序論：速發(fā)表網(wǎng)結(jié)合其深厚的文秘經(jīng)驗(yàn)，特別為您篩選了11篇國土空間規(guī)劃與實(shí)踐范文。如果您需要更多原創(chuàng)資料，歡迎隨時與我們的客服老師聯(lián)系，希望您能從中汲取靈感和知識！

篇1

“打架”：多重規(guī)劃沖突之困

浙江某市招商局負(fù)責(zé)人曾告訴記者一次尷尬的經(jīng)歷：某鎮(zhèn)曾設(shè)法引入某項(xiàng)目，從該市城市總體規(guī)劃看，項(xiàng)目與之并沒有沖突。就在項(xiàng)目即將落地時，國土部門卻突然說“不”――和市里土地利用總體規(guī)劃不符。項(xiàng)目就這么“黃”了?！霸鐣缘茫婚_始就不去談了嘛?！?/p>

在國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，上述這種規(guī)劃“打架”的情況時有發(fā)生。比如一塊地，在城鄉(xiāng)規(guī)劃中是建設(shè)用地，在國土規(guī)劃中是耕地，在林業(yè)規(guī)劃中是林地，挨著水庫的是水利用地。土地性質(zhì)說不清，這些地就沒法用。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國經(jīng)法律授權(quán)編制的規(guī)劃至少有80多種。但由于規(guī)劃編制部門分治，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃（以下簡稱“經(jīng)規(guī)”）、城鄉(xiāng)規(guī)劃（以下簡稱“城規(guī)”）、土地利用規(guī)劃（以下簡稱“土規(guī)”）、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃（以下簡稱“環(huán)規(guī)”）以及其他各類規(guī)劃之間內(nèi)容重疊交叉甚至沖突和矛盾的現(xiàn)象較為突出，不僅浪費(fèi)了規(guī)劃資源，而且導(dǎo)致資源配置在空間上缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。

以陜西榆林市為例，在“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作中發(fā)現(xiàn)，超過40%的城規(guī)與土規(guī)存在差異，林地規(guī)劃與土規(guī)一致的僅有40%，加之各個規(guī)劃自成體系、互不銜接，使得項(xiàng)目審批必須互為前置、串聯(lián)審批，大大影響了行政審批效率。

“勸架”：規(guī)劃利益協(xié)調(diào)之難

“多規(guī)合一”主要來源于三規(guī)合一，分別是經(jīng)規(guī)、城規(guī)、土規(guī)。有一種形象的說法：經(jīng)規(guī)是定目標(biāo)，土規(guī)是給指標(biāo)，城規(guī)是安坐標(biāo)。三規(guī)合一是將三規(guī)中的交集部分統(tǒng)一起來，落到一個共同的空間規(guī)劃平臺上，以避免規(guī)劃“打架”。但“勸架”并不簡單，背后涉及規(guī)劃的利益之爭。

有專家認(rèn)為，在各類規(guī)劃中，經(jīng)規(guī)和城規(guī)是發(fā)展導(dǎo)向，而土規(guī)和環(huán)規(guī)是以資源保護(hù)為目的，各自的出發(fā)點(diǎn)不同，這是造成規(guī)劃“打架”的根本原因。另外，規(guī)劃涉及部門多，在規(guī)劃目標(biāo)、核心內(nèi)容、規(guī)劃范圍、調(diào)控對象、工作方法上差異較大，協(xié)調(diào)銜接難度大、成本高。

在所有規(guī)劃中，土規(guī)最為嚴(yán)格?！耙粋€縣的城規(guī)，市政府就可以批，但是土規(guī)必須要省政府批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土規(guī)要市里批，而且這個數(shù)據(jù)庫國土部還要備案?！鄙綎|某縣國土局局長告訴記者，土規(guī)的耕地、基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)是自上而下層層分解的，是不能突破的。而城規(guī)卻是自下而上根據(jù)人口增長規(guī)模，測算得出建設(shè)用地的指標(biāo)，于是“城市化和耕地保護(hù)產(chǎn)生了矛盾”，而發(fā)改部門確立的項(xiàng)目又經(jīng)常不在城規(guī)確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)。

不同規(guī)劃的期限也存在較大差異。經(jīng)規(guī)的規(guī)劃期限一般為5年，又稱“5年計(jì)劃”，土規(guī)一般為15年，城規(guī)一般為20年。由此可見，規(guī)劃期限為5年的經(jīng)規(guī)難以指導(dǎo)15年至20年的土規(guī)和城規(guī)。此外，還存在各類規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不銜接、各類規(guī)劃的地位失衡等問題。

改革：“多規(guī)合一”的地方實(shí)踐

既然空間規(guī)劃體系已經(jīng)“不得不改”，那么，實(shí)踐層面的探索能否跟得上改革的步子呢？

“亮點(diǎn)紛呈，不負(fù)所望！”國土部規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，經(jīng)過兩年來的探索實(shí)踐，國土部指導(dǎo)的7個試點(diǎn)地區(qū)取得了顯著成效。記者對其中幾個地方進(jìn)行了實(shí)地采訪。

協(xié)調(diào)地上地下空間矛盾，是陜西榆林市“多規(guī)合一”試點(diǎn)的重點(diǎn)任務(wù)。該市礦產(chǎn)資源豐富，地下資源開發(fā)與城鄉(xiāng)發(fā)展的矛盾突出，城規(guī)中有27%的空間與礦業(yè)權(quán)范圍沖突，因而試點(diǎn)確定了“合理安排礦產(chǎn)開發(fā)時序及規(guī)模、劃定勘查開發(fā)類型空間、協(xié)調(diào)采礦與其他空間國土開發(fā)利用”的解決路徑。

針對建設(shè)用地比重大、土地碎片化嚴(yán)重等問題，廣東佛山南海區(qū)提出要把“速度降下來、總量控制住”，打造新“南海模式”。他們的探索是，明確底數(shù)底盤底線、目標(biāo)指標(biāo)坐標(biāo)，確立國土空間綜合規(guī)劃的核心、統(tǒng)領(lǐng)地位。此外，該區(qū)還在試點(diǎn)中建設(shè)“智慧管理”的統(tǒng)一信息聯(lián)動管理平臺，推進(jìn)規(guī)劃信息資源共享共用，統(tǒng)一協(xié)同審批項(xiàng)目，杜絕政出多門、審批煩瑣、互相扯皮的問題。

為實(shí)現(xiàn)“合一”后的規(guī)劃“可落地、可實(shí)施、可監(jiān)管”，山東桓臺縣構(gòu)建了以“三線”劃定為核心的全域空間規(guī)劃和以分類管控為重點(diǎn)的控制單元規(guī)劃的“雙層次”規(guī)劃體系，按主導(dǎo)功能將全縣劃分為6片城鎮(zhèn)單元、25片農(nóng)村單元、2片生態(tài)單元，精細(xì)化管理，提高了空間管控的行政效能。

總的來說，試點(diǎn)地區(qū)基本上都做了以下幾件事：做好“多規(guī)”技術(shù)銜接，統(tǒng)一各類數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；協(xié)調(diào)“多規(guī)”差異，強(qiáng)化空間規(guī)劃底盤管控；開展區(qū)域資源環(huán)境承載力評價，明確國土空間綜合開發(fā)戰(zhàn)略和目標(biāo)；統(tǒng)籌各類規(guī)劃要求，構(gòu)建空間規(guī)劃指標(biāo)體系。

探索：保證“一張藍(lán)圖”干到底

試點(diǎn)改革已滿兩年，試點(diǎn)地方繪制的“一張藍(lán)圖”法律效力有多大？如何保障“藍(lán)圖”干到底？

北大城環(huán)學(xué)院林堅(jiān)教授表示，應(yīng)明確試點(diǎn)地區(qū)“多規(guī)合一”成果的法律地位，消除地方對于空間規(guī)劃效力的擔(dān)憂。適時推動空間規(guī)劃專門立法和土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等相關(guān)法律修改，形成一套全面、完整的規(guī)劃法律體系，構(gòu)建一個層次分明、功能清晰的空間規(guī)劃體系。

篇2

中圖分類號：F120.4 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）016-000-01

一、國外研究現(xiàn)狀

二十世紀(jì)初期，國外許多發(fā)達(dá)國家和地區(qū)為了縮小地區(qū)差距、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展就已經(jīng)開始陸續(xù)開展了區(qū)域規(guī)劃。特別是在二戰(zhàn)后，英國倫敦、法國巴黎、德國柏林等大部分歐洲發(fā)達(dá)國家城市受到戰(zhàn)爭的嚴(yán)重破壞，道路建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)業(yè)布局都需重新規(guī)劃建設(shè)。了嚴(yán)重的破壞，倫敦、巴黎等城市一切都百廢待興，需要重新建設(shè)。因此，基于重塑城市功能布局和發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的需要，以城市為核心的區(qū)域規(guī)劃實(shí)踐在戰(zhàn)后成為歐洲發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)社會重塑的導(dǎo)向。20世紀(jì)60年代，經(jīng)過近20年的城市建設(shè)大規(guī)模建設(shè)，資源大量消耗、人口大量聚集，隨之而來的人口、資源、環(huán)境問題失衡問題越來越凸顯，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、地區(qū)差距不斷拉大越來越引起普遍重視，使得歐美發(fā)達(dá)國家和地區(qū)更加注重區(qū)域規(guī)劃以達(dá)到協(xié)調(diào)發(fā)展，區(qū)位論、增長極理論、點(diǎn)―軸開發(fā)模式等區(qū)域發(fā)展理論得到廣泛研究拓展，并在歐美各國進(jìn)行了規(guī)劃實(shí)踐。

1.美國空間規(guī)劃。美國在上世紀(jì)20年代對紐約進(jìn)行了區(qū)域規(guī)劃，而針對全國性的空間劃分則是由美國經(jīng)濟(jì)分析局于1977年才開始的。美國是以縣為單位作為空間單元，綜合考慮人口規(guī)模、通勤量、報紙發(fā)行量、文化傳統(tǒng)、資源稟賦等影響因素，在全國劃分為成分經(jīng)濟(jì)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)地區(qū)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)地區(qū)組合三大層級。其劃分依據(jù)是：第一，把指規(guī)模較大的城市或經(jīng)濟(jì)活動中心確定為節(jié)點(diǎn)；第二，通過其他的指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)合理性的考慮，將縣級空間單位合并到節(jié)點(diǎn)上，形成成分經(jīng)濟(jì)地區(qū)；第三，根據(jù)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)往來、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、交通聯(lián)系等因素，把成分經(jīng)濟(jì)地區(qū)合并為經(jīng)濟(jì)地區(qū)；第四，同理，把經(jīng)濟(jì)地區(qū)合并為區(qū)域經(jīng)濟(jì)地區(qū)組合。

2.歐盟空間規(guī)劃。歐盟由許多國家構(gòu)成，包含了發(fā)達(dá)國家同時又存在發(fā)展中國家，由于各個國家之間的發(fā)展不平衡，會影響到歐盟的長遠(yuǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展。基于這樣的考慮，由歐洲統(tǒng)計(jì)局建立地區(qū)統(tǒng)計(jì)單元目錄（NUTS），并分別確定不同國家和地區(qū)的政策方向。NUTS分為三個層級，其劃分依據(jù)是：第一，根據(jù)習(xí)慣劃分，以成員國的行政區(qū)為空間單元，各國和地區(qū)可根據(jù)實(shí)際自主劃分；第二，根據(jù)一般特點(diǎn)劃分，排除礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、鐵路交通區(qū)等特殊空間單元；第三，根據(jù)等級劃分，分為NUTS level1、NUTS level2、NUTS level3三個等級，其中NUTS level1覆蓋了各個成員國。

3.日本空間規(guī)劃。日本建立起了自上而下的全國、地域和市町村三級國土和區(qū)域規(guī)劃體系和都市規(guī)劃體系，空間規(guī)劃體系比較完善。1962-1998年，日本先后五次制定了全國綜合開發(fā)規(guī)劃，把全國劃分為過密地區(qū)、整治地區(qū)和開發(fā)地區(qū)三種類型，適時采取不同的區(qū)域發(fā)展政策。與歐美國家不同的是，日本在微觀層面上制定了市村盯綜合發(fā)展規(guī)劃，鼓勵社會資本參與建設(shè)，在規(guī)劃源頭上防止自然生態(tài)環(huán)境的破壞。

二、國內(nèi)研究現(xiàn)狀

我國最早區(qū)域規(guī)劃工作從第一個“五年計(jì)劃”開始，到20世紀(jì)80年代到90年代中葉，我國借鑒西歐和日本的國土規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，重新開始區(qū)域規(guī)劃布局，在京津唐、湖北宜昌等10多個地區(qū)開展了地區(qū)性國土規(guī)劃的試點(diǎn)，可說這時我國的區(qū)域規(guī)劃工作才是正式開始。20世紀(jì)80年代中期，我國借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，編制出臺了《全國國土總體規(guī)劃綱要》，取得了良好的效果。但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，造成了部分地區(qū)無序、盲目開發(fā)，到現(xiàn)在開始體會到空間布局失衡給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來了苦果。20世紀(jì)90年代，我國才開始城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，不過當(dāng)時主要是為城市規(guī)劃服務(wù)，規(guī)劃內(nèi)容也缺乏深度和精度。2000年后，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在原有基礎(chǔ)上，增加了與自然生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展、劃分不同類型功能區(qū)進(jìn)行空間管理等內(nèi)容。

2010年，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》頒布實(shí)施，是在我國國土空間布局上具有里程碑的意義；黨的十及十八屆三中全會多次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展。經(jīng)過多年來的探索實(shí)踐，我國形成了多樣化規(guī)劃體系。

三、結(jié)論

主體功能區(qū)戰(zhàn)略的提法在我國的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中還是首次，國內(nèi)對于主體功能區(qū)的理論研究還處于探索和討論階段。綜合國內(nèi)外空間功能區(qū)劃相關(guān)研究和實(shí)踐，得出結(jié)論如下：①空間規(guī)劃由單要素轉(zhuǎn)向綜合區(qū)劃分轉(zhuǎn)變，開始將經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境因素進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，注重突出區(qū)域的主體功能相對獨(dú)立性和區(qū)域間的協(xié)調(diào)性。②規(guī)劃體系不斷得到完善，形成宏觀、中觀和微觀相互協(xié)調(diào)銜接的多層級的空間規(guī)劃體系的互補(bǔ)共贏。③在政府主導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)了空間規(guī)劃與政府管理模式轉(zhuǎn)變的雙向促進(jìn)，規(guī)劃的導(dǎo)向性和控制性明顯增強(qiáng)。

參考文獻(xiàn)：

篇3

1.　緒論

人類科技日漸發(fā)達(dá)，世界城市也在科技發(fā)展的帶動下發(fā)展迅速，在城市全球化和區(qū)域城市化兩大背景下，大城市的影響范圍迅速擴(kuò)大，其在空間范圍上構(gòu)成了以中心城市為核心，由周邊城鎮(zhèn)共同組成的大都市區(qū)。大都市區(qū)之間的競爭也形成了世界經(jīng)濟(jì)競爭的縮影，協(xié)調(diào)發(fā)展大都市區(qū)城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)與區(qū)域規(guī)劃的主要任務(wù)。本文通過研究美國國土空間規(guī)劃，特別是大都市區(qū)規(guī)劃模式的演替及相關(guān)案例的分析，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，以求為我國區(qū)域規(guī)劃與管理提供有益的借鑒。

2.　美國國土空間規(guī)劃體系

與政治體制相對應(yīng)，美國國土規(guī)劃的職能主要在地方政府，在規(guī)劃中起主導(dǎo)作用的不是政府而是社會組織，所以，美國整個規(guī)劃體系是一個以地方為主、高度分散、缺乏高層次統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系。美國至今還沒有進(jìn)行國家級的系統(tǒng)的全國性國土規(guī)劃，只有問題導(dǎo)向型的區(qū)域規(guī)劃，國土規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容也分散在相關(guān)規(guī)劃中。整個規(guī)劃體系由聯(lián)邦的公共土地用途規(guī)劃和區(qū)域開發(fā)規(guī)劃以及有關(guān)的政策、獨(dú)立的州綜合規(guī)劃（只有部分州）、州域內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃、地方政府綜合規(guī)劃、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃、土地利用規(guī)劃等組成。

大都市區(qū)國土空間規(guī)劃是美國國土空間規(guī)劃體系中重要的一個組成部分，在美國維護(hù)國家競爭力的國家戰(zhàn)略當(dāng)中也扮演著重要的角色。

3.美國大都市區(qū)國土空間規(guī)劃模式演替分析

美國是大都市區(qū)發(fā)展進(jìn)程最快也是最明顯的國家，也是提出大都市區(qū)概念的地方。美國大都市區(qū)起源于上世紀(jì)初，到40年代逐漸成熟。而目前，美國已經(jīng)有268個大都市區(qū)，百分之80的人口居住在大都市區(qū)，本文從時間的角度，將美國大都市國土空間規(guī)劃的發(fā)展劃分為三個階段，每個階段的特征都尤其深刻的時代背景，并與之相適應(yīng)。

3.1　單中心城市區(qū)域的對外擴(kuò)張

19世紀(jì)后期，是美國經(jīng)工業(yè)化大生產(chǎn)階段。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演變，使得人口迅速向城市聚集，這一時期，城市是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主角，并控制著周圍區(qū)域的發(fā)展，為了突破城市行政轄區(qū)對中心城市發(fā)展的束縛，中心城市采取了對外擴(kuò)張的發(fā)展模式。而對外擴(kuò)張的實(shí)現(xiàn)主要是通過兼并和合并等手段來實(shí)現(xiàn)。

從美國大都市發(fā)展的歷史上看，其中心城市的兼并和合并有著自東向西，自北朝南的發(fā)展特征。美國東部城市起步較早，也是最早實(shí)施兼并的區(qū)域，例如紐約、芝加哥等都通過兼并的方式實(shí)現(xiàn)了中心城市的極速擴(kuò)張，而后這種趨勢向西、向南擴(kuò)散。

3.2　多中心管治結(jié)構(gòu)

進(jìn)入20世紀(jì)特別是第二次世界大戰(zhàn)之后，美國工業(yè)化進(jìn)程已經(jīng)成熟，中心城市中交通擁擠，環(huán)境惡化，地價飛漲等去中心化因素逐漸增強(qiáng)，興起了以中產(chǎn)階級為主要人群的郊區(qū)化進(jìn)程。客觀上增強(qiáng)了郊區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，郊區(qū)對中心城市的依賴性逐漸減弱，這決定了中心城市已經(jīng)無法像以往那樣，依靠強(qiáng)權(quán)的合并、兼并來進(jìn)行對外的擴(kuò)張。這一階段多中心管治結(jié)構(gòu)逐漸興起。代表性的就是專區(qū)的職能分割的應(yīng)用[3]。

