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關(guān)鍵詞:秩序 自由 正義
Key words:Order Freedom Justice
作者簡介:黃崢烽(1986-),民商法專業(yè)研究生,同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院,研究方向:房地產(chǎn)法、商法。
【中圖分類號】D912 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A【文章編號】1004-7069(2009)-09-0007-02
一.法的價(jià)值
法的價(jià)值,體現(xiàn)的是一種主體與客體之間的關(guān)系,代表著主體與客體之間關(guān)系的契合程度,同時(shí)也體現(xiàn)為價(jià)值主
體的人的主體意識(shí)?？v觀紛繁復(fù)雜的法的價(jià)值的闡述,為人所接受的最為基礎(chǔ)的法的價(jià)值包括以下三種:秩序、自由和正義。
(一)秩序
秩序,是社會(huì)得以維系存在和持續(xù)發(fā)展的基本形式。在這些基本秩序形式中,法律在促成人類秩序的形成方面發(fā)揮著重要的作用,而且任何一種法律根本上都是為追求并保持一定秩序而服務(wù)的。
(二)自由
自由是做法律所許可的一切事情的權(quán)利;如果一個(gè)公民能夠做法律所禁止的事情,他就不再有自由了,因?yàn)槠渌娜艘餐瑯訒?huì)有這個(gè)權(quán)利。
(三)正義
正義體現(xiàn)為公正、平等等具體形態(tài)?！肮辈粌H是人類的一種理想,同時(shí)還表現(xiàn)為這種理想與現(xiàn)實(shí)社會(huì)條件的結(jié)合。“平等”則是人類現(xiàn)實(shí)生活狀況的直觀反映,平等系最低限度的公正。
二.《農(nóng)村土地承包法》內(nèi)涵價(jià)值彰顯
《農(nóng)村土地承包法》的頒布是對我國土地制度的一種突破,盡管已經(jīng)實(shí)行了多年,《農(nóng)村土地承包法》的價(jià)值基礎(chǔ)并沒有因?yàn)闀r(shí)代的變遷而有所退化。
(一)秩序價(jià)值
保持生態(tài)平衡,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)是全社會(huì)所為之接受的社會(huì)意識(shí)。中國很長時(shí)期以來對土地的自然屬性缺乏認(rèn)識(shí),對土地的利用毫無節(jié)制,導(dǎo)致生態(tài)平衡嚴(yán)重被破壞?！掇r(nóng)村土地承包法》將秩序因素作為該法價(jià)值的重要考量,以尋求人類活動(dòng)和自然規(guī)律達(dá)到平衡狀態(tài)。
《農(nóng)村土地承包法》第八條第一款規(guī)定,農(nóng)村土地的承包應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī),保護(hù)土地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用?！掇r(nóng)村土地承包法》第四十六條規(guī)定,荒山、荒溝、荒丘、荒灘等可以直接通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式實(shí)行承包經(jīng)營,也可以將土地承包經(jīng)營權(quán)折股分給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員后,再實(shí)行承包經(jīng)營或者股份合作經(jīng)營。
該兩項(xiàng)規(guī)定明確了土地的可持續(xù)發(fā)展策略,使土地資源的保護(hù)得到進(jìn)一步重視。
《農(nóng)村土地承包法》第六十條第二款規(guī)定,承包方給承包地造成永久性損害的,發(fā)包方有權(quán)制止,并有權(quán)要求承包方賠償由此造成的損失。該項(xiàng)規(guī)定,是對于承包方違反土地開發(fā)和利用的合理配置所應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的明確,這體現(xiàn)了《農(nóng)村土地承包法》立法價(jià)值中對于秩序價(jià)值的重視。
(二)自由價(jià)值
中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,更多的是高度分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村的生產(chǎn)經(jīng)營結(jié)構(gòu),是以“家庭”或“農(nóng)戶”為基本生產(chǎn)單位。在這樣的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)背景之下,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)很難能形成較為完善的商品經(jīng)濟(jì)流通體系。因此,加快農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)、提高農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)效益,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)立法就顯得極其重要。
《農(nóng)村土地承包法》第三十七條規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn),當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。
由此可見,農(nóng)民可以對土地承包經(jīng)營權(quán)自由處分,排除他人對自己權(quán)利的不法侵害,尤其是排除公權(quán)力的介入,使其對各種資源的配置更加合理化?！掇r(nóng)村土地承包法》通過法律規(guī)定賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)很強(qiáng)的物權(quán)屬性,從而實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)從債權(quán)保護(hù)到物權(quán)保護(hù)的轉(zhuǎn)化。而最為重要的是,將承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化,大大增強(qiáng)了承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的便利性,更能實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)效益的最大化。
