.轉(zhuǎn)變政府的職能，建立合作的理念
政府與非營利組織要樹立好合作的理念，在公共危機發(fā)生后，政府要轉(zhuǎn)變職能，不能對職能進行獨攬，逐漸培養(yǎng)與非營利組織的合作意識，將一些事務(wù)的管理工作讓給非營利組織來管理，政府在精神上與物質(zhì)上給予非營利組織更多的支持，形成共同應(yīng)對危機的局面，從而實現(xiàn)公共危機管理的合理性與有效性。
2.加強非營利組織內(nèi)部的資源整合
在日趨發(fā)展的社會過程中，政府的職能具有一定的局限性，非營利組織由于分散性和無序性的特點，為了促進公共危機管理的，需要加強非營利組織的內(nèi)部資源整合能力，對公共危機管理模式中的組織性和協(xié)調(diào)性進行強化，增進政府與非營利組織的溝通，共同應(yīng)對危機。
3.在政府與非營利組織之間建立信息共享平臺
為了實現(xiàn)政府與非營利組織的合作探究，首先需要建立信息共享的平臺，充分利用新型的技術(shù)將兩者之間聯(lián)系起來，加快電子政務(wù)的建設(shè)，通過信息交流平臺的建立，將應(yīng)急消息通道建立起來，準確地向信息傳遞給政府并進行反饋，有利的保證信息的暢通性。
4.建立組織協(xié)調(diào)的機構(gòu)
為了公共危機的管理工作，加強政府與非營利組織的合作關(guān)系，可以建立組織協(xié)調(diào)的機構(gòu)，將非營利組織納入到應(yīng)急管理系統(tǒng)當中。在協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)上，需要對非營利組織進行應(yīng)急性的指導工作，與政府的工作相連接，促進兩者的有效合作。另外還可以增設(shè)兩者的演習工作，為以后的合作打下堅實的基礎(chǔ)。
三、結(jié)論
隨著社會的發(fā)展，公共危機有一定的突發(fā)性，為了更好的促進公共危機的管理工作，必須加強政府與非營利組織的合作與探究，從而實現(xiàn)政權(quán)的穩(wěn)定和社會的和諧以及社會民眾的健康發(fā)展，本文對這一課題的研究，旨在促進政府與非營利組織的合作，為公共危機的管理工作進行有效的治理。
作者：崔兆杰 單位：長春工業(yè)大學
參考文獻
我國公共危機管理研究呈現(xiàn)以下三大特征。
第一，立足于我國社會發(fā)展中遇到的各類危機事件的需要，清晰界定了研究對象，明確了研究重點，正在形成了比較完善的研究框架。
近年來，我國社會的各種問題導致了部分人對社會和政府的不滿，這些不滿情緒在一定突發(fā)事件的“導火索”作用下，就可能生成破壞性的危機事件。公共危機管理理論研究則充分響應(yīng)了管理這些危機事件的需要，逐步確立了以政府為主導的社會危機管理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為研究核心，以各行業(yè)領(lǐng)域危機專項管理為具體研究對象和危機過程管理為研究重點的研究框架。民族地區(qū)的危機管理成為當下研究的重點和熱點，其模式建構(gòu)既需要發(fā)揮政府的主導作用，又不能單靠外援式或政府強制式推進，而應(yīng)將民族傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代高科技相結(jié)合，發(fā)揮民族文化多樣性優(yōu)勢，發(fā)掘和利用民間傳統(tǒng)智慧，讓民族地區(qū)的危機管理成為內(nèi)源式的危機管理。
當前社會中出現(xiàn)了各種形式的公共危機管理的研究機構(gòu)，包括高校成立的專門研究中心，隸屬于政府的專門研究所和社會的一些風險評估和研究機構(gòu)等中介組織。如清華大學成立的危機管理學術(shù)委員會，創(chuàng)立了“清華大學危機管理論壇”。已經(jīng)成立的政府應(yīng)急辦公室，不僅是危機發(fā)生時最高的權(quán)威領(lǐng)導和協(xié)調(diào)應(yīng)急力量的機構(gòu)，更肩負著平時研究危機發(fā)生機理的框架研究和信息動態(tài)采集、整理、分析和評估的艱巨任務(wù)。各大企事業(yè)單位尤其是金融業(yè)、各大國有商業(yè)銀行、保險信托機構(gòu)、國內(nèi)外投行紛紛成立自己的研究機構(gòu)，定期向社會公布機構(gòu)對國內(nèi)經(jīng)濟和金融運行狀況的監(jiān)控數(shù)據(jù)和分析看法。市場上專門從事危機公共的企業(yè)公關(guān)服務(wù)機構(gòu)，專門為中小企業(yè)提供專業(yè)化的危機公關(guān)服務(wù)。
第二，實現(xiàn)公共危機管理主體的多元化，應(yīng)當更加重視國內(nèi)社會和國際力量的參與，構(gòu)建以政府為核心的多邊合作網(wǎng)絡(luò)成為共識。
在危機管理過程中，政府不僅要組織各種社會力量和資源共同參與，還要對各種社會組織機構(gòu)和人員進行統(tǒng)一的指揮、協(xié)調(diào)、調(diào)度，有秩序地處理各項應(yīng)急事務(wù)。從這個意義上說，公共危機管理主要是政府危機的管理。然而，在近幾年我國共公危機呈現(xiàn)出多元化、復雜化和國際化等許多新特點的新形勢下，許多學者認為建立在我國政府統(tǒng)一領(lǐng)導下的，有非政府組織、國際社會組織和他國政府參與的多邊合作網(wǎng)絡(luò)是應(yīng)然也是必然的選擇。