從1952年至2002年，是美國專區(qū)規(guī)劃迅速發(fā)展的階段，這一階段美國專區(qū)數(shù)量迅速增長，洪士建等人認(rèn)為這種現(xiàn)象的發(fā)生是因?yàn)閷?shí)踐和理論互相推動的結(jié)果。他認(rèn)為一方面區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得大都市范圍內(nèi)形成了數(shù)個次級中心，大都市空間格局由單中心向多中心持續(xù)轉(zhuǎn)變，另一方面，公共選擇學(xué)派在美國的興起，以及其所主張的多利益體綜合管治的理念深入人心，使得多中心管治結(jié)構(gòu)得以持續(xù)發(fā)展和應(yīng)用。

4.　美國空間國土規(guī)劃案例分析

4.1　明尼阿波利斯一圣保羅都市區(qū)規(guī)劃

20世紀(jì)初，明尼阿波利斯、圣保羅兩個城市分隔，缺少合作，總?cè)丝诩s46萬。20世紀(jì)50年代，快速郊區(qū)化促使這兩個城市逐漸結(jié)合，明尼阿波利斯一圣保羅大都市區(qū)逐漸形成，人口達(dá)120萬。大都市的快速增長帶來了一系列的問題，并引發(fā)人們思考。社會各界共同關(guān)注的問題是：如何引導(dǎo)整個大都市區(qū)持續(xù)增長，如何解決大都市區(qū)排水和高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施布局、管理上遇到的問題。人們認(rèn)識到需要通過區(qū)域性、整體性規(guī)劃解決問題。

規(guī)劃目標(biāo)改變現(xiàn)有不可持續(xù)的開發(fā)方式，通過對城市的無序蔓延進(jìn)行限制，將城市開發(fā)集中在兩個中心城市和具有發(fā)展?jié)摿Φ男l(wèi)星城，并由大都市區(qū)交通系統(tǒng)將其聯(lián)系起來。

具體措施圖7—5

首先，成立大都市規(guī)劃協(xié)會。企業(yè)、社會團(tuán)體、市民等非政府力量和政府共同關(guān)注，促使區(qū)域規(guī)劃得到州立法機(jī)構(gòu)的重視，并于1957年通過大都市規(guī)劃協(xié)會草案。該委員會（MPC）是一個政府性質(zhì)的區(qū)域規(guī)劃機(jī)構(gòu)，提供28個席位，21位是代表地方政府，7位是由政府指定代表市民、商人和社團(tuán)組織擔(dān)任。由于政治家和政治體制的原因，MPC的權(quán)力和職能受到法律的限制，并沒有執(zhí)行權(quán)。

其次，MPC編制大都市區(qū)域規(guī)劃。1966年完成規(guī)劃工作。本次規(guī)劃提出：①交通規(guī)劃和土地利用緊密聯(lián)系；②提供可供選擇的多樣性規(guī)劃模式。土地利用規(guī)劃合作中的一個突出障礙是財(cái)產(chǎn)稅分配問題。在各自的利益驅(qū)動下，各市政府在應(yīng)征稅的設(shè)施布局上產(chǎn)生激烈競爭。

5.美國國土空間規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

縱觀美國國土規(guī)劃的發(fā)展歷程，有效解決限制大都市區(qū)整體發(fā)展的行政分割與區(qū)際沖突問題，是美國政府、企業(yè)、社團(tuán)和居民共同關(guān)心的話題和主動要求，形成了不同模式演替的主線，促使其采取了有效的規(guī)劃管理措施，主要有以下幾方面：

1.適度的行政區(qū)劃調(diào)整，打破行政界線對生產(chǎn)要素的限制是美國大都市去中心城市區(qū)域規(guī)劃的普遍做法，最常用的方式則是兼并或市縣合并。

2.雖然美國有深刻的以個人利益至上的傳統(tǒng)文化背景，但是，為了協(xié)調(diào)區(qū)域之間的矛盾，各個相關(guān)政府之間通過建立統(tǒng)一的大都市區(qū)政府，來解決單一政府所無法解決的問題。

3.在地方自治的體制之下，普遍建立大都市區(qū)政府有一定的難度，通過建立城市聯(lián)合管理體系，建立松散型的大都市地方政府協(xié)會，來協(xié)調(diào)區(qū)域間的關(guān)系，并與大都市區(qū)政府的相互補(bǔ)充也是一種普遍采取的方式。

4.聯(lián)合組建各種單一功能的特別區(qū)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)根據(jù)管理的現(xiàn)實(shí)需要，各地方政府聯(lián)合組建各種各樣的特別管轄區(qū)（特別區(qū)），設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)，對都市區(qū)范圍內(nèi)的交通、水利、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)與管理。

6.對中國大都市區(qū)國土空間規(guī)劃與整治的若干啟示

我們經(jīng)濟(jì)經(jīng)過30多年的迅速的增長，區(qū)域城市化趨勢格外顯著，目前我國已經(jīng)形成了數(shù)個明顯的大都市區(qū)。但是，因?yàn)闄C(jī)制的不健全，城市之間的協(xié)同作用明顯缺乏，各個城市之間普遍存在互相爭奪優(yōu)質(zhì)資源，卻不愿承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)象。城市之間互相攀比、相互封鎖、各自為政嚴(yán)重影響了大都市區(qū)一體化發(fā)展的進(jìn)程。美國大都市區(qū)的發(fā)展要比我國提前數(shù)十年，研究美國大都市區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對于我國對于大都市區(qū)規(guī)劃與管理方面將有重要借鑒意義。

1.建立區(qū)域聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)

縱觀美國大都市區(qū)發(fā)展歷史，區(qū)域性的聯(lián)合政府是美國解決區(qū)域問題的有效途徑，通過聯(lián)合政府的協(xié)調(diào)作用，可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源的整合，可以以最小的代價創(chuàng)造最高的整體價值。而在我國目前的行政體制下，大都市區(qū)的許多成員，比如天津、北京的京津都市區(qū)，上海、蘇州等組成的大上海都市區(qū)都分屬不同的行政單元。行政單元與級別的不對等無疑限制了生產(chǎn)要素的自由流動。借鑒發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，建立全球視野，逐漸淡化行政界線的限制，建立互利互惠，資源互補(bǔ)的協(xié)調(diào)發(fā)展長效機(jī)制，是大都市區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

2.提高非政府組織的作用

在市場條件下，僅靠政府之間的協(xié)調(diào)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，非政府組織的作用也逐漸增強(qiáng)，形成了一種不可忽視的力量。在美國，由非政府組織建立的區(qū)域規(guī)劃協(xié)會在美國大都市區(qū)規(guī)劃與管理當(dāng)中發(fā)揮了舉足輕重的作用。在目前市場機(jī)制以及行政單元無法頻繁劃分的條件下，生產(chǎn)關(guān)系空前復(fù)雜，發(fā)揮市場的自動調(diào)節(jié)作用，在大都市的法制建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市建設(shè)上協(xié)調(diào)各個利益體的利益，非政府組織將發(fā)揮更大的作用。

3.注意解決社會公平問題

社會公平問題不僅僅是一個社會問題，也應(yīng)當(dāng)是區(qū)域規(guī)劃當(dāng)中的重要命題。在美國紐約大都市區(qū)的規(guī)劃當(dāng)中，將解決社會公平問題當(dāng)做其中一個關(guān)鍵組成部分。比如在該規(guī)劃當(dāng)中，紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會在規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)的“學(xué)?！ぷ髀?lián)合體”的機(jī)制，該機(jī)制實(shí)行教育與培訓(xùn)終身制，從而保證了低收入集體的勞動競爭力。而在我國，貧富差距逐漸拉大是一個不爭的事實(shí)，根據(jù)西南財(cái)經(jīng)大學(xué)的中國家庭財(cái)產(chǎn)報告，中國家庭資產(chǎn)中位數(shù)是247萬，而平均數(shù)卻僅有47萬，如此可見一斑。在珠江三角洲的大都市區(qū)也面臨著產(chǎn)業(yè)升級，競爭加劇，勞動力素質(zhì)跟不上企業(yè)發(fā)展速度等問題。而這些問題的解決，也應(yīng)當(dāng)是未來中國大都市區(qū)規(guī)劃中的重要任務(wù)。

4.注重區(qū)域環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展

從美國大都市區(qū)的區(qū)域國土空間規(guī)劃上來看，其早期的僅注重中心城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而后來越來越注重區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展，其中環(huán)境問題成為這種轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵要素。紐約大都市區(qū)規(guī)劃提出的3E戰(zhàn)略是后期美國國土空間規(guī)劃的典型代表，該規(guī)劃當(dāng)中將環(huán)境提高到與經(jīng)濟(jì)、公平同等的地位。這也說明，環(huán)境不僅是區(qū)域競爭力的重要組成部分，也是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性因素。而在我國，區(qū)域規(guī)劃當(dāng)中的環(huán)境問題還處于學(xué)術(shù)層面，對于環(huán)境治理和保護(hù)的投入遠(yuǎn)不及其他要素，粗放型增長還是我國大都市發(fā)展的基本情況。環(huán)境的持續(xù)惡化也逐漸成為我國區(qū)域發(fā)展當(dāng)中的重要的消極要素。因此，總結(jié)發(fā)達(dá)國家大都市區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，避免走先污染后治理的老路，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)化發(fā)展，也應(yīng)當(dāng)是我國區(qū)域規(guī)劃特別是大都市區(qū)規(guī)劃當(dāng)中的重要任務(wù)。

參考文獻(xiàn)

[1]　周一星．城市地理學(xué)[M]．北京：商務(wù)印書館，2003．

[2]謝守紅．大都市區(qū)的空間組織[M]．北京：科學(xué)出版社，2004．

[3]　張京祥．城鎮(zhèn)群體空間組合[M]．南京：東南大學(xué)出版社，2000．

[4]孫柏瑛．當(dāng)代地方治理——　面向2l世紀(jì)的挑戰(zhàn)[M]．北京：中國人民

大學(xué)出版社，2004．

[5]　毛壽龍．西方政府的治道變革[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，1998

篇4

Abstract: urban and rural planning and construction of our country is essentially of rural and urban development goals, nature, size, function and the plan layout, and other basic problems in scientific and reasonable planning. Urban and rural planning construction not only further shows between urban and rural areas in China development foreground and style, but also for our country to realize the integration of urban and rural areas the premise and foundation of construction. This paper mainly analyses the present situation of the development of urban and rural integration and its existing problems, and the prospect of future planning, and so to lay the foundation for urban and rural planning of the role.

Keywords: rural and urban planning of urban and rural integration development problems

中圖分類號： TU98 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：

(一) 當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)存在的突出問題

我國在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)進(jìn)程中主要存在以下幾個較為突出的問題。

（1） 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展不夠平衡

雖然近年各級政府加大了對鄉(xiāng)村各項(xiàng)建設(shè)的力度，但大多數(shù)政府把精力主要放在了調(diào)整城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善城市投資環(huán)境以及建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施等方面，對鄉(xiāng)村建設(shè)改善較小、忽視了廣大鄉(xiāng)村的統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展，從而導(dǎo)致了城市與鄉(xiāng)村之間的規(guī)劃建設(shè)、經(jīng)濟(jì)水平以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了嚴(yán)重的失衡，以至于城市與鄉(xiāng)村的貧富差距急劇加大。

（2） 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)不夠科學(xué)合理

由于受到短期利益的驅(qū)使，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)普遍缺乏長遠(yuǎn)的發(fā)展計(jì)劃，規(guī)劃建設(shè)功利性較強(qiáng)、不夠科學(xué)合理，功能不強(qiáng)，空間布局也不盡合理，產(chǎn)業(yè)和人口等集聚程度比較低，且過于分散。

（3） 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)整體協(xié)調(diào)不足

城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)包括了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的諸多方面，這就需要我們把它們有機(jī)地組合起來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，由于城市與鄉(xiāng)村之間無論是發(fā)展水平還是進(jìn)步速度都有很大的差距，因此導(dǎo)致了我國城鄉(xiāng)之間發(fā)展的嚴(yán)重失衡和整體步調(diào)的極為不協(xié)調(diào)。

（4） 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)體制不夠健全

由于城鄉(xiāng)建設(shè)體制的不夠完善，已經(jīng)嚴(yán)重地影響著我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展。因此，我們必須進(jìn)一步健全完善相應(yīng)的體制機(jī)制，用適當(dāng)?shù)闹贫纫?guī)范來約束城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)， 促進(jìn)我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的順利推進(jìn)。

（二）城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的對策建議

（1） 加大《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的宣傳力度

站在貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的高度，充分認(rèn)識城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的重要意義，采取多形式、多渠道、全方位地方法宣傳貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，此外，還應(yīng)向廣大城鄉(xiāng)居民宣傳城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的相關(guān)制度、宅基地審批、申請條件以及報批等程序，提高廣大城鄉(xiāng)居民的規(guī)劃建設(shè)意識，并盡量做到家喻戶曉，人人皆知。同時認(rèn)真總結(jié)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)，并對之加以大力推廣和交流，以行之有效的方式引導(dǎo)人們認(rèn)識并支持城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，逐步形成依法規(guī)劃、科學(xué)規(guī)劃、人人參與規(guī)劃的良好環(huán)境與氛圍。

（2） 進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)體系

要在逐步健全完善城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)體系的同時，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和先規(guī)后建的原則，綜合考慮城鄉(xiāng)之間、局部與全局、近期與遠(yuǎn)期、發(fā)展與保護(hù)等各種利益的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作協(xié)調(diào)穩(wěn)步的推進(jìn)。要堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展理念，爭取更多的人們參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃中來，增強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的凝聚力，不斷提高城鄉(xiāng)規(guī)劃編制水平，高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求地做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃。此外，要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，保持城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)一致，進(jìn)一步增強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的實(shí)用性和可操作性。

（3） 積極探索城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)新機(jī)制

探索城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)新機(jī)制，不僅對搞好城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)至關(guān)重要，同時也是促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃健全發(fā)展的先決條件。探索并建立新機(jī)制，做到科學(xué)發(fā)展、與時俱進(jìn)，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要意義與作用；健全責(zé)任追究機(jī)制，把所有城鄉(xiāng)建設(shè)活動納入城鄉(xiāng)規(guī)劃范疇，并對其進(jìn)行全方位管理和全過程監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)威性和指導(dǎo)性；堅(jiān)持科學(xué)利用土地，合理確定用地規(guī)劃與開發(fā)強(qiáng)度，促進(jìn)資源的持續(xù)可協(xié)調(diào)發(fā)展。完善目標(biāo)考核體系，將城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)執(zhí)行情況納入目標(biāo)考核內(nèi)容，嚴(yán)格獎懲，充分激發(fā)和調(diào)動和加強(qiáng)人們參與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的積極性和責(zé)任感。

（4） 加大城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的資金投入

各級各部門要高度重視，切實(shí)加大城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的資金投入，不斷夯實(shí)和完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施以及配套設(shè)施的建設(shè)。要逐步建立健全多元化、多渠道、多形式的籌資體系，積極爭取和引進(jìn)有關(guān)項(xiàng)目與資金，以彌補(bǔ)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及配套設(shè)施建設(shè)中資金嚴(yán)重不足的問題，同時要著力解決城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)過程中的土地置換、資金補(bǔ)償?shù)韧怀鰡栴}，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)穩(wěn)步有序推進(jìn)。此外，要結(jié)合城鄉(xiāng)環(huán)境整治工作，加大對違法違章建筑的清查執(zhí)法力度，不斷規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)與管理，形成獨(dú)特的城鄉(xiāng)建設(shè)新風(fēng)貌。

（三）城鄉(xiāng)一體化

城鄉(xiāng)一體化是指城鄉(xiāng)之間通過資源和生產(chǎn)要素的自由流動，優(yōu)勢互補(bǔ)，以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)促城，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會、文化持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。而在當(dāng)前時期，每個人對于城鄉(xiāng)一體化的概念并不陌生，只是認(rèn)識的深度不一樣?？偟膩碚f，城鄉(xiāng)一體化是城市化過程中的高級階段，在這一進(jìn)程中城鄉(xiāng)規(guī)劃的作用必不可少。城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)不是消滅城鄉(xiāng)差別，而是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的優(yōu)化配置及城鄉(xiāng)之間的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

但是，長期“重城市、輕農(nóng)村，重城區(qū)、輕郊區(qū)，重工業(yè)、輕農(nóng)業(yè)，先市民、后農(nóng)民” 的城市偏向政策，使得城鄉(xiāng)之間的差距日益加大。城市的規(guī)劃與建設(shè)需要土地，在中國最大的國情是“農(nóng)村包圍城市”，也就是農(nóng)村集體土地包圍城市國有土地，城市擴(kuò)展必然要征收農(nóng)民土地?！锻恋毓芾矸ā?規(guī)定，“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用”，但被征地的農(nóng)村集體或農(nóng)民個體只能對征地補(bǔ)償?shù)臄?shù)額提出異議，但不能改變土地被國家征用這一行為的發(fā)生，因此隨著城市發(fā)展范圍的不斷擴(kuò)大，農(nóng)村的土地被占用的越來越多，這不但影響著農(nóng)民的生產(chǎn)生活，拉大了城鄉(xiāng)之間的貧富差距，同時對于農(nóng)村的發(fā)展前景起到了制約，進(jìn)一步阻礙了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

從深層次的制度層面來講，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成，不是僅靠城市規(guī)劃所能解決的。城市和鄉(xiāng)村在規(guī)劃建設(shè)之間的矛盾有著深刻的社會、經(jīng)濟(jì)、政治上的根源。城鄉(xiāng)之間因缺乏相互間的信任而不合作， 因此， 如要達(dá)到城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)， 城市規(guī)劃必須符合如下要求：（1） 加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體性，即向城鄉(xiāng)融合型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善合作型的經(jīng)濟(jì)體質(zhì)；（2）強(qiáng)調(diào)區(qū)域空間上的整體性，即在一定地域內(nèi)的特大城市、大城市和中小城市與鄉(xiāng)村之間在保持密集分布的條件下，加強(qiáng)相互間的資源分配和規(guī)劃布局上的協(xié)調(diào)，使土地得到合理的使用并保持最大的節(jié)約；（3）強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的整體性，即城市與村鎮(zhèn)的有機(jī)結(jié)合，使建設(shè)地區(qū)和農(nóng)業(yè)、 林業(yè)、畜牧業(yè)等地區(qū)以自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)為前提達(dá)成有機(jī)結(jié)合；（4）力求階段發(fā)展上的整體性，也就是時空系統(tǒng)的整體性，強(qiáng)調(diào)分片發(fā)展及建立在開敞空間系統(tǒng)基礎(chǔ)上的遠(yuǎn)近結(jié)合，而不是一哄而起，時序不清；（5）既要發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的活力，又要實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控，以達(dá)到市場經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程的整體協(xié)調(diào)。