(三)正義價(jià)值
《農(nóng)村土地承包法》對于正義的訴求,體現(xiàn)在土地承包制度仍然保持原有的不變的同時(shí),更為關(guān)注農(nóng)民的切身利益,使得土地的社會(huì)保障功能得以體現(xiàn)。
《農(nóng)村土地承包法》第二十四條規(guī)定,承包合同生效后,發(fā)包方不得因承辦人或者負(fù)責(zé)人的變動(dòng)而變更或者解除,也不得因集體經(jīng)濟(jì)組織的分立或者合并而變更或者解除。
《農(nóng)村土地承包法》第二十六條規(guī)定,發(fā)包方不得收回承包地。
這兩條規(guī)定很好地限制了政府公權(quán)力和發(fā)包方對農(nóng)民合法權(quán)益的不法侵害,在最大程度上使得農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營能夠順利進(jìn)行。同時(shí),還賦予農(nóng)民對于土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)和對被征占土地獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利,這也都使農(nóng)民的合法權(quán)益得到彰顯。
三.《農(nóng)村土地承包法》內(nèi)涵價(jià)值的缺憾
盡管《農(nóng)村土地承包法》立法價(jià)值中體現(xiàn)出秩序、自由和正義這三項(xiàng)基本法的價(jià)值,但是該法在這三項(xiàng)基本法的價(jià)值的貫徹并不徹底,依然存在不少問題和遺憾。
(一)自由價(jià)值的缺憾
《農(nóng)村土地承包法》明確指出,非家庭承包方式僅僅是適用于荒土、荒溝、荒丘、荒灘等四荒土地。除了四荒土地之外,所有的土地都不能發(fā)包給村外需要土地的人了。這樣的土地承包方式并不經(jīng)濟(jì),也有悖于土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性。只要在不違反土地的集體所有制的前提下,應(yīng)允許形式的多樣性,不應(yīng)只限于承包制。的實(shí)施,確實(shí)大大解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力,給我國的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶來了巨大的生機(jī)。然而,我國農(nóng)村發(fā)展情形具有多樣性,各地區(qū)發(fā)展不平衡。單一的實(shí)行承包制,并不適用于所有的中國農(nóng)村,對于承包方式的突破,也應(yīng)當(dāng)值得肯定。
(二)正義價(jià)值的缺憾
《農(nóng)村土地承包法》第二十七條第二款規(guī)定,承包期內(nèi),發(fā)包方不得調(diào)整承包地。承包期內(nèi),因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對個(gè)別農(nóng)戶之間城堡的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的,必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。
這是對承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行物權(quán)保護(hù)的又一措施。但是立法的不嚴(yán)謹(jǐn)和缺乏對物權(quán)性的認(rèn)識(shí),尤其是“報(bào)上級行政主管部門批準(zhǔn)”的規(guī)定則體現(xiàn)了行政權(quán)介入的色彩,這實(shí)際上是對私權(quán)的一種國家意志的行政干預(yù)。5同時(shí),對于“特殊情形”的限定十分模糊,無法明確耕地和草地需要調(diào)整的具體情形。該項(xiàng)條款容易成為剝奪承包人合法承包權(quán)的一個(gè)借口。在承包期內(nèi)對承包地進(jìn)行調(diào)整,實(shí)際上可以看作是農(nóng)民已取得權(quán)利的讓渡。硬性調(diào)整可以理解為對農(nóng)民權(quán)利的剝奪,是對農(nóng)民已取得的物權(quán)的破壞。
四.《農(nóng)村土地承包法》內(nèi)涵價(jià)值的發(fā)展
(一)秩序價(jià)值的發(fā)展
在目前,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易場所尚未建立的情況下,農(nóng)民對于土地權(quán)利交易的信息較為閉塞,土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)存在相當(dāng)大的盲目性和較小的選擇性,這不但會(huì)影響到土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的速度和合理的利益分配,也會(huì)影響土地資源良好的市場化配置。因此,加緊組建規(guī)范化的農(nóng)村土地交易機(jī)構(gòu),包括專業(yè)從事農(nóng)村土地權(quán)利交易的機(jī)構(gòu),專業(yè)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易場所,甚至包括法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等,向廣大的農(nóng)民提供更多的信息,最大可能地減少交易的成本和增加他們交易的收益,維護(hù)農(nóng)民的根本利益。成熟的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場的建立,對于農(nóng)村土地市場秩序的維護(hù)起到至關(guān)重要的作用。
(二)自由價(jià)值的發(fā)展