有些學者從我國社會力量參與的應(yīng)急管理不足的情況出發(fā)，指出其主要原因是政府沒有把社會力量作為主體和伙伴，還未建立社會力量參與應(yīng)急管理的機制，還把我國社會應(yīng)急的力量劃分為：非營利組織、營利組織、基層自治組織、外部智囊和社會公眾，從各方面探討了他們參與危機管理的途徑。危機中的公眾參與同樣扮演重要角色，有著“自救”、“共救”和“公救”等不同的層次?！白跃取钡囊饬x在于公民如何在危機中迅速辨明自己的處境和角色，在不影響他人的情況下采取措施保護自己；“共救”的意義在于共處于同一危機狀態(tài)下的公民，如何通過相互體認和幫助，共度難關(guān)；而“公救”則需要全社會對于處于危機環(huán)境中的公民的幫助與扶持。
由此，基于各類社會組織自身的特點和長處，如何在應(yīng)對危機過程中給予恰當?shù)慕巧凸δ芏ㄎ粡亩⒔y(tǒng)一指揮，各取所長，優(yōu)勢互補，相互協(xié)調(diào)的危機管理主體多元結(jié)構(gòu)成為首先要解決的重點問題之一?，F(xiàn)在多元主體協(xié)同上研究存在三重三輕現(xiàn)象，重微觀輕宏觀，重橫向輕縱向，重靜態(tài)輕動態(tài)，尤其對多元主體協(xié)同機制研究薄弱。
第三，在應(yīng)對危機的過程當中，從中段對危機事件的及時反應(yīng)和緊急應(yīng)對向兩端延伸，在前段的風險預(yù)警信息管理和后段的危機心理救助方面開創(chuàng)出了更為廣闊的研究空間。
前些年，我國的公共應(yīng)急管理研究焦點主要集中于危機事件生命周期理論的中段，即危機事件發(fā)生時的及時反應(yīng)和緊急應(yīng)對上。由此，許多學者的筆觸更多地集中于對政府和社會組成的應(yīng)急組織系統(tǒng)，統(tǒng)一指揮、分工合作的管理體制，相互協(xié)作、反應(yīng)迅速的應(yīng)急機制，廣泛的應(yīng)急保障系統(tǒng)和應(yīng)急管理法規(guī)上。這主要是因為政府公共危機管理的實體組織架構(gòu)和工作機制所形成的體統(tǒng)是應(yīng)急管理中及時反應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)和力量來源。但是近年來，隨著我國社會公共危機的頻發(fā)，事后處理付出的高額成本，使我們意識到必須從總體上轉(zhuǎn)換面前公共危機被動應(yīng)付的思路。許多危機事件的最終爆發(fā)始于某種矛盾的不斷積累直至臨界點的到達，由此啟示在許多危機事件爆發(fā)之前留給了我們一定的時間去察覺和感知它。應(yīng)該把好公共危機管理的預(yù)防關(guān)，進行有效地風險管理以降低其發(fā)生的頻率，進行有效的信息管理機以降低其發(fā)生時的不確定性，進行有效地預(yù)警防護以降低其造成的損失。于是風險預(yù)警信息管理就成為整個危機管理管理的起點。學者們以風險預(yù)警研究和危機管理為分析對象，具體探討了二者滲透與整合的可能性與現(xiàn)實途徑，包括概念、理論、方法、議題以及研究力量的整合，企望走出一條社會預(yù)警機制和應(yīng)急管理體系研究相結(jié)合的新路。風險管理依賴于有效地信息收集、整理、分析和評估。社會風險是來自于外部的、由傳統(tǒng)和自然的不變性和固定性，或由人們的生產(chǎn)活動對世界造成的影響等原因而導致的社會失序、社會動蕩的風險，其主要類型包括制度風險、技術(shù)風險和文化風險三種。風險管理與評估的流程主要有五個步驟組成，即風險識別，風險分析與評估，風險處理，風險監(jiān)控和貫穿全過程的風險溝通組成。公共危機的大規(guī)模爆發(fā)往往伴隨著危機信息的逐級傳播與擴散。如果政府信息披露滯后導致權(quán)威信源出現(xiàn)真空，傳媒管制政策的誤區(qū)造成主流輿論僵化失語，公眾急于知情而缺乏回應(yīng)，就會引發(fā)流言產(chǎn)生與傳播，網(wǎng)絡(luò)輿論“把關(guān)人”機制的鈍化加劇了危機爆發(fā)的強度。在網(wǎng)絡(luò)信息社會的背景下，政府應(yīng)該加強輿情監(jiān)測，力爭第一時間信息，切實掌握危機信息傳播的話語權(quán)；主動設(shè)置議題，有效控制危機信息傳播的主導權(quán)；注重危機溝通協(xié)調(diào)，重建危機利益相關(guān)者的關(guān)系；充分利用多種信息溝通渠道、工具和新聞發(fā)言人的作用，以迅速有效應(yīng)對危機。
在危機管理過程的后端即重建和恢復階段，這不僅意味著回復危機中受損的東西，也意味著恢復和重建危機中受害人的心理和精神。對災(zāi)后心理危機進行主動的干預(yù)、疏導和救治，幫助處于危機中的人順利度過精神危機是非常重要的。
公共危機管理研究過程的向兩端延伸，實現(xiàn)了從常態(tài)向危機狀態(tài)轉(zhuǎn)換的無縫隙鏈接，進一步完善和深化了公共危機過程理論。也充分體現(xiàn)了要把公共危機的應(yīng)對能力的培養(yǎng)整合進政府常態(tài)管理中行政能力的提升當中的構(gòu)想。而后端的危機心理救助則更加突出了政府管理的人本理念和人文關(guān)懷。
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現(xiàn)代社會風險的廣泛存在是人類在走向現(xiàn)代化和邁向全球化進程中所遭遇到的共同問題，是一種普遍性的團體反應(yīng)。在全球化的趨向下，整個世界正在日益成為一個緊密聯(lián)系、密不可分的“地球村”。任何局部性的風險或突發(fā)事件都可能引發(fā)多米諾骨牌效應(yīng)，很快傳導到世界的每一個角落，這在2008年發(fā)生的世界金融危機中表現(xiàn)的淋漓盡致，可以說現(xiàn)代風險社會事實上已成為貝克所說的世界風險社會。