（四） 未來規(guī)劃

這里的規(guī)劃當(dāng)然是指空間規(guī)劃，從人類對空間認(rèn)識和改造的過程看，空間規(guī)劃是從小的建筑聚落空間逐步走向跨國界的洲際空間規(guī)劃，未來有可能走向整個生物圈的空間規(guī)劃。空間規(guī)劃發(fā)展到今天，作為包含區(qū)域、國土、國家聯(lián)盟的綜合性的規(guī)劃，已經(jīng)成為國家、超國家和全球?qū)哟紊系囊?guī)劃問題。今天，空間規(guī)劃具有明顯的特征。它強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的觀念， 用長遠(yuǎn)和廣闊的視野看發(fā)展；強(qiáng)調(diào)綜合性的觀念，綜合考慮社會、政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化和生態(tài)環(huán)境等因素的影響，強(qiáng)調(diào)以人為本。與傳統(tǒng)的國土和區(qū)域規(guī)劃不同，空間規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)地域或地理的觀念，用空間發(fā)展遠(yuǎn)景協(xié)調(diào)行業(yè)規(guī)劃，承認(rèn)地域差別和發(fā)展的不平衡，采取相應(yīng)的政策、措施共同發(fā)展，。

空間規(guī)劃的目的是保證合理規(guī)劃社會利益，著眼未來空間結(jié)構(gòu)和土地利用，保護(hù)國家的自然和環(huán)境，使人們的生活條件和社會可持續(xù)發(fā)展得以保證。很明顯，規(guī)劃過程是高度政治的，在公共辯論和平衡不同利益的基礎(chǔ)上，空間規(guī)劃努力塑造未來的人類環(huán)境?？臻g規(guī)劃要考慮建立在共同價值、文化和利益上的跨地域的區(qū)域概念之上，同時要考慮不同地方、國家行政體制的異同。空間規(guī)劃要分析和考慮經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)和環(huán)境方面長期的發(fā)展趨勢。空間規(guī)劃確保各部門、各行業(yè)規(guī)劃和政策的協(xié)調(diào)，并將其整合為一個統(tǒng)一的整體。與傳統(tǒng)規(guī)劃不同，空間規(guī)劃不僅是一個共同的目標(biāo)、綱領(lǐng)，更是一個行動計(jì)劃，彰顯出一種制度能力。

（五） 結(jié)語

總之，隨著改革開放政策的深入，市場經(jīng)濟(jì)不斷的發(fā)育，特別是城市流通職能的進(jìn)一步突出，城市多功能作用日益加強(qiáng)。這些給城市市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來了新的活力，但同時也加大了城市與鄉(xiāng)村之間的差距。現(xiàn)如今，城市規(guī)劃的內(nèi)容和范圍也變得更加廣泛，城市規(guī)劃的依據(jù)不能再完全靠國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，因此我們必須改變靜態(tài)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念，樹立動態(tài)的市場經(jīng)濟(jì)觀念；城市規(guī)劃的內(nèi)容，不能只局限于物質(zhì)空間布局，而是要樹立全面研究城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展的綜合觀念；城市規(guī)劃的實(shí)踐，不能光靠集中在市區(qū)本身，更要樹立從一定地區(qū)范圍來研究城市發(fā)展的區(qū)域觀念。

參考資料：

[1]譚縱波. 《城市規(guī)劃》 .清華大學(xué)出版社.2005.11

篇5

中圖分類號：D922.304 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）09-0103-04

基金項(xiàng)目：教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“生態(tài)文明制度保障視角下的城市地下空間規(guī)劃法治研究”（13YJA820008）。

作者簡介：郭慶珠（1974-），男，山東菏澤人，天津師范大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事行政法學(xué)和規(guī)劃法治研究。

一、現(xiàn)實(shí)背景與問題的提出

城市化（也稱為城鎮(zhèn)化）的快速推進(jìn)是目前我國最重要的時代特色之一，與城市化相伴的是人口急劇向城市集中，公共設(shè)施、土地資源、生態(tài)環(huán)境等都面臨巨大的壓力，尤其在大城市，上述問題已經(jīng)變得非常急迫和突出，很多城市中心區(qū)的地表土地利用已經(jīng)到達(dá)了極限，在此情況下，城市地下空間的建設(shè)開發(fā)成為必然?！翱v觀當(dāng)今世界，很多發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家已把對地下空間開發(fā)利用作為解決城市資源與環(huán)境危機(jī)的重要措施、實(shí)施城市土地資源集約化使用與城市可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。”[1]我國某些大城市的地下空間開發(fā)利用程度已經(jīng)非常高，其在城市發(fā)展中的重要性已經(jīng)為人們所廣泛認(rèn)知。與此同時，某些大城市的地下空間已經(jīng)成為稀缺資源。[2]

如何才能最優(yōu)化利用有限的地下空間資源？進(jìn)行科學(xué)、合理的規(guī)劃無疑是最好的選擇。因?yàn)橐?guī)劃通過考量現(xiàn)實(shí)，在對未來目標(biāo)進(jìn)行合理設(shè)定的基礎(chǔ)上盡可能選擇科學(xué)的手段保證相關(guān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，它充分體現(xiàn)了人類理性的需求，可以防止在盲目和無序狀態(tài)下可能帶來的資源浪費(fèi)?！皬膶?shí)證的視角考察，在二戰(zhàn)后，世界各國莫不重視規(guī)劃的引導(dǎo)、協(xié)商功能，有力地促進(jìn)了社會的發(fā)展和進(jìn)步?！@在解決有關(guān)城市的住宅開發(fā)、建筑規(guī)劃、環(huán)境整治等問題方面，表現(xiàn)得尤為明顯?！盵3]伴隨著城市地下空間的大規(guī)模開發(fā)，城市地下空間規(guī)劃也成為現(xiàn)代城市規(guī)劃的基本內(nèi)容之一。基于城市地下空間規(guī)劃的重要性，其已成為法律調(diào)整的重要對象。在全國范圍內(nèi)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》都規(guī)定了城市地下空間規(guī)劃的內(nèi)容，但總體來看，上述法律對其規(guī)定得比較簡略。為了適應(yīng)發(fā)展的需要，有些地方針對城市地下空間規(guī)劃開發(fā)制定了專門的地方性法規(guī)，如天津市在2008年了《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》；上海市在2013年了《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》等。

生態(tài)問題是城市地下空間規(guī)劃建設(shè)時必須予以考量的重要因素，相對于地表的開發(fā)利用而言，這個問題更應(yīng)予以充分的重視，因?yàn)橐话銇碇v地下的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是比較脆弱的，一旦破壞，很難予以重建和回復(fù)，從一定意義上講具有不可逆性?！暗叵驴臻g本身是一個環(huán)境實(shí)體、一種自然資源。它可以被人類活動所改變或破壞。從這個方面來說，相比于地表設(shè)施，地下設(shè)施更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)：地下環(huán)境很難恢復(fù)到修建地下設(shè)施之前的狀態(tài)。”[4]因而通過科學(xué)的地下空間規(guī)劃盡可能地避免或減小對地下生態(tài)系統(tǒng)的改變或破壞是十分必要的。上述涉及到城市地下空間規(guī)劃的立法中，也都對相關(guān)生態(tài)問題進(jìn)行了規(guī)范，但是總體來看，有關(guān)規(guī)范內(nèi)容還存在一定的不足，有進(jìn)一步改進(jìn)的必要。本文擬結(jié)合我國實(shí)踐對有關(guān)的法制問題進(jìn)行探討。

二、生態(tài)城市建設(shè)與城市地下空間規(guī)劃中的生態(tài)訴求

城市化是各個國家走向現(xiàn)代文明的必經(jīng)之路，這已經(jīng)被歷史和各國的實(shí)踐所證實(shí)，但是人類在享受城市文明和便利的同時，不得不面對、甚至是忍受著快速到來的“城市問題”，這在20世紀(jì)中期的工業(yè)發(fā)達(dá)國家體現(xiàn)得非常明顯，有人對此做了總結(jié)，認(rèn)為：“城市問題主要包括以下幾個方面：城市人口增長過快，超過城市承載力；城市環(huán)境惡化，污染嚴(yán)重；城市水資源短缺；城市生物多樣性減少；交通擁擠，不利于人們的出行；城市蔓延加劇，人們的通勤時間過長，在城市的居住舒適度迅速下降?！盵5]為了有效緩解“城市問題”，在20世紀(jì)60年代，生態(tài)城市理論和生態(tài)城市建設(shè)逐漸進(jìn)入了人們的視野，在推進(jìn)城市化的進(jìn)程中，我國一直非常重視生態(tài)城市建設(shè)的實(shí)踐，并把其視為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。根據(jù)前文所述，城市地下空間開發(fā)利用已經(jīng)和地表城市開發(fā)一樣成為城市建設(shè)的基本組成，顯然其也要符合生態(tài)城市建設(shè)的理念要求，并且基于地下的特點(diǎn)，還應(yīng)該在生態(tài)保障問題上采取更高的標(biāo)準(zhǔn)，那么城市地下空間規(guī)劃中應(yīng)該體現(xiàn)怎樣的生態(tài)訴求呢？筆者認(rèn)為，城市地下空間規(guī)劃在設(shè)定未來的地下開發(fā)建設(shè)目標(biāo)和藍(lán)圖時，生態(tài)導(dǎo)向應(yīng)該是其最為核心的考量因素之一，具體而言應(yīng)該彰顯“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)理念。

首先，規(guī)劃內(nèi)容要充分考慮城市地下空間的生態(tài)承載力，滿足“適度”的要求。所謂生態(tài)承載力是指某區(qū)域空間在特定時期，在不損害區(qū)域空間生態(tài)系統(tǒng)的功能完整及其生產(chǎn)力的情況下，即在其生態(tài)容量內(nèi)，該區(qū)域空間復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)對人類社會經(jīng)濟(jì)活動的可持續(xù)的最大支持能力。生態(tài)承載力主要包括三個層面，即環(huán)境支持力、資源支持力和人類支持力。[6]具體來講，就是指特定區(qū)域空間內(nèi)生態(tài)環(huán)境對污染廢棄物的同化、承受能力，即納污能力；所能提供的資源消耗能力；所能支持的人類社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。“適度”的生態(tài)理念要求城市地下空間規(guī)劃在設(shè)定未來的開發(fā)規(guī)模、范圍和強(qiáng)度時應(yīng)該不超越地下空間的生態(tài)承載力，即要適度保持地下環(huán)境的自我修復(fù)能力，避免地下空氣、水等環(huán)境污染的出現(xiàn)；要避免對地下空氣、水等資源的過度消耗或破壞以防止可能帶來的生態(tài)危機(jī)；要防止為了人類經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要而過度開發(fā)地下空間，比如不能為了商業(yè)化需求而進(jìn)行過大強(qiáng)度的地下開發(fā)等。由于受到光照、通風(fēng)等因素的影響或限制，相對于地表，地下空間的環(huán)境修復(fù)和資源再生能力是比較弱的，因此開發(fā)時更應(yīng)慎重。同時還應(yīng)該看到，有些地下生態(tài)系統(tǒng)的破壞甚至?xí)Φ厣檄h(huán)境帶來災(zāi)難性的影響，如地下水資源的污染或破壞往往會對地上植被、水循環(huán)等帶來諸多不利的后果。

其次，規(guī)劃內(nèi)容要符合城市地下空間開發(fā)的客觀規(guī)律要求，注重人類發(fā)展和地下生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)，滿足“和諧”的要求。基于人類本性和活動的需要，在建設(shè)開發(fā)過程中往往會追求設(shè)施的舒適、方便，但是這種追求一定要合理，要與城市地下空間開發(fā)的客觀規(guī)律和生態(tài)需求相協(xié)調(diào)，不能因?yàn)橐粫r或個別的需求而影響未來地下空間開發(fā)的潛能，比如采光、通風(fēng)的設(shè)計(jì)既要能滿足人們的需求，又要盡可能避免過多的占用地下空間資源或?qū)Νh(huán)境造成過大的壓力。“人類與其生存環(huán)境之間的交互性適應(yīng)即為我們現(xiàn)在所追求的‘和諧’?！盵7]城市地下生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的良好運(yùn)行是人類在地下空間設(shè)施中活動的基礎(chǔ)，否則，無論城市地下設(shè)施建設(shè)的如何完善都會失去其存在的社會意義，二者的和諧共存是十分必要的。為實(shí)現(xiàn)這種“和諧”要求，在進(jìn)行城市地下空間開發(fā)時既要注重對人類活動所需設(shè)施的開發(fā)，又要注重對地下生態(tài)環(huán)境保護(hù)設(shè)施的開發(fā)，在二者相對平衡的基礎(chǔ)上來促進(jìn)人和地下生態(tài)系統(tǒng)的和諧相處。同時，地下設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)要和相鄰、相近設(shè)施相互協(xié)調(diào)、和諧共存，通過互聯(lián)互通和共享采光、通風(fēng)等方式提高資源利用率，減少對環(huán)境的破壞。

第三，規(guī)劃內(nèi)容要在前述“適度”的基礎(chǔ)上，重視系統(tǒng)性和公平性，保證城市地下空間生態(tài)系統(tǒng)有“可持續(xù)”發(fā)展的能力?！跋到y(tǒng)性和公平性”要求城市地下開發(fā)要充分照顧系統(tǒng)整體和未來公平的需求，保證資源、環(huán)境等在不同社會利益群體以及現(xiàn)代人和后代人之間進(jìn)行均衡的動態(tài)傳遞。在生態(tài)承載力容量范圍內(nèi)的“適度”開發(fā)是滿足“可持續(xù)”要求的基礎(chǔ)，但“適度”開發(fā)未必一定就能保證“可持續(xù)”價值的實(shí)現(xiàn)，同時還必須從長遠(yuǎn)的眼光出發(fā)，滿足地下開發(fā)系統(tǒng)性和公平性的要求，才可能有助于“可持續(xù)”開發(fā)的進(jìn)行。因?yàn)榈叵麻_發(fā)具有隱蔽性和難以恢復(fù)性的特點(diǎn)，一旦開發(fā)就很難恢復(fù)原樣，現(xiàn)有的開發(fā)若只滿足“適度”要求而未考慮系統(tǒng)整體性和未來公平性要求，那么，相鄰空間的開發(fā)會面臨障礙，未來人們也可能很難在此基礎(chǔ)上作進(jìn)一步的開發(fā)利用，如一個地下單體建筑雖然滿足了“適度”要求，但是若沒有預(yù)留必要的通風(fēng)、采光等互聯(lián)互通通道，那么，要想在其基礎(chǔ)上進(jìn)行深層開發(fā)或發(fā)展其成為地下綜合體可能就比較困難，后代人們進(jìn)一步開發(fā)的權(quán)利顯然也會被剝奪掉，換句話說會造成對相鄰空間權(quán)益人利益――此為相關(guān)社會公平問題之一――和代際公平的損害?！翱沙掷m(xù)發(fā)展要求城市及人類的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不能超越資源和環(huán)境的承載能力，當(dāng)代人在發(fā)展與消費(fèi)時應(yīng)努力做到使后代人有同樣的發(fā)展機(jī)會，同一代人中一部分人的發(fā)展不應(yīng)當(dāng)損害另一部分人的利益?！盵8]“可持續(xù)”的生態(tài)理念更為直接地體現(xiàn)了對社會、對未來負(fù)責(zé)的精神，對城市地下空間的循環(huán)利用和均衡發(fā)展有直接的保障和促進(jìn)作用。

三、成效與缺失：我國城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容之考察

上文提及了幾部目前我國比較成熟的規(guī)制城市地下空間規(guī)劃開發(fā)的立法，下面就以上述立法作為樣本考察實(shí)定法中有關(guān)生態(tài)內(nèi)容的規(guī)定：

（一）現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的成效

一是基本確立了“生態(tài)保障優(yōu)先”的價值理念。一般來講，一部立法會體現(xiàn)不同的價值需求，這就會涉及到價值取向選擇的問題，在不同價值取向的指引之下，立法內(nèi)容自然也會相應(yīng)的有所側(cè)重。城市地下空間規(guī)劃立法主要會涉及到生態(tài)價值、經(jīng)濟(jì)價值、安全價值、社會價值和公平價值等，從實(shí)定法進(jìn)行考察，上述諸多價值中，生態(tài)價值往往被放在優(yōu)先考量的位置，從總體上講，“生態(tài)保障優(yōu)先”已經(jīng)成為現(xiàn)有相關(guān)立法中最基本的價值認(rèn)同和價值取向選擇。前述各部立法在總則中對生態(tài)保障都有相對比較明確的規(guī)定。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條第1款規(guī)定：“制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要?！备鶕?jù)該法第33條的規(guī)定，城市地下空間的開發(fā)和利用要符合城市規(guī)劃，履行規(guī)劃審批手續(xù)，顯然上述有關(guān)生態(tài)保障的內(nèi)容對于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)起著當(dāng)然的指導(dǎo)作用。《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》和《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》等立法總則中也有類似的規(guī)定。上述立法都明確強(qiáng)調(diào)了“資源合理利用”、“環(huán)境保護(hù)”和“有序、協(xié)調(diào)開發(fā)利用”的重要性，契合了上文所述“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)理念，表明我國城市地下空間規(guī)劃實(shí)定法已經(jīng)基本確立了“生態(tài)保障”價值在相關(guān)立法價值體系中的核心地位，是我國城市化進(jìn)程中更為重視生態(tài)文明建設(shè)的重要體現(xiàn)。

