時間：2023-12-15 15:46:18
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公平是公共管理的核心價值理念，也是公共管理理論研究的核心價值范疇。在學(xué)術(shù)界，學(xué)者們從不同的學(xué)科背景出發(fā)對公平作出了不同的理解，主要包括邊沁功利主義的公平觀、亞當斯管理學(xué)角度的公平觀、羅爾斯社會學(xué)角度的公平觀以及平均主義的公平觀。公共管理是一個由政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)與管理學(xué)等學(xué)科構(gòu)成的綜合性學(xué)科，對公共管理中公平的理解也就由于人們學(xué)術(shù)背景的差異而不同。因此，在構(gòu)建社會主義和諧社會的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本質(zhì)屬性是針對不同社會群體進行的社會價值分配，這決定了公共管理中的公平應(yīng)該是社會學(xué)意義的群體公平。即在社會不同群體間實現(xiàn)的公平
雖然學(xué)術(shù)界基于不同學(xué)科背景的公平觀為我們解讀公共管理中的公平提供了基本的學(xué)科視角，但是我們不能簡單套用上述公平觀來理解公共管理中的公平。基本原理告訴我們，理解任何一項社會活動的核心價值理念，都必須從這項社會活動的本質(zhì)屬性出發(fā)，使這一核心理念符合這項社會活動的本質(zhì)屬性。那么，公共管理的本質(zhì)屬性是什么呢?
公共管理是向社會提供公共物品的活動。為了有效地向社會提供公共物品，公共管理必須解決為誰提供公共物品以及提供什么公共物品這兩個公共管理的基本問題。在可以用來提供公共物品的社會公共資源稀缺(有限)的前提下，公共管理解決這兩個基本問題的過程也就是對社會公共資源進行分配的過程。具體說來：解決為誰提供公共物品的問題就是實現(xiàn)社會公共資源在消費主體方向上的分配(配置)過程(如，在有限公共財政支出的制約下，政府將這一財政支出用于為偏遠地區(qū)修公路還是為城市建廣場)；解決提供什么公共物品的問題就是實現(xiàn)社會公共資源在消費形態(tài)方向上的分配(配置)過程(如，同樣是在有限公共財政支出的制約下，政府利用這一公共財政支出是為貧困群體解決住房問題還是解決子女教育問題)。因此，從公共管理解決的基本問題出發(fā)考察，公共管理的本質(zhì)屬性是對社會公共資源進行的分配。從社會公共資源具有的價值角度分析，公共管理的本質(zhì)屬性也就是對社會價值的分配。
與針對個體進行分配的提供私人物品的市場管理活動不同，公共管理對社會價值的分配是針對社會不同的群體而不是個體進行的，這是因為公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方經(jīng)濟學(xué)的論述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品?？煞窒硇允侵改橙藢参锲返氖褂貌⒉挥绊懰说氖褂?；非排他性是指不能剝奪任何公民對公共物品的使用權(quán)利。在西方經(jīng)濟學(xué)對公共物品上述論述的基礎(chǔ)上，需要進一步討論的問題是：公共物品的可分享性與非排他性的具體體現(xiàn)是什么?對此，我們的回答是：第一，公共物品的可分享性與排他性是在一定的地區(qū)內(nèi)實現(xiàn)的，是對一定地區(qū)內(nèi)社會成員的可分享性與非排他性。也就是說，一個地區(qū)的社會成員可以平等分享該地區(qū)為每一位社會成員普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地區(qū)的社會成員分享這一公共物品。具體例證就是，在實行聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式的西方國家，社會福利主要由各成員國政府(州、省)負責(zé)提供，各成員國政府提供的社會福利是有差別的，各成員國的公民可以分享本成員國政府提供的社會福利，但不可以分享其他成員國提供的社會福利。第二，公共物品的可分享性與非排他性是在一定社會階層(群體)內(nèi)實現(xiàn)的，是對一定社會階層成員的可分享性與非排他性。也就是說，一定社會階層(群體)的社會成員可以分享社會為這一階層(群體)成員選擇性提供的公共物品，但并不接受其他階層的社會成員分享這一公共物品。具體的例證就是，任何一位殘疾人都可以免費享用市內(nèi)公共交通、任何一位老年人都可以免費進入市內(nèi)公園，但非殘疾人、非老年人則不擁有這一權(quán)利。根據(jù)對公共物品的可分享性與非排他性的理解，我們可以將公共管理的本質(zhì)屬性進一步表述為：針對社會不同群體進行的社會價值的分配。
既然公共管理的本質(zhì)屬性是針對社會不同群體進行的社會價值的分配，公共管理中的公平也就應(yīng)該是社會學(xué)意義上的群體公平，是在社會不同群體間實現(xiàn)的群體公平。
二、公共管理的根本目標是實現(xiàn)公共利益。這決定了公共管理中的公平應(yīng)該是分配結(jié)果的公平。也就是使全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等分享公共利益
公共管理的根本目標是通過提供公共物品來最大限度地實現(xiàn)公共利益。對于公共利益的認識，學(xué)術(shù)界存在著比較大的認識分歧，“甚至有些學(xué)者，如公共選擇學(xué)派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅，根本否認公共利益的存在，認為‘公共利益是一種神話”～。布坎南等人之所以否認公共利益的存在，是基于公共選擇理論的基本假設(shè)——理性人(經(jīng)濟人)假設(shè)。他們認為：根據(jù)理性人(經(jīng)濟人)假設(shè)，人們在政治決策中的動機與在市場決策中的動機是一致的，都是追求個人利益的最大化，而個人的偏好是不同的，并且每個人都有充分的決策信息與足夠的決策能力。因此，人們無法形成共同的需求，也就無法形成公共利益。事實上，公共利益不僅是客觀存在的，而且其內(nèi)涵也是比較清晰的。公共利益這一概念，是由公共與利益兩個基本概念構(gòu)成的。公共的含義是共同的、公眾的，而利益則是“人們?yōu)榱松妗⑾硎芎桶l(fā)展所需要的資源和條件”。。因此，我們可以將公共利益理解為：公共利益是公眾為了生存、享受與發(fā)展所需要的資源和條件。如果將公眾為了生存、享受與發(fā)展的需要概括為需求，我們也可以將公共利益理解為：公共利益是滿足公共需求的資源和條件。顯然，公共管理對公共利益的實現(xiàn)是通過滿足公共需求完成的，公共需求的滿足是公共管理對社會價值分配的結(jié)果。因此，與提供私人物品的市場管理不同，公共管理中的公平應(yīng)該是結(jié)果的公平，是對社會價值分配結(jié)果的公平。
如何考量公共管理對社會價值分配結(jié)果的公平呢?公共管理的目標是滿足公共利益，考量公共管理對社會價值分配結(jié)果的公平也就是考量公共管理對公共利益的實現(xiàn)程度。公共利益是滿足公共需求的資源和條件，公共需求的主體是民眾，公共利益的實現(xiàn)程度也應(yīng)該由民眾評定。在現(xiàn)代民主制度的背景下，民眾對公共利益的評定是通過民主機制、依據(jù)民主決策規(guī)則進行的。盡管不同政治體制下的民主機制是不同的，但是民主決策的規(guī)則卻是一致的，那就是全體一致規(guī)則與絕對多數(shù)規(guī)則。在采取全體一致規(guī)則的情況下，實現(xiàn)了全體民眾所需求的利益即民眾的整體利益也就是實現(xiàn)了公共利益；在采取絕對多數(shù)規(guī)則的情況下，實現(xiàn)了大多數(shù)(含全體)民眾所需求的利益即民眾普遍需求的個體利益也就是實現(xiàn)了公共利益。所謂實現(xiàn)公共利益，包含兩個要素：一是提供的利益為民眾(全體或大多數(shù))所需求，這是由公共利益的公共性決定的；二是提供的利益為民眾(全體或大多數(shù))所分享，這是由公共利益的可分享性決定的。我國學(xué)者陳慶云等人認為，公共利益應(yīng)該具有分享性，而且“實際上分享人數(shù)的多寡并不是決定公共利益的惟一因素，決定是否真正構(gòu)成公共利益的基本特征是“是否具有社會分享性”。由此可知，考量公共管理對公共利益的實現(xiàn)程度，也就是考量公共管理是否提供了為全體民眾所需求或大多數(shù)民眾所需求的利益以及這一利益是否為民眾所分享。因此，考量公共管理對社會價值分配結(jié)果的公平，也就是考量公共管理是否使全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等地分享了公共利益。
實現(xiàn)全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等分享公共利益，這是一個動態(tài)的、整體的平衡過程。由于公共資源的有限性與民眾利益需求的多元性及差異性，在一定的歷史時期內(nèi)，一項公共管理很難同時滿足所有民眾的利益需求。一般說來，一項公共管理總是在滿足一部分民眾利益需求的同時抑制另外一部分民眾的利益需求或者是在滿足民眾某一方面利益需求的同時抑制民眾另一方面的利益需求(這正是公共管理對社會價值分配這一本質(zhì)屬性的體現(xiàn))。因此，公共管理要不斷地對利益需求受抑制的群體(如弱勢群體)或利益需求受抑制的方面予以補償，用動態(tài)的、整體的利益平衡過程來漸進地實現(xiàn)社會價值分配結(jié)果的公平，使公共管理盡可能地逼近使全體社會成員共同分享公共利益這一理想目標。
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三、公平與效率分屬公共管理的不同理性層面。公平是公共管理價值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是為實現(xiàn)公平服務(wù)的
對于公平與效率的關(guān)系，學(xué)術(shù)界已經(jīng)多有論述，這些論述大都是抽象的，缺乏將公平與效率的關(guān)系放在具體的社會活動中的具體分析。事實上，在不同的歷史階段或不同的社會活動中，公平與效率的含義是不同的，二者之間的關(guān)系也是不同的。那么，公共管理中的公平與效率的含義及其關(guān)系如何呢?