（二）風險的突發(fā)性和難以預(yù)測性。
與傳統(tǒng)社會對比，風險社會中的風險是極其復雜，難以控制和預(yù)測的。風險的來龍去脈已不再是單單的線性關(guān)系，經(jīng)常出現(xiàn)“一因多果”、“一果多因”、“多因多果”的情形。風險爆發(fā)的具體時間幾乎是無法精確預(yù)測的，或是一剎那間發(fā)生，也有可能是延遲出現(xiàn)或反復出現(xiàn)。正如吉登斯所說，對于人造風險，歷史上沒有為我們提供前車之鑒，我們甚至不知道這些風險是什么，就更不要說對風險的精確計算了。
（三）風險的人化性。
傳統(tǒng)社會危害首要來自物質(zhì)匱乏和自然災(zāi)害等外部性危害，好比饑饉、貧苦、疾病等。而現(xiàn)代風險社會中的首要風險是人化性風險，最主要包含三種范例：“一是人為風險,即這種風險純粹是人類社會活動的結(jié)果,如環(huán)境污染、大規(guī)模殺傷性武器的擴散等；二是社會化自然風險，即由人類活動導致的自然風險,如沙塵暴、溫室效應(yīng)等；三是制度化風險,即由社會制度本身的漏洞、不合理而導致的風險”。
（四）風險的破壞性和高危性。
現(xiàn)代風險社會中的風險傳播速度極快、擴散性極強、破壞性極大。它所造成的的破壞性有時是局部性的,或是在某些特定領(lǐng)域發(fā)生，有時甚至可能是全局性的；它的發(fā)生可能是周期性的,也可能是連續(xù)性或繼發(fā)性的,但不管怎樣,它一旦發(fā)生蔓延,輕則造成經(jīng)濟財產(chǎn)損失和人員傷亡,重則將導致社會恐慌,國家傾覆,甚至是社會解體。風險的高危性根源于我們對那些具有嚴重后果的風險知之甚少，正如吉登斯所說，“嚴重后果的風險擁有一種特殊屬性。它們包含的危險越多,我們對于所冒風險的任何真實經(jīng)驗就越少”。
二、風險社會下我國政府公共危機管理的困境
目前，我國正處于具有高風險的社會轉(zhuǎn)型期，具備了風險社會的很多特征，作為風險社會的實踐性后果,近年來由各種風險引發(fā)的公共危機事件越來越多，政府在處理這些突發(fā)事件的過程中積累了許多經(jīng)驗和方法，但從實際情況來看，我國政府在公共危機管理方面還存在許多困境和挑戰(zhàn)。
（一）大眾危機意識薄弱，危機管理理念落后
危機意識和科學的管理觀念是決定政府危機管理能力的重要因素。我國政府長期將重心放在經(jīng)濟建設(shè)上，甚至以犧牲生態(tài)環(huán)境來發(fā)展經(jīng)濟，忽視了危機意識的培養(yǎng)和宣傳教育，公眾對突發(fā)事件沒有準確的認識，基本的應(yīng)急經(jīng)驗也不足。同時，政府的危機管理觀念比較滯后，對危機管理認識不足，認為公共危機管理主要在于公共危機爆發(fā)后的應(yīng)對和恢復，而忽視對危機的預(yù)防和預(yù)測,這主要體現(xiàn)在公共危機預(yù)警機制的缺位上,我國目前尚未建立起完善的危機預(yù)防預(yù)警機制。
（二）公共危機信息流通不暢
在現(xiàn)代信息社會中,危機事件的及時上報和危機信息的透明度、公開度是公共信息管理的基本要求。然而，目前我國政府的信息報告制度卻不標準、沒有詳細的規(guī)定,缺乏一個順通敏捷的應(yīng)急信息呈報體系。有關(guān)部門并不明確大量信息中哪些需要上報,何時上報,向誰陳述。對于信息上報不及時或有誤,也缺乏相關(guān)處罰管理規(guī)定,這樣更縱容了信息流通不暢現(xiàn)象的存在。此外，政府在處理危機事件時，往往會出于各種目的對一些危機信息采取封閉、掩飾和隱瞞等做法，這就導致信息流通不暢，信息的透明度、公開度大打折扣，并在一定程度上加速了危機的爆發(fā)或錯過處理危機的最佳時機。
（三）公共危機管理體系不健全
從目前我國政府的危機管理體系來看，主要在兩方面存在嚴重缺陷。一方面，相關(guān)的法律保障體系尚不完善。我國雖然制定了不少的關(guān)于處理公共危機事件的法律法規(guī)，如自然災(zāi)害方面的《防震減災(zāi)法》，公共衛(wèi)生方面的的《傳染病防治法》和安全事故方面的《安全生產(chǎn)法》等,但這些立法是以分散的形式存在且大多是單行法，只適用于一種緊急狀態(tài)，對于許多并發(fā)型、復合型危機卻束手無策，急需一部綜合性的緊急狀態(tài)法律來解決；另一方面，組織體系不夠完備。目前的危機管理主要依賴于各級政府行政設(shè)置，通過建立臨時工作小組來應(yīng)對處理危機事件，缺乏獨立和常設(shè)性的危機管理綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，導致在危機處理中各部門通常各自為政，各行其是，工作缺乏必要的計劃性、協(xié)調(diào)性和延續(xù)性。
（四）公共危機管理主體不完善
現(xiàn)代風險社會中，因為危機事件的突發(fā)性、綜合性、災(zāi)難性等特點，僅僅依靠政府的力量已經(jīng)無法快速、靈活、有效的應(yīng)對，這就需要管理主體的多元化，最大可能的吸收社會各種力量，使危機處理具有更大的高效性和靈活性。然而，由于我國長期以來“大政府、小社會”的格局，使得政府往往對非政府組織和公眾缺乏足夠的信任，忽視非政府組織和公眾參與在危機管理中的積極作用，沒有給非政府組織和公眾提供充分參與公共危機管理的空間和制度保障。
三、提升政府公共危機管理能力的相應(yīng)對策
風險社會下每一次公共危機的發(fā)生和處理都是對政府的重大考驗，政府公共危機管理的重要性與日俱增。針對上述對政府公共危機管理面臨的困境和挑戰(zhàn)的分析，具體提出以下相應(yīng)對策。