《農(nóng)村土地承包法》并沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押。抵押雖不屬于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)形式,但事實(shí)上抵押是潛在的轉(zhuǎn)讓。一旦,抵押所擔(dān)保的主債權(quán)在期限內(nèi)未受清償,抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)抵押就會(huì)變成轉(zhuǎn)讓。但根據(jù)民法意思自治原則,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人可以就農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押。之所以如此建議,是因?yàn)橥ㄟ^土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押,可以為權(quán)利人進(jìn)行農(nóng)業(yè)融資提供條件,也能允許發(fā)揮土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)的價(jià)值。首先,《農(nóng)村土地承包法》既已確認(rèn)了土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓,那么自然應(yīng)當(dāng)允許土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押,因?yàn)檫@是立法思維邏輯性和立法精神統(tǒng)一性的必然要求。其次,《農(nóng)村土地承包法》認(rèn)可土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押,可使該項(xiàng)物權(quán)的權(quán)能得到完整顯現(xiàn),也可以使農(nóng)民籌措到急需的資金,用于解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中存在的財(cái)政困難。最后,土地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán),權(quán)利主體將該權(quán)利供為擔(dān)保,設(shè)定抵押權(quán),實(shí)為用益物權(quán)人對自身權(quán)利的處分權(quán),是對自由價(jià)值的彰顯。因此土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)可以設(shè)立抵押,這是不容懷疑的。
(三)正義價(jià)值的發(fā)展
《農(nóng)村土地承包法》的實(shí)施與發(fā)展,對于農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)起到了促進(jìn)的作用,但隨著時(shí)代的發(fā)展,法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系不能與社會(huì)形態(tài)的發(fā)展齊頭并進(jìn),甚至滯后于社會(huì)形態(tài)的發(fā)展。特別是在農(nóng)村與城市之間的物理距離在不斷縮短的情況下,農(nóng)村與城市之間的信息公平等方面的的距離卻難以進(jìn)一步改善。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題上,最為突出的問題是信息資源的不對等6。
一是規(guī)模流轉(zhuǎn)涉及的農(nóng)戶多，每個(gè)農(nóng)戶的想法不一致，意見不統(tǒng)一，又不能強(qiáng)求，協(xié)調(diào)難度大。二是租金與農(nóng)民自種收益有差距，由于特殊的地理位置，特別是專業(yè)蔬菜地、公路沿線的好土良田，農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn)。三是由于國家征地等原因，人均耕地普遍偏少，農(nóng)民戀土情結(jié)較為嚴(yán)重，認(rèn)為只要有了土地，生活就有了保障，寧可粗放經(jīng)營，甚至撂荒，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。四是種養(yǎng)大戶偏少。農(nóng)村缺少具有現(xiàn)代經(jīng)營理念的致富帶頭人，真正懂經(jīng)營、善管理、有帶頭作用的能人少，也有的因受資金、技術(shù)等限制影響規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。
2、部分農(nóng)民思想認(rèn)識(shí)保守
當(dāng)前，土地仍然是大部分農(nóng)民主要的生活保障，土地的收益仍然是農(nóng)戶家庭收入的主要來源。一些農(nóng)戶雖長期在外做工經(jīng)商，但始終不愿輕易放棄承包田，把保留承包田作為自己經(jīng)濟(jì)依靠的退路。加上近幾年國家對“三農(nóng)”加大扶持力度，實(shí)行糧食流通體制改革，取消了農(nóng)業(yè)稅，糧價(jià)趨漲，土地升值，部分農(nóng)戶“戀土”觀念加劇，寧愿粗放經(jīng)營，甚至撂荒，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去
3、土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制不健全
一方面農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)后，受企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和自然災(zāi)害的影響，怕租金不能兌現(xiàn)；另一方面企業(yè)也擔(dān)心農(nóng)民法制意識(shí)淡薄，單方毀約，給企業(yè)造成重大損失。農(nóng)業(yè)投資存在自然和市場的雙重風(fēng)險(xiǎn)，土地流轉(zhuǎn)中若不建立相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障制度，既影響土地投資經(jīng)營者的積極介入，又影響土地營權(quán)流轉(zhuǎn)。
4、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息公布不及時(shí)
有的村級土地愿意流轉(zhuǎn)而找不到承租方，有的承租人不知道到什么地方承租土地；建議政府應(yīng)及時(shí)建立土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，以行政村為單位，公布土地流轉(zhuǎn)的面積，土地所屬位置，土地質(zhì)量的等級，土地流轉(zhuǎn)的時(shí)限等信息，讓人們及時(shí)了解準(zhǔn)備流轉(zhuǎn)土地的實(shí)際情況。
5、土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制不健全
一方面農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)后，受企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和自然災(zāi)害的影響，怕租金不能兌現(xiàn)；另一方面企業(yè)也擔(dān)心農(nóng)民法制意識(shí)淡薄，單方毀約，給企業(yè)造成重大損失。農(nóng)業(yè)投資存在自然和市場的雙重風(fēng)險(xiǎn)，土地流轉(zhuǎn)中若不建立相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障制度，既影響土地投資經(jīng)營者的積極介入，又影響土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。