對于公共管理中公平的含義，我們已經(jīng)進行了一定的討論：公共管理中的公平是在社會不同群體間實現(xiàn)的分配結(jié)果的公平，是使全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等分享公共利益。我們再來討論公共管理中效率的含義。公共管理中使用的效率概念來源于經(jīng)濟學(xué)。在經(jīng)濟學(xué)中，關(guān)于效率有兩個含義：一是資源利用效率，是指利用有限的資源實現(xiàn)收益最大化的程度；二是資源配置效率，是指利用有限資源實現(xiàn)效用最大化的程度。經(jīng)濟學(xué)中效率的概念涉及了微觀與宏觀經(jīng)濟兩個方面：資源利用效率是微觀經(jīng)濟問題，屬于企業(yè)管理范疇；資源配置效率是宏觀經(jīng)濟問題，屬于政府宏觀調(diào)控范疇。公共管理中，效率一詞的含義仍然是經(jīng)濟學(xué)中的含義。惟一的問題是：公共物品的提供不以贏利為目的，有些公共物品也不存在經(jīng)濟收益。為解決這一問題，我們可以將收益理解為社會收益與經(jīng)濟收益的統(tǒng)一。這樣，在公共管理中使用效率這一概念時，既與經(jīng)濟學(xué)的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特點。
在公共管理中，處理公平與效率關(guān)系的基本準則是：從公平原則出發(fā)并注重效率。這一基本準則有三個含義：(1)公共管理必須以公平為基本出發(fā)點。第一，公共物品的可分享性與非排他性決定了公共管理必須從公平原則出發(fā)，不能以不公平的方式剝奪任一民眾的消費權(quán)力。第二，公共管理的國民經(jīng)濟再分配性質(zhì)，決定了公共管理必須從公平原則出發(fā)，將公平放在公共管理的首位。公共管理是國民經(jīng)濟的再分配過程，盡管各國的分配原則有所不同，但在國民經(jīng)濟再分配過程中，都要貫徹公平原則。從處理效率與公平關(guān)系的角度出發(fā)，可將世界各國的收入分配原則分為兩類：效率優(yōu)先與公平優(yōu)先(盡管公平優(yōu)先的國家是少數(shù))。在公平優(yōu)先的國家，再分配過程必然要貫徹公平優(yōu)先的分配原則，以進一步實現(xiàn)公平。在效率優(yōu)先的國家，國民經(jīng)濟的一次分配必然要形成社會收入的差異，甚至?xí)?dǎo)致尖銳的社會矛盾。為緩和由一次分配形成的社會矛盾，維護社會穩(wěn)定并在公共選擇中獲取大多數(shù)人的支持，政府在國民經(jīng)濟再分配中，也必然要貫徹公平原則。(2)公共管理也要充分注重效率。經(jīng)濟學(xué)基本原理表明，公共資源是有限(稀缺)的，在有限資源的制約下，公共管理必須注重利用有限資源提供更多與效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平統(tǒng)領(lǐng)下的效率。同其他經(jīng)濟活動一樣，作為國民經(jīng)濟再分配過程的公共管理也必須解決生產(chǎn)什么、怎樣生產(chǎn)、為誰生產(chǎn)這三個基本問題。與其他經(jīng)濟活動不同的是，公共管理解決這三個基本問題的順序是：先解決為誰生產(chǎn)，再解決生產(chǎn)什么與怎樣生產(chǎn)。這是因為：公共管理對社會價值分配的本質(zhì)屬性，要求公共管理首先要解決將社會價值分配給誰，即為誰生產(chǎn)公共物品的問題，在解決了為誰生產(chǎn)公共物品這一根本問題之后，公共管理才能考慮為這些人生產(chǎn)什么樣的公共物品以及怎樣生產(chǎn)這些公共物品。公共管理解決上述基本問題的順序并以公平為基本出發(fā)點，決定了公共管理必須將公平放在首位，用公平來統(tǒng)領(lǐng)效率。具體說來就是：公共管理在決定為誰生產(chǎn)公共物品時從公平出發(fā)，在決定生產(chǎn)什么公共物品與怎樣生產(chǎn)這些公共物品時注重效率。
至此，我們可以看出：在公共管理中，公平作為公共管理價值理性的核心，始終是第一位的；效率作為公共管理工具理性的核心，是為價值理的，也就是為公平服務(wù)的。我國的公共管理理論研究是在借鑒西方公共管理理論與介紹西方公共管理改革運動的基礎(chǔ)上展開的。誠然，西方的公共管理理論與英國撒切爾政府和美國里根政府率先開展的西方國家的新公共管理(改革)運動是以提高公共管理效率為中心的。但是，我們必須清醒地看到，這一理論與運動是在西方資本主義國家已經(jīng)在公共管理中比較好地實現(xiàn)了公平的前提下進行的。認識到這一點，會使我們在努力提高我國公共管理效率的同時，始終堅持公共管理中的公平并將其放在首位，避免再次出現(xiàn)前一時期我國社會某些公共管理領(lǐng)域(如醫(yī)療、教育等領(lǐng)域)存在的為了追求效率而顯失公平的社會現(xiàn)象。
四、公共管理是以公共權(quán)力為核心展開的，只有實現(xiàn)公共管理中公共權(quán)力的合理分配，才能從根本意義上實現(xiàn)公共管理的公平
公平是公共管理的核心價值理念，也是公共管理理論研究的核心價值范疇。在學(xué)術(shù)界，學(xué)者們從不同的學(xué)科背景出發(fā)對公平作出了不同的理解，主要包括邊沁功利主義的公平觀、亞當斯管理學(xué)角度的公平觀、羅爾斯社會學(xué)角度的公平觀以及平均主義的公平觀。公共管理是一個由政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)與管理學(xué)等學(xué)科構(gòu)成的綜合性學(xué)科，對公共管理中公平的理解也就由于人們學(xué)術(shù)背景的差異而不同。因此，在構(gòu)建社會主義和諧社會的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本質(zhì)屬性是針對不同社會群體進行的社會價值分配，這決定了公共管理中的公平應(yīng)該是社會學(xué)意義的群體公平。即在社會不同群體間實現(xiàn)的公平
雖然學(xué)術(shù)界基于不同學(xué)科背景的公平觀為我們解讀公共管理中的公平提供了基本的學(xué)科視角，但是我們不能簡單套用上述公平觀來理解公共管理中的公平?；驹砀嬖V我們，理解任何一項社會活動的核心價值理念，都必須從這項社會活動的本質(zhì)屬性出發(fā)，使這一核心理念符合這項社會活動的本質(zhì)屬性。那么，公共管理的本質(zhì)屬性是什么呢?
公共管理是向社會提供公共物品的活動。為了有效地向社會提供公共物品，公共管理必須解決為誰提供公共物品以及提供什么公共物品這兩個公共管理的基本問題。在可以用來提供公共物品的社會公共資源稀缺(有限)的前提下，公共管理解決這兩個基本問題的過程也就是對社會公共資源進行分配的過程。具體說來：解決為誰提供公共物品的問題就是實現(xiàn)社會公共資源在消費主體方向上的分配(配置)過程(如，在有限公共財政支出的制約下，政府將這一財政支出用于為偏遠地區(qū)修公路還是為城市建廣場)；解決提供什么公共物品的問題就是實現(xiàn)社會公共資源在消費形態(tài)方向上的分配(配置)過程(如，同樣是在有限公共財政支出的制約下，政府利用這一公共財政支出是為貧困群體解決住房問題還是解決子女教育問題)。因此，從公共管理解決的基本問題出發(fā)考察，公共管理的本質(zhì)屬性是對社會公共資源進行的分配。從社會公共資源具有的價值角度分析，公共管理的本質(zhì)屬性也就是對社會價值的分配。
與針對個體進行分配的提供私人物品的市場管理活動不同，公共管理對社會價值的分配是針對社會不同的群體而不是個體進行的，這是因為公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方經(jīng)濟學(xué)的論述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人對公共物品的使用并不影響他人的使用；非排他性是指不能剝奪任何公民對公共物品的使用權(quán)利。在西方經(jīng)濟學(xué)對公共物品上述論述的基礎(chǔ)上，需要進一步討論的問題是：公共物品的可分享性與非排他性的具體體現(xiàn)是什么?對此，我們的回答是：第一，公共物品的可分享性與排他性是在一定的地區(qū)內(nèi)實現(xiàn)的，是對一定地區(qū)內(nèi)社會成員的可分享性與非排他性。也就是說，一個地區(qū)的社會成員可以平等分享該地區(qū)為每一位社會成員普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地區(qū)的社會成員分享這一公共物品。具體例證就是，在實行聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式的西方國家，社會福利主要由各成員國政府(州、省)負責(zé)提供，各成員國政府提供的社會福利是有差別的，各成員國的公民可以分享本成員國政府提供的社會福利，但不可以分享其他成員國提供的社會福利。第二，公共物品的可分享性與非排他性是在一定社會階層(群體)內(nèi)實現(xiàn)的，是對一定社會階層成員的可分享性與非排他性。也就是說，一定社會階層(群體)的社會成員可以分享社會為這一階層(群體)成員選擇性提供的公共物品，但并不接受其他階層的社會成員分享這一公共物品。具體的例證就是，任何一位殘疾人都可以免費享用市內(nèi)公共交通、任何一位老年人都可以免費進入市內(nèi)公園，但非殘疾人、非老年人則不擁有這一權(quán)利。根據(jù)對公共物品的可分享性與非排他性的理解，我們可以將公共管理的本質(zhì)屬性進一步表述為：針對社會不同群體進行的社會價值的分配。
既然公共管理的本質(zhì)屬性是針對社會不同群體進行的社會價值的分配，公共管理中的公平也就應(yīng)該是社會學(xué)意義上的群體公平，是在社會不同群體間實現(xiàn)的群體公平。
二、公共管理的根本目標是實現(xiàn)公共利益。這決定了公共管理中的公平應(yīng)該是分配結(jié)果的公平。也就是使全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等分享公共利益
公共管理的根本目標是通過提供公共物品來最大限度地實現(xiàn)公共利益。對于公共利益的認識，學(xué)術(shù)界存在著比較大的認識分歧，“甚至有些學(xué)者，如公共選擇學(xué)派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅，根本否認公共利益的存在，認為‘公共利益是一種神話”～。布坎南等人之所以否認公共利益的存在，是基于公共選擇理論的基本假設(shè)——理性人(經(jīng)濟人)假設(shè)。他們認為：根據(jù)理性人(經(jīng)濟人)假設(shè)，人們在政治決策中的動機與在市場決策中的動機是一致的，都是追求個人利益的最大化，而個人的偏好是不同的，并且每個人都有充分的決策信息與足夠的決策能力。因此，人們無法形成共同的需求，也就無法形成公共利益。事實上，公共利益不僅是客觀存在的，而且其內(nèi)涵也是比較清晰的。公共利益這一概念，是由公共與利益兩個基本概念構(gòu)成的。公共的含義是共同的、公眾的，而利益則是“人們?yōu)榱松?、享受和發(fā)展所需要的資源和條件”。。因此，我們可以將公共利益理解為：公共利益是公眾為了生存、享受與發(fā)展所需要的資源和條件。如果將公眾為了生存、享受與發(fā)展的需要概括為需求，我們也可以將公共利益理解為：公共利益是滿足公共需求的資源和條件。顯然，公共管理對公共利益的實現(xiàn)是通過滿足公共需求完成的，公共需求的滿足是公共管理對社會價值分配的結(jié)果。因此，與提供私人物品的市場管理不同，公共管理中的公平應(yīng)該是結(jié)果的公平，是對社會價值分配結(jié)果的公平。如何考量公共管理對社會價值分配結(jié)果的公平呢?公共管理的目標是滿足公共利益，考量公共管理對社會價值分配結(jié)果的公平也就是考量公共管理對公共利益的實現(xiàn)程度。公共利益是滿足公共需求的資源和條件，公共需求的主體是民眾，公共利益的實現(xiàn)程度也應(yīng)該由民眾評定。在現(xiàn)代民主制度的背景下，民眾對公共利益的評定是通過民主機制、依據(jù)民主決策規(guī)則進行的。盡管不同政治體制下的民主機制是不同的，但是民主決策的規(guī)則卻是一致的，那就是全體一致規(guī)則與絕對多數(shù)規(guī)則。在采取全體一致規(guī)則的情況下，實現(xiàn)了全體民眾所需求的利益即民眾的整體利益也就是實現(xiàn)了公共利益；在采取絕對多數(shù)規(guī)則的情況下，實現(xiàn)了大多數(shù)(含全體)民眾所需求的利益即民眾普遍需求的個體利益也就是實現(xiàn)了公共利益。所謂實現(xiàn)公共利益，包含兩個要素：一是提供的利益為民眾(全體或大多數(shù))所需求，這是由公共利益的公共性決定的；二是提供的利益為民眾(全體或大多數(shù))所分享，這是由公共利益的可分享性決定的。我國學(xué)者陳慶云等人認為，公共利益應(yīng)該具有分享性，而且“實際上分享人數(shù)的多寡并不是決定公共利益的惟一因素，決定是否真正構(gòu)成公共利益的基本特征是“是否具有社會分享性”。由此可知，考量公共管理對公共利益的實現(xiàn)程度，也就是考量公共管理是否提供了為全體民眾所需求或大多數(shù)民眾所需求的利益以及這一利益是否為民眾所分享。因此，考量公共管理對社會價值分配結(jié)果的公平，也就是考量公共管理是否使全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等地分享了公共利益。
實現(xiàn)全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等分享公共利益，這是一個動態(tài)的、整體的平衡過程。由于公共資源的有限性與民眾利益需求的多元性及差異性，在一定的歷史時期內(nèi)，一項公共管理很難同時滿足所有民眾的利益需求。一般說來，一項公共管理總是在滿足一部分民眾利益需求的同時抑制另外一部分民眾的利益需求或者是在滿足民眾某一方面利益需求的同時抑制民眾另一方面的利益需求(這正是公共管理對社會價值分配這一本質(zhì)屬性的體現(xiàn))。因此，公共管理要不斷地對利益需求受抑制的群體(如弱勢群體)或利益需求受抑制的方面予以補償，用動態(tài)的、整體的利益平衡過程來漸進地實現(xiàn)社會價值分配結(jié)果的公平，使公共管理盡可能地逼近使全體社會成員共同分享公共利益這一理想目標。
三、公平與效率分屬公共管理的不同理性層面。公平是公共管理價值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是為實現(xiàn)公平服務(wù)的
對于公平與效率的關(guān)系，學(xué)術(shù)界已經(jīng)多有論述，這些論述大都是抽象的，缺乏將公平與效率的關(guān)系放在具體的社會活動中的具體分析。事實上，在不同的歷史階段或不同的社會活動中，公平與效率的含義是不同的，二者之間的關(guān)系也是不同的。那么，公共管理中的公平與效率的含義及其關(guān)系如何呢?