二是立法中的生態(tài)規(guī)范貫穿于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的全過程。法律總則中有關(guān)生態(tài)保障的價值訴求對于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的全過程都有約束、指導(dǎo)作用，但是總則中的規(guī)定往往具有很強(qiáng)的原則性和抽象性，那么在規(guī)劃建設(shè)的具體過程中有沒有相應(yīng)的生態(tài)規(guī)范？城市地下空間規(guī)劃建設(shè)分為不同的階段，從整體上來講包括規(guī)劃編制和實(shí)施階段，在這其中又可細(xì)分為規(guī)劃評估、勘察、設(shè)計(jì)和施工等，有的規(guī)劃還有可能會涉及到修改的問題，即規(guī)劃編制完成后在實(shí)施的過程中可根據(jù)情勢的變化對規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整、修訂。考察現(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法，有的基本上在規(guī)劃建設(shè)全程都規(guī)定了生態(tài)保障的規(guī)范內(nèi)容，如《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》第7條在涉及規(guī)劃編制時規(guī)定：“城市地下空間的規(guī)劃編制應(yīng)注意保護(hù)和改善城市的生態(tài)環(huán)境，科學(xué)預(yù)測城市發(fā)展的需要……”第16條在涉及規(guī)劃實(shí)施時規(guī)定：“地下工程設(shè)計(jì)應(yīng)滿足地下空間對環(huán)境、安全和設(shè)施運(yùn)行、維護(hù)等方面的使用要求，使用功能與出入口設(shè)計(jì)應(yīng)與地面建設(shè)相協(xié)調(diào)?！毕鄬Χ裕短旖蚴械叵驴臻g規(guī)劃管理?xiàng)l例》在此方面體現(xiàn)的更為明顯，規(guī)定的也更為具體，涉及到的規(guī)劃階段也更為全面，如該法的第11條、第17條、第24條、第32條和第33條等都規(guī)定了生態(tài)保障的內(nèi)容，具體對城市地下空間規(guī)劃編制以及規(guī)劃實(shí)施中的項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案、勘察、施工等不同階段進(jìn)行了規(guī)制。

（二）現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的缺失

一是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對于生態(tài)正義的維護(hù)還有待加強(qiáng)，相關(guān)生態(tài)理念的制度支撐有待進(jìn)一步強(qiáng)化。隨著人們對于生態(tài)環(huán)境重要性認(rèn)知的深入，生態(tài)正義成為近年來人們非常重視的社會問題之一?！吧鷳B(tài)正義所關(guān)注的核心問題就是如何公平地在主體之間分配生態(tài)權(quán)益或分?jǐn)偵鷳B(tài)責(zé)任。”[9]具體到城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中的生態(tài)正義，主要是指：對地下空間資源的利用要體現(xiàn)公平性的要求，要保障與地下空間資源相關(guān)的各利益主體有充分的機(jī)會參與生態(tài)權(quán)益的規(guī)劃配置；對地下空間資源環(huán)境造成損害的，規(guī)劃建設(shè)的利益主體要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，并要對因此而受損害的相關(guān)各方進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。從實(shí)質(zhì)意義上來講，前述城市地下規(guī)劃開發(fā)中“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)訴求是與生態(tài)正義的內(nèi)涵相契合的，因?yàn)闈M足了上述要求，則說明規(guī)劃開發(fā)并沒有為了眼前自身的利益而過度、任意和不顧后果地進(jìn)行開發(fā)，而是考慮了同時代和后代利益主體的權(quán)益保障，這就是人們常說的代內(nèi)公平和代際公平。

雖然我國現(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法基本確立了“生態(tài)保障優(yōu)先”的價值理念，是對生態(tài)正義的正面回應(yīng)，但總體來看，以下方面仍有待改進(jìn)：首先，“適度、和諧和可持續(xù)”的理念在立法中的落實(shí)還不夠具體、全面，很多立法尚未把三者作為一個有機(jī)整體而往往出現(xiàn)規(guī)定碎片化的情況，實(shí)踐中很容易導(dǎo)致片面理解生態(tài)正義的傾向，難以兼顧代內(nèi)公平和代際公平的共同需求。其次，現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中不公平的情況仍然比較多見，對于地下空間規(guī)劃利益主體缺乏必要的規(guī)制手段，生態(tài)保障中公平、正義的維護(hù)還有待通過立法強(qiáng)化，尤其應(yīng)該加強(qiáng)相關(guān)保障制度的建構(gòu)，因?yàn)槿魞H僅在實(shí)定法中做原則性規(guī)定，而缺乏制度支撐，很可能在實(shí)踐中流于虛置。因而，總體上講如何在立法的層面強(qiáng)化城市地下空間規(guī)劃中與生態(tài)正義維護(hù)、生態(tài)理念轉(zhuǎn)化相關(guān)的制度建設(shè)仍是一個長期的任務(wù)。

二是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對于地下開發(fā)中生態(tài)保障系統(tǒng)性的關(guān)注不夠，未能有針對性地建構(gòu)有關(guān)法律制度。城市地下開發(fā)中的生態(tài)保障相對于地表開發(fā)是有一定特殊性的，最為典型的就是前者具有系統(tǒng)性非常強(qiáng)的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為空間資源一旦被開發(fā)或環(huán)境被改變就很難回復(fù)，即使是局部空間資源開發(fā)或環(huán)境改變也很可能會對整體的生態(tài)系統(tǒng)造成難以挽回的影響，因此任何項(xiàng)目的城市地下空間規(guī)劃建設(shè)都要擯棄孤立、個體開發(fā)的觀念，如有可能，要盡量進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃，盡可能減少目前不同規(guī)劃建設(shè)之間以及目前的規(guī)劃建設(shè)和未來進(jìn)一步開發(fā)之間可能產(chǎn)生的沖突，比如要充分考慮分層開發(fā)的問題，當(dāng)進(jìn)行某一層次的開發(fā)時，要為其他層次的開發(fā)預(yù)留出生態(tài)余地。但是，從實(shí)踐來看，目前城市地下空間規(guī)劃建設(shè)在滿足生態(tài)保障系統(tǒng)性要求方面仍有很大的改進(jìn)余地，這很大程度上是因?yàn)榈叵驴臻g開發(fā)會涉及到眾多行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，如國土資源部門、城市建設(shè)部門、民防管理部門以及房屋管理部門等，導(dǎo)致很多情況下政出多門的狀況。有的立法也試圖解決這一問題，如《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》第5條第1款就規(guī)定“市和區(qū)、縣規(guī)劃國土資源行政管理部門承擔(dān)地下空間開發(fā)的綜合協(xié)調(diào)職責(zé)”，但由一個職能部門對其他和其地位平行的職能部門進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)畢竟缺乏相應(yīng)的權(quán)威性，實(shí)踐中的效果也注定不會理想。立法如何從制度上回應(yīng)城市地下空間規(guī)劃中生態(tài)保障系統(tǒng)性的需求有待進(jìn)一步思考和完善。

三是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對于生態(tài)保障中法律責(zé)任的規(guī)定還不夠具體和有針對性，有待進(jìn)一步完善?，F(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法一般都有“法律責(zé)任”部分，但考察現(xiàn)有的規(guī)定，很少有責(zé)任是針對生態(tài)保障來進(jìn)行設(shè)計(jì)的，換句話說，目前的城市地下空間規(guī)劃立法中因生態(tài)保障問題而對規(guī)劃主體進(jìn)行責(zé)任追究的內(nèi)容并不多見，出于對生態(tài)價值的維護(hù)，立法在這方面顯然有進(jìn)一步改進(jìn)的必要。

四、我國城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的改進(jìn)

在上文相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，筆者結(jié)合生態(tài)城市建設(shè)的實(shí)踐對我國城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的改進(jìn)略作探討：

首先，要結(jié)合城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的特點(diǎn)，改進(jìn)規(guī)劃編制生態(tài)信息公開以及公眾參與制度，擴(kuò)大信息公開的范圍并保障信息公開的有效性，強(qiáng)化公眾參與的廣度與深度，以利于生態(tài)正義的實(shí)現(xiàn)和生態(tài)保障理念的落實(shí)。知情權(quán)是公民的基本權(quán)利之一，而政府信息公開是公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要保障，也是公眾有效參與和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的一個必要條件。行政機(jī)關(guān)在制定城鄉(xiāng)規(guī)劃時，必然涉及到公開的問題，我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中其主要體現(xiàn)為“規(guī)劃草案”的公開，如該法第26條第1款規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日?！痹摋l規(guī)定顯然對于城市地下空間規(guī)劃的制定有約束作用，但是除此之外在其他有關(guān)城市地下空間規(guī)劃的專門立法中鮮有類似的內(nèi)容和具體的實(shí)施措施，實(shí)有改進(jìn)的必要。筆者認(rèn)為，對于城市地下空間規(guī)劃及其涉及到的生態(tài)保障而言，僅僅公開規(guī)劃草案是不夠的，無助于信息公開有效性的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)槌鞘械叵驴臻g規(guī)劃――尤其是其中的生態(tài)內(nèi)容具有極強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，若僅僅公開草案的話，由于信息量過于單薄，再加上公眾本身并非專業(yè)人員，對于地下知識的認(rèn)知能力有限，很可能會對公眾的理解造成困難。而且地下空間開發(fā)具有隱蔽性的特點(diǎn)，公眾難以有感性的認(rèn)知，綜合以上兩點(diǎn)，僅僅公開規(guī)劃草案往往很難達(dá)到讓公眾知曉并理解信息之目的，有效性不彰，進(jìn)而會影響公眾參與的效果，因此在公開草案之前或同時還應(yīng)該公開地下空間規(guī)劃編制所依據(jù)的基礎(chǔ)資料（相關(guān)資料涉及到國家秘密、商業(yè)秘密等的除外），這些資料在規(guī)劃草案編制前一般由編制機(jī)關(guān)通過調(diào)查取得。我國目前的城市地下空間規(guī)劃立法，包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，基本上都沒有公開基礎(chǔ)資料的內(nèi)容，筆者認(rèn)為基于前述地下空間開發(fā)及其生態(tài)保障的特殊性，應(yīng)該在立法中建構(gòu)地下空間規(guī)劃編制中的基礎(chǔ)資料公開制度，而且應(yīng)該由規(guī)劃編制機(jī)關(guān)主動公開，而不需要利害關(guān)系人的申請，需要公開的基礎(chǔ)資料主要有與城市地下開發(fā)相關(guān)的：（1）勘察和測量資料；（2）氣象資料；（3）城市地下空間利用狀況；（4）城市交通資料；（5）城市市政公用設(shè)施資料；（6）城市環(huán)境資料等。[10]除了上述資料之外，根據(jù)《環(huán)境影響評價法》做出的環(huán)境影響報告書也應(yīng)該公開，供公眾查閱、監(jiān)督。另外，為了保證信息公開的有效性，如有可能的話，城市地下空間規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)該對上述資料進(jìn)行公開說明，以避免公眾因有關(guān)地下專業(yè)知識的欠缺而造成誤解。

城市地下空間規(guī)劃并非是純技術(shù)性的結(jié)果，同時也是社會建構(gòu)的產(chǎn)物，因此公眾的參與是必要的，公眾參與既有助于監(jiān)督規(guī)劃權(quán)力的運(yùn)行，也有助于規(guī)劃利益的平衡，使規(guī)劃內(nèi)容更具社會性和科學(xué)性。基于地下開發(fā)中生態(tài)系統(tǒng)一旦受到破壞很難回復(fù)的特性，更應(yīng)該集思廣益，充分發(fā)揮公眾參與的作用，因而強(qiáng)化公眾參與的廣度與深度是是非常必要的，尤其是規(guī)劃制定前的環(huán)境影響評價更應(yīng)該如此。根據(jù)我國《環(huán)境影響評價法》第11條的規(guī)定，只有對“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”，才“應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。”筆者認(rèn)為，由于地下生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，出于保護(hù)的需要，應(yīng)該將所有城市地下空間規(guī)劃都認(rèn)定為“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”，以便在公眾參與下更好地監(jiān)督和檢驗(yàn)針對該地下空間規(guī)劃所作出的環(huán)境影響報告書。

其次，借鑒德國的“規(guī)劃確定程序”，建構(gòu)某一機(jī)關(guān)集中行使城市地下空間規(guī)劃權(quán)制度，以有助于生態(tài)系統(tǒng)性的維護(hù)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的進(jìn)行。德國的“規(guī)劃確定程序”是指當(dāng)規(guī)劃涉及到多個行政機(jī)關(guān)職權(quán)時，可由一個行政機(jī)關(guān)編制規(guī)劃草案，對于涉及到其他行政機(jī)關(guān)事項(xiàng)的，可通過聽證或其他方式聽取有關(guān)行政機(jī)關(guān)的意見，在聽取意見后形成的規(guī)劃草案報請規(guī)劃確定機(jī)關(guān)裁決，裁決后得以確定的規(guī)劃在實(shí)施的過程中再涉及到前述其他行政機(jī)關(guān)職權(quán)而需要它們核準(zhǔn)或同意的，可得免除。通過上述制度，實(shí)際上把多個行政機(jī)關(guān)的事權(quán)集中到了規(guī)劃確定機(jī)關(guān)手里，產(chǎn)生了集中事權(quán)的效果，避免政出多門。[11]筆者認(rèn)為這一制度有重要的借鑒意義，可以通過立法建構(gòu)集中行使城市地下空間規(guī)劃權(quán)制度，即立法確定由一個行政機(jī)關(guān)編制地下空間規(guī)劃草案，涉及到其他行政機(jī)關(guān)職權(quán)的，可征求其意見，在報請規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，規(guī)劃實(shí)施――包括實(shí)施中的許可、確認(rèn)、處罰等以及規(guī)劃修訂等相關(guān)職權(quán)都集中并轉(zhuǎn)移給該審批機(jī)關(guān)，其他相關(guān)機(jī)關(guān)都不得再分散行使規(guī)劃涉及到的相關(guān)職權(quán)。這樣可以避免城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中各行政機(jī)關(guān)各自為政所導(dǎo)致的矛盾、沖突，對于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和生態(tài)保障系統(tǒng)性顯然是有利的。若有了上述制度建構(gòu)，上文所述《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》第11條的規(guī)定――編制地下空間規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)符合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境關(guān)系的要求――顯然就有了制度化的保障。

第三，完善城市地下空間規(guī)劃立法中規(guī)劃主體的責(zé)任體系，同時，可以立法建構(gòu)相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償制度。針對現(xiàn)有立法中鮮有因生態(tài)原因而追究規(guī)劃主體責(zé)任的問題，從操作性和可行性的維度出發(fā)，可以從生態(tài)承載力的視角切入完善相關(guān)規(guī)定，比如因生態(tài)承載力評價錯誤導(dǎo)致城市地下空間規(guī)劃建設(shè)造成或可能造成生態(tài)系統(tǒng)損害的，應(yīng)該責(zé)令規(guī)劃編制以及審批機(jī)關(guān)及時采取補(bǔ)救措施，并可對相關(guān)的責(zé)任人員予以行政處分等。當(dāng)然，上述內(nèi)容只是目前比較易于切入的部分之一，相關(guān)責(zé)任體系的整體完善是一個比較復(fù)雜的問題，仍需要在研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深入探討。同時，可以建構(gòu)城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中的生態(tài)補(bǔ)償制度。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本，運(yùn)用政府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度。[12]根據(jù)上述定義中有關(guān)利益關(guān)系的分析，目前，可以嘗試通過國家的稅費(fèi)政策、財(cái)政補(bǔ)貼、政策傾斜、技術(shù)支持、向地下開發(fā)受益方征收資源費(fèi)和生態(tài)系統(tǒng)保障基金等方式對城市地下空間規(guī)劃建設(shè)區(qū)域內(nèi)的利害關(guān)系人進(jìn)行補(bǔ)償。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳志龍，劉宏.城市地下空間總體規(guī)劃[M].南京：東南大學(xué)出版社，2011∶6.

[2]郭慶珠.城市地下建設(shè)用地使用權(quán)市場化取得的法律思考[J].商業(yè)時代，2014，（9）.

[3]郭慶珠.“規(guī)劃行政”：現(xiàn)代行政法的時代課題與挑戰(zhàn)[J].河北法學(xué)，2008，（9）.

[4]仇.地下空間利用[M].成都：西南交通大學(xué)出版社，2011∶9.

[5]朱春玉.魅力城市：生態(tài)城市理念與城市規(guī)劃法律制度的變革[M].北京：法律出版社，2009∶4-5.

[6]李愛梅.城鎮(zhèn)生態(tài)承載力評價方法構(gòu)建與應(yīng)用[J].環(huán)境污染與防治，2013，（3）.

[7]王繼明.生態(tài)和諧與和諧社會的系統(tǒng)研究[J].系統(tǒng)科學(xué)學(xué)報，2010，（1）.

[8]李浩.生態(tài)導(dǎo)向的規(guī)劃變革――基于“生態(tài)城市”理念的城市規(guī)劃工作改進(jìn)研究[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2013∶14.

[9]黃明健.論作為整體公平的生態(tài)正義[J]. 東南學(xué)術(shù)，2006，（5）.