（一）健全危機管理預(yù)警機制，增強對公共危機的預(yù)見性
轉(zhuǎn)變危機管理觀念，強化危機意識是提高政府公共危機管理能力的關(guān)鍵。政府應(yīng)明確危機管理的核心在于預(yù)防，在于平時，而不是等到公共危機發(fā)生后才忙于緊急應(yīng)對，還應(yīng)明確管理的目標是“利用少許錢防備,而不是花大量錢醫(yī)治”，防備是應(yīng)對突發(fā)事件的最佳方式。因此，必須建立全面的危機管理預(yù)警機制。一是政府要通過教育和培訓提高公眾的危機意識，危機意識是危機預(yù)警的起點，同時還要通過創(chuàng)作通俗易懂的防災(zāi)減災(zāi)科普材料進行宣傳和教育，堅持日常的應(yīng)急演練，強化公眾的應(yīng)急技能。二是政府應(yīng)該建立一套危機識別和監(jiān)測體系，實時搜集、分辨剖析和處理各類信息，對導致危機的關(guān)鍵因素和危機征兆進行持續(xù)的監(jiān)測。一有險情發(fā)生，當即發(fā)出危機報警，同時宣告進入突發(fā)狀態(tài)，并采取應(yīng)急辦法，力圖將危機化解在萌芽狀態(tài)。
（二）完善信息管理機制，提升危機信息管理能力
當社會發(fā)生重大公共危機時，如果信息流通不暢，公眾會出于對危機的恐懼和對危機事件的不明而產(chǎn)生心理緊張和恐慌，甚至會發(fā)生群體性的騷亂，影響社會的穩(wěn)定。因此，應(yīng)完善危機信息管理機制。一是健全信息上報機制。嚴厲限制險情上報的準確時限，接到下級呈報的相關(guān)部門應(yīng)立刻組織人手對呈報事項舉行調(diào)查核實，必要時，對瞞報、緩報、謊報、漏報的部門和個人采取相應(yīng)的處罰措施。二是確立危機信息剖析和公布機制。在處理公共危機的過程中，政府應(yīng)建立規(guī)范的信息統(tǒng)計分析制度，并采取多種形式及時公布真實信息，以獲得公眾的廣泛支持，共同應(yīng)對危機。
（三）健全公共危機管理體系，增強危機管理的法制性和權(quán)威性
第一，盡快制定一部公共危機法。該部法律應(yīng)該從國家安全的高度來制定,能夠應(yīng)對各種自然和人為危機事件，并且詳細規(guī)定危機狀態(tài)下不同政府部門應(yīng)對危機事件的相應(yīng)職責和權(quán)力。同時，還應(yīng)明確政府與公民之間的關(guān)系，在保障政府充分、有效地行使行政緊急權(quán)力的同時，也要更好地保護公民的一些基本權(quán)利不因緊急狀態(tài)的發(fā)生而遭到侵害。第二，成立危機管理常態(tài)化的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)。公共危機的處理需要政府各部門協(xié)調(diào)配合、相互合作。在國家層面上，成立具有權(quán)威性、決策性、常設(shè)性的危機管理綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)一安排危機處理相關(guān)事宜。在地方層面上，成立隸屬于中央公共危機管理常態(tài)化綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)的執(zhí)行機構(gòu)并邀請各界專家介入，形成從中央到地方的常態(tài)化危機管理機構(gòu)體系。
（四）完善公共危機管理主體，提高危機管理的有效性
風險社會下，為了有效應(yīng)對和處理各種危機事件，需要管理主體的多元化，營造全民積極參與危機管理的氛圍。一是，加強黨委和政府在公共危機管理中的領(lǐng)導地位，發(fā)揮其在權(quán)力資源、物質(zhì)資源、人力資源和技術(shù)資源等方面的調(diào)配能力，保證短時間內(nèi)完成社會動員以有效應(yīng)對公共危機。二是，把非政府組織引入到公共危機管理之中，通過制定相關(guān)法律法規(guī)，明確非政府組織在危機管理中的職能、權(quán)利和責任，并且在政府和非政府組織之間建立溝通機制，充分發(fā)揮非政府組織在危機管理中的協(xié)調(diào)作用。三是，大力鼓勵公民參與到危機管理中來，通過支持和發(fā)展壯大各類社會組織，如非政府組織、志愿者組織、社會團體和社區(qū)組織等，為公民參與到危機管理中來提供平臺。
農(nóng)村公共危機管理是一個具有爭論性的話題，國內(nèi)外廣大學者對其的定義也是不盡相同，在本文的論述中，我們從農(nóng)村公共危機管理工作的概況、特點、重要性及存在的普遍問題展開分析。
（一）農(nóng)村公共危機管理工作概況
農(nóng)村公共危機，從廣義上來講，是特指一系列在農(nóng)村地區(qū)發(fā)生的影響人民群眾生活生產(chǎn)、危害農(nóng)村社會安全、經(jīng)濟發(fā)展和正?；顒拥纳鐣F(xiàn)象。農(nóng)村公共危機對人民群眾的思想、行為的沖擊力很大，破壞力也很強，正因為如此，農(nóng)村公共危機需要專門的部門或者工作與之對應(yīng)。而農(nóng)村公共危機管理，則是指在針對農(nóng)村公共危機而設(shè)定的一項預(yù)防、應(yīng)對以及處理的公共管理事業(yè)。
（二）農(nóng)村公共危機管理的特點