對于公共管理中公平的含義，我們已經(jīng)進行了一定的討論：公共管理中的公平是在社會不同群體間實現(xiàn)的分配結(jié)果的公平，是使全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等分享公共利益。我們再來討論公共管理中效率的含義。公共管理中使用的效率概念來源于經(jīng)濟學(xué)。在經(jīng)濟學(xué)中，關(guān)于效率有兩個含義：一是資源利用效率，是指利用有限的資源實現(xiàn)收益最大化的程度；二是資源配置效率，是指利用有限資源實現(xiàn)效用最大化的程度。經(jīng)濟學(xué)中效率的概念涉及了微觀與宏觀經(jīng)濟兩個方面：資源利用效率是微觀經(jīng)濟問題，屬于企業(yè)管理范疇；資源配置效率是宏觀經(jīng)濟問題，屬于政府宏觀調(diào)控范疇。公共管理中，效率一詞的含義仍然是經(jīng)濟學(xué)中的含義。惟一的問題是：公共物品的提供不以贏利為目的，有些公共物品也不存在經(jīng)濟收益。為解決這一問題，我們可以將收益理解為社會收益與經(jīng)濟收益的統(tǒng)一。這樣，在公共管理中使用效率這一概念時，既與經(jīng)濟學(xué)的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特點。
在公共管理中，處理公平與效率關(guān)系的基本準則是：從公平原則出發(fā)并注重效率。這一基本準則有三個含義：(1)公共管理必須以公平為基本出發(fā)點。第一，公共物品的可分享性與非排他性決定了公共管理必須從公平原則出發(fā)，不能以不公平的方式剝奪任一民眾的消費權(quán)力。第二，公共管理的國民經(jīng)濟再分配性質(zhì)，決定了公共管理必須從公平原則出發(fā)，將公平放在公共管理的首位。公共管理是國民經(jīng)濟的再分配過程，盡管各國的分配原則有所不同，但在國民經(jīng)濟再分配過程中，都要貫徹公平原則。從處理效率與公平關(guān)系的角度出發(fā)，可將世界各國的收入分配原則分為兩類：效率優(yōu)先與公平優(yōu)先(盡管公平優(yōu)先的國家是少數(shù))。在公平優(yōu)先的國家，再分配過程必然要貫徹公平優(yōu)先的分配原則，以進一步實現(xiàn)公平。在效率優(yōu)先的國家，國民經(jīng)濟的一次分配必然要形成社會收入的差異，甚至?xí)?dǎo)致尖銳的社會矛盾。為緩和由一次分配形成的社會矛盾，維護社會穩(wěn)定并在公共選擇中獲取大多數(shù)人的支持，政府在國民經(jīng)濟再分配中，也必然要貫徹公平原則。(2)公共管理也要充分注重效率。經(jīng)濟學(xué)基本原理表明，公共資源是有限(稀缺)的，在有限資源的制約下，公共管理必須注重利用有限資源提供更多與效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平統(tǒng)領(lǐng)下的效率。同其他經(jīng)濟活動一樣，作為國民經(jīng)濟再分配過程的公共管理也必須解決生產(chǎn)什么、怎樣生產(chǎn)、為誰生產(chǎn)這三個基本問題。與其他經(jīng)濟活動不同的是，公共管理解決這三個基本問題的順序是：先解決為誰生產(chǎn)，再解決生產(chǎn)什么與怎樣生產(chǎn)。這是因為：公共管理對社會價值分配的本質(zhì)屬性，要求公共管理首先要解決將社會價值分配給誰，即為誰生產(chǎn)公共物品的問題，在解決了為誰生產(chǎn)公共物品這一根本問題之后，公共管理才能考慮為這些人生產(chǎn)什么樣的公共物品以及怎樣生產(chǎn)這些公共物品。公共管理解決上述基本問題的順序并以公平為基本出發(fā)點，決定了公共管理必須將公平放在首位，用公平來統(tǒng)領(lǐng)效率。具體說來就是：公共管理在決定為誰生產(chǎn)公共物品時從公平出發(fā)，在決定生產(chǎn)什么公共物品與怎樣生產(chǎn)這些公共物品時注重效率。
至此，我們可以看出：在公共管理中，公平作為公共管理價值理性的核心，始終是第一位的；效率作為公共管理工具理性的核心，是為價值理的，也就是為公平服務(wù)的。我國的公共管理理論研究是在借鑒西方公共管理理論與介紹西方公共管理改革運動的基礎(chǔ)上展開的。誠然，西方的公共管理理論與英國撒切爾政府和美國里根政府率先開展的西方國家的新公共管理(改革)運動是以提高公共管理效率為中心的。但是，我們必須清醒地看到，這一理論與運動是在西方資本主義國家已經(jīng)在公共管理中比較好地實現(xiàn)了公平的前提下進行的。認識到這一點，會使我們在努力提高我國公共管理效率的同時，始終堅持公共管理中的公平并將其放在首位，避免再次出現(xiàn)前一時期我國社會某些公共管理領(lǐng)域(如醫(yī)療、教育等領(lǐng)域)存在的為了追求效率而顯失公平的社會現(xiàn)象。四、公共管理是以公共權(quán)力為核心展開的，只有實現(xiàn)公共管理中公共權(quán)力的合理分配，才能從根本意義上實現(xiàn)公共管理的公平
公共管理倫理學(xué)是行政管理、公共事業(yè)管理、教育經(jīng)濟管理等公共管理類的專業(yè)課程，在公共管理類專業(yè)課程體系中處于“望星空”的地位，其教學(xué)質(zhì)量對于實現(xiàn)專業(yè)培養(yǎng)目標、體現(xiàn)公共管理類專業(yè)“公共性”特點、提高學(xué)生整體素質(zhì)等方面，都起著關(guān)鍵性的作用。建設(shè)好該門課程，首先應(yīng)在指導(dǎo)思想上明確公共管理倫理學(xué)課程建設(shè)的必要性，回答重點建設(shè)的原因，這是做好公共管理倫理學(xué)精品課程建設(shè)的前提。公共管理倫理學(xué)精品課程建設(shè)的必要性主要體現(xiàn)在如下幾個方面。
1.1體現(xiàn)公共管理類專業(yè)“公共性”特點的需要
公共管理的主體是以政府為核心的公共管理部門，與其他管理比較，具有其他管理所沒有的公共性的特點和屬性。什么是“公共性”，這不僅是事實判斷，更是一個價值與倫理的判斷。所謂的事實判斷，就是根據(jù)事實標準，如效率、技術(shù)、資金和執(zhí)行力等作出的判斷。所謂的倫理判斷，就是根據(jù)人的價值取向、道德觀、世界觀等作出的判斷。與事實判斷典型的客觀性相比，倫理判斷具有典型的主觀性，缺乏客觀的衡量標準。既然公共管理的“公共性”是事實與價值判斷相結(jié)合的產(chǎn)物，那么把公共管理的理論和實踐作為研究對象的公共管理類專業(yè)和學(xué)科的課程設(shè)計中，除了體現(xiàn)事實判斷的要求外，還必須體現(xiàn)公共管理價值屬性的要求。
1.2保證公共管理合理性的需要
公共管理廣義上的合法性，不僅在于與法律一致，即狹義上的合法性，而且也在于公共管理的合理性，即政治學(xué)意義上的合法性?！罢螌W(xué)意義上的合法性并不僅限于‘與法律一致’，而且還涉及公眾對執(zhí)政黨或政府的執(zhí)政理念、意識形態(tài)導(dǎo)向、制度法規(guī)與政策,以及施政行為及其后果的認同和接受的程度。政府合法性是政府與公民之間的一種合約，具有自然遞減的特性?！盵1]
這就是說，公共管理要實現(xiàn)管理的目的，不僅要依法管理，而且要獲得社會的認同和接受。在民主政治不斷完善的當今社會，后者是前者的基礎(chǔ)，比前者更加重要。獲得社會認同和接受的前提是：公共管理的方式、方法和理念等符合社會的期待，同社會的主流價值觀一致。公共管理倫理是社會期待與社會主流價值觀文本化最集中的的體現(xiàn)，缺乏公共管理倫理的課程，或?qū)φn程建設(shè)不夠重視，有可能使公共管理人才即未來的公共管理主體不顧社會的期待，甚至一定程度上把公共管理異化為企業(yè)管理，降低公共管理的合理性，最終損害公共管理的合法性。
1.3避免公共管理合法性遞減的需要
如上所述，公共管理的合理性取決于社會對公共管理的期待。而社會期待是一定環(huán)境下，社會大眾對公共管理的要求，是一定環(huán)境下主觀判斷的產(chǎn)物。環(huán)境發(fā)生了改變，社會對公共管理的期待隨之提高，實際上是對公共管理主體倫理要求的提高。如果公共管理主體的理念、方式等還停留在以前的期待上，必然會出現(xiàn)公共管理合法性遞減的狀況，從而降低公共管理的合法性。所以，隨著公共管理環(huán)境的改變與社會進步，客觀上要求公共管理的主體緊密結(jié)合社會主流價值的需要，體現(xiàn)公共管理倫理的要求。公共管理倫理學(xué)是一定公共管理環(huán)境下主觀對客觀的產(chǎn)物，公共管理倫理價值、準則與規(guī)范等緊扣時代的脈搏，與時俱進，具有鮮明的時代特點，可以避免公共管理合法性遞減的狀況。
1.4提高公共管理主體公共管理的道德性
公共管理的公共性是在客觀基礎(chǔ)上主觀判斷的產(chǎn)物，不同的公共管理主體，不同的價值取向有不同的公共性。具體到某一政策環(huán)境下的公共問題，是否是需要公共管理來解決的公共政策問題，不同的公共性選擇意味著公共性的偏離，甚至是背離，違背公共管理的本質(zhì)要求。為最大限度避免公共管理公共性的背離，體現(xiàn)公共管理的本質(zhì)要求，客觀上需要對公共管理的主體進行公共倫理的培養(yǎng)。在校的公共管理類專業(yè)的大學(xué)生是未來國家公共管理人才的主要來源之一，加強對公共管理類學(xué)生的公共倫理的培養(yǎng)和教育，有助于提高公共管理主體公共管理的道德性。
2公共管理倫理學(xué)精品課程建設(shè)中的問題
2.1課程建設(shè)主體學(xué)科綜合性不夠
精品課程建設(shè)的主體是教師，因此授課教師，尤其是課程負責(zé)人是精品課程建設(shè)的根本保證，直接決定精品課程建設(shè)的質(zhì)量。鑒于公共管理倫理學(xué)是跨公共管理學(xué)和哲學(xué)（倫理學(xué)）的交叉學(xué)科，是關(guān)于公共管理的倫理學(xué)，而不是一般的倫理學(xué)。課程的交叉性無疑要求講授教師學(xué)科背景的交叉性，要具備有關(guān)公共管理學(xué)和哲學(xué)（倫理學(xué)）的基本知識背景，這也是建設(shè)好公共管理倫理學(xué)的基本前提。但在目前的公共倫理學(xué)課程建設(shè)的實踐中，存在課程建設(shè)主體學(xué)科背景綜合性不夠的問題，筆者為了彌補有關(guān)倫理學(xué)知識基礎(chǔ)的不足，曾聽過幾個老師的公共管理倫理學(xué)的課程，都暴露出跨學(xué)科不夠的問題。缺乏倫理學(xué)基礎(chǔ)的教師，把該門課程幾乎等同于公共管理學(xué)；相反，缺乏公共管理學(xué)科基礎(chǔ)的教師，一定程度上把該門課程當成了倫理學(xué)。缺乏學(xué)科背景，即使實現(xiàn)了公共管理學(xué)與倫理學(xué)的結(jié)合，必然是淺層次或表面的結(jié)合，無法實現(xiàn)知識的交叉與融合，滿足不了課程的基本要求，更無法建設(shè)精品課程。
2.2科研與教學(xué)脫節(jié)
“現(xiàn)在的高校教學(xué)已經(jīng)不再是傳統(tǒng)意義上的知識的傳授，而是學(xué)術(shù)水平的反映。”[2]沒有一流的學(xué)術(shù)水平，也就沒有一流的教學(xué)，也就無法建設(shè)好的精品課程。公共管理倫理學(xué)和其他公共管理專業(yè)課程相比，具有理論性強、抽象的特點，對相應(yīng)的科研工作有更高的要求。所以，精品課程建設(shè)必須建立在科研的基礎(chǔ)上。課程建設(shè)只有與科研相結(jié)合，建立在科研基礎(chǔ)上，才有可能成為精品課程。
否則，缺乏科研基礎(chǔ)，教學(xué)會成為無源之水，無本之木，對課程內(nèi)容的理解必然有限，會導(dǎo)致照本宣科的局面，無法保證課程內(nèi)容的先進性與科學(xué)性，在這個意義上，相關(guān)的科研工作是搞好公共管理倫理學(xué)不可或缺的基礎(chǔ)性條件。遺憾的是，目前的公共管理倫理學(xué)的教學(xué)實踐中，存在著科研與教學(xué)脫節(jié)的現(xiàn)象，承擔(dān)公共管理倫理學(xué)的教師很少從事與該課程相關(guān)的研究工作，難以保證課程內(nèi)容的先進性與科學(xué)性。
2.3課程內(nèi)容的實踐性不夠
公共管理倫理學(xué)是公共管理學(xué)與哲學(xué)的交叉學(xué)科，具有理論性和實踐性的雙重特點，客觀上要求教學(xué)方法必須堅持理論與實際相結(jié)合的原則。由于公共管理倫理學(xué)是倫理學(xué)的分支學(xué)科，總體上屬于哲學(xué)的范疇，內(nèi)容具有抽象性與生澀性的特點，根據(jù)課程內(nèi)容特點與理論結(jié)合實際的原則，課程內(nèi)容應(yīng)理論結(jié)合實際，體現(xiàn)實踐性的要求。但在公共管理倫理學(xué)的教學(xué)實踐中，普遍存在過分強調(diào)理論性而忽視實踐性的現(xiàn)象，其結(jié)果，不但使學(xué)生難以領(lǐng)會理論，而且也降低課程的實踐價值，難以達到課程的教學(xué)目的。
2.4教學(xué)與考試方法單一
根據(jù)課程內(nèi)容理論性與實踐性的特點，課程的教學(xué)應(yīng)體現(xiàn)理論性與實踐性的雙重要求。滿足實踐性的要求，在課程的教學(xué)與考試中，應(yīng)采取多樣化的方法。在教學(xué)中，不僅有講授，而且應(yīng)有案例討論；在考試中，不僅有知識識記的內(nèi)容，而且應(yīng)有理論結(jié)合實際的案例分析等。但據(jù)調(diào)查，絕大多數(shù)承擔(dān)該課程教學(xué)的教師，在該課程的教學(xué)與考試中，存在教學(xué)與考試方法單一的問題，即單一的課堂講授方法和知識識記的考試方法。
3公共管理倫理學(xué)精品課程建設(shè)實踐探索
在充分領(lǐng)會公共管理倫理學(xué)課程必要性基礎(chǔ)上，結(jié)合當前公共管理倫理學(xué)課程建設(shè)中現(xiàn)存問題，以筆者為負責(zé)人的教學(xué)團隊開展了如下探索。
3.1建設(shè)跨學(xué)科的教學(xué)團隊
教學(xué)團隊是公共管理倫理學(xué)課程建設(shè)的主體，決定課程建設(shè)的成敗。根據(jù)當前課程建設(shè)存在的問題，課題組在承擔(dān)課程建設(shè)任務(wù)后，采取措施，大力加強課程團隊師資建設(shè)，安排公共管理學(xué)科背景的教師進修哲學(xué)或倫理學(xué)課程，哲學(xué)（倫理學(xué)）背景的教師進修公共管理學(xué)科的課程。筆者為了彌補倫理學(xué)基礎(chǔ)的不足，安排時間到人文學(xué)院跟班聽課，通過與倫理學(xué)教授及研究生的交流，受益匪淺。通過以上措施，課程組老師反映，進修、聽課等方式避免了公共管理學(xué)與倫理學(xué)脫離的現(xiàn)象，實現(xiàn)了公共管理學(xué)與倫理學(xué)的融合，使公共管理倫理學(xué)成為真正的公共管理倫理學(xué)，而不是公共管理學(xué)或倫理學(xué)。當然，由于公共管理倫理學(xué)是一門新開設(shè)的課程，指望講授教師通過進修等方式，以彌補基礎(chǔ)知識的欠缺，需要一個比較長的過程，既影響課程的建設(shè)，又影響到人才的培養(yǎng)質(zhì)量。所以，在課程建設(shè)教師的選拔上，應(yīng)首先把好入門關(guān)，把跨公共管理學(xué)與倫理學(xué)的學(xué)科基礎(chǔ)作為選拔的基本條件，從根本上解決授課教師學(xué)科背景問題。
3.2科研與教學(xué)相結(jié)合
教學(xué)內(nèi)容的先進性、科學(xué)性是衡量精品課程的重要標志。要實現(xiàn)公共管理倫理學(xué)課程內(nèi)容的先進性和科學(xué)性，前提在于結(jié)合課程建設(shè)的科學(xué)研究，把科研成果轉(zhuǎn)化為教學(xué)內(nèi)容。課程組在加強師資建設(shè)的同時，大力加強科研工作，通過申請相關(guān)科研課題，撰寫研究論文，加深對課程內(nèi)容的理解，滿足科學(xué)性的要求。同時，教學(xué)內(nèi)容及時反映和吸收課程領(lǐng)域最新教學(xué)與科研成果，體現(xiàn)課程內(nèi)容先進性。以科學(xué)性與先進性為例，筆者在講授公共管理倫理學(xué)課程時，申報了課程建設(shè)密切相關(guān)的省級科研課題和校級教改課題，在核心期刊發(fā)表了7篇與課程內(nèi)容緊密相關(guān)的研究論文，同時，不斷查詢最新的教學(xué)和研究成果，并把最新的研究成果和自己的研究體會融進教學(xué)內(nèi)容之中，大大加深了相關(guān)內(nèi)容的理解，教學(xué)內(nèi)容的科學(xué)性與先進性明顯增強。計劃在后續(xù)的課程內(nèi)容建設(shè)中，繼續(xù)從事相關(guān)的研究工作，繼續(xù)增強課程內(nèi)容科學(xué)性、先進性，體現(xiàn)并始終保持公共管理倫理學(xué)課程內(nèi)容先進性、科學(xué)性，實現(xiàn)校級課程內(nèi)容建設(shè)的目標，為申報省級精品課程奠定基礎(chǔ)。