篇6

近年來，越來越多的國內(nèi)外相關(guān)研究提出，地下空間是一種寶貴的新型國土資源。積極開發(fā)利用地下空間，已成為世界各國大城市的發(fā)展趨向，是拓展城市空間的重要途徑。與此同時，地下空間規(guī)劃，尤其是城市地下空間的規(guī)劃，也正在得到越來越普遍的重視。

未來，伴隨著城市地下空間的日益深層化、網(wǎng)絡(luò)化、系統(tǒng)化，城市地下空間規(guī)劃將會更加注重安全性、信息化和可持續(xù)發(fā)展。相應(yīng)地，城市地下空間規(guī)劃的編制正在發(fā)生革命性的變化，而許多相關(guān)的新的分析方法及技術(shù)手段也越來越有效地被應(yīng)用于城市地下空間規(guī)劃。

毫無疑問，無論是城市地下空間規(guī)劃理念的革新，還是城市地下空間規(guī)劃技術(shù)和方法的升級換代，都有助于城市地下空間規(guī)劃深挖地下空間的經(jīng)濟(jì)新潛力。

未來地下空間的發(fā)展趨勢對地下空間規(guī)劃的新要求

當(dāng)今國內(nèi)外大城市都在對地下空間進(jìn)行有序、合理、經(jīng)濟(jì)、高效的開發(fā)利用，城市地下空間正在愈來愈廣泛地被應(yīng)用于商業(yè)、倉儲、交通、物流、防空、防災(zāi)、環(huán)保、能源、生物、信息、居住、娛樂、體育、文化、科教實(shí)驗(yàn)等功能領(lǐng)域，并已取得一定成就，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

地下空間所能容納的功能，除了目前已經(jīng)開發(fā)利用的功能以外，還可以容納許多城市功能及設(shè)施。地下空間規(guī)劃領(lǐng)域的權(quán)威綜合多國地下空間的發(fā)展趨勢，提出：地下空間未來發(fā)展有深層化、網(wǎng)絡(luò)化、系統(tǒng)化三大特點(diǎn)。

之所以說深層化發(fā)展是城市地下空間發(fā)展的重要趨勢，是因?yàn)榈叵驴臻g資源作為寶貴的不可再生資源，一旦開發(fā)利用很難再進(jìn)行功能的重新調(diào)整，因而，對地下空間合理有效地豎向布局設(shè)計(jì)極為重要，尤其是在未來地下空間開發(fā)設(shè)施種類繁多的情況下，地下空間的開發(fā)深度會不斷增加。深層化也是伴隨城市功能地下化過程中的網(wǎng)絡(luò)化功能及系統(tǒng)化功能發(fā)展演變而來的。

無論是市政功能的設(shè)施，還是交通功能的設(shè)施，相應(yīng)地，都有了其地下空間網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展。比如紐約在城市地下250米深處建設(shè)了城市給水管網(wǎng)以保證城市的供水。再如巴黎拉德芳斯（La Défense）的地下交通網(wǎng)絡(luò)，很好地實(shí)現(xiàn)了人在地上、車在地下的地下空間開發(fā)理念，有效地緩解了城市交通的壓力。

城市地下空間系統(tǒng)化的發(fā)展也是顯而易見的。就拿城市地下空間的系統(tǒng)化體現(xiàn)得最為明顯的市政公用功能的方面來說。作為城市生活必不可少的“生命設(shè)施”， ――市政設(shè)施，目前在城市中的分布區(qū)位主要在地面+15米的區(qū)間內(nèi)，與人群經(jīng)常活動的城市空間存在著豎向的交叉，從而會在景觀、環(huán)境上對生活造成一定的影響。將市政設(shè)施進(jìn)行系統(tǒng)化的地下發(fā)展，能夠減少這些設(shè)施對城市地表空間的占用，將這些設(shè)施地下化后所空閑出來的土地，能夠?yàn)榫用裆顮I造更多的公共開敞空間。

在城市地下空間系統(tǒng)化、網(wǎng)絡(luò)化、深層化發(fā)展這樣的大背景，客觀上對城市地下空間規(guī)劃的要求變得更加嚴(yán)格，未來城市地下空間規(guī)劃將會更加注重安全性、信息化和可持續(xù)發(fā)展。

首先，在地下空間吸引著大量諸如商業(yè)、交通等公共活動的同時，其安全及環(huán)境問題越來越被各方面所關(guān)注。地下空間具有相對封閉的特點(diǎn)，使得安全保障及應(yīng)急處理問題變的更為困難復(fù)雜。當(dāng)大型城市地下綜合體，步行街等公共活動聚集的內(nèi)部出現(xiàn)某種災(zāi)害時，對人員和財(cái)產(chǎn)的危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地面設(shè)施。因此，城市地下空間的規(guī)劃未來必須更加注重安全性。

其次，現(xiàn)代信息化、數(shù)字化的技術(shù)，不斷地為地下空間的規(guī)劃提供更加有效的、更加科學(xué)的途徑。通過城市地下空間規(guī)劃的信息化更好地把握地下系統(tǒng)的運(yùn)動狀態(tài)和規(guī)律，對地下各種設(shè)施關(guān)系進(jìn)行調(diào)控，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)最優(yōu)化，使城市地下空間成為有利于人類活動及可持續(xù)發(fā)展的新空間。

而隨著信息技術(shù)與計(jì)算機(jī)圖形輸入技術(shù)的不斷改進(jìn)和智能化，地下空間規(guī)劃過程中所需的地質(zhì)、現(xiàn)狀、條件等諸多數(shù)據(jù)將數(shù)字化，使其獲取變得更加容易、更加方便。可以采用遙感圖像直接作為背景進(jìn)行設(shè)計(jì)，而各種地下管線的資料由于數(shù)據(jù)庫的建立而更加方便的查詢。

還有，在國際國內(nèi)強(qiáng)調(diào)城市可持續(xù)性發(fā)展的條件之下，未來城市地下空間規(guī)劃也將注重與可持續(xù)性發(fā)展的協(xié)調(diào)。在規(guī)劃上，城市地下空間得以可持續(xù)發(fā)展，有賴于地下空間資源、社會活動、經(jīng)濟(jì)活動、生態(tài)環(huán)境等多因素不斷地進(jìn)行內(nèi)部的和外部的相互作用，并且達(dá)到一定的和諧統(tǒng)一。

所以，城市地下空間規(guī)劃上的可持續(xù)性發(fā)展將在經(jīng)濟(jì)性方面，體現(xiàn)對地下空間開發(fā)對城市的經(jīng)濟(jì)價值效益；在環(huán)境性方面，反映地下空間對城市地面負(fù)面環(huán)境影響的控制和改善；在社會性方面，突出地下空間規(guī)劃過程中的城市管理能力和決策能力、以及地下空間規(guī)劃公眾參與。

因此，在綜合資源利用、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各方面，構(gòu)建地下空間規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展協(xié)調(diào)，并知道城市的建設(shè)，有利于實(shí)現(xiàn)地下空間資源的適時、適度、有序開發(fā)。

城市地下空間規(guī)劃編制的發(fā)展趨勢

當(dāng)前，城市地下空間規(guī)劃行業(yè)紛紛在地上地下協(xié)調(diào)、地下各專項(xiàng)系統(tǒng)之間協(xié)調(diào)、前瞻性與實(shí)用性的統(tǒng)一、規(guī)劃實(shí)施措施、建立動態(tài)規(guī)劃機(jī)制等方面加強(qiáng)理論研究，規(guī)劃理論本身也正朝著綜合化、定量化、實(shí)用化及探究本質(zhì)等方向良性發(fā)展。

同濟(jì)大學(xué)地下建筑與工程系教授、城市地下空間研究會理事長束昱就特別指出，順應(yīng)規(guī)劃理念轉(zhuǎn)變與革新的持續(xù)加快，城市規(guī)劃包括城市地下空間規(guī)劃，就應(yīng)實(shí)現(xiàn)從“目標(biāo)規(guī)劃”轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑^程規(guī)劃”。

城市規(guī)劃領(lǐng)域――當(dāng)然包括城市地下空間規(guī)劃――一直存在一個誤區(qū)，即無論是城市隸屬的地方政府還是當(dāng)?shù)厣鐣踔涟ㄒ?guī)劃部門及規(guī)劃師，都一直把城市規(guī)劃的“未來空間架構(gòu)”作用放在第一位，在上報審批的城市規(guī)劃文本里，絕大部分的篇幅是理想藍(lán)圖的描繪，而對于如何使任務(wù)和目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，或理想藍(lán)圖是否能實(shí)現(xiàn)，以及使之實(shí)現(xiàn)的行動的順序與實(shí)行的過程，規(guī)劃的編制者們并不十分關(guān)心，規(guī)劃實(shí)施章節(jié)的編制草草了事，也不作為規(guī)劃審查的重點(diǎn)。

近些年，城市規(guī)劃“新概念”強(qiáng)調(diào)：規(guī)劃（Planning）作為一項(xiàng)普遍活動是指編制一個有條理的行動順序，使預(yù)定目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。即強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃一方面是指需要實(shí)現(xiàn)的某些任務(wù)，更重要的是指為實(shí)現(xiàn)任務(wù)而采取的實(shí)施順序與手段。因?yàn)槌鞘械陌l(fā)展是一個由多因素影響的動態(tài)變化過程，對城市的發(fā)展變化的認(rèn)識也不可能是一次完成的，因此，城市規(guī)劃也必須是一個連續(xù)的過程，而不是一次性的規(guī)劃方案的設(shè)計(jì)。

城市地下空間規(guī)劃從規(guī)劃屬性上與城市規(guī)劃一脈相承，傳統(tǒng)城市規(guī)劃觀念的誤區(qū)也應(yīng)在地下空間規(guī)劃中引起重視，同時，由于地下空間自有的隱蔽性、建設(shè)的不可逆等特點(diǎn)，決定了地下空間規(guī)劃的管理與實(shí)施較地面規(guī)劃更加復(fù)雜，更需要花費(fèi)時間與精力去研究分期實(shí)施的方法及配套政策，建立彈性與連續(xù)性的動態(tài)規(guī)劃機(jī)制。

相關(guān)學(xué)者呼吁應(yīng)充分認(rèn)識到：地下空間規(guī)劃“不僅僅是藍(lán)圖，而是面向需求的公共政策體系”，“不僅僅是追求終極理想方案，而是一種過程”，只有這樣才能全面提高地下空間規(guī)劃的科學(xué)性與實(shí)用性，推動地下空間管理機(jī)制的建立健全。

關(guān)于城市地下空間規(guī)劃編制方法的新進(jìn)展，束昱將其概括為基于更加重視規(guī)劃編制實(shí)施、基于控制與引導(dǎo)的平衡、基于城市的上下的和諧。

規(guī)劃編制乃是編制主體針對城市規(guī)劃過程中已經(jīng)發(fā)生、正在發(fā)生和將要發(fā)生的問題，收集信息、判斷性質(zhì)、選擇方案、制定政策等一系列活動過程，同時規(guī)劃編制也是一個不斷通過實(shí)踐來實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的連續(xù)動態(tài)過程，因此，廣義的規(guī)劃編制，是一個以實(shí)施為導(dǎo)向的規(guī)劃“編制―實(shí)施”統(tǒng)一體。

目前，重規(guī)劃輕實(shí)施的城市地下空間規(guī)劃編制機(jī)制，必須要向?qū)嵤┖途幹撇⒅?、互補(bǔ)的機(jī)制轉(zhuǎn)變。而實(shí)施型規(guī)劃的深化，重點(diǎn)又體現(xiàn)在近期建設(shè)規(guī)劃、年度建設(shè)規(guī)劃制度等的完善上，包括提升近期建設(shè)規(guī)劃地位，完善近期建設(shè)規(guī)劃的內(nèi)容。在滾動編制近期建設(shè)規(guī)劃的同時，進(jìn)一步通過編制年度建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行細(xì)分、深化，以保證實(shí)施型規(guī)劃的完整傳遞，以及與相關(guān)部門年度計(jì)劃的銜接協(xié)調(diào)。最后，還應(yīng)將近期建設(shè)規(guī)劃和每年的年度建設(shè)規(guī)劃予以公布，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃自身以及社會公眾對規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)督、反饋。

城市地下空間規(guī)劃編制的另一個發(fā)展趨勢是控制與引導(dǎo)的平衡。規(guī)劃控制是城市規(guī)劃直接干預(yù)城市開發(fā)的主要手段，也是保障法定的城市規(guī)劃之規(guī)范功能能夠正常發(fā)揮的有效手段?？刂频淖饔皿w現(xiàn)在滿足一些基本空間環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)上，如日照、通風(fēng)，以及由此而來的體量、高度、間距、后退等。然而，由于控制對象涉及人的因素，無形中導(dǎo)致了控制作用的發(fā)揮，不可避免地具有復(fù)雜性、不可預(yù)見性，同時還須符合法理要求。

對此，通過制定相應(yīng)的政策和一些激勵措施，來鼓勵和引導(dǎo)城市開發(fā)符合城市規(guī)劃是積極有效的方式。如通過“空間開發(fā)權(quán)”來激勵“利誘”開發(fā)商提供地下空間等以促進(jìn)公共利益，提供可供選擇的空間形態(tài)以強(qiáng)調(diào)整體特色等。這在今天已經(jīng)是城市設(shè)計(jì)研究的重要內(nèi)容和成果。城市設(shè)計(jì)方法在規(guī)劃編制中的運(yùn)用，正是將規(guī)劃控制與引導(dǎo)（Planning Control and Guide）結(jié)合在一起。也就是說，規(guī)劃控制之中，控制與引導(dǎo)是一體的。

著眼于城市的上下和諧，則是城市地下空間規(guī)劃編制的另一大發(fā)展趨勢。面對城市這一復(fù)雜的巨大的系統(tǒng)，“和諧”的地下空間利用規(guī)劃意味著應(yīng)當(dāng)本著實(shí)踐理性、務(wù)實(shí)求真的態(tài)度，以系統(tǒng)整合、多元共生為原則，挖掘地下空間的潛在價值，探索地下空間的發(fā)展規(guī)律，實(shí)踐地下空間資源的集約利用，尋找解決城市問題的有效方法。

上下和諧的地下空間規(guī)劃編制需明確城市地下空間的發(fā)展方向，協(xié)調(diào)地面、地下設(shè)施直接的關(guān)系，本著上下空間功能對應(yīng)原則，拓展城市空間容量，改善城市功能和環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城市和區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展

城市地下空間規(guī)劃相關(guān)技術(shù)手段與分析方法的新進(jìn)展

城市規(guī)劃和建設(shè)中涉及的問題，往往是多因素的復(fù)雜系統(tǒng)，系統(tǒng)的優(yōu)劣是多因素的綜合結(jié)果。而各因素又常常是互不相容的，如建筑密度高，經(jīng)濟(jì)效果好，但同時往往環(huán)境質(zhì)量較差。面對大量的類似的復(fù)雜的問題，就必須逐漸擺脫經(jīng)驗(yàn)階段的許多盲目性，自覺地采取科學(xué)的解決方法。通過對城市有關(guān)大量資料、數(shù)據(jù)的整理加工，進(jìn)行系統(tǒng)分析，可以揭示城市各經(jīng)濟(jì)要素的內(nèi)在聯(lián)系和發(fā)展規(guī)律，預(yù)測城市的發(fā)展，為規(guī)劃提供科學(xué)的依據(jù)。

地下空間規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要組成部分，規(guī)劃的編制也是一個完整的、復(fù)雜的系統(tǒng)過程，充分運(yùn)用基于系統(tǒng)工程的分析方法，尤其是層次分析法，將復(fù)雜的問題分解為若干層次的子系統(tǒng)，在比原問題簡單得多的層面上進(jìn)行分析、比較、量化、排序，然后再逐級地進(jìn)行綜合，使地下空間規(guī)劃更具合理性和科學(xué)性。

關(guān)于城市地下空間規(guī)劃相關(guān)技術(shù)手段的新進(jìn)展，業(yè)內(nèi)權(quán)威比較推崇地理信息系統(tǒng)（GIS）、VISSIM行人仿真模塊兒、CDA軟件、BIM平臺的運(yùn)用。

GIS在城市地下空間規(guī)劃領(lǐng)域的運(yùn)用

GIS（Geographic Information System或 Geo-Information system）稱為“地理信息系統(tǒng)”或“地學(xué)信息系統(tǒng)”。GIS自誕生至今，其應(yīng)用領(lǐng)域已經(jīng)由自動制圖、資源管理、土地利用發(fā)展到與地理位置相關(guān)的水利電力、環(huán)境保護(hù)、金融保險、地質(zhì)礦產(chǎn)、交通運(yùn)輸?shù)榷鄠€領(lǐng)域。在地下空間領(lǐng)域采用GIS技術(shù)和方法解決規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程管理、地下交通及其相關(guān)的問題，與其他傳統(tǒng)的方法相比，具有無可比擬的優(yōu)點(diǎn)，如：快速靈活性、客觀定量性、強(qiáng)大的分析模擬能力等。

在地下空間的規(guī)劃與設(shè)計(jì)當(dāng)中，首先建立一個地理數(shù)據(jù)庫，然后可用GIS進(jìn)行各構(gòu)筑物的規(guī)劃、選址等。GIS具有計(jì)算機(jī)輔助設(shè)計(jì)的功能，能為設(shè)計(jì)人員提供車道、交叉路口等的設(shè)計(jì)工具，為地下空間的優(yōu)化設(shè)計(jì)提供方便，大大提高了規(guī)劃的工作效率，使規(guī)劃研究人員從繁重的設(shè)計(jì)工作中解脫出來，將主要精力投入于方案的綜合比選分析中。同時，GIS可結(jié)合虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)使方案的篩選、優(yōu)化顯得非常形象、直觀，直接用計(jì)算機(jī)就可對模型圖進(jìn)行各種修改（如各構(gòu)筑物位置的布局、規(guī)模的大小、與其他構(gòu)筑物的連接方式等），且非常簡單明了，可提高規(guī)劃設(shè)計(jì)的速度和質(zhì)量。GIS在規(guī)劃設(shè)計(jì)中主要解決了信息管理、提供分析工具并滿足決策的要求。另外，GIS還能很好地解決項(xiàng)目涉及的地下管線、環(huán)境分析等問題。

在城市地下空間的開發(fā)中，建設(shè)單位要在工程尚未進(jìn)行施工設(shè)計(jì)之前，評估該工程是否具有修建的社會價值、經(jīng)濟(jì)價值及技術(shù)價值，并且要評估該工程完成后的城市景觀、工程與環(huán)境的協(xié)調(diào)情況。利用GIS可以直觀地表達(dá)地下空間建（構(gòu)）筑物的形狀、規(guī)模及其與地上建（構(gòu)）筑物的位置關(guān)系，更清楚地表示新建地下建（構(gòu)）筑物與既有地下建（構(gòu)）筑物（如既有地鐵、地下商業(yè)街、地下停車場等）的位置及通道連接關(guān)系。因此，GIS在地下空間規(guī)劃設(shè)計(jì)中的應(yīng)用有助于輔助進(jìn)行工程評價，可以使工程設(shè)計(jì)人員和管理人員對所規(guī)劃的設(shè)計(jì)方案建成后的情況在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段就有一個形象、直觀的了解，為領(lǐng)導(dǎo)決策和設(shè)計(jì)人員的設(shè)計(jì)工作創(chuàng)造有利條件。

VISSIM行人仿真模塊兒在城市地下空間規(guī)劃領(lǐng)域的運(yùn)用

作為VISSIM的一個模塊，VISSIM行人仿真模塊在交通工程、設(shè)計(jì)評價、工程展示，以及城市規(guī)劃中都有著極大的應(yīng)用。

該模塊采用在行人仿真領(lǐng)域廣泛使用的社會力模型，適時地模擬實(shí)現(xiàn)行人和車輛的動態(tài)交互行為。同時，創(chuàng)新性地允許用戶自定義部分人的行為，比方紅燈時過街等不遵守交通規(guī)則的行為。因此，很大程度提升了仿真的準(zhǔn)確性。

在地下交通樞紐（軌道站點(diǎn)）、地下綜合體、地下公共空間可應(yīng)用行人仿真模塊進(jìn)行純行人交通，行人與車輛的動態(tài)交互模擬，以及行人的違法行為模擬，驗(yàn)證地下交通規(guī)劃方案、地下人行疏散系統(tǒng)規(guī)劃方案等是否可行。

CDA軟件在城市地下空間規(guī)劃領(lǐng)域的運(yùn)用

通過對區(qū)域的實(shí)地調(diào)查和資料收集，結(jié)合規(guī)劃區(qū)的實(shí)際情況，制定分析指標(biāo)體系，利用Auto-CDA軟件和Arcgis軟件，建立多指標(biāo)數(shù)據(jù)庫并確定各指標(biāo)的分值，建立評價模型，分析地下空間資源評價結(jié)果，最終劃定地下空間資源“四區(qū)”，以指導(dǎo)城市地下空間資源的可持續(xù)開發(fā)。