6、加大農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理制度，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。
由于農(nóng)村普法的大力宣傳，廣大農(nóng)民對我國的土地政策和法律法規(guī)有了充分了解，懂得了自身的權(quán)利和義務(wù)，懂得如何維護(hù)自身的合法權(quán)益?；鶎痈刹烤透鼞?yīng)當(dāng)提高法律意識(shí)，因此應(yīng)當(dāng)組織基層干部認(rèn)真學(xué)習(xí)土地管理的相關(guān)法律法規(guī)，提升他們的法律意識(shí)，做到依法執(zhí)政，確保相關(guān)政策、路線以及方針的落實(shí)到位。在土地承包期間，村干部不得干預(yù)或強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地的流轉(zhuǎn)，不能損害農(nóng)民承包土地期間的自主決定權(quán)。農(nóng)民有權(quán)決定土地的流轉(zhuǎn)期限以及流轉(zhuǎn)方式，關(guān)于土地的補(bǔ)償款和標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)當(dāng)由雙方自行商討決定，堅(jiān)決抵制通過不法途徑進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和違反合同的行為。在堅(jiān)持穩(wěn)定和健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的前提下，遵循有償、自愿和依法的原則，努力探索土地流轉(zhuǎn)的新機(jī)制。
7、加大農(nóng)村勞動(dòng)力“走出去”和資本、技術(shù)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)“引進(jìn)來”的良性互動(dòng)機(jī)制。
從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取決于土地、資本和勞動(dòng)力等要素的投入，各要素并非孤立的發(fā)揮作用，它們通過耦合、補(bǔ)償和替代，促進(jìn)各要素彼此間的吸納和輻射，增強(qiáng)要素各自組織能力，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和有效利用。加大農(nóng)村勞動(dòng)力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，減輕農(nóng)村人口對土地的壓力，加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)，使轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)村勞動(dòng)力更好的生活。引進(jìn)優(yōu)質(zhì)的資本、技術(shù)、龍頭企業(yè)等當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展稀缺的生產(chǎn)要素，向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化邁進(jìn)。
8、加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。
加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是小型農(nóng)田水利建設(shè)，是基層干部和老百姓反映最強(qiáng)烈最突出的問題，同樣是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最基礎(chǔ)的問題。這個(gè)問題不能很好地解決，直接制約土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)。同時(shí)要把推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)與促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結(jié)合起來，用農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的規(guī)劃去引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，打破村與村、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)的界限，跨地域發(fā)展大規(guī)模的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)土地規(guī)模經(jīng)營業(yè)主互相聯(lián)手，形成最大化的規(guī)模效應(yīng)，打造跨縣跨市的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢板塊，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。
農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下，農(nóng)村不僅僅是為了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，而是以城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展為導(dǎo)向建立一系列農(nóng)村建設(shè)用地，立足我國農(nóng)村土地的實(shí)際情況，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，保持底線思維，兼顧效率與公平的基本原則，夯實(shí)農(nóng)村集體的土地權(quán)能，從而兼顧國家、集體與個(gè)人的利益，建立起以土地增值為目的的收益分配機(jī)制，切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民土地的一切權(quán)益，保障農(nóng)民分享土地所帶來的增值收益。
一、建立農(nóng)村試點(diǎn)，完善土地征收制度