3.3案例教學(xué)兼討論為主的教學(xué)方法
教師的作用在于，在將所擁有的知識轉(zhuǎn)化為學(xué)生掌握的知識的同時培養(yǎng)學(xué)生運用知識解決問題的能力，知識的傳授是手段，能力培養(yǎng)是目的。公共管理倫理學(xué)具有實踐性的特點，這就需要適合課程實踐性特點的教學(xué)方法和教學(xué)手段。滿足實踐性的要求，無數(shù)事實證明，案例討論是課堂唯一的選擇。比如說，筆者在講授公共管理為什么需要倫理的內(nèi)容時，這幾年社會廣為關(guān)注的城管部門管理問題就是最好的例證。不可否認，絕大多數(shù)城管部門是依據(jù)法律履行職責(zé)，那為什么受到社會廣泛的非議呢？在學(xué)生討論的基礎(chǔ)上，總結(jié)其原因，在于城管部門在執(zhí)法過程中，忽視了管理中的倫理，具體體現(xiàn)在無視弱勢的基本尊嚴、粗暴執(zhí)法與缺乏同情心與人性關(guān)懷等。通過這個案例，讓學(xué)生理解為什么公共管理需要倫理。在結(jié)合案例時，務(wù)必輔之以討論方式，否則就會導(dǎo)致教師先講解案例、再分析案例，最后總結(jié)案例機械模式的境況，降低案例討論分析的效果。
3.4靈活多樣的考試方法
考試是檢查教學(xué)效果的直接手段，也是指導(dǎo)學(xué)生學(xué)習(xí)的指揮棒，一份只重視知識識記的考試試卷，只會讓學(xué)生考前死記硬背，因為只有這樣，才可能在考試中獲得較好的分數(shù)。所以，精品課程建設(shè)成效還有賴于考試方法的改革，建立起適合精品課程建設(shè)需要的考察方法。公共管理倫理學(xué)課程的生命力在于通過理論學(xué)習(xí)，在公共管理實踐中運用公共倫理知識解決問題和分析問題，這也是開設(shè)公共管理倫理學(xué)的宗旨和目的所在。據(jù)此，公共管理倫理學(xué)考察的重點應(yīng)是知識的應(yīng)用而不是識記。筆者在公共管理倫理學(xué)的考試中，除適當?shù)幕局R與理論的考核外，把案例分析能力作為考試的主要內(nèi)容之一。同時，把上課討論發(fā)言的情況計入平時成績，作為課程總成績的構(gòu)成部分。以此作為指揮棒，促進學(xué)生上課積極發(fā)言，勤于思考，從而提高學(xué)生將理論應(yīng)用于公共管理實踐的能力。
新公共管理思想闡釋
盡管與傳統(tǒng)的公共行政模式相比，新公共管理適合于發(fā)達國家，但這是否同樣適用于發(fā)展中國家卻不得而知。我們不能想當然地認為始于西方發(fā)達國家的管理方式就必然適用于不同的環(huán)境。新公共管理可能與發(fā)達國家特定的文化背景相聯(lián)系，那么與新公共管理興起并占主導(dǎo)地位的發(fā)達國家相比，不發(fā)達國家在采用時就會受到限制。發(fā)展中國家的確也采用過傳統(tǒng)的公共行政模式，因此也盛行嚴格的等級制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國家，官僚制度也要維護那些地位顯赫、薪水相對較高的精英集團的利益。有人認為，新公共管理改革同樣適用于發(fā)展中國家，這是因為傳統(tǒng)的官僚制在許多國家都已失敗?；裟匪购蜕械露贾鲝?，“我們應(yīng)當更多地關(guān)注管理改革對發(fā)展中國家的意義。我們相信，基本原則對每一個國家都是適用的”。另一方面，米諾格認為，“市場檢測和內(nèi)部市場等復(fù)雜的改革不可能在發(fā)達國家之外行之有效”。然而，與把新公共管理排除在發(fā)展中國家之外相反，更為合理的方法是以務(wù)實的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國家運用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發(fā)展日程，包括國家作用的變化，在這種變化中，政府和私營部門進行合作，促進政府建立市場。在一些領(lǐng)域，政府應(yīng)當更多地進行市場調(diào)節(jié)。這就要求政府改善自身的工作績效，通過盡可能地利用和促進競爭來廣泛使用類似于市場的機制。任何國家在采用這些觀點推進市場經(jīng)濟建設(shè)的時候，都應(yīng)當有足夠的基礎(chǔ)條件以采用包括市場檢驗和履行合同在內(nèi)的新公共管理。
我國公共管理模式概述
中國作為當前世界上最大的發(fā)展中國家，具備一切發(fā)展中國家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論，中國公共管理學(xué)者還沒有一致的立場和觀點，更沒有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國學(xué)者對公共管理的理解不一致，但是他們都認為公共管理應(yīng)該具備以下特征：第一，從研究對象和范圍來看，公共管理的主體是多元的，包括政府部門和非政府組織（非營利組織）兩大類；第二，公共管理實現(xiàn)了由公共行政的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變，由重視機構(gòu)、過程和程序轉(zhuǎn)向重視項目、結(jié)果和績效，使得公共管理的戰(zhàn)略管理、績效評估、公共責(zé)任制等成為公共管理學(xué)的核心主題；第三，公共管理學(xué)是一門與政府部門和非政府組織的實踐相結(jié)合的學(xué)科，它是在包括政府在內(nèi)的公共部門改革的實踐中產(chǎn)生，又反過來指導(dǎo)公共部門管理活動，并在這個過程中不斷完善和發(fā)展，它比傳統(tǒng)的行政學(xué)更具有現(xiàn)實性；第四，公共管理注重公平與效率的統(tǒng)一，公共利益與私人利益的統(tǒng)一；第五，公共管理學(xué)是多學(xué)科的綜合，它充分吸收了政治學(xué)、社會學(xué)等當代各門學(xué)科的理論和方法，尤其是西方經(jīng)濟學(xué)理論和工商管理的方法，從而使公共管理學(xué)的知識框架更具合理性。中國政府管理雖然在一定程度上吸收了當代公共管理理論成果，但是總的來說仍然是以傳統(tǒng)的公共行政模式為主導(dǎo)。2008年進行的新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革目標是：實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府組織機構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。這次機構(gòu)改革的力度是前所未有的，也取得了積極的效果，但從基本目標和基本原則看，仍未突破公共行政的傳統(tǒng)準則。雖然東西方國家在政治、經(jīng)濟、文化和歷史等方面均有很大的差異，西方發(fā)達國家政府管理改革與我國行政體制改革所處的社會發(fā)展背景不同，我們不能簡單的照搬西方國家的經(jīng)驗，但這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經(jīng)驗和教訓(xùn)，使普遍的新公共管理思想與中國國情結(jié)合。這對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。
新公共管理對我國公共管理模式的啟示
在當前這樣一個特殊的社會時期，我們亟需一種全新的理論來拓寬我們的視角，作為我國公共管理改革的理論指南。新公共管理既是西方特定的社會、政治、經(jīng)濟條件的產(chǎn)物，又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而新公共管理不失為一個全新的改革理論視角，對我國行政管理理論和實踐具有借鑒和啟示作用。
（一）引入競爭機制
新公共管理調(diào)整政府與社會、市場之間的關(guān)系，將競爭機制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域使公共服務(wù)市場化，如實行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經(jīng)濟的整體發(fā)展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產(chǎn)業(yè)管制”的同時，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵非國有產(chǎn)權(quán)進入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟效益和社會效益。例如，中國的航空運輸市場就是如此，中國的航空產(chǎn)業(yè)仍屬國有，只是在航空運輸上引進競爭機制。外國航空公司可以進入中國的航空運輸市場，便大大提高了服務(wù)質(zhì)量，推動了中國航空運輸業(yè)整體素質(zhì)的提高。
（二）注重既定的法律規(guī)章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效、注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務(wù)之急是建立和健全一套行政法規(guī)和人事法規(guī)，并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實，實現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必須看到，制度畢竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標和任務(wù)服務(wù)的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時，應(yīng)該同時考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實處，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現(xiàn)實，貼近公眾需求。
（三）合理借鑒科學(xué)的企業(yè)管理方法
現(xiàn)階段我國的公共管理模式應(yīng)繼續(xù)完善官僚制行政方式的同時，合理借鑒私企的管理方法。根據(jù)我國的國情和公共行政管理實際發(fā)展水平來看，官僚制對于我國行政發(fā)展并未完全過時，我國在政府改革中，有必要努力完善適合我國國情的官僚制行政方式，但這并不排斥我們在政府改革中借鑒私企的管理方法。新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算、結(jié)果控制等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進作用的。企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒和學(xué)習(xí)。
（四）強化政府管理職責(zé)
西方自上個世紀70年代全球性石油危機以后,人民開始對政府計劃的有效性提出質(zhì)疑，人們認為政府除了制訂政策外,更重要的是需要公共管理人（publicmanagers)在各級地方政府監(jiān)督政策的實際執(zhí)行情況。至此，公共行政的重心，由政策制訂轉(zhuǎn)移到“政策執(zhí)行管理”上。
上個世紀80年代，隨著全球外部環(huán)境的日益復(fù)雜、世界局勢更加動蕩和多元，各國政府面臨的外部環(huán)境也越來越嚴峻，政府機構(gòu)龐大臃腫、效率低下、政府又出現(xiàn)財政危機，社會福利政策難以為繼，加之政府官員的自利彳?向及傳統(tǒng)官僚制本身的弊端等，使公眾對政府的能力再次產(chǎn)生懷疑，“政府失敗論”開始占主導(dǎo)地位，政府出現(xiàn)了信任危機和合法性危機。在這樣的歷史背景下，一種新的公共管理模式——新公共管理（NewPublicManagement)在80年代的英美兩國應(yīng)運而生，嘗試新公共管理的各國紛紛進行政府治理模式的變革，各種新理論、新流派、新措施也隨之而出，并迅速擴展到西方各國。例如：美國在1992年后由Clinton_Gore政府提出NationalPerformanceReview(NPR)計劃，以及世界銀行1997年提出的可以利用3個基本的激勵機制來提高政府能力：有效的法則與限制措施；更大的競爭壓力；更多地傾聽人民的呼聲，鼓勵更多的民眾參與。
與以往傳統(tǒng)的公共管理的改革不同，新公共管理不是在老的框架內(nèi)進行變革，如降低公共管理成本，減少行政費用開支等局部問題著手，進行局部的調(diào)整，而是對現(xiàn)行公共管理的體制和方式進行變革，以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)為理論基礎(chǔ)，引入市場機制，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，它幾乎是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面改造。至此,新公共管理成為近年來西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹黧w指導(dǎo)思想之一。
二、新公共管理的四個基本特征
新公共管理與傳統(tǒng)的公共管理相比，是個相對寬松的概念。在英國叫“管理主義'在美國稱為“新公共管理”或“企業(yè)家的政府”，在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等。雖然名稱不同，但都具有以下幾個基本特征。
(一)重構(gòu)政府職能
新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務(wù)，但這并不意味著所有的公共服務(wù)都應(yīng)該由政府來直接提供，而是可以通過多種形式和渠道向社會提供服務(wù)。政府根據(jù)憲法的規(guī)定和服務(wù)的內(nèi)容不同,從而將一部分職能通過招標、合同出租等方式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只對其進行績效目標評估,并提供相應(yīng)的報酬，例如西方一些國家所采用的“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標”等。正如<重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府的職能應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。
(二)“重績效，輕過程”的特點
新公共管理主張放松嚴格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實現(xiàn)嚴明的績效目標控制，確定組織目標、個人目標，并根據(jù)績效指標(performanceindicator)對目標完成情況進行測量和評估，由此而產(chǎn)生了所謂的三,即經(jīng)濟(economy)效率（efficency)和效果(effect)等三大變量。這種輕過程、重績效的方式，成為西方提高政府服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。
(三)將企業(yè)管理方法弓I入政府管理中
當今，由于舊有官僚體制下的政府低效率，使得西方轉(zhuǎn)而采用新的政府治理模式。政府通過借鑒私人部門管理中先進的原則、方法和技術(shù)(如結(jié)果取向、績效管理、顧客導(dǎo)向、分權(quán)、預(yù)算制度、成本一效益分析等），來提高政府工作績效，改善公共服務(wù)的質(zhì)量，這也是新公共管理理論的核心觀點。不過,當一系列被企業(yè)組織認為普遍適用的管理原理與方法，運用在公共部門組織時，由于公共部門和私人部門具有本質(zhì)的區(qū)別，這些原理與方法，卻令公共部門面臨了更多在私立部門無法遇到和解決的新問題。
(四)在人的重用和任免上與以往不同