通過CDA軟件、GIS技術(shù)與控規(guī)編制方法、步驟和實(shí)施管理結(jié)合，通過各類數(shù)據(jù)相互關(guān)聯(lián)和轉(zhuǎn)化，搭建本次工作的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)平臺，為規(guī)劃貶值與決策提供所需的數(shù)據(jù)、模型分析、指標(biāo)研究、優(yōu)化方案，并實(shí)現(xiàn)規(guī)劃藍(lán)圖快捷化、智能化的輸出和轉(zhuǎn)化。

篇7

中圖分類號：TU981 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）012-000-02

一、引言

目前，隨著我國改革開放的不斷深入，城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)中積累的一些問題日益凸現(xiàn)，有些已經(jīng)嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展[1]。突出的表現(xiàn)是：空間規(guī)劃相互沖突、缺乏統(tǒng)一的空間規(guī)劃管理體系、審批效率低下、規(guī)劃信息不公開導(dǎo)致社會矛盾。

規(guī)劃間相互矛盾問題的越演越烈，導(dǎo)致城市發(fā)展空間分割嚴(yán)重，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施配置失衡，城市空間利用效率低下，無法實(shí)現(xiàn)空間優(yōu)化開發(fā)和耕地保護(hù)的作用。實(shí)施“多規(guī)合一”是新形勢下規(guī)劃工作的新任務(wù)。探索從“多規(guī)分立”走向“多規(guī)合一”的有效途徑是新形勢下規(guī)劃工作的新任務(wù)[2]。市縣“多規(guī)合一”是解決市縣規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題，強(qiáng)化政府空間管控能力和改革政府規(guī)劃體制的必經(jīng)之路，是對規(guī)劃編制、審批、管理和實(shí)施等現(xiàn)行制度的規(guī)劃體制改革創(chuàng)新，是提高規(guī)劃公信力和完善地方政府治理體系的重要內(nèi)容[3]。

二、研究背景及研究區(qū)域情況

1.研究背景

黨的十三中全會以來，中央政府高度重視推進(jìn)“多規(guī)合一”工作，在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014―2020年）》指出：要推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等“多規(guī)合一”[4]。2016年12月召開的中央城市會議強(qiáng)調(diào)：以主體功能區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌各類規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”。四川省積極推進(jìn)以“縣”為單位的多規(guī)合一工作，其中南充市西充縣納入四川第二批縣域全域規(guī)劃試點(diǎn)之一。這些足以見證南充市在全市推進(jìn)“多規(guī)合一”工作迫在眉睫。

2.研究區(qū)域概況

（1）發(fā)展概況

南充位于四川東北部，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)北部，嘉陵江中游。幅員面積12494平方公里，現(xiàn)轄3區(qū)5縣，截止2014年末常住人口達(dá)常住人口633.38萬人，城鎮(zhèn)化率42.4%，形成油氣化工、汽車汽配、絲紡服裝、農(nóng)產(chǎn)品加工4大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，奪得中國優(yōu)秀旅游城市、國家園林城市、國家規(guī)劃定位的成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)北部中心城市和川東北地區(qū)中心城市等桂冠，是四川第三大城市。

（2）規(guī)劃編制情況

①國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃

國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃是由發(fā)改部門組織編制的，對市域一定時期內(nèi)（通常為5年）經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展各項(xiàng)內(nèi)容做出具體安排的規(guī)劃，是指導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性綱領(lǐng)。內(nèi)容涵蓋南充市生產(chǎn)力分布、重大建設(shè)項(xiàng)目和區(qū)域經(jīng)濟(jì)重要比例關(guān)系等方面，為南充市的社會、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)工作指明方向。目前，南充市已經(jīng)完成國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展第十三個五年綱要。

②土地利用總體規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃是由南充市國土資源局主導(dǎo)的，在滿足國家社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求前提下，充分考慮本地的自然、經(jīng)濟(jì)、社會條件，從空間和時間2個維度對土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)工作給予詳細(xì)的規(guī)定和布署。

③城鄉(xiāng)規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為我國規(guī)劃體系中一種重要的法定規(guī)劃，一旦通過審批將成為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局、引導(dǎo)和調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)、保護(hù)和管理城鄉(xiāng)空間資源的法律依據(jù)[5]。對于南充市而言，政府部門合理安排城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展空間布局的重要抓手，是改善生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵指南，是促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用的重要依據(jù)。

三、規(guī)劃間存在的問題

1.空間規(guī)劃沖突

由于不同的規(guī)劃由不同的部門負(fù)責(zé)編制，從而出發(fā)點(diǎn)不同、戰(zhàn)略目標(biāo)不同、依據(jù)不同，技術(shù)手段與方法不同，最終導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與實(shí)際社會發(fā)展空間布局不吻合，大量的資源被浪費(fèi)，沒有得到合理利用。比如對比南充市的土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)現(xiàn)，有的土地在土地利用規(guī)劃里屬于非建設(shè)用地，而在城鄉(xiāng)規(guī)劃里屬于建設(shè)用地，由此而引發(fā)的土地利用矛盾，延遲城市的建設(shè)工期，影響城市的正常運(yùn)行。

2.規(guī)劃審批效率低下

第一，信息流通不暢。規(guī)劃主管部門各自為政，審批手續(xù)混亂，空間管理權(quán)限重疊，信息共享不足。項(xiàng)目落地慢，各部門間項(xiàng)目協(xié)調(diào)成本高。第二，審批時間長?？绮块T的行政審批制度，行政審批中互為前置，來回審批，項(xiàng)目的審批時間拉長，導(dǎo)致項(xiàng)目不能及時實(shí)施，難以滿足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。第三，重視行政審批，項(xiàng)目實(shí)施后的監(jiān)督工作無人問津。呈現(xiàn)“嚴(yán)進(jìn)、松管、輕罰”局面，項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量難以保證。同一條道路、同一區(qū)域地下管道一年修來修去的現(xiàn)象很普遍。

3.各規(guī)劃水平不高

多次指出，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。就南充市而言，目前需要一個多專業(yè)合作的規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)，統(tǒng)籌各規(guī)劃的編制。缺乏一個統(tǒng)一的規(guī)劃體系，造成一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重復(fù)建設(shè)，脫離發(fā)展需求。規(guī)劃種類繁多、規(guī)劃水平稂莠不齊、各部門的規(guī)劃體現(xiàn)部門利益、很難保證規(guī)劃宗旨的實(shí)現(xiàn)。

4.法律依據(jù)和保障不同

在我國目前的行政體制框架內(nèi)，多規(guī)合一首先是誰主導(dǎo)的問題，目前多規(guī)間的法律關(guān)系沒有理順，缺乏健全的相關(guān)法律體系作為編制實(shí)施的有力保障[6]。土地規(guī)劃法由《土地管理法》作為法律依據(jù)，法律地位相對較高。城鄉(xiāng)規(guī)劃由《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為支撐，法律地位也較高。而發(fā)展規(guī)劃是政府宏觀政策的集中體現(xiàn)，只有中央政府的政策作為支撐，沒有法律上的支持。可見，法律基礎(chǔ)的不健全，多規(guī)合一沒有強(qiáng)有力的法律保障，難以形成目標(biāo)對象明晰的完整體系，影響規(guī)劃實(shí)施的效能。

四、推進(jìn)“多規(guī)合一”的途徑

1.建立多規(guī)合一的問題解決機(jī)制

高度重視規(guī)劃間存在的規(guī)劃內(nèi)容交叉、管制重疊、標(biāo)準(zhǔn)不一的問題，深入剖析問題來源，確定推進(jìn)多規(guī)合一的工作重心。在現(xiàn)有規(guī)劃的基礎(chǔ)上，重新編制一個綜合發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)、期限、規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，內(nèi)容包括宏觀邊界規(guī)模及功能、定性、指標(biāo)管控等方面，將其作為各規(guī)劃的“領(lǐng)頭羊”，統(tǒng)籌制定土地利用、城市建設(shè)、綜合交通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等分項(xiàng)規(guī)劃，進(jìn)一步規(guī)范和引導(dǎo)各部門規(guī)劃工作的有序展開，科學(xué)推進(jìn)規(guī)劃的編制和實(shí)施。

2.成立高規(guī)格領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)施“三線”管控

成立人大下屬的區(qū)域規(guī)劃委員會或規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組和機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理多規(guī)合一空間管控規(guī)劃的實(shí)施，重大項(xiàng)目審批及指導(dǎo)各專項(xiàng)規(guī)劃的銜接和統(tǒng)籌。改革多規(guī)合一規(guī)劃體制，提高其級別和規(guī)格，強(qiáng)化其權(quán)威性。利用行政手段，促進(jìn)多規(guī)合一的統(tǒng)一和有效實(shí)施。以政府為主導(dǎo)，組織相關(guān)部門成立專門的“多規(guī)合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以空間布局、生態(tài)紅線劃定、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面為重點(diǎn)，有效推進(jìn)多規(guī)間的有效銜接。根據(jù)國家和省《主體功能區(qū)規(guī)劃》的要求，擬定落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃的相關(guān)配套政策和措施，以城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護(hù)紅線“三線”為底線，優(yōu)化生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)的空間布局。同時，制定并完善經(jīng)濟(jì)社會、資源環(huán)境政策和空間管控措施，營造良好的政策環(huán)境，確保多規(guī)合一工作的有序展開。

3.探索市縣空間規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制

結(jié)合市縣所處的宏觀環(huán)境，綜合考慮現(xiàn)有的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)規(guī)劃目標(biāo)，明確“多規(guī)合一”的核心目標(biāo)，判定相應(yīng)的指標(biāo)體系。探索整合各類規(guī)劃以及銜接協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的工作機(jī)制，提出完善市縣空間規(guī)劃的對策與建議，加快市縣空間規(guī)劃的高效實(shí)施。在遵循各類規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)、法律法規(guī)的要求的前提下，合理確定規(guī)劃間統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃中期年限和目標(biāo)年限，促使各類規(guī)劃的目標(biāo)有效實(shí)施。

4.構(gòu)建統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系

結(jié)合十三五規(guī)劃編制，擬構(gòu)建“1+3+x”市縣規(guī)劃體系?！?”指南充市“十三五”規(guī)劃綱要，“3”指城鄉(xiāng)、土地利用和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等空間規(guī)劃，“X”指各類專項(xiàng)規(guī)劃或行動方案。結(jié)合全市實(shí)際發(fā)展，完善城鄉(xiāng)、土地利用和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等三大空間規(guī)劃。以一個重點(diǎn)領(lǐng)域或行業(yè)編制一個專項(xiàng)規(guī)劃為原則，合理確定專項(xiàng)規(guī)劃數(shù)量，精簡各規(guī)劃內(nèi)容，促進(jìn)專項(xiàng)規(guī)劃向?qū)嵤┓桨负托袆佑?jì)劃轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃的可行性。

5.建立高效的審批程序

在構(gòu)建“多規(guī)合一”協(xié)作平臺的基礎(chǔ)上，搭建業(yè)務(wù)協(xié)同辦理“多規(guī)合一”信息平臺，建立一套全市統(tǒng)一的建設(shè)項(xiàng)目審批與用地管理的辦事規(guī)則，構(gòu)建發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等多部門聯(lián)動會審工作機(jī)制。開展項(xiàng)目生成和審批的業(yè)務(wù)協(xié)同作業(yè)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同管理，優(yōu)化審批程序，推進(jìn)項(xiàng)目審批流程改革。建立“多規(guī)合一”保障監(jiān)督體系和反饋機(jī)制，確保項(xiàng)目高效推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]王蒙徽.推動政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域資源環(huán)境統(tǒng)籌發(fā)展――廈門市開展“多規(guī)合一”改革的思考與實(shí)踐[J].城市規(guī)劃，2015，06：9-13+42.

[2].從多規(guī)分立走向多規(guī)合一[J].環(huán)境保護(hù)，2015，Z1：16.

[3]劉志平.“多規(guī)合一”第三方評估及“十三五”展望[J].探索與爭鳴，2015，06：34-35.

篇8

中圖分類號：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A

1引言

城市公共空間作為我國城市空間體系中的重要組成部分，是提高城市整體水平的重要內(nèi)容和途徑。近年來對其所進(jìn)行的理論和實(shí)踐探索在設(shè)計(jì)技術(shù)方面已有長足的進(jìn)步，但是缺乏將城市公共空間的建設(shè)作為一個體系去系統(tǒng)的研究，公共空間體系規(guī)劃相對于國內(nèi)現(xiàn)階段其他類型的規(guī)劃編制還是一薄弱環(huán)節(jié)。

我國處于快速城市化與積極融入全球經(jīng)濟(jì)體系的進(jìn)程中，從東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)到中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)興起的城市公共空間建設(shè)熱潮，其促成的動力既有顯性的城市發(fā)展政策、民間資本的推動，也有城市市民社會崛起、公共生活需求等潛在的社會影響。轉(zhuǎn)型期對我國城市公共空間建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)，而公共空間規(guī)劃體系的建立則是實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)城市空間的保障。

2、對應(yīng)于城市規(guī)劃編制體系的城市公共空間規(guī)劃體系建構(gòu)

就大尺度（區(qū)域總體層面）而言，公共空間可以是綠環(huán)、綠帶、綠楔、綠色走廊和城市分區(qū)之間的開闊緩沖地帶；而對小尺度（局部層面）因素來說則表現(xiàn)為市內(nèi)廣場、公共場地與城市空間網(wǎng)絡(luò)的結(jié)合。這種公共空間體系的建立運(yùn)用，可以使城市群、城市地區(qū)乃至小地區(qū)表現(xiàn)出有秩序、有效率的延展。

因此，根據(jù)體系構(gòu)成原理，分解討論城市公共空間的規(guī)劃設(shè)計(jì)層次，有利于研究的深入及實(shí)踐工作的開展。公共空間規(guī)劃體系層次劃分對應(yīng)于相應(yīng)的空間規(guī)模和工作深度，各層次的對象意義不同，涉及學(xué)科范圍不同。

城市公共空間規(guī)劃體系研究如果按照研究范圍來劃分，可以分為區(qū)域、總體（城市）和局部（片區(qū)或節(jié)點(diǎn)）研究。研究范圍是根據(jù)不同的個案和目標(biāo)要求有所不同，對于城市整體或較大區(qū)域范圍的城市公共空間研究，著重研究城市整體的空間形態(tài)結(jié)構(gòu)，構(gòu)造城市的景觀體系，組織城市的公共活動空間系統(tǒng)等；而對多數(shù)針對城市局部地段的城市空間研究而言，更注重多項(xiàng)具體實(shí)質(zhì)要素的研究。

區(qū)域、總體層面和局部層面的城市公共空間研究范圍劃分，也是對應(yīng)于我國城市現(xiàn)行規(guī)劃編制體系中的區(qū)域、總體規(guī)劃（含分區(qū)規(guī)劃）和詳細(xì)規(guī)劃（含控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳規(guī)）的階段。不同層面的城市公共空間系統(tǒng)規(guī)劃體系的具體形成需要依賴規(guī)劃的控制和引導(dǎo)來完成。（圖1）

2.1 區(qū)域?qū)用娉鞘泄部臻g規(guī)劃的研究任務(wù)與目標(biāo)

區(qū)域?qū)用娴某鞘泄部臻g規(guī)劃是指以城市的自然環(huán)境和歷史人文環(huán)境為依托的城市公共空間體系，也是一種與城市社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合的空間發(fā)展對策。

區(qū)域?qū)用娴某鞘泄部臻g體系是一個需要上升到泛城市的區(qū)域范疇來討論的問題。在區(qū)域規(guī)劃中，把公共空間作為與城市實(shí)體空間同等重要的要素來進(jìn)行構(gòu)造，將會在很大程度上避免特大城市所面臨的諸多困擾。實(shí)際上，區(qū)域?qū)哟蔚某鞘泄部臻g與城市建設(shè)實(shí)體共同構(gòu)成了共軛互生的關(guān)系，前者避免或是限制了城市無休止的蔓延，為城市提供良好的環(huán)境，后者則提升了前者的生態(tài)、文化等內(nèi)涵，體現(xiàn)了其存在的價值。

區(qū)域?qū)用娴某鞘泄部臻g規(guī)劃主要針對市域范圍內(nèi)公共空間的整體結(jié)構(gòu)和分布格局。這一階段的設(shè)計(jì)目標(biāo)在于構(gòu)筑城市公共空間的總體框架，從總體上把握形成整體有序的城市公共空間體系。在實(shí)際操作中，它通常與城市區(qū)域及國土規(guī)劃過程相結(jié)合，設(shè)計(jì)成果多以政策導(dǎo)向和導(dǎo)則取向?yàn)橹?，起到定性的作用，一般不涉及具體明確的空間形態(tài)。

對于該層次的城市公共空間注重依托城市道路、廣場、綠地、濱水區(qū)等公共活動場所，梳理城市公共空間的總體結(jié)構(gòu)。在區(qū)域?qū)哟?，城市公共空間與城市空間系統(tǒng)的其他要素關(guān)系密切，包括總體空間形態(tài)，城市景觀體系、城市交通體系等，因此，需要對城市物質(zhì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動和交通系統(tǒng)進(jìn)行全面分析。

區(qū)域?qū)用娴某鞘泄部臻g屬于一種超視域的范疇，是城市自然環(huán)境與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同作用的產(chǎn)物，會直接影響到城市總體的外在形態(tài)和生活環(huán)境品質(zhì)。

2.2 總體層面的城市公共空間規(guī)劃設(shè)計(jì)編制

（一）總體研究層面的任務(wù)

總體研究城市公共空間是對應(yīng)于城市總體規(guī)劃（包含城市分區(qū)規(guī)劃）階段，以整個城市或城市分區(qū)作為研究對象，任務(wù)是配合城市總體規(guī)劃，在充分調(diào)查和收集現(xiàn)狀資料的基礎(chǔ)上，研究城市的公共空間形態(tài)與結(jié)構(gòu)，分析由自然和人文環(huán)境組成的城市景觀體系、城市公共活動空間系統(tǒng)，以及交通系統(tǒng)等其它要素，從而根據(jù)城市整體發(fā)展格局，提煉城市公共空間的意向和特色。

（二）總體研究層面的資料分析與構(gòu)思

總體層面的研究應(yīng)對城市的社會經(jīng)濟(jì)、自然環(huán)境、城市建設(shè)、土地利用、文化遺產(chǎn)等歷史與現(xiàn)狀情況進(jìn)行深入的調(diào)查研究。其基礎(chǔ)資料內(nèi)容主要包括城市自然歷史背景資料、城市形態(tài)和空間結(jié)構(gòu)、城市景觀、城市公共活動與重要區(qū)域、城市交通體系以及城市土地使用現(xiàn)狀等。