不同的地區(qū)、地理?xiàng)l件下的方案不一，要將農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行分類，在高山、丘陵、平原等分別建立農(nóng)村試點(diǎn)，逐漸完善土地征收制度。其一，應(yīng)準(zhǔn)確農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的正確方向，緊扣全會(huì)內(nèi)容，為農(nóng)村建立明確的土地制度改革任務(wù)，堅(jiān)守改革的基本底線，采取試點(diǎn)先行的方法，在“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”的基礎(chǔ)上大力創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，堅(jiān)持“把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民土地權(quán)益作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”作為土地制度改革的基本原則，循序漸進(jìn)，在有條件的情況下根據(jù)一定的程序與步驟審慎穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，并促使農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)大膽探索，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境下協(xié)調(diào)好土地制度改革與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，從而形成改革合力為農(nóng)村土地制度改革注入活力。其二，應(yīng)建立健全土地征收制度，結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況確保土地征收制度向“程序規(guī)范、補(bǔ)償合理、保障多元”的方向發(fā)展，確定好征地范圍，完善被征地農(nóng)民保障機(jī)制，盡可能地縮小農(nóng)村試點(diǎn)中的土地征收范圍，制定一系列土地征收目錄，界定好農(nóng)村的公共利益用地范圍，從而在健全的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度下減少因土地制度改革不合理而造成的矛盾和糾紛，并形成一系列矛盾m紛調(diào)處機(jī)制，確保土地征收信息的公開性，充分賦予被征地農(nóng)民的一切權(quán)利，形成合理、規(guī)范、多元化方向的土地保障機(jī)制。
二、以農(nóng)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向落實(shí)土地的確權(quán)工作
土地是重農(nóng)固本、安民之基，只有結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，將土地制度改革提上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要日程中，以農(nóng)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向落實(shí)土地的確權(quán)工作，才能全面深化和推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不斷攻堅(jiān)克難，為彰顯農(nóng)村新一輪的新局面注射動(dòng)力。其一，做好土地分離經(jīng)營權(quán)的工作，有序推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，結(jié)合農(nóng)村土地發(fā)展和利用現(xiàn)狀開展并創(chuàng)新多種形式的規(guī)模經(jīng)營，逐步引導(dǎo)農(nóng)村向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方向發(fā)展。其二，落實(shí)土地的確權(quán)工作，農(nóng)村土地制度改革的過程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)占有重要的位置，需要在保留承包權(quán)的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，在一定程度上是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了一定階段所形成的產(chǎn)物，也是我國農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度的延伸，則必須結(jié)合土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營方向，有方向地進(jìn)行土地制度改革，以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為方向，切實(shí)優(yōu)化我國農(nóng)村各地區(qū)的土地資源配置，在緩解人地矛盾的基礎(chǔ)上，盡可能地強(qiáng)化農(nóng)村土地制度改革提高農(nóng)村勞動(dòng)的整體生產(chǎn)率，從而有效地增加農(nóng)民收入，逐漸完善一系列農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度。
三、統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地管理制度改革