在傳統(tǒng)的公眾行政中，文官始終是保持政治中立的地位，但在新公共管理中則強調(diào)文官與政務(wù)官之間的密切互動，讓部分高級文官參與政策的制定過程,并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這樣一來由于文官比政務(wù)官任期長（在美國，政務(wù)官平均任期僅22個月），又由于有專業(yè)知識優(yōu)勢和信息優(yōu)勢，使得文官具有較高的政治敏感性和公眾響應(yīng)力，因此，通過加強文官的參政行為，從而促進他們盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策，更好地運用裁量權(quán),使政策能更加有效地解決社會問題。另外，新公共管理在人員的錄用和管理，提高人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性上，新公共管理采用了短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等一系列重大變革。
三、新公共管理對我國公共管理改革的借鑒意義
由于一些歷史上的原因，公共管理的引進與研究工作在我國起步較晚，其產(chǎn)生與發(fā)展有著極其現(xiàn)實的政治原因。隨著改革開放的不斷深入，中國的政治、經(jīng)濟也產(chǎn)生了巨大的根本性變化，但同時也給政府管理也帶來了一系列錯綜復(fù)雜的問題，例如決策體制和方法的落后，法制不健全，國家財政在市場運行中的困境，社會保障體系與社會就業(yè)機制尚未完全建立等一系列問題，使得我國的整個行政體制很難適應(yīng)與滿足中國社會的急劇變革和深化改革的需要。因此，我們要從實際出發(fā)，在立足國情的基礎(chǔ)上，為我國的公共管理改革選擇一條適合自己的道路。
(一）加強公共政策制訂的法制性、科學(xué)性和民主性
公共政策一般是指政府為解決現(xiàn)實和潛在的社會問題而做出的決定和行為。在政府公共權(quán)力日益擴大,公共政策對社會政治、經(jīng)濟和其它領(lǐng)域影響日益加深的今天，公共政策制訂的好壞將直接影響到社會生活的方方面面和政府在公眾心目中的形象。因此制訂科學(xué)、民主的公共決策是進行有效公共管理的根本前提和保障。
1. 變“人治”為“法治”。由于公共政策所涉及的問題一般都是有關(guān)國計民生的重大問題，將直接影響人民群眾的生活，影響面大，其結(jié)果又難以在短期內(nèi)見到成效，因此，容易造成政策決策者在制訂公共政策過程中的隨意性，人們不難發(fā)現(xiàn)，在涉及公平與效率、集權(quán)與分權(quán)、競爭與壟斷等一系列強烈對比的問題上時,人們或由于自身的局限性,或由于情感因素的影響，而在制訂政策時產(chǎn)生很大的分歧，很多時候，良好的愿望并不能產(chǎn)生好的效果，一個有重大失誤的公共決策將極大地阻礙社會生活的正常運行。因此,要將傳統(tǒng)意義下對公共決策點頭拍板的“人治”，轉(zhuǎn)變成對政策制訂和執(zhí)行程序有法律規(guī)定和約束的“法治”，這不僅需要明確公共決策者的法律責(zé)任和義務(wù)，還要進一步明確公共決策層的合理結(jié)構(gòu)和科學(xué)的政策制定程序。
2. 加快建設(shè)公共決策系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化的步伐。公共決策系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化是以主體決策層為核心，以信息處理、信息咨詢和監(jiān)督等為子系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)體系。在建設(shè)決策網(wǎng)絡(luò)時，首先需要明確人大和政府為中心的決策權(quán)主體地位;其次，還要進一步理順決策子系統(tǒng)中各自決策主、客體的關(guān)系；再次，要從法律上明確公共決策體制內(nèi)的其他決策子系統(tǒng),如政策研究組織、民間政策咨詢組織等的地位，充分保障其獨立性、主動權(quán)和靈活性，使其能夠為公共決策提供充分的政策咨詢。
3. 樹立適合現(xiàn)代社會發(fā)展的新決策意識。事實表明，注重民眾參與，營造一種民主、平等、協(xié)商的公共政策環(huán)境，將專家咨詢與民主決策適當結(jié)合，注重調(diào)查研究和決策跟蹤評價,形成人人能暢所欲言，充分表達自己的觀點,積極提出政策建議的局面，不僅有助于制訂科學(xué)合理的決策，更有助于在政策的執(zhí)行過程中，人們積極配合的良好局面。
(二)夯實基礎(chǔ)，完善制度，提高實效
1. 完善法律法規(guī)，合理設(shè)置層級體系。在西方，新公共管‘理之所以能以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的基礎(chǔ)，采用相對寬松的管理方式，
是建立在整個社會民主、法治化水平較高的前提下，在“后工業(yè)社會”進行的，他們以“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）為假定前提，采用與市場規(guī)則相適應(yīng)的公共選擇和交易成本等理論。我國和西方存在一定的差距，首先,我們是一個有幾千年集權(quán)歷史傳統(tǒng)的國家，缺乏西方以分權(quán)制衡的民主代議制度，我們的公共管理不能像西方那樣放松管制，而是要把現(xiàn)有的制度進行完善、整合。其次,我國的市場經(jīng)濟尚未充分發(fā)育成熟、民主與法制還未健全，當務(wù)之急不是要放松管制，而是要建立和健全一套完整的法規(guī)體系，并在此基礎(chǔ)上完善我國公共管理的理論基礎(chǔ)、制度設(shè)計和操作安排。
【正文】
從本世紀70年代開始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識密集型社會和經(jīng)濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。
正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應(yīng)運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進行的變革不同，新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎(chǔ)
如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對私營部門來說，產(chǎn)出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環(huán)境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等?？傊鹿补芾碚J為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。
首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強對社會公眾需要的響應(yīng)力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標準、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。
其次，與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標和長期計劃，強調(diào)對預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。[NextPage]
第三，與上一點緊密相聯(lián)，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實現(xiàn)嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據(jù)績效示標（performanceindicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。
第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示：
市場狀況／憲法職責(zé)模式
附圖
1、此項服務(wù)活動是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi)，同時也沒有其他競爭者，如國防，應(yīng)由政府承擔(dān)。
2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé)，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫(yī)院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務(wù)，而大可通過招標、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標進行測定和評估，并提供相應(yīng)的報酬，便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，而又存在著市場競爭者，如影視業(yè)，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔(dān)。
4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應(yīng)積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。
需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務(wù)類型，在現(xiàn)實中，更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域，因此，政府應(yīng)根據(jù)具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政的分離，強調(diào)文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動和滲透關(guān)系，特別是對部分高級文官應(yīng)實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實中也根本行不通，因為國會、總統(tǒng)等政治機構(gòu)及政務(wù)官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構(gòu)及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權(quán)威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢，事務(wù)有的任期長，而政務(wù)官隨政府更換任期短（美國政務(wù)官平均任期僅22個月）。二是專業(yè)知識優(yōu)勢，這是事務(wù)官長期在一個部門任職而政務(wù)官調(diào)動頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優(yōu)勢。事務(wù)官主要精力放在部內(nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會質(zhì)詢、內(nèi)閣會議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴重失調(diào)，美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬，而政務(wù)官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛(wèi)生和社會保險部的七位政務(wù)官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動的態(tài)度設(shè)計政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。[NextPage]
第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴展政府干預(yù)，擴大公共部門規(guī)模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。
三、對新公共管理的批評
新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責(zé)，主要有以下幾方面。
1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤為最終目的。
2、新公共管理用經(jīng)濟學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當?shù)?，把政府與公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場關(guān)系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又抱怨自己交的稅太多。
3、新公共管理強調(diào)對產(chǎn)出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務(wù)項目，其產(chǎn)出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。
4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會福利的責(zé)任。
5、新公共管理強調(diào)目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。
6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會導(dǎo)致政治上的腐敗和。
7、新公共管理強調(diào)的所謂“顧客導(dǎo)向”、長期計劃和預(yù)算總量控制很難付諸實施。
盡管新公共管理受到了各種指責(zé)和批評，但在西方公共行政領(lǐng)域，已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。
四、幾點啟示
新公共管理既是西方特定的社會、政治、經(jīng)濟條件的產(chǎn)物（如前所述），又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。
第一，新公共管理調(diào)整政府與社會、市場之間的關(guān)系，將競爭機制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經(jīng)濟的整體發(fā)展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產(chǎn)業(yè)管制”的同時，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵非國有產(chǎn)權(quán)進入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟效益和社會效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)（如制訂《國家公務(wù)員法》），并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實，實現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規(guī)時，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現(xiàn)實，貼近公眾需求。[NextPage]
第三，新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。
最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗時，更應(yīng)立足國情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。
【參考文獻】
主要參閱書目
①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).