其主要目的是通過對現(xiàn)狀調(diào)研基礎(chǔ)資料的分析整理和研究評價，分析構(gòu)成城市公共空間環(huán)境形態(tài)的特定組成要素和內(nèi)容，確定各要素和相關(guān)系統(tǒng)存在的問題和發(fā)展?jié)摿?，并提出與之對應(yīng)的保護(hù)、發(fā)展和創(chuàng)造的對策。具體分為：

1)城市環(huán)境與城市公共空間發(fā)展對策?？傮w研究應(yīng)根據(jù)城市總體規(guī)劃，在充分了解自然地理環(huán)境和歷史文化等人文環(huán)境等特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合城市的社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，制定相應(yīng)的城市公共空間發(fā)展對策。

2)城市形態(tài)與空間結(jié)構(gòu)?；诔鞘行螒B(tài)格局的發(fā)展沿革和空間結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀分析，研究城市的總體格局、空間結(jié)構(gòu)、主要發(fā)展區(qū)域（軸線）和重要節(jié)點(diǎn)。

3)城市景觀。根據(jù)城市環(huán)境特征和發(fā)展格局，研究城市主要景點(diǎn)、景觀帶和景區(qū)的布局及相應(yīng)的視廊、視域等空間視覺分析；挖掘和提煉有特色和景觀意義的城市傳統(tǒng)空間（街區(qū)、街道、廣場）、地方建筑風(fēng)格、地方色彩等。

4)城市公共活動空間。根據(jù)城市功能布局，研究城市公共活動的人群及活動特征、類型及其在城市中的分布；了解依托與城市空間結(jié)構(gòu)的街道、廣場、街區(qū)等公共活動區(qū)域的空間類型和分布。

5)城市交通系統(tǒng)。依據(jù)城市總體規(guī)劃，研究包括城市地鐵、輕軌、立交和地面交通組成的立體交通體系，配合城市公共活動地區(qū)布局，研究城市步行系統(tǒng)區(qū)域的分布。

6)城市特色分區(qū)和重點(diǎn)地區(qū)。結(jié)合不同地區(qū)在功能配置和環(huán)境上的特點(diǎn)，明確特色分區(qū)和重點(diǎn)地區(qū)，為深入進(jìn)行局部城市設(shè)計(jì)，確定了定位和定性的研究基礎(chǔ)。

7)生態(tài)與自然空間網(wǎng)絡(luò)體系

2.3 局部層面的城市公共空間規(guī)劃設(shè)計(jì)編制

（一）局部研究層面的任務(wù)

局部層面的城市公共空間研究是把城市的局部地區(qū)和地段（如中心區(qū)、商業(yè)區(qū)、特色地區(qū)、商業(yè)街、步行街等）作為研究內(nèi)容，是在城市規(guī)劃和總體城市設(shè)計(jì)的指導(dǎo)下，深入研究局部地區(qū)公共空間環(huán)境的結(jié)構(gòu)、形態(tài)和建筑形態(tài)、景觀和自然人文環(huán)境、史跡保護(hù)、微觀交通與市民步行、活動場所、環(huán)境藝術(shù)和設(shè)施等。

一般對應(yīng)于詳細(xì)規(guī)劃的尺度和階段，可以從街區(qū)和地塊兩個層面進(jìn)行研究。

（二）局部研究層面的資料分析與構(gòu)思

局部城市公共空間的現(xiàn)狀基礎(chǔ)資料調(diào)查應(yīng)根據(jù)區(qū)域的類型和特點(diǎn)，突出重點(diǎn)，有所側(cè)重和取舍?；緝?nèi)容包括土地使用、道路交通、景觀與環(huán)境及相關(guān)資料部分，并以現(xiàn)狀圖和現(xiàn)狀說明方式表達(dá)。

局部研究的分析與構(gòu)思階段，是對設(shè)計(jì)研究區(qū)域的現(xiàn)狀基礎(chǔ)資料加以分析，總結(jié)存在的問題，分析體形環(huán)境及組成要素和內(nèi)容；也是綜合現(xiàn)有信息，提出以形態(tài)結(jié)構(gòu)為主的設(shè)計(jì)構(gòu)思和創(chuàng)意，綜合性的解決環(huán)境問題，塑造環(huán)境特色的重要過程。重點(diǎn)是提煉和挖掘城市局部地區(qū)的環(huán)境特色。主要研究：

1)城市局部公共空間的形態(tài)結(jié)構(gòu)。包括設(shè)計(jì)區(qū)域的功能分區(qū)、主要軸線和重要節(jié)點(diǎn)；設(shè)計(jì)區(qū)域建設(shè)高度分布、城市輪廓線、城市標(biāo)志、高度控制點(diǎn)；規(guī)劃區(qū)域內(nèi)重要地塊（街區(qū)）等。

2)城市景觀。研究城市公園、公共綠地、廣場等城市景觀要素的布局；分析視點(diǎn)、視域等視線組織分布；確定城市道路、街道等結(jié)構(gòu)性城市景觀的設(shè)計(jì)意向。

3)建筑群形態(tài)。從設(shè)計(jì)區(qū)域整體入手，研究建筑體量、沿街退后、高度、界面、色彩等建筑形態(tài)的控制和要求。

4)公共空間及活動。確定城市公共空間（廣場、公園等）的位置、面積、性質(zhì)、歸屬，活動的內(nèi)容和設(shè)施安排；研究城市公共空間與公共交通、步行區(qū)域的聯(lián)系。

5)運(yùn)動體系。研究區(qū)域內(nèi)道路交通組織及重要道路和街道的斷面，確定停車場、公交站點(diǎn)等的分布；組織步行系統(tǒng)，研究主要步行街的形式、斷面及與公共交通的聯(lián)系。

6)環(huán)境藝術(shù)。研究公共藝術(shù)品的位置、性質(zhì)等；確定街道家具的內(nèi)容、設(shè)置原則和形式指導(dǎo)；明確戶外廣告物、招牌等的基本要求及夜景照明的設(shè)計(jì)原則。

7)重要節(jié)點(diǎn)。建立重要地塊和街區(qū)的設(shè)計(jì)意向及其關(guān)于形態(tài)結(jié)構(gòu)、景觀、建筑形態(tài)、公共空間、交通與步行及環(huán)境藝術(shù)等方面的設(shè)計(jì)原則。

8)其他。容納重要城市公共事件與活動、慶典、禮儀的場所；公共空間城市文化結(jié)構(gòu)屬性（結(jié)構(gòu)型、外來型、混合兼并）；特性公共活動區(qū)（主流文化圈、亞文化圈）

2.4 城市公共空間規(guī)劃體系層次框架

根據(jù)上述分析，建立城市公共空間體系分類規(guī)劃框架如下（表1）

3、結(jié)語

本文通過研究城市公共空間體系的構(gòu)成要素及結(jié)構(gòu)，探求影響其發(fā)展的深層機(jī)制，進(jìn)而提出建設(shè)我國城市公共空間規(guī)劃體系的對策框架，作為城市公共空間規(guī)劃體系建設(shè)的依據(jù)和指導(dǎo)。

以《城市規(guī)劃編制辦法》為依托，將城市公共空間體系分為區(qū)域、總體和局部來研究，在城市規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)領(lǐng)域建立更為規(guī)范、合理、明確的公共空間設(shè)計(jì)準(zhǔn)則。包括區(qū)域領(lǐng)域、城市領(lǐng)域、局部地段、特殊管理區(qū)、重要公共節(jié)點(diǎn)等對應(yīng)區(qū)域、總體和詳細(xì)規(guī)劃及城市設(shè)計(jì)，編制相應(yīng)層次的公共空間系統(tǒng)規(guī)劃。從而探討了公共空間規(guī)劃體系如何與城市規(guī)劃體系各層次內(nèi)容合理對接的問題。該城市公共空間規(guī)劃體系的建立是本文對適應(yīng)我國轉(zhuǎn)型期城市規(guī)劃編制體系理論研究的有益嘗試，對于規(guī)劃體系的轉(zhuǎn)型具有一定現(xiàn)實(shí)意義。

參考文獻(xiàn)

[1] Montreal Master Plan，Edited by Executive Committee Responsible for Urban Planning and Architecture，2004

[2] City of Chicago，Chicago Park District & Forest Preserve District of Cook Country. City Space―An Open Space Plan for Chicago，1998.

[3] Evans. R.. Public Spaces，People Places. Urban Design Quarterly，No.68, Oct. 1998.

[4] 周進(jìn)，城市公共空間建設(shè)的規(guī)劃控制與引導(dǎo)，北京：中國建筑工業(yè)出版社，2005.10

[5] [加] 約翰?彭特，美國城市設(shè)計(jì)指南――西海岸五城市的設(shè)計(jì)政策與指導(dǎo)（龐 譯），北京：中國建筑工業(yè)出版社，2006.8

[6] [丹麥] 楊?蓋爾（Yahn Gehl） 著，何人可 譯，交往與空間，北京：中國建筑工業(yè)出版社，1992

[7] 扈萬泰，城市設(shè)計(jì)運(yùn)行機(jī)制，南京：東南大學(xué)出版社，2002

[8] 高源，美國現(xiàn)代城市設(shè)計(jì)運(yùn)作研究，南京：東南大學(xué)出版社，2006年10月

篇9

文／沈遲目前我國有法定依據(jù)的各類規(guī)劃就有80多種，非法定規(guī)劃更是不計(jì)其數(shù)。

2014年，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，“多規(guī)合一”試點(diǎn)是深化改革的一項(xiàng)要務(wù)，旨在推動國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個規(guī)劃的相互融合。這項(xiàng)試點(diǎn)如果廣泛推進(jìn)，有望強(qiáng)化政府空間管控能力，實(shí)現(xiàn)國土空間集約、高效、可持續(xù)利用。

多規(guī)矛盾由來已久

據(jù)城市規(guī)劃學(xué)會統(tǒng)計(jì)，目前我國有法定依據(jù)的各類規(guī)劃就有80多種，非法定規(guī)劃更是不計(jì)其數(shù)。從分類上看，有綜合性規(guī)劃，如發(fā)展規(guī)劃；有建設(shè)計(jì)劃型的規(guī)劃，如交通運(yùn)輸規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃；有控制性規(guī)劃，如環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃等。政府、企業(yè)的各類建設(shè)、管控和治理行為，絕大多數(shù)都先編制規(guī)劃，規(guī)劃的重要性不言而喻。

在各類規(guī)劃中，發(fā)展規(guī)劃以及一些地方重要的戰(zhàn)略規(guī)劃是由政府甚至是黨代會提出；城市總體規(guī)劃由地方政府編制、通過人大審查、再經(jīng)過有審批權(quán)的上級政府組織各相關(guān)部門聯(lián)合審查后審批；控制性詳細(xì)規(guī)劃由城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門組織編制，當(dāng)?shù)厝嗣裾?fù)責(zé)審批；土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃則由行業(yè)主管部門主持編制和審批。由于各類規(guī)劃在實(shí)際編制過程中，出發(fā)點(diǎn)、實(shí)施人、監(jiān)督者不同，規(guī)劃之間的矛盾由來已久。比較明顯的表現(xiàn)有：不同規(guī)劃之間的矛盾，例如城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃在對城市發(fā)展應(yīng)該占用的土地大小、位置的矛盾；不同地區(qū)規(guī)劃之間的矛盾，例如京津冀規(guī)劃之間的矛盾等。不太明顯但也有矛盾的如環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃之間的矛盾、水（利）系統(tǒng)規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃的矛盾、交通系統(tǒng)規(guī)劃和城市規(guī)劃之間的矛盾等。

由于各種顯性的、隱性的矛盾，法定的、非法定的規(guī)劃之間的矛盾，使各實(shí)施主體“選擇性”實(shí)施規(guī)劃的自由裁量權(quán)過大，在各地建設(shè)當(dāng)中因?yàn)橐?guī)劃有矛盾而消耗的成本太高。為解決各種規(guī)劃的矛盾，國家發(fā)改委于2004年就提出在江蘇省蘇州市、福建省安溪縣、四川省宜賓市等六個市縣開展“三規(guī)合一”（發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃）試點(diǎn)工作，由于當(dāng)時規(guī)劃在空間上的矛盾不甚突出，上級政府、人大對規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)督不夠嚴(yán)格，使得試點(diǎn)工作并未得到全面推行。直到現(xiàn)在各種規(guī)劃之間的矛盾，尤其是各種涉及空間的規(guī)劃之間的矛盾愈演愈烈，成為各地發(fā)展建設(shè)的普遍障礙。2014年中央新型城鎮(zhèn)化工作會議和新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃再次提出要開展“多規(guī)合一”，在中央高層的重視之下，發(fā)改委、住建部、國土部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)文在全國28個市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，各地積極響應(yīng)，“多規(guī)合一”的工作才在各地如火如荼地展開。

“多規(guī)合一”的新探索和成效

上海、廣州、廈門：幾規(guī)合一初見成效

上海實(shí)踐的核心是將國土局和規(guī)劃局合并，成立規(guī)劃和國土資源管理局，并由其組織編制土地利用規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)合一”，確保土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的銜接。按照堅(jiān)持城市總體規(guī)劃確定的城市發(fā)展方向、空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)布局和重大市政基礎(chǔ)設(shè)施安排基本不變的總體思路，依據(jù)國家下達(dá)的新一輪土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)，同步實(shí)現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)落地。

廣州“三規(guī)合一”初衷是解決規(guī)劃實(shí)施層面的問題，以區(qū)為單位進(jìn)行“三規(guī)合一”編制，由廣州市統(tǒng)籌。依據(jù)發(fā)改委確定的建設(shè)項(xiàng)目排序，布局建設(shè)用地，確定“三規(guī)合一”的建設(shè)用地規(guī)模控制線及相關(guān)控制線，形成“三規(guī)合一”最終成果。

廈門則由市主要領(lǐng)導(dǎo)親自任組長、組織協(xié)調(diào)各相關(guān)部門梳理調(diào)整了現(xiàn)有的各個涉及空間界限的規(guī)劃，逐一協(xié)調(diào)修改實(shí)現(xiàn)各類界限的重合，不僅釋放了50多平方公里的“沉淀”建設(shè)用地指標(biāo)，還進(jìn)一步結(jié)合行政審批制度的改革，實(shí)現(xiàn)了從項(xiàng)目立案到規(guī)劃許可證階段的審批時間由53個工作日壓縮到10個工作日，用地許可階段申報材料由25項(xiàng)減少至6項(xiàng)，大大提高了行政效率。

各地目前的普遍做法

各地目前主要還是關(guān)注空間界限的整合，通過各種手段把各種規(guī)劃的界限統(tǒng)一起來，實(shí)現(xiàn)空間一張圖管理。武漢通過規(guī)劃和國土局的合并，實(shí)現(xiàn)了“規(guī)”“土”在編制機(jī)構(gòu)內(nèi)部的合一。廣東順德則是合并了發(fā)改、規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)局，國土、城建和水利局，再通過完善規(guī)劃編制組織、統(tǒng)一技術(shù)方法和規(guī)劃邏輯基礎(chǔ)來實(shí)現(xiàn)“三規(guī)合一”。多數(shù)地方還是靠成立“多規(guī)合一”的領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)各部門職能所涉及的空間管理界限，實(shí)現(xiàn)“一個規(guī)劃、一張圖”。這樣做最明顯的成效一是目前所有涉及空間界限的規(guī)劃不“打架”了；二是因?yàn)橐?guī)劃統(tǒng)一了，原有“沉淀”的建設(shè)用地指標(biāo)被盤活了，這是各地最希望得到的效果；三是結(jié)合行政審批改革，提高辦事效率有了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。對“多規(guī)合一”前景的未雨綢繆思考

城土環(huán)合一， “沉淀”的土地用完后怎么辦？

把因?yàn)槌?、土、環(huán)不一致而沉淀的用地潛力挖掘出來是目前大多數(shù)城市推進(jìn)“三規(guī)合一”工作最大的動力?！岸嘁?guī)合一”實(shí)現(xiàn)以后，今后的建設(shè)用地指標(biāo)在土地利用規(guī)劃中仍然緊缺，僅僅是規(guī)劃同時乃至統(tǒng)一編制，并不能解決根本問題。

如何應(yīng)對不同規(guī)劃的不同彈性？

土地規(guī)劃當(dāng)中建設(shè)用地指標(biāo)由國家分配到省以后，國土部還有一定的指標(biāo)以應(yīng)急用；而省國土部門給各地分配指標(biāo)時大多也留15%左右的機(jī)動指標(biāo)。但城市在編制總體規(guī)劃時到某個規(guī)劃期時用地規(guī)模是個定量，在國土管理部門自上而下確定的規(guī)模限定下，城市規(guī)劃還要確定每一塊土地的具體用途。城市規(guī)劃的剛性如何應(yīng)對土地利用規(guī)劃的彈性仍有待解答。

不同主管部門的規(guī)劃主次如何區(qū)分？

城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的編制都提出要相互協(xié)調(diào)，但又都有一個誰先誰后，誰實(shí)際上服從誰的問題。一般后編制的規(guī)劃都要把現(xiàn)在已經(jīng)有的經(jīng)過協(xié)調(diào)和批準(zhǔn)的規(guī)劃作為前置條件，一個規(guī)劃因客觀條件發(fā)生了變化需要修改，而屬于不同部門主管的其他規(guī)劃大多數(shù)時候都是不可能同時修編的，要求經(jīng)修改（編）的新的規(guī)劃去服從一個將來也要修編但目前還沒有修編的既有規(guī)劃，顯然也是不合理的。

多規(guī)不協(xié)調(diào)的根源分析

不同部門編制規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)的不同是多規(guī)不協(xié)調(diào)的根源。簡單表述如下：

國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃由政府的發(fā)改部門負(fù)責(zé)編制，是對地區(qū)重大建設(shè)項(xiàng)目、生產(chǎn)力分布和國民經(jīng)濟(jì)重要比例關(guān)系等作出5年計(jì)劃規(guī)劃，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)定目標(biāo)和方向。

城鄉(xiāng)規(guī)劃由政府城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門負(fù)責(zé)，主要是為了規(guī)范城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)活動。

土地利用規(guī)劃則是為了落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制；其主要任務(wù)是確定耕地保護(hù)底線、占保平衡原則、建設(shè)用地范圍和規(guī)模，是自上而下的嚴(yán)格的管控規(guī)劃。

城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃編制辦法的上位規(guī)劃法《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》都提到這兩個規(guī)劃需要以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展為依據(jù)，而這兩個規(guī)劃的編制辦法卻沒有明確這點(diǎn)。