農(nóng)村公共危機管理由于農(nóng)村地區(qū)特殊的交通環(huán)境、自然差異而存在著自身的一些獨特的特點。首先，農(nóng)村公共危機管理之所以會成為廣大農(nóng)村人民群眾、社會以及各級政府的關(guān)注，是由于人民日益提高的生活水平與社會的公共服務(wù)不足、公共生產(chǎn)下降等相悖。其次，農(nóng)村公共危機管理面臨的巨大的挑戰(zhàn)性和不確定性，人才的匱乏直接導致面對具有突發(fā)性、緊迫性、公共性、威脅性、非政治性、復雜性、危害性等特征的農(nóng)村公共危機的發(fā)生時，管理者不能及時有效的處理好這些突發(fā)的農(nóng)村公共危機事件，從而很容易給農(nóng)村地區(qū)的社會公共安全帶來消極的影響，嚴重者甚至引發(fā)社會騷動或者動亂。
（三）農(nóng)村公共危機管理的重要性
農(nóng)村公共危機管理在農(nóng)村公共事業(yè)中占有極其重要的地位，可以說，農(nóng)村公共危機管理就是農(nóng)村安全的晴雨表，農(nóng)村公共危機管理工作的好壞直接決定了該農(nóng)村地區(qū)社會治安、社會穩(wěn)定以及人民生活的好壞。其重要性由此可見一斑。
（四）農(nóng)村公共危機管理中存在的普遍問題
由于農(nóng)村地區(qū)的特殊性，相比起城鎮(zhèn)公共危機管理來說，其差異性很大，這也就造成在農(nóng)村的公共危機管理中存在著一系列的問題。在生活上，體現(xiàn)為農(nóng)村人民群眾的生活需求不能得到足夠的滿足，在休閑上，體現(xiàn)為人民群眾的娛樂訴求不能得到很好的解決，在思想文化上，人民群眾的思想教育沒有得到有效的改善。這一系列問題都成為了農(nóng)村公共危機管理上的重要問題。同時，由于農(nóng)村公共危機管理一直以來沒有得到人民、社會乃至政府的足夠重視，這也就直接導致農(nóng)村公共危機管理的研究、工作等都還只是停留在初級階段，一系列的工作的展開都是摸著石頭過河的。這也就造成了在面對自然災(zāi)害、重大疾病的傳播等一些重要的問題時，農(nóng)村公共危機管理的應(yīng)對措施、工作的及時展開效率相對有限，這也主要體現(xiàn)在人才的匱乏上面。
二、人才的引入對農(nóng)村公共危機管理的意義
二十一世紀是人才的時代，人才對任何一項工作都有著舉足輕重的作用。而農(nóng)村公關(guān)危機管理這樣一項對人才有著較高要求的公共事業(yè)，人才的引入對其的重要影響力就不言而喻了。
（一）高水平人才在農(nóng)村公共危機管理中扮演的角色
高水平人才在農(nóng)村公共危機管理中到底扮演著怎樣的角色呢？首先，高水平的人才在這項公共管理工作中扮演著決策者的角色。當在該農(nóng)村地區(qū)發(fā)生突發(fā)性的公共危機事件時，高水平人才就能夠體現(xiàn)出其重要的影響力。他們能根據(jù)突發(fā)性公共危機事件的特點、影響力做出判斷，對其做出針對性的工作安排，并果斷的將其執(zhí)行下去，力求使得突然出現(xiàn)的公共危機扼殺在搖籃里。其次，高水平的人才能夠在這項公共管理工作中扮演預(yù)防者的角色，他們能根據(jù)自身的知識積累、工作經(jīng)驗，結(jié)合所在農(nóng)村地區(qū)特定的社會環(huán)境、人民群眾的生活水平以及生活需求，充分的了解掌握當?shù)氐墓不顒?、人們的思想動態(tài)，將可能出現(xiàn)的公共危機料想到，并妥善的預(yù)防之。最后，高水平的人才能夠在這項公共管理工作中扮演著先鋒者的角色，當有如地震、傳播疾病等公共危機出現(xiàn)時，他們不但能夠在第一時間做出正確的決策和安排，還能夠發(fā)揮大公無私、無私奉獻的精神，工作在第一線，給大家?guī)矸e極的影響和正能量，讓人民群眾感受到關(guān)愛和照顧。
（一）博物館危機的來源國立歷史博物館對危機的認識首先是針對博物館危機的來源及危害對象，將本館面臨的危機分為文物類、人員類、館舍類、營運類和其他類等五種類型。每一類型中可能出現(xiàn)的危機情形如下表所示。史博館可能出現(xiàn)的危機情形中，因政治沖突或戰(zhàn)爭、地震、洪澇、火災(zāi)等引發(fā)的危機發(fā)生的概率較小，但危機發(fā)生后對博物館造成的影響較大。展品損毀或遺失、參觀者發(fā)生意外傷病、館內(nèi)發(fā)生的爭吵甚至肢體沖突、臨時停電、媒體負面報道等對博物館來說可能是較為常見的危機事件。但由于博物館作為公共文化機構(gòu)的特殊性，如果處置不當，極易成為對博物館帶來重大損失或災(zāi)害的源頭，所以史博館將其列為常態(tài)性的危機項目在危機管理中予以重點關(guān)注。
（二）對博物館危機特征的認識史博館對博物館危機特征的認識源于本館危機管理工作的實際和其它領(lǐng)域危機的特征。對危機的特征作出以下定性描述：博物館危機具有多源性、突發(fā)性、不確定性、威脅性、階段性、緊迫性、雙效性的特征。[6]多源性是指博物館危機通常由多種因素共同作用而產(chǎn)生。突發(fā)性指博物館危機往往發(fā)生于突然之間，發(fā)生后常令人措手不及、疲于應(yīng)對。不確定性一方面指無法準確預(yù)測博物館危機發(fā)生的具體時間、地點和危機類型，另一方面指危機發(fā)生后的發(fā)展演變趨勢和最終結(jié)果具有不確定性。威脅性意指危機可能會對博物館的館舍、藏品、形象、美譽度和其它資產(chǎn)產(chǎn)生破壞、造成威脅。階段性指博物館危機的發(fā)生按照危機演變的周期一般會出現(xiàn)潛伏期、爆發(fā)期、處理期、善后恢復期四個階段。緊迫性指危機一旦發(fā)生，形勢十分緊迫，博物館必須在一定的時間內(nèi)進行處理與應(yīng)對。雙效性是指博物館危機既可能是真正的危險或災(zāi)害，也可能是轉(zhuǎn)機；處理不當可能會產(chǎn)生嚴重后果，處理得宜可能轉(zhuǎn)化為一次發(fā)展機會，給博物館帶來更大的發(fā)展空間。由于博物館危機具備以上特征，史博館認識到博物館危機的嚴重性和對危機進行管理的必要性。同時，也意識到對博物館危機的管理不能采取正常體制下的管理，而必須訴諸非常手段進行非常態(tài)的管理，即需要建立博物館危機管理機制。