②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。
③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.
【正文】
從本世紀70年代開始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識密集型社會和經(jīng)濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。
正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應(yīng)運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進行的變革不同，新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎(chǔ)
如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對私營部門來說，產(chǎn)出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環(huán)境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。
首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強對社會公眾需要的響應(yīng)力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標準、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。
其次，與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標和長期計劃，強調(diào)對預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。
第三，與上一點緊密相聯(lián)，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實現(xiàn)嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據(jù)績效示標（performanceindicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。
第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示：
市場狀況／憲法職責(zé)模式
附圖
1、此項服務(wù)活動是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi)，同時也沒有其他競爭者，如國防，應(yīng)由政府承擔(dān)。
2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé)，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫(yī)院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務(wù)，而大可通過招標、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標進行測定和評估，并提供相應(yīng)的報酬，便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，而又存在著市場競爭者，如影視業(yè)，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔(dān)。
4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應(yīng)積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。
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需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務(wù)類型，在現(xiàn)實中，更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域，因此，政府應(yīng)根據(jù)具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政的分離，強調(diào)文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動和滲透關(guān)系，特別是對部分高級文官應(yīng)實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實中也根本行不通，因為國會、總統(tǒng)等政治機構(gòu)及政務(wù)官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構(gòu)及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權(quán)威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢，事務(wù)有的任期長，而政務(wù)官隨政府更換任期短（美國政務(wù)官平均任期僅22個月）。二是專業(yè)知識優(yōu)勢，這是事務(wù)官長期在一個部門任職而政務(wù)官調(diào)動頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優(yōu)勢。事務(wù)官主要精力放在部內(nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會質(zhì)詢、內(nèi)閣會議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴重失調(diào)，美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬，而政務(wù)官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛(wèi)生和社會保險部的七位政務(wù)官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動的態(tài)度設(shè)計政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。
第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴展政府干預(yù)，擴大公共部門規(guī)模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。
三、對新公共管理的批評
新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責(zé)，主要有以下幾方面。
1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤為最終目的。
2、新公共管理用經(jīng)濟學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當?shù)?，把政府與公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場關(guān)系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又抱怨自己交的稅太多。
3、新公共管理強調(diào)對產(chǎn)出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務(wù)項目，其產(chǎn)出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。
4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會福利的責(zé)任。
5、新公共管理強調(diào)目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。
6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會導(dǎo)致政治上的腐敗和。
7、新公共管理強調(diào)的所謂“顧客導(dǎo)向”、長期計劃和預(yù)算總量控制很難付諸實施。
盡管新公共管理受到了各種指責(zé)和批評，但在西方公共行政領(lǐng)域，已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。
四、幾點啟示
新公共管理既是西方特定的社會、政治、經(jīng)濟條件的產(chǎn)物（如前所述），又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。
第一，新公共管理調(diào)整政府與社會、市場之間的關(guān)系，將競爭機制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經(jīng)濟的整體發(fā)展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產(chǎn)業(yè)管制”的同時，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵非國有產(chǎn)權(quán)進入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟效益和社會效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)（如制訂《國家公務(wù)員法》），并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實，實現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規(guī)時，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現(xiàn)實，貼近公眾需求。
第三，新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率，
重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。
最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗時，更應(yīng)立足國情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。
【參考文獻】
主要參閱書目
①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).
②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。
③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.
【 正 文】
從本世紀70年代開始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識密集型社會和經(jīng)濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。
正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublic Management）在80年代的英美兩國應(yīng)運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進行的變革不同，新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎(chǔ)
如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對私營部門來說，產(chǎn)出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環(huán)境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。
首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強對社會公眾需要的響應(yīng)力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標準、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。
其次，與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標和長期計劃，強調(diào)對預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán)，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。
第三，與上一點緊密相聯(lián)，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實現(xiàn)嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據(jù)績效示標（performance indicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。
第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示：
市場狀況／憲法職責(zé)模式
附圖
1、此項服務(wù)活動是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi)，同時也沒有其他競爭者，如國防，應(yīng)由政府承擔(dān)。
2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé)，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫(yī)院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務(wù)，而大可通過招標、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標進行測定和評估，并提供相應(yīng)的報酬，便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，而又存在著市場競爭者，如影視業(yè)，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔(dān)。
4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應(yīng)積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。
需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務(wù)類型，在現(xiàn)實中，更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域，因此，政府應(yīng)根據(jù)具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政的分離，強調(diào)文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動和滲透關(guān)系，特別是對部分高級文官應(yīng)實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實中也根本行不通，因為國會、總統(tǒng)等政治機構(gòu)及政務(wù)官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構(gòu)及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權(quán)威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢，事務(wù)有的任期長，而政務(wù)官隨政府更換任期短（美國政務(wù)官平均任期僅22個月）。二是專業(yè)知識優(yōu)勢，這是事務(wù)官長期在一個部門任職而政務(wù)官調(diào)動頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優(yōu)勢。事務(wù)官主要精力放在部內(nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會質(zhì)詢、內(nèi)閣會議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴重失調(diào)，美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬，而政務(wù)官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛(wèi)生和社會保險部的七位政務(wù)官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動的態(tài)度設(shè)計政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。
第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴展政府干預(yù)，擴大公共部門規(guī)模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。
三、對新公共管理的批評
新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責(zé)，主要有以下幾方面。
1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤為最終目的。
2、新公共管理用經(jīng)濟學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當?shù)模颜c公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場關(guān)系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又抱怨自己交的稅太多。
3、新公共管理強調(diào)對產(chǎn)出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務(wù)項目，其產(chǎn)出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。
4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會福利的責(zé)任。
5、新公共管理強調(diào)目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。
6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會導(dǎo)致政治上的腐敗和濫用職權(quán)。
7、新公共管理強調(diào)的所謂“顧客導(dǎo)向”、長期計劃和預(yù)算總量控制很難付諸實施。
盡管新公共管理受到了各種指責(zé)和批評，但在西方公共行政領(lǐng)域，已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。
四、幾點啟示
新公共管理既是西方特定的社會、政治、經(jīng)濟條件的產(chǎn)物（如前所述），又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。
第一，新公共管理調(diào)整政府與社會、市場之間的關(guān)系，將競爭機制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經(jīng)濟的整體發(fā)展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產(chǎn)業(yè)管制”的同時，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵非國有產(chǎn)權(quán)進入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟效益和社會效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)（如制訂《國家公務(wù)員法》），并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實，實現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規(guī)時，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現(xiàn)實，貼近公眾需求。
第三，新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。
最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗時，更應(yīng)立足國情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。
【參考文獻】
主要參閱書目
①Christopher Hood:《The New Public Management》，《Public Administration》，Vol 69 Spring1991(3-9).
②Owen Hghes;《The New Public Management》，New York St Martin’s Press 1995。
③Owen Hghes：《Public Management And Administration:An Introduction》，New YorkSt Martin's Press 1994.