環(huán)境保護(hù)規(guī)劃只是在《環(huán)境保護(hù)法》第13條里提到， “國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會同有關(guān)部門，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制國家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，報國務(wù)院批準(zhǔn)并公布實(shí)施。縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門會同有關(guān)部門，根據(jù)國家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的要求，編制本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，報同級人民政府批準(zhǔn)并公布實(shí)施?！彪m沒有編制辦法出臺，但不少地方在2年前已經(jīng)開始試行。

其他行業(yè)規(guī)劃多數(shù)也是以各自為政，比較典型的是原鐵道部“十二五”規(guī)劃，在預(yù)計(jì)“到2015年我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到51.5%”的情景下做出了超乎尋常的鐵路建設(shè)規(guī)劃。

由于“經(jīng)、城、土、環(huán)”四個規(guī)劃的內(nèi)容涉及發(fā)展整體部署，范圍覆蓋行政管轄地區(qū)，實(shí)施采用“政府負(fù)責(zé)、部門落實(shí)”的垂直管理方式，受編制內(nèi)容、審批機(jī)構(gòu)和監(jiān)督方式等環(huán)節(jié)的影響，容易造成規(guī)劃內(nèi)容交叉、標(biāo)準(zhǔn)矛盾、實(shí)施分割、溝通不暢等“失衡”或“打架”的現(xiàn)象。

上述四個規(guī)劃如果還不拋棄部門管理的狹隘概念，綜合規(guī)劃真正做到統(tǒng)攬全局，部門的行業(yè)的規(guī)劃做到服從整體，科學(xué)定位規(guī)劃的地位并輔之以技術(shù)手段的進(jìn)步，規(guī)劃“打架”的情景將會再次重演。

變革與創(chuàng)新是“多規(guī)合一”的根本出路

樹立系統(tǒng)全局思維，建立國家空間規(guī)劃體系

目前我國尚未建立全面的國家空間規(guī)劃體系是各類規(guī)劃依據(jù)打架、目標(biāo)打架、標(biāo)準(zhǔn)打架的根源。國家的整體目標(biāo)、近期目標(biāo)，地方的分區(qū)目標(biāo)都沒有建立一個完整的體系，各項(xiàng)規(guī)劃即便想找到依據(jù)也很難。因此，“多規(guī)合一”的順利實(shí)施還有待建立國家空間規(guī)劃體系，樹立系統(tǒng)的全局思維，解決各項(xiàng)規(guī)劃無據(jù)可依的現(xiàn)實(shí)需求。

各類規(guī)劃要擺正位置，各司其職

在發(fā)展規(guī)劃方面： 《憲法》中明確了國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的最高規(guī)劃地位，但其科學(xué)性（尤其是各地和各行業(yè)的規(guī)劃，如前面提到的原鐵道部“十二五”規(guī)劃）由于普遍的下位規(guī)劃在制定目標(biāo)時參照上位規(guī)劃平均目標(biāo)層層加碼廣泛受到質(zhì)疑、對各類規(guī)劃的指導(dǎo)和銜接也很有限，而各地發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容和深度也沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。需要補(bǔ)充空間規(guī)劃內(nèi)容，加強(qiáng)科學(xué)性論證，真正起到統(tǒng)領(lǐng)全局、指導(dǎo)分區(qū)和行業(yè)規(guī)劃的作用。

城市規(guī)劃要在如何既有剛性又有彈性，增加科學(xué)性，減少主觀性方面下功夫。

土地利用規(guī)劃本是行業(yè)規(guī)劃，層層指標(biāo)疊加的做法看似嚴(yán)密卻禁不住拷問。如2000年以后，進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，盡管城市建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地占用農(nóng)田地面積大幅增長，但糧食產(chǎn)量已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“十一連增”，僅僅從節(jié)約土地，保住耕地面積底線的原則出發(fā)編制的規(guī)劃難以服眾。并且建設(shè)用地指標(biāo)的分配一般掌握在上級政府手中，難免出現(xiàn)以偏蓋全、不合理地分解指標(biāo)的現(xiàn)象。一旦如此，其他規(guī)劃如何與之銜接而又保持科學(xué)性呢？

目前各地的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃還是由各地自行組織編制，除了涉及生態(tài)紅線、環(huán)境分區(qū)界限以外尚未和其他規(guī)劃有其他交叉．但實(shí)際上并非如此。例如環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的確定，就不能從當(dāng)前的水平推導(dǎo)是不是繼續(xù)改善，而要以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)出發(fā)預(yù)測未來可能的碳耗、污染物排放等，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃如果不結(jié)合發(fā)展規(guī)劃，環(huán)境目標(biāo)可能就是一句空話。一旦用環(huán)境目標(biāo)反饋到發(fā)展規(guī)劃，則產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單的編制可能就隨著發(fā)展規(guī)模的擴(kuò)大而更加嚴(yán)格，這樣又會影響到城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，要求其他規(guī)劃調(diào)整發(fā)展速度或結(jié)構(gòu)。

其他行業(yè)，如水利規(guī)劃、交通規(guī)劃等不僅要考慮本行業(yè)的發(fā)展，更應(yīng)該考慮投入與收益、社會與生態(tài)的正負(fù)效益之比，以及與當(dāng)時地方的發(fā)展水平匹配的問題。此外，各類規(guī)劃技術(shù)和方法也要進(jìn)行大幅度地創(chuàng)新，彌補(bǔ)各自的不足。結(jié)語

當(dāng)前，“多規(guī)合一”雖然取得了良好的開局，但僅僅靠近期空間上的統(tǒng)一解決不了根本問題，尤其是城市建設(shè)用地不足的問題。5年后，甚至不到5年，老的問題依舊會產(chǎn)生。真正的“一本規(guī)劃”不僅僅是“一張圖”，而是成系統(tǒng)的對未來的不斷修正的、進(jìn)步的、細(xì)化的謀劃。

主要

參考文獻(xiàn)

篇10

1.加強(qiáng)管控與改造提升相結(jié)合，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)向好。一是加強(qiáng)揚(yáng)塵管控。以PM10改善排名和各級交辦問題整改為重點(diǎn)，增加揚(yáng)塵監(jiān)測站，對責(zé)任單位進(jìn)行排名考核獎懲，倒逼履職盡責(zé)。堅(jiān)持車路場統(tǒng)籌管理，開展貨運(yùn)車輛排查檢查專項(xiàng)行動、洗城行動，全面降低揚(yáng)塵污染。二是交辦問題全面整改。按照問題交辦、督導(dǎo)整改、核查銷號的工作模式，市大氣辦、大督查交辦問題****個全部整改到位，第二輪省生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察交辦問題****個，除雨污分流工程和**工地監(jiān)測點(diǎn)外全部整改到位。三是實(shí)施企業(yè)提標(biāo)改造。抓住源頭治理，推動****、****、****、****等企業(yè)改造提升，切實(shí)優(yōu)化排放指標(biāo)。上半年二級以上優(yōu)良天數(shù)****天，同比增加****天，重污染天數(shù)同比減少****天，PM2.5同比下降****%，PM10同比下降****%。

2.空間規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)謀劃相結(jié)合，產(chǎn)城融合夯實(shí)基礎(chǔ)。一是推動與****、****公司合作，高標(biāo)準(zhǔn)編制我區(qū)國土空間規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，為發(fā)展空間及產(chǎn)業(yè)布局打下良好基礎(chǔ)。二是處置批而未供土地****畝，全面摸排低效用地并組織研究盤活方案，切實(shí)提升土地利用效益。三是根據(jù)發(fā)展需求，對****產(chǎn)業(yè)鏈項(xiàng)目、文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等推進(jìn)實(shí)施總規(guī)過渡性調(diào)整。四是搶抓機(jī)遇，積極謀劃包裝項(xiàng)目，爭取專項(xiàng)債券資金。通過市級審核項(xiàng)目****個，總投資****億元；謀劃中包裝項(xiàng)目****個，總投資****元。五是做好****建設(shè)服務(wù)保障，手續(xù)審批、外圍保障工程建設(shè)高效推進(jìn)。六是****片區(qū)積極探索打造農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)鏈，激發(fā)“后旅發(fā)時代”新活力。

3.縣城建設(shè)與精細(xì)管理相結(jié)合，城市品位有效提升。一是對標(biāo)先進(jìn)，提高標(biāo)準(zhǔn)。組織人員多次赴外地考察學(xué)習(xí)，充實(shí)我區(qū)縣城建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。省、市縣城建設(shè)43項(xiàng)考核指標(biāo)已達(dá)標(biāo)40項(xiàng)，達(dá)標(biāo)率93.02%。二是全力推進(jìn)****、****棚戶區(qū)、****棚戶區(qū)、城中村改造施工進(jìn)度。組織棚戶區(qū)群眾工作攻堅(jiān)行動，征地拆遷工作不斷取得新突破。三是全力做好城市品位提升、精細(xì)化管理。推進(jìn)“潔凈城市”專項(xiàng)行動，城區(qū)機(jī)械化清掃率達(dá)92.1%，精細(xì)化修復(fù)行動有效開展。建立垃圾分類試點(diǎn)，重點(diǎn)打造2個示范小區(qū)和2家樣板單位。加強(qiáng)流動攤戶管理，探索免費(fèi)進(jìn)屋新模式，市容市貌切實(shí)提升。

4.民生保障硬件與軟件相結(jié)合，群眾獲得感顯著增強(qiáng)。一是推進(jìn)供熱設(shè)施改造、城區(qū)民用天然氣切改工作，全面提升供熱、供氣效果。二是推進(jìn)****水流域治理項(xiàng)目建設(shè)，水利惠民工程有序開展。三是在2019年全市農(nóng)村人居環(huán)境整治考核中位列****、全省上半年排名****的基礎(chǔ)上，繼續(xù)探索農(nóng)村環(huán)衛(wèi)市場化，推進(jìn)問題廁所改造，農(nóng)村人居環(huán)境持續(xù)提升。四是落實(shí)社?！皽p免”政策。減免社會保險費(fèi)****萬元，穩(wěn)崗返還資金****萬元，臨時價格補(bǔ)貼****萬元。五是深化“不見面審批”改革，網(wǎng)辦率達(dá)100%，提前完成全年任務(wù)，排名****，群眾辦事體驗(yàn)顯著改善。

篇11

地下空間作為一種新型土地資源，在城市開發(fā)和建設(shè)方面，正在發(fā)揮越來越大的作用。發(fā)達(dá)國家的發(fā)展歷程表明，人均GDP在2000～3000美元之間，地下空間將具備大規(guī)模開發(fā)利用地下空間的條件和實(shí)力，2013年我國人均GDP超過了6000美元，已經(jīng)進(jìn)入大規(guī)模開發(fā)利用地下空間的高速發(fā)展期。資料顯示，到2010年我國已建成地鐵480公里，預(yù)計(jì)到2020年總里程達(dá)到6200公里；到2011年，僅城市供水、排水、燃?xì)?、供熱四類市政地下管網(wǎng)總長度就已超過148萬公里；北京市現(xiàn)有地下空間面積已達(dá)3000萬平方米，上海更是達(dá)到了4000萬平方米，各大城市已經(jīng)著手開始規(guī)劃和建設(shè)地下綜合體工程。目前，我國地下空間開發(fā)利用的總體規(guī)模和發(fā)展速度已居世界同類城市的先進(jìn)前列，已經(jīng)成為世界地下空間開發(fā)利用的大國。

在國家層面，對這一新型國土資源重視不夠，相配套的法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范和政策體系不完善，宏觀層面的規(guī)劃及管理指導(dǎo)不深入，《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》（1997年10月27日建設(shè)部令第58號，2001年11月20日修正），作為部門行政法規(guī)，法律約束性不強(qiáng)且未涉及地下空間權(quán)屬劃分，已不能很好地適應(yīng)現(xiàn)狀。在地方層面，地下空間建設(shè)與管理滯后于城市建設(shè)的總體水平，由于缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)和管理，行政部門和建設(shè)使用單位各自為政，規(guī)劃、建設(shè)、管理及運(yùn)行維護(hù)方面問題突出，各類事故時有發(fā)生，造成了人身傷亡和嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。

因此，針對我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展現(xiàn)狀，全面加強(qiáng)地下空間規(guī)劃與管理，已經(jīng)顯得十分必要和非常迫切。

二、我國地下空間規(guī)劃與管理存在的主要問題

近幾年由于地下空間規(guī)劃與管理不到位造成的事故令人觸目驚心：2010年7月28日南京地下廢棄化工管道爆炸事故導(dǎo)致13人死亡，120人受傷；2013年11月22日，中石化黃濰輸油管線泄漏引發(fā)的城市地下管網(wǎng)爆燃特大事故，共造成62人遇難，136人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失7.5億元；2012年北京“7?21”暴雨造成嚴(yán)重內(nèi)澇，導(dǎo)致因?yàn)?zāi)死亡78人，受災(zāi)人口190萬人，直接經(jīng)濟(jì)損失116.4億元；哈爾濱曾在8天內(nèi)出現(xiàn)7次路面塌陷，造成2人死亡2人受傷等。

慘痛的事故教訓(xùn)，不僅暴露出我國地下空間存在底數(shù)不清、信息不全、狀況不明、帶病運(yùn)行等現(xiàn)實(shí)問題，更反映出在地下空間規(guī)劃、管理方面存在的深層次問題。

1.法規(guī)體系不健全，專業(yè)規(guī)范時效性差。

總體來看，我國還沒有形成完整的立法體系。在國家立法層面，關(guān)于地下空間利用方面的專門法律尚屬空白，與其相關(guān)的內(nèi)容在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《物權(quán)法》等諸多法律中都有涉及；部門法規(guī)層面，建設(shè)部的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》中雖然明確了相關(guān)內(nèi)容，但是作為行政規(guī)章，該《規(guī)定》法律效力較低，且內(nèi)容也不完備，缺乏對實(shí)踐的指導(dǎo)意義；地方規(guī)定層面，只有部分省市出臺了一些有關(guān)的政策文件。

2.規(guī)劃滯后，總體性不強(qiáng)。

地下空間利用缺乏科學(xué)的整體目標(biāo)和全面規(guī)劃，功能布局不詳細(xì)，地域之間和行業(yè)之間未聯(lián)動，低效、無序和重復(fù)開發(fā)利用問題突出。各行業(yè)按照各自眼前需要自行開發(fā)和安排地下工程，缺乏聯(lián)通，整體性和系統(tǒng)性差；地面建筑、市政設(shè)施的布局之間缺乏有機(jī)聯(lián)系，對于公共用地即規(guī)劃紅線以外的地下空間，一直以來更是存在任其自然發(fā)展的無管理現(xiàn)象。這不僅導(dǎo)致產(chǎn)生了我國地下空間開發(fā)建設(shè)上的各類問題，更重要的是，地下空間開發(fā)利用的綜合效益不僅不能體現(xiàn)，還造成了空間資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，甚至導(dǎo)致后續(xù)開發(fā)無法進(jìn)行，嚴(yán)重影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。

3.管理缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，體制機(jī)制不完善。

一直以來，我國地下空間規(guī)劃與建設(shè)開發(fā)缺乏統(tǒng)一管理。相關(guān)報告顯示，當(dāng)前城市地下空間設(shè)施的產(chǎn)權(quán)主體分屬地鐵、自來水、排水、燃?xì)?、熱力、電信、電力公司，以及政府、部?duì)、工礦企業(yè)等數(shù)十個單位。在建設(shè)過程中，各環(huán)節(jié)的管理又分屬于不同的政府管理部門，如規(guī)劃管理由城市規(guī)劃部門負(fù)責(zé)，開工許可管理由城市建設(shè)部門負(fù)責(zé)，工程檔案管理由城建檔案管理部門負(fù)責(zé)等，缺少統(tǒng)一的監(jiān)管協(xié)調(diào)部門。

4.基礎(chǔ)資料缺失，信息化管理落后。

以城市地下管網(wǎng)為例，按照規(guī)定，各地的城建檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)繪制城市地下管網(wǎng)綜合圖，建立城市地下管網(wǎng)信息系統(tǒng)，并及時接收普查和補(bǔ)測、補(bǔ)繪所形成的地下管網(wǎng)。而事實(shí)上，全國擁有城建檔案管理機(jī)構(gòu)的城市并不多，2012年統(tǒng)計(jì)，在253個做過普查的城市中，只有少數(shù)設(shè)立了城建檔案管理機(jī)構(gòu)，也存在信息沒有形成動態(tài)更新的機(jī)制問題。另外，當(dāng)前的城建檔案沒有得到高效、低成本的利用，企業(yè)如果需要資料數(shù)據(jù)還需要花錢購買，如果想鋪設(shè)管網(wǎng)，需要自己到城市各個部門去收集，去探測施工地域的地下管網(wǎng)資料。

三、解決地下空間規(guī)劃與管理問題的建議

地下空間具有稀缺性和不可替代性，戰(zhàn)略地位突出，發(fā)展前景廣闊。建議國家從法律法規(guī)、統(tǒng)籌規(guī)劃、體制機(jī)制、信息化等多方面著手，科學(xué)規(guī)劃并有效監(jiān)管地下空間。

1.加快立法，完善法規(guī)體系建設(shè)。

將地下空間使用權(quán)納入法制體系，做出明確的界定。修改和完善相關(guān)立法，既要明晰國家對地下空間資源的所有權(quán)，保證公共利益不受侵害，又要明確地下空間使用權(quán)的主體權(quán)利、義務(wù)。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)節(jié)約高效利用。

建議在國家層面修訂完善土地利用總體規(guī)劃，將地下空間資源利用規(guī)劃納入其中，明確規(guī)劃主要控制指標(biāo)，進(jìn)行宏觀控制和引導(dǎo)，同時制定跨省市地域空間的整體規(guī)劃；在地方層面，在國家土地利用總體規(guī)劃和地下空間利用規(guī)劃指導(dǎo)下，結(jié)合自身發(fā)展特點(diǎn)，在地下空間利用狀況全面普查、安全及風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，全面編制城市地下空間開發(fā)利用總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃或修建性詳細(xì)規(guī)劃，同城市地平面和立面規(guī)劃一樣進(jìn)行法制化、規(guī)范化和程序化管理，以確保城市地下空間合理、有序開發(fā)。

3.統(tǒng)一管理，健全管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

政府部門應(yīng)建立統(tǒng)一的管理體制和業(yè)務(wù)流程，統(tǒng)籌規(guī)劃、審批、建設(shè)、監(jiān)察和檔案管理等全過程。建議國家層面有部門統(tǒng)籌地下空間規(guī)劃管理工作，地方政府因地制宜地設(shè)立地下空間綜合管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃、建設(shè)、市政、城管、施工企業(yè)和產(chǎn)權(quán)單位等眾多部門、諸多行業(yè)，保證地下空間開發(fā)利用的有序、高效運(yùn)行。