二、臺灣歷史博物館的危機管理
史博館對博物館的危機管理從理論層面上形成了相對系統(tǒng)的認識，并在實際工作中積累了較為豐富的危機管理經(jīng)驗。下面分別從博物館危機的預(yù)防與模擬訓練、博物館危機的等級設(shè)定、博物館危機的應(yīng)對方法與處理程序三個方面對史博館危機管理的認識與經(jīng)驗進行分析。
（一）博物館危機的預(yù)防中國古代思想家老子曾有“為之于未有，治之于未?！钡奈C防范思想。史博館充分認識到危機防范的重要性，強調(diào)能夠在危機預(yù)防階段通過一定的防范措施將危機止于未發(fā)為危機管理的上策。為此，在危機預(yù)防階段通過一系列措施，加強對博物館危機的預(yù)防性管理。具體包括成立博物館危機管理小組、進行博物館危機的調(diào)查、預(yù)測博物館可能出現(xiàn)的危機、建立危機預(yù)警系統(tǒng)、擬定各項應(yīng)變計劃、危機處理的模擬訓練。1.成立博物館危機管理小組：由一位副館長作為召集人組建危機管理小組，小組成員包括各業(yè)務(wù)部門主管和安全維護部門的負責人。根據(jù)實際需要，小組每年召開一到兩次專門會議，審定博物館危機事項及等級，討論博物館運作情形及面臨的風險因素。危機管理小組下設(shè)警戒組、疏散組、救災(zāi)組、通訊組、醫(yī)護組、公關(guān)組幾個權(quán)責分明的任務(wù)編組。其中，警戒組負責安全、現(xiàn)場秩序維護、館內(nèi)交通協(xié)調(diào)；疏散組負責觀眾及員工疏散等事宜；救災(zāi)組負責搶救館內(nèi)發(fā)生的災(zāi)害、防止災(zāi)害擴大及物品器材搬運與供應(yīng)；通訊組負責通報及保障危機信息傳遞的暢通；醫(yī)護組負責醫(yī)療護理及館內(nèi)傷病者的急救；公關(guān)組負責對社會公眾與媒體進行溝通和危機信息的，重新塑造博物館形象。2.進行博物館危機的調(diào)查：博物館各部門按照本部門職責范圍對館內(nèi)風險因素進行調(diào)查，審慎考慮，列舉各種可能發(fā)生的危機，交危機管理小組進行整合。3.預(yù)測博物館可能出現(xiàn)的危機：危機管理小組就可能發(fā)生的危機事項運用頭腦風暴法定期分析并作出評估，根據(jù)史博館危機管理等級表預(yù)測危機發(fā)生的概率及影響程度。4.建立危機預(yù)警系統(tǒng)：危機管理小組對可能發(fā)生的危機分類逐項擬出預(yù)警方法與預(yù)警標準，并作成危機預(yù)警系統(tǒng)。5.擬定各項應(yīng)變計劃：危機管理小組就可能發(fā)生的危機事項逐項討論，應(yīng)不厭其煩，依各種發(fā)生可能逐項研究，擬定應(yīng)變方法與計劃，形成書面的危機預(yù)案。以博物館發(fā)生火災(zāi)或爆炸危機為例，史博館的預(yù)案要點及處理程序如下：（1）立即通知相關(guān)人員（包括救災(zāi)組、保安、現(xiàn)場值班人員）關(guān)閉電源，疏散參觀者，撥打火警電話，同時自行組織撲救。（2）立即通知博物館秘書室及相關(guān)組室主任，按相關(guān)程序向上級領(lǐng)導通報。（3）緊急召開危機處理會議，分組采取危機應(yīng)變措施，全力展開危機處理。（4）由公關(guān)組危機信息，減少社會公眾與媒體的揣測和負面評價。各項應(yīng)變計劃和應(yīng)急預(yù)案被寫入博物館危機處理手冊中，發(fā)放到每一個館員手中，使一般館員也能清楚危機應(yīng)變及處理的要點。此外，史博館對已擬定的危機應(yīng)變措施每年評估一次，并進行不斷修正，力求周全。6.危機處理的模擬訓練：史博館認為在危機預(yù)防中僅有危機應(yīng)變計劃與應(yīng)急預(yù)案是遠遠不夠的。面對危機的突然發(fā)生，館員若缺乏實戰(zhàn)狀態(tài)下的模擬訓練，臨場必然會手忙腳亂、無所適從。若要避免這種情況的發(fā)生，只有靠平時的危機處理模擬訓練。史博館在這方面的做法是：（1）每年至少舉辦一次博物館危機應(yīng)變講座，加強館員的危機意識與應(yīng)變處理能力，培養(yǎng)各部門共同參與處理危機的協(xié)同性與對相關(guān)器材的熟悉度。（2）危機管理小組每年就系統(tǒng)整體或具體某項危機舉行討論會一到兩次，討論內(nèi)容包括博物館潛在風險、館內(nèi)硬件設(shè)備、危機發(fā)生后的人員分工、處理程序及方法、溝通渠道等。討論后結(jié)合每年的實際選擇項目進行模擬演練，對演練過程進行全程記錄，以備改善。（3）由危機管理小組責成硬件總務(wù)組人員定期測試館內(nèi)設(shè)備，對館內(nèi)各項設(shè)備的運行狀況進行檢查，保持設(shè)備的機動性。（4）模擬演練后認真評估、檢討演練中的不足和出現(xiàn)的問題，逐步對照改進，不斷完善，并將成果作成簡報，適時報送上級主管部門。
中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003-8809（2010）12-0272-01
一、 公共危機的概念和特征：