公共管理價值取向是以觀念形態(tài)反映出來的公共管理在社會生活中的價值，是人們對公共管理活動滿足其需要的一種理性期望，是帶有某種傾向性的價值觀念。公共管理價值取向作為一種社會意識，它反映社會公共生活的客觀存在，體現(xiàn)了社會公共生活的內(nèi)在矛盾。矛盾是事物存在的根本方式，公共管理的價值取向上也存在矛盾，是由人們現(xiàn)實生活中需求和利益存在一般與個別的矛盾引起的。辨證分析這些矛盾，對我們深刻認識和正確處理社會公共生活中復(fù)雜的問題大有裨益。
1、公共管理和新公共管理的價值取向
傳統(tǒng)公共管理（公共行政）的效率原則一直是經(jīng)濟學(xué)的主導(dǎo)價值觀。公共行政一直視效率為其追求的終極目標。因而有人把效率公共行政管理主義范式的主要價值取向。公共行政的目的，就是在官員和雇員的處置下，對各種資源加以最有效能的利用，使公共計劃得以最迅速、最經(jīng)濟、最圓滿的完成。在公共行政理論的另一基礎(chǔ)，即官僚制理論那里，等級森嚴的體制之所以被設(shè)計出來，乃是為了使行政機關(guān)更有效率地工作。以目前的社會形勢看來，上下服從，命令統(tǒng)一本身就是效率的保障。新公共管理運動是公共行政理論學(xué)界和實務(wù)界試圖擺脫傳統(tǒng)管理主義對官僚機構(gòu)的過度依賴，轉(zhuǎn)而更多地通過經(jīng)濟理性主義的途徑給予管理主義新的釋意而持續(xù)性地探索且最終引發(fā)的一股全球性的公共行政改革浪潮，這一運動直接催生了現(xiàn)代公共管理理論。與傳統(tǒng)公共行政追求效率原則不同，新公共管理實現(xiàn)從效率優(yōu)位向績效優(yōu)位轉(zhuǎn)移，以經(jīng)濟學(xué)理論和私營部門管理范式為基礎(chǔ)，注重結(jié)果和管理者的責(zé)任，從而實現(xiàn)政府施政的基本價值取向，把經(jīng)濟、效率、效能作為新公共管理理論的追求也是他的價值所在。
2、公共管理取向的功能與作用
2.1對公共管理行為的影響
具有自覺公共管理意識和進取公共管理思想的人，能夠成為當機立斷、獨立思考的公共決策者和堅定、靈活的決策執(zhí)行者；反之，則成為優(yōu)柔寡斷、固步自封的決策者和僵化、拖拉的決策執(zhí)行者。開放型的公共管理文化氛圍，會使公共決策者的行為具有開放、民主、效率傾向；相反，封閉型的行政文化氛圍則會使決策者因循守舊，唯書唯上，思想僵化。民主型的公共管理文化氛圍，會使公共決策者的決策具有創(chuàng)造性、靈活性和綜合性；相反，專制型的行政文化氛圍會使決策者專橫武斷，剛愎自用?；薨敌偷男姓幕諊鷷箾Q策者心胸狹隘，爭功諱過，造成行政風(fēng)氣腐敗。
2.2對公共管理觀念的影響
公共管理人員是公共管理活動的主體，在公共管理活動過程中，公共管理文化環(huán)境對公共管理人員的觀念起著直接的決定作用，社會成員進入公共管理活動領(lǐng)域后，不可避免地帶有原有公共管理文化影響下各種積極或消極的因素，并在一定的公共管理體系內(nèi)和具體的公共管理活動中形成特定的思想觀念，如，高高在上，遇事推委，不求有功，但求無過，為政不廉，任人唯親等行政觀念很大程度上與封建的等級制度、價值觀念、思維方式、倫理道德等行政文化氛圍有關(guān)。
2.3對公共管理體制的影響
任何具體的公共管理組織形式都是人們選擇的結(jié)果，其中不僅客觀存在的公共管理需要、公共管理條件和資源狀況制約著人們的選擇，而且公共管理主體對公共管理方式、組織制度和管理模式的認同與否，亦決定著這一選擇。這種主體認同過程，就是傳統(tǒng)公共管理文化與新生公共管理文化成分在同一意識形態(tài)下的合力過程。在客觀因素大致相同的情形下，人們會因公共管理文化的差異而選擇不同的組織形式，而在客觀因素基本相異的條件下，人們亦會由于公共管理文化間的同一性而選擇相同的組織形式。
3、公共管理價值取向的實現(xiàn)途徑
3.1轉(zhuǎn)變政府的管理理念
要實現(xiàn)公共利益這一管理價值取向，我國的政府首先要強化公共服務(wù)的職能，樹立“以人為本”的管理理念，實現(xiàn)由權(quán)力本位向服務(wù)本位、官本位向民本位的轉(zhuǎn)變。其次，地方政府還需要在三個方面轉(zhuǎn)變觀念：一是必須摒棄之前“以物為本”、只注重經(jīng)濟增長忽視人和社會全面發(fā)展的觀念，要轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶橹行亩皇且晕餅橹行牡墓芾砝砟?，把滿足人的根本需求作為管理和發(fā)展的目的，切實保障人的根本利益，讓全社會的人民都能享受到改革發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的成果。二是調(diào)整政府管理的價值取向，將實現(xiàn)公共利益放在首位。政府應(yīng)注重提供與公民生活密切相關(guān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，將地方財政投入的重心轉(zhuǎn)向公共基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利和社會保障等方面，進一步提高全體公民的生活質(zhì)量。三是將公共利益作為管理的成果和政績的評定的標準。建立注重社會實效和公眾滿意程度的地方政府政績評價制度和評價體系，對地方政府的政績評價不僅要看經(jīng)濟指標，更要注重社會與經(jīng)濟是否協(xié)調(diào)發(fā)展，人民的利益是否真正得到滿足。
3.2構(gòu)建共同管理的社會機制
和諧社會管理的價值取向決定了社會機制的客觀要求，為發(fā)展新的管理模式指出了方向。在我國之前的計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟初期階段，政府進行管理所使用的社會機制主要有兩種：政府管制或市場調(diào)節(jié)。這兩種機制在一定時期和一定程度上滿足了人們的需要，但同時又帶來了市場失靈和管理效率低下的問題。基于這種雙重失靈，和諧社會中的管理要求政府、市場和社會要有協(xié)調(diào)的配合，實現(xiàn)一種共同管理狀態(tài)下的社會機制。這種共同管理的社會機制強調(diào)的不是一整套具有權(quán)威性的正式制度，而是把重心放在人民的根本利益上，協(xié)調(diào)相互沖突的各種利益，使之統(tǒng)一在公共利益之中。其次，它既不靠傳統(tǒng)官僚制度自上而下的管制，也不完全聽任市場機制的操控，它的運行機理在于強調(diào)管理者和公民的對話與合作，以達到交換信息、減少沖突、增強監(jiān)督等目的，使管理者在和人民群眾的目標一致的狀態(tài)下進行公共事務(wù)的管理。
4、結(jié)束語
公共管理的價值取向涉及公共管理者的理想、信念、行政態(tài)度和心理偏好等觀念和意識層面的東西，它決定公共管理“應(yīng)該怎么做”的問題，也決定了公共管理的行為選擇、行為模式、政策選擇和制度建構(gòu)等層面的內(nèi)容，因此公共管理價值取向的研究和明確具有重大的理論意義。本文是對公共管理價值體系研究中公平與效率關(guān)系的重新審視。公共管理常常思考的一個問題是“既要把蛋糕做大，又要把蛋糕分好”，如果同時實現(xiàn)多元的目的，自然皆大歡喜。但在公共管理的實踐中，不可否認的是，在多數(shù)場合這兩個目標是相互矛盾的，一方面，為了提高效率有時必須忍受更大程度的不公平；因此，在思考上述問題之前，需要首先思考的是“是做蛋糕，還是分蛋糕”。即使是在“做蛋糕”之時，也不妨在“怎樣做蛋糕”之前思考“做誰的蛋糕”的問題。
第一，從主體來看，“公共性”體現(xiàn)的是公共管理的價值取向、職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。公共管理主體是由國家、政府和社會公共組織共同構(gòu)成的(這里的國家與政府是從狹義的意義上來說的)。“公共性”要求公共管理主體把從事公共管理作為一種崇高的職業(yè)追求和人身價值目標以及崇高的信仰，有隨時為公共管理奉獻和服務(wù)的精神，而不是在公共管理過程中進行索取，要說索取，那就是在從事公共管理職業(yè)中得到精神的滿足?！肮残浴币蠊补芾碇黧w必須具有公共管理道德責(zé)任。公共管理道德責(zé)任，是指公共管理主體依法行使公共管理行政權(quán)力，從事國家事務(wù)和社會公共事務(wù)管理所擔(dān)負的道德義務(wù)。公共管理的道德責(zé)任在內(nèi)容上表現(xiàn)為自律和他律的統(tǒng)一。道德自律體現(xiàn)的是公共管理主體的一種高度的道德責(zé)任感，一種通過公共管理主體內(nèi)心的道德信仰、意識與信念的強化的自律責(zé)任，是公共管理主體履行“公共性”職責(zé)的內(nèi)在驅(qū)動力;道德他律是一種法律責(zé)任，是公共管理主體接受來自社會的公共監(jiān)督，是將公共管理主體應(yīng)遵循的職業(yè)道德法制化，從而將道德責(zé)任上升為法律責(zé)任。通過道德他律防止公共管理主體的權(quán)力尋租行為、工作上的失職讀職以及社會交往中的權(quán)錢交易等道德性缺失行為。這樣通過道德自律和他律的共同作用來實現(xiàn)公共管理“公共性”要求的為社會提供公共產(chǎn)品和維護社會正義的目的，實現(xiàn)“公共性”要求的“公共人”的社會良知與責(zé)任。
第二，從對象來看，“公共性”體現(xiàn)了公共管理的服務(wù)精神。公共管理的客體或?qū)ο笫侵腹彩露▏夜彩聞?wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)?！肮残浴币笠獙彩聞?wù)進行有效管理，以利于公共管理目標的實現(xiàn)。對公共事務(wù)的管理不是一般意義上的企業(yè)或行政管理，而是一種依據(jù)公共權(quán)力的管理。公共權(quán)力是公民授予的，公共管理主體與公民之間是一種委托一的關(guān)系，公共管理主體在運用公共管理權(quán)力進行公共事務(wù)管理時，必須受到公民的監(jiān)督，以公民認定的是非為是非，不能違背公民的意志，體現(xiàn)的是為公眾服務(wù)的理念。公共管理強調(diào)的是以顧客為中心的服務(wù)而非以政府為中心的控制，使公共權(quán)力的運用最大可能地給公眾帶來好處;強調(diào)公共管理者的道德約束，從而使其成為權(quán)力約束的輔助力量，避免公共權(quán)利私人化;追求公共管理的社合貧任，實現(xiàn)公共權(quán)力和責(zé)任在社會范圍內(nèi)的一致性閉。因此，根據(jù)公眾的需要提供公共服務(wù)是公共管理的應(yīng)有之義，也是公共管理得以合理和合法存在的依據(jù)。
第三，從手段來看，“公共性”是公共管理公正、公平倫理內(nèi)涵的表現(xiàn)。公共管理是運用公共權(quán)力為手段，通過解決公共事務(wù)和公共問題，以實現(xiàn)公共利益為目的的管理。公共權(quán)力作為公共管理合法性和合理性的手段，是由廣大的人民授予公共管理主體的權(quán)力，公共管理只有體現(xiàn)廣大人民的意愿，做到為人民提供一種公正、公平參與政治和社會機會的政策和制度保障。公共部門自身的活動首先就必須體現(xiàn)公正和正義，才具有合理性和實用性。公共管理只有為人民提供了公正的制度環(huán)境和公平的社會機會，才能充分實現(xiàn)廣大人民的意志和需要，公共管理才具有其合法地位，公共權(quán)力的公共性要求才得以實現(xiàn)。也就是說，公共管理只有體現(xiàn)公正、公平的倫理要求，才能實現(xiàn)公共管理手段的公共性要求?；蛘哒f，公共管理手段的公共性要求充分體現(xiàn)了管理的公正、公平的倫理內(nèi)涵。
第四，從價值目標看，“公共性”體現(xiàn)了公共管理中全局的觀念和平衡的理念。公共管理的價值目標就是實現(xiàn)公共利益。公共管理主體是由各個公共部門和公共組織組成的，每單個的部門，將面對著自身利益和公共利益的追求。公共管理是一種將市場理念引人公共領(lǐng)域的管理，強調(diào)個體利益是市場理念的要求和特點，而.且個體利益也是單個公共部門得以生存的條件和不得不考慮的問題，然而，公共管理又是以實現(xiàn)公共利益為最終的價值追求和合法性基礎(chǔ)。這樣，公共管理部門在面臨部門利益與公共利益發(fā)生沖突時，具備全局和平衡的理念是至關(guān)重要的。公共管理中各個公共部門若不具備全局和平衡的觀念，只顧自身的部門利益或者說是自身部門的利益總是優(yōu)先考慮，就談不上公共利益的實現(xiàn)，尤其是針對國際犯罪的預(yù)防與懲治、全球環(huán)境問題的解決等具有全球意義的公共利益的實現(xiàn)就更是無法保障了。公共管理的出現(xiàn)以及其對公共利益的價值目標追求的“公共性”就是要求公共部門要以全局為重，具平衡的理念，以完成公共利益的前提下實現(xiàn)部門的利益。
2公共管理主體的道德性—“公共性”的實踐基石
從人的道德行為來看，道德性是人在群體生活和職業(yè)實踐活動中所具有的行為品質(zhì)，是人的道德行為的最直接、最根本的道德動力。道德存在是人的本質(zhì)屬性，是人的行為選擇的基礎(chǔ)和根據(jù)，而道德性是人的道德存在的表現(xiàn)形式。因此，人.的道德行為即德行是人的道德性的外在表現(xiàn)，德行是由道德性決定的。人在從事某種職業(yè)時，其行為是否符合該職業(yè)的要求以及是否作出道德選擇，是由其自身具備的道德品質(zhì)決定的。只有具有了該職業(yè)要求的道德品質(zhì)，他才能在職業(yè)過程中做出合乎職業(yè)要求的道德行為結(jié)果。公共管理是一種以公共政策來治理社會的服務(wù)型管理模式，公共管理的倫理內(nèi)涵是通過公共政策所體現(xiàn)的道德內(nèi)容表現(xiàn)出來的。公共政策的實質(zhì)是權(quán)利和義務(wù)的分配，是社會資源、財富和利益的分配，這就決定了制定和執(zhí)行公共政策不可回避的價值問題，即體現(xiàn)民主政治的核心價值—公正和公平問題。公共管理主體只有內(nèi)生具備合乎社會倫理和道德要求的正義、公平和良心的品質(zhì)，才能在公共政策的制定和執(zhí)行過程中維護社會的公正與公平，實現(xiàn)公共管理政治或經(jīng)濟的正義;才能作到對權(quán)利和義務(wù)以及社會資源、財富和利益的平等、有效分配，實現(xiàn)公共管理手段的公平、平等原則，實現(xiàn)公共管理目的的效率原則。這樣，公共管理主體是否具備公共管理所要求的正義、公平和平等等道德品質(zhì)及其道德品質(zhì)與公共管理要求的道德性的一致程度，直接關(guān)系到公共管理道德內(nèi)容和道德目標的實現(xiàn)。從公共管理倫理體現(xiàn)出的4個“公共性”內(nèi)涵可知，公共管理主體的道德性是公共管理中“公共性”倫理內(nèi)涵實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，是貫穿于公共管理全過程的樞紐和橋梁。公共管理主體具備了公共管理的道德性，有利于公共管理主體在職業(yè)過程中始終堅持公共管理的職業(yè)信念，指導(dǎo)其行為選擇，從而導(dǎo)致合乎公共管理職業(yè)要求的行為結(jié)果。公共管理主體的合乎公共管理的道德選擇和行為結(jié)果表現(xiàn)在:首先，保證了其作為公共管理主體的合法性和合倫理性，實現(xiàn)了公共管理主體的“公共性”內(nèi)涵;其次，由于公共管理主體具備了公共管理要求的道德品質(zhì)，尤其是其將公共管理作為內(nèi)心信仰的職業(yè)，作為其人身的價值追求，保證了其在管理過程中自始自終堅持服務(wù)的精神和態(tài)度，實現(xiàn)了公共管理對象的“公共性”;再次，公共管理主體利用公共權(quán)力，通過合乎公共管理倫理、道德要求的公正的政策、制度的制定，為公眾提供公平的、廣泛的參與政治、經(jīng)濟和社會的管理事務(wù)的政策和制度環(huán)境，實現(xiàn)了公共管理的手段的“公共性”要求;最后，因為以上的幾個“公共性”的實現(xiàn)都是以實現(xiàn)公共管理的價值目標—公共利益為核心和宗旨的，所以，在以上的幾個“公共性”實現(xiàn)的同時公共管理的價值目標的“公共性”必然得到實現(xiàn)。綜上所述，公共管理的“公共性”的實現(xiàn)是以公共管理主體的道德性為基礎(chǔ)和前提的，公共管理主體是貫穿于管理全過程的橋梁和樞紐。
3公共管理主體的道德性要素
通過以上的分析可知，公共管理主體的道德性關(guān)系到公共管理的“公共性”倫理內(nèi)涵的實現(xiàn)以及實現(xiàn)的程度和效果。公共管理主體的道德性作為一種道德品質(zhì)是可以通過教育而獲得和積累的。公共管理主體應(yīng)具備什么樣的德性呢?