“公共危機是一種突然發(fā)生的緊急事件或者非常態(tài)的社會情境，是指因不可抗拒或突然發(fā)生的重大自然災(zāi)害事件、公共危衛(wèi)生事件、事故災(zāi)難事件和社會安全事件引發(fā)的，給社會正常的生產(chǎn)與生活秩序以及人們黨的生民財產(chǎn)帶來嚴重威脅的緊急事件或緊急狀態(tài)。公共危機的特征為：高度的不確定性、危險性、破壞性、緊迫性、突發(fā)性、獨特性和決策的非程序化?！盵1]“研究危機事件的發(fā)生、發(fā)展、變化規(guī)律，并針對不同階段的特點，采取最可行、最確實的對策和行為，在最短的時間內(nèi)，以最少的資源來避免或減輕危機所帶來的威脅惡化的管理程序?！盵2]
二、應(yīng)對公共危機過程中樹立政府形象
（一） 公共危機管理的界定及危機管理中政府形象的重要性
公共危機管理一般是指為了應(yīng)對突發(fā)的對全國或部分地區(qū)的國家安全和法律制度、社會安全和公共秩序、公民的生命和財產(chǎn)安全已經(jīng)或可能構(gòu)成重大威脅和損害，造成巨大的人員傷亡、財產(chǎn)損失和社會影響的，涉及公共安全的緊急公共事件，政府及一些社會組織運用危機管理理論的基本原理和方法，調(diào)動各種可利用的資源和信息，通過監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)控、應(yīng)急處理、評估、恢復等各種措施，防止可能的危機，處理已經(jīng)發(fā)生的危機。公共危機管理一般具有突發(fā)性、緊急性、高度不確定性、影響社會性、非程序性決策等幾個基本特征。社會主義初級階段理論是依據(jù)我國基本國情制定的，是在實踐中形成的歷史產(chǎn)物，在改革開放的過程中，發(fā)揮著巨大的作用?！皩嵺`是檢驗真理正確與否的唯一標準”，歷史的發(fā)展證明這一體系的正確性與不可超越性。
一個組織的形象意味著關(guān)鍵公眾對該組織所持有的看法。政府形象是指政府在公眾腦海里留下的印象，及公眾對政府的評價。政府形象一方面來自外在的有形事物，也出自政府行為所反映的內(nèi)在精神， 主要包括：政府的信譽、效率、社會責任、價值取向、進取精神、服務(wù)質(zhì)量以及對公眾的基本態(tài)度等。所以，政府形象是政府以其方針、政策、管理以及領(lǐng)導者和執(zhí)行者的行為要素作用于廣大公眾所形成的一種綜合的認知結(jié)果。
在公共危機事件應(yīng)對中，政府良好的政府形象是一種可貴的資源，它對維護政府與人民之間的關(guān)系，團結(jié)社會力量共同應(yīng)對公共危機事件具有積極作用。
（二） 公共危機中政府形象的塑造
1、轉(zhuǎn)變政府的職能，塑造服務(wù)型政府形象
在市場經(jīng)濟中，政府并不是全能型政府，而是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者。但是，在處理公共危機事件時， 有些地方和政府部門的工作不力，從客觀方面分析，也反映了政府職能的不明確和相應(yīng)機制的不健全。因此，公共危機中，政府要優(yōu)先處理好危機中的利害關(guān)系，以完善系統(tǒng)規(guī)范的社會保障制度和社會福利網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，集中政府有限的財力和物力，充分發(fā)揮公共服務(wù)職能。政府只有在公共危機的預(yù)防、控制、處理、善后等方面統(tǒng)籌兼顧，做到公開、公平、公道，才能樹立全心全意為人民服務(wù)的良好形象。針對樓房倒塌事件，閔行區(qū)相關(guān)部門第一時間將居民疏散，并保證了他們的基本生活。事故發(fā)生后，相關(guān)部門主動牽線搭橋，召開業(yè)主代表與開發(fā)商代表的溝通會，真正發(fā)揮了政府部門公共服務(wù)的職能。
2、加強溝通交流，塑造透明型政府形象
行政透明是信息社會的必然要求,在公共危機中，政府應(yīng)當通過媒體傳播開展多種活動，如采用舉行新聞會、互聯(lián)網(wǎng)等不同方式，在第一時間內(nèi)向社會公眾提供真實的、盡可能多的有關(guān)危機險情和危機決策的原始信息，增強危機管理的透明度和民主性，以利于獲得社會公眾和非政府組織對政府危機管理的支持。事件發(fā)生后，區(qū)政府新聞辦在4個半小時后就開始面向國內(nèi)外媒體進行首次新聞。政府在掌握了輿論主動權(quán)的同時，雙管齊下，樹立了透明的政府形象。當前，我國正在全面建設(shè)小康社會，社會進入了轉(zhuǎn)型期，社會貧富差距不斷拉大，地區(qū)、民族矛盾頻發(fā)，另外，自然災(zāi)害以及一些人為的重大安全事故不斷發(fā)生，所有種種都極易導致人們的心態(tài)失衡，激化社會矛盾，產(chǎn)生不同程度的公共危機事件，由此帶來社會秩序的震蕩和社會財富的巨大損失。因此，加強政府在危機管理中的職能，對于國家成功避免和駕馭各種風險和危機，保障國家安全，促進經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，具有十分重要的意義。
3、健全問責制度，塑造責任型政府形象
全球化浪潮來襲給現(xiàn)代社會帶來了機遇也帶來了挑戰(zhàn)。面對日益增多的公共危機管理事件，我國政府應(yīng)當從哪里尋找突破點來應(yīng)對這些公共危機事件？為了優(yōu)化和完善危機管理工作，政府又該從哪些方面著手改進以提升政府的公共危機管理能力呢？
1. 公共危機管理概述