公共管理是以公共組織為依托，運用公共權(quán)力，為有效實現(xiàn)公共利益而進行的管理活動。按照公共管理的這一含義，公共管理具有如下基本特點：
1、公共管理以公共利益的實現(xiàn)為目標。從理論抽象意義上講，公共利益就是特定范圍內(nèi)所有社會成員利益的共同部分。因此，公共利益不是單個社會成員或者單個組織的特定利益，而是全體社會成員的利益。公共利益的構(gòu)成在價值上具有多元綜合性，它至少包含著生存、安全、秩序、效率、公正等基本價值。這些價值是保證社會成員進行正常有序的共同生活所必需的。因此，公共利益的實現(xiàn)是公共管理的根本目標。
2、公共管理以公共組織為依托。公共組織是以實現(xiàn)公共利益為目的，提供公共服務(wù)為基本職能的社會組織。就其組織結(jié)構(gòu)、組織要素、組織運行來說，公共組織具有一般組織共同的特性，但是，公共組織的特殊性，在于其“公共性”，這種公共性的存在是公共組織與其他組織相區(qū)別的標志。
3、公共管理具有獨占性。在特定的范圍內(nèi)，公共利益只有一項，因此，在此范圍內(nèi)的公共管理都必須按照該項公共利益的要求進行，這也就決定了公共管理的獨占性。在實際的公共服務(wù)過程中，公共事務(wù)和公共產(chǎn)品的供給具有多方面的具體內(nèi)容，對于這些事務(wù)和產(chǎn)品的提供也會有不同的部門和組織，但是，公共生活同樣表明，對于同一種公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給，必然是由一個組織或者部門承擔(dān)的，就該項公共服務(wù)來說，這些組織或部門仍然具有獨占性的意義。
4、公共管理接受公眾監(jiān)督。公共管理是實現(xiàn)社會公共利益的管理活動，對公共服務(wù)承擔(dān)著法定的公共責(zé)任，因此，公共管理的活動必須對公共負責(zé)，其管理活動和行為必須接受公眾的監(jiān)督和社會輿論的批評和評價，并且根據(jù)公眾的監(jiān)督和評價不斷改進管理工作。
（二）企業(yè)管理
企業(yè)是以營利為目的而進行生產(chǎn)和服務(wù)的經(jīng)濟組織。作為現(xiàn)代社會管理的一種類型，企業(yè)管理有以下特點。
1、企業(yè)管理目標相對單一。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)的生命線在于其經(jīng)濟效益，因此，企業(yè)的最大和最根本的目標是實現(xiàn)經(jīng)濟效益，而經(jīng)濟效益則是通過企業(yè)的盈利來實現(xiàn)和衡量的，企業(yè)的其他目標都服務(wù)和服從于這一目標。
2、企業(yè)管理具有競爭性。市場經(jīng)濟具有強有力的競爭機制，在這一機制作用下，包括企業(yè)管理在內(nèi)的企業(yè)各項活動都具有競爭性，在競爭的壓力下，企業(yè)的管理者必然著眼于創(chuàng)造更加適合市場需要的產(chǎn)品，提供適合社會需要的服務(wù)，同時，必然不斷更新對企業(yè)的管理，提高管理的績效。
3、企業(yè)管理具有典型的經(jīng)濟理性。作為市場競爭的主體，企業(yè)要以最小的成本獲取最大的收益，從而使得企業(yè)活動獲得最大的效益，因此，企業(yè)的管理活動必須時時處處以市場為導(dǎo)向，以經(jīng)濟理性為最大原則。
4、企業(yè)管理權(quán)力來源于生產(chǎn)資料的所有權(quán)以及由此委托的經(jīng)營管理權(quán)。在政府規(guī)定的法定范圍內(nèi)，企業(yè)的形成和消失是由生產(chǎn)資料的所有者決定的，因此，企業(yè)管理的權(quán)力來源于生產(chǎn)資料的所有者。在現(xiàn)代企業(yè)制度下，企業(yè)所有權(quán)和管理經(jīng)營權(quán)分離，但企業(yè)的管理權(quán)仍來源于企業(yè)產(chǎn)權(quán)的擁有者，因此，企業(yè)的管理者對產(chǎn)權(quán)擁有者負責(zé)，接受產(chǎn)權(quán)擁有者或者由其委托的監(jiān)督者監(jiān)督。
二、新公共管理興起的背景
隨著經(jīng)濟一體化，政治民主化的發(fā)展，傳統(tǒng)的政府治理模式越來越顯示出其局限性，難以適應(yīng)新時代的要求。新公共管理就應(yīng)運而生了。究其背景，主要有以下幾個方面：
（一）官僚制的缺陷。第一，專業(yè)化分工與高度的集權(quán)導(dǎo)致低效率，進而導(dǎo)致公共資源的浪費?！肮倭胖频慕⒋龠M了現(xiàn)代化的進程，實現(xiàn)了政府對社會的充分管理，并提供了可靠的公共秩序；另一方面，又反映出官僚制與是相伴而生的，官僚制越是得到充分的發(fā)展，的問題就越嚴重，及時建立起了再完善的法律制度，也無法扭轉(zhuǎn)惡化的局面?！钡诙?zé)任性問題日漸突出。在官僚體制下，政府官員都傾向于歪曲傳達給上級的信息，夸大對自己有利的，盡量隱瞞對自己有害的信息。由于民主監(jiān)督機制的缺失，他們在執(zhí)行職能過程中，總存在一些自利行為，即努力推行利己的政策和行動，從而導(dǎo)致了責(zé)任效率的低下。第三，官僚機構(gòu)臃腫，人浮于事，財政負擔(dān)日益加重。帕金森定律就闡述了這一現(xiàn)象?！耙粋€不稱職的官員，可能有三條出路：一是主動申請辭職，把位子讓給能干的人；二是讓一位能干的人來協(xié)助自己工作；三是任用倆個能力比自己更低的人當助手?！苯Y(jié)果官員往往選擇第三條路，于是推而廣之，就漸漸形成了人事冗雜，效率低下的局面，這種空占職位白吃飯的行徑，就加重了財政負擔(dān)。
（二）信息時代對傳統(tǒng)政府管理模式的挑戰(zhàn)。隨著信息時代的到來，整個社會發(fā)生了巨大的變化，社會生活節(jié)奏的加快，要求政府提供更便捷的服務(wù)，而官僚制之下，不同層次之間，不同部門之間界限分明，機械的執(zhí)行法定流程，而不靈活的從整體出發(fā)考慮，從而導(dǎo)致效率滯后。另外，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展，也沖擊了傳統(tǒng)的政府辦公方式，電子政務(wù)這種高效率的信息化辦公模式已成為了各國的寵兒。
（三）全球化與政府治理模式改革?！拔覀冋诮?jīng)歷一場變革，他將重新安排即將到來的世紀的政治和經(jīng)濟。到那個時候，將不再存在國家的技術(shù)和產(chǎn)品，不再由國家的公司和工業(yè)。在國家邊界以內(nèi)將剩下的只是構(gòu)成一個國家的人民?！毙畔⒒苿恿巳蚧M程，使世界成了一個“小小的地球村”。全球化使不同地區(qū)的聯(lián)系越來越密切，民族國家的及其政府的權(quán)力日漸削弱，它要求各國讓渡政府管理權(quán)限給國際機構(gòu)并服從國際規(guī)則；要求政府調(diào)整其職能范圍，以適應(yīng)全球范圍內(nèi)的競爭；要求政府善于適應(yīng)國際形勢，善于改革和創(chuàng)新，建設(shè)學(xué)習(xí)型政府，以提高政府的管理效率；要求政府對傳統(tǒng)的科層制進行改革。
（四）政府危機與行政改革。在新公共管理興起之際，西方國家正面臨著一系列的政府治理危機，包括財政危機、管治危機、信任危機等。1979年英國公民對政府管理的滿意度僅為35%，不滿意竟達54%。因此，實行行政改革是勢在必行了。
三、新公共管理對于企業(yè)管理的影響分析
（一）新公共管理中的經(jīng)濟全球化、信息技術(shù)革命理念對企業(yè)管理的影響
新公共管理中的經(jīng)濟全球化、信息技術(shù)革命新理念，要求企業(yè)轉(zhuǎn)變以往單調(diào)死板的管理模式，尋求新的適合市場需求的管理理念與機制為企業(yè)注入活力。而新公共管理體制恰恰迎合了市場下的企業(yè)改革需求。全球化使得各國企業(yè)無法避免地參與到國際競爭舞臺當中，與諸多外國、跨國公司在同一平臺上展開角逐和競爭。顯然，企業(yè)面臨的壓力比以往更大，因此，他們就必須面向市場，以市場的需要和客戶的要求為導(dǎo)向，對企業(yè)內(nèi)部的管理和人事管理決策進行不斷的調(diào)整，從而達到降低生產(chǎn)投入成本，提高產(chǎn)品質(zhì)量和市場占有率，實現(xiàn)服務(wù)強有力的競爭的目的。新公共管理引入市場機制的理念，符合企業(yè)生存和發(fā)展的需求，進而能夠通過對企業(yè)管理體制的完善提高企業(yè)的競爭水平，這符合企業(yè)當前和長遠利益的要求。信息技術(shù)的變革也對企業(yè)管理產(chǎn)生了重大的影響。日新月異的和技術(shù)使得信息無需通過傳統(tǒng)介質(zhì)就可以進行傳播和儲存，大量的中間管理層次就可以被裁減，企業(yè)本身具備的金字塔型的組織結(jié)構(gòu)就可以變“扁”變“瘦”，這也就是大家通常所說的組織機構(gòu)扁平化。新公共管理蘊含的內(nèi)涵能夠為企業(yè)實現(xiàn)機構(gòu)扁平化提供充實的理論依據(jù)，用該理論來指導(dǎo)，完成企業(yè)的管理體制改革變不是一個泛泛而談的空洞概念，而是切切實實的能夠?qū)崿F(xiàn)的實踐活動。