公共危機的影響涉及面廣，對于一個社會系統(tǒng)的行為準則和基本價值觀會產(chǎn)生嚴重威脅，以于社會公眾的生命和財產(chǎn)同樣會產(chǎn)生相應(yīng)的威脅，所以需要以政府為主體的公共部門共同努力，通過關(guān)鍵性決策來處理公共危機事件，最終實現(xiàn)社會安定和諧的目的。
所謂公共危機管理就是指對已經(jīng)發(fā)生的危機事件進行控制和協(xié)調(diào)處理，對于可能發(fā)生的危機事件進行預(yù)測和監(jiān)督處理的管理實施過程。對于政府公共危機管理而言就是政府以相關(guān)危機管理法律法規(guī)為依據(jù)在資源支持系統(tǒng)的支持下，通過科學的管理方法進行危機化解以保障公共利益和公眾生命財產(chǎn)安全的社會工作過程。
2. 我國政府公共危機管理的現(xiàn)狀
近幾年來我國政府在應(yīng)對各種公共危機事件過程中表現(xiàn)出高效的管理能力，同時也積累了許多相關(guān)危機管理工作的經(jīng)驗。但總體上說我國政府在處理危機事件問題上還是存在著一些問題的。
首先公共危機情況出現(xiàn)較為復雜而政府管理則相對有限。對于破壞性、規(guī)模性大以及涉及面廣的公共危機處理它所消耗的人、財和物力資源都是相當大的。對于危機之后的應(yīng)對以及事后的恢復重建同樣需要相當長的時間和更多的精力和人力。所以盡管政府在各類資源上享有足夠的優(yōu)勢，但對于危機過后復雜情況應(yīng)對問題上還不夠全面和具體。因此對于出現(xiàn)較為復雜的危機情況，政府在管理方面還是相對有限的。
其次公共危機管理方面的法律規(guī)范不健全。法律制度規(guī)范是進行公共危機管理工作的重要依據(jù)。盡管對于一些突發(fā)事件我國有相關(guān)的法律文件，但是相對規(guī)范和專業(yè)的法律制度還是空白區(qū)。為此在對已有相關(guān)法律進落實和執(zhí)行過程中還要不斷地進行完善，與此同時還要關(guān)注對公共危機管理方面的相關(guān)立法工作。
最后官僚體制的效率低下，應(yīng)對公共危機的能力亟待解決。官僚制的規(guī)則之上，層級節(jié)制以及職能分工都是政府在危機管理中所具有的優(yōu)勢與資源。但是這也是導致政府危機管理中無效率和責任缺失的主要因素。因為官僚制組織結(jié)構(gòu)是一個金字塔的結(jié)構(gòu)，各個層級遵循固定的指揮線條。
3. 提高政府公共危機管理能力的途徑
為了使政府公共危機管理能力再上一個新的臺階，還需要探索和尋找更加合適的途徑。政府公共危機管理能力的提升離不開方向的牽引，也離不開方法的指導。
首先對政府的管理模式和層級結(jié)構(gòu)進行完善和優(yōu)化。為了實現(xiàn)政府公共危機管理能力的提升，先要從管理模式和層級結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和完善做起。傳統(tǒng)的公共危機管理模式在公共危機表現(xiàn)突出的今天已經(jīng)不能與之相適應(yīng)，需要管理型的公共危機管理模式來實現(xiàn)更新替代。管理型的公共危機管理模式主要指的是對公共危機的系統(tǒng)管理和過程管理，它在管理實現(xiàn)過程中更加強調(diào)的是對公共危機的處理和應(yīng)對的過程，除此以外它更多的是強調(diào)危機的預(yù)防、恢復和重建，換句話說就是強調(diào)決策機構(gòu)在公共危機應(yīng)對中的關(guān)鍵作用和發(fā)揮。所以對公共危機管理模式和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是提升政府公共危機管理能力的第一步，也是關(guān)鍵的一步。
其次加強合作從而使協(xié)調(diào)機制更加完善。為了實現(xiàn)協(xié)調(diào)機制的完善工作，作為政府要能夠與非政府進行合作，從而達到共同應(yīng)對公共危機的目的。在應(yīng)對危機管理的過程中，政府發(fā)揮著重要的作用，但是非政府組織也是不可缺少的組成部分。非政府組織在公共危機管理中表現(xiàn)出以下特征，一是非政府組織所具有的服務(wù)導向性。非政府組織機構(gòu)不以盈利為目的，它主要是為社會提供更多的服務(wù)，所以它在技術(shù)和專業(yè)隊伍上都具有絕對的優(yōu)勢；二是非政府機構(gòu)組織較為靈活。
第三加強對危機管理的立法工作。政府危機管理工作離不開法律依據(jù)，所以在對危機管理的立法工作上還是要給予更多的重視?？v觀國際危機管理經(jīng)驗可以看出完善的法律和法規(guī)才是政府危機管理機制重要的制度保障，所以對危機管理的專業(yè)立法工作必須給予高度的重視。
第四加強危機教育工作。政府公共危機管理工作不是由政府單方面的努力就可以實現(xiàn)的，還需要強化對公眾的危機教育工作實施。為了全面應(yīng)對公共危機還需要提高公眾的社會成熟度，所謂社會成熟度就是要求社會公眾在公共危機面前臨危不懼，能夠及時地尋找辦法來應(yīng)對危機化解危機。通過對公眾的危機教育工作可以提高社會的成熟度，還可以提升政府的管理效果。所以政府要從多方面和多角度對公眾進行危機教育以應(yīng)對各種公共危機的來臨。
4. 結(jié)語
綜上所述，每個國家都會出現(xiàn)各式各樣的公共危機事件，提升政府公共危機管理能力可以有效地避免各類危機事件，也可以實現(xiàn)公共危機事件的有效控制和預(yù)防。所以對于一個國家的危機管理能力的權(quán)衡既可以從政府應(yīng)對危機時的管理處理能力看出，也可以從該國的社會公眾的社會成熟度看出來。因而公共危機管理工作要想落實好，還需要政府、非政府以及社會公眾的共同努力。