應(yīng)結(jié)合農(nóng)村土地制度改革的目標(biāo)導(dǎo)向，建立明確的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地管理制度改革。其一，應(yīng)解決好農(nóng)村資產(chǎn)、資源交易分布廣泛等問題，有針對性地完善農(nóng)村集體資產(chǎn)承包制度，循序漸進(jìn)，建立健全農(nóng)村土地租賃、出讓管理制度，在土地開發(fā)和利用的過程中維護(hù)好農(nóng)村集體與農(nóng)民的切身權(quán)益，在確保生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的基礎(chǔ)上，激發(fā)農(nóng)村土地資源的潛能，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市制度，在統(tǒng)籌規(guī)劃和用途管制的條件下，賦予經(jīng)營性土地出讓、租賃、入股等權(quán)利，將其擺在與國有土地同等的位置，確保同等入市，同權(quán)同價(jià)，形成以農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地為核心的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。其二，應(yīng)結(jié)合農(nóng)戶真實(shí)需要逐漸完善農(nóng)村宅基地管理制度，在農(nóng)村宅基地分配方面提供一系列政策與制度保障，賦予農(nóng)戶充分的宅基地用益物權(quán)，慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，形成農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的一系列保障，在抵押、擔(dān)保與轉(zhuǎn)讓農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的時(shí)候，采取增減掛鉤試點(diǎn)工作方案，確權(quán)登記頒證，全面深化農(nóng)村土地制度改革。
四、結(jié)論
綜上所述，應(yīng)站在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大方向，建立農(nóng)村試點(diǎn)，完善土地征收制度，以農(nóng)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向落實(shí)土地的確權(quán)工作，并統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地管理制度改革，形成農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展的一系列制度性保障。
參考文獻(xiàn)：
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市的不斷擴(kuò)張，為了滿足公共利益用地和城市建設(shè)用地的需要，大量農(nóng)地被征用或轉(zhuǎn)用。我國土地所有制分為國家所有和農(nóng)村集體所有，由于城市土地使用制度的不斷完善，我國對土地發(fā)展權(quán)的壓抑主要表現(xiàn)在農(nóng)村集體所有制的土地上，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的壓抑也始于農(nóng)村集體所有的農(nóng)用地的用途轉(zhuǎn)變，也就是說土地用途管制制度的限制是權(quán)利邊界擴(kuò)張的始然。土地發(fā)展權(quán)就是將土地變更為不同使用性質(zhì)的權(quán)利，是一種可以與土地所有權(quán)分割而單獨(dú)處分的產(chǎn)權(quán)，它既可以與土地所有權(quán)合為一體由擁有土地所有權(quán)的土地?fù)碛姓咧?，也可以由只擁有土地發(fā)展權(quán)不擁有土地所有權(quán)者支配，它是土地處分權(quán)中最重要的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)本身是財(cái)產(chǎn)權(quán)利束的總稱，既然壓抑集中于集體所有制的土地上，那么農(nóng)地發(fā)展權(quán)設(shè)立就顯得尤為重要。目前而言，學(xué)術(shù)界有以下幾種觀點(diǎn)：沈守愚認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該歸國家，農(nóng)地開發(fā)者必須向國家購買，才能開發(fā)農(nóng)地；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該歸農(nóng)地所有者，國家向農(nóng)地所有者購買發(fā)展權(quán)，或發(fā)展權(quán)可像其他普通商品一樣在市場上自由交易。前者可以理解為“漲價(jià)歸公”的思想，但農(nóng)地保護(hù)與農(nóng)民利益難以保證，后者具有一定的可行性，符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。事實(shí)上，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的主體之爭，其實(shí)質(zhì)是土地由于使用性質(zhì)變化產(chǎn)生的增值收益歸誰所有的問題。本文首先分析在集體所有制下，對農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的壓抑和抗?fàn)?，再基于產(chǎn)權(quán)完善的角度來分析農(nóng)地發(fā)展權(quán)設(shè)立的必要性。
二、對“漲價(jià)歸公”理論的質(zhì)疑和公共利益征地對農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的侵害
根據(jù)《土地管理法》中的規(guī)定，對公共利益性質(zhì)的征地是指對軍事用地、基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)用地、國家扶持的重點(diǎn)項(xiàng)目和法律行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。基于公共利益的征地并不意味著對農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的不壓抑，因?yàn)樵诖诉^程中農(nóng)民并沒有獲得相應(yīng)理該有的補(bǔ)償。溫鐵軍和朱守銀的研究表明，在征地過程中，如果成本為100，農(nóng)民得到的補(bǔ)償只占其中的5％～10％；農(nóng)村集體及農(nóng)民所得到的農(nóng)地征用價(jià)格大概為出讓價(jià)格的1/10，而農(nóng)地出讓價(jià)格又大概是農(nóng)地市場價(jià)格的1/5，也就是說補(bǔ)償價(jià)格、出讓價(jià)格和市場價(jià)格的比例為1：10：50，可見農(nóng)民的權(quán)利受到侵害是不爭的事實(shí)。
有些學(xué)者依據(jù)“漲價(jià)歸公”思想，認(rèn)為農(nóng)民并沒有對土地的增值進(jìn)行任何的投資，所以不應(yīng)該在征地的過程中獲得高額補(bǔ)償，相反，正是由于國家的投資建設(shè)性作用，使得某塊土地因區(qū)位而增值，在國家擁有土地終極所有權(quán)的情況下，即意味著國家擁有增值收益是有理可依的。但是也有學(xué)者認(rèn)為，被征地農(nóng)民要率先分享城市化的好處；周其仁則直接從批判“成本定價(jià)”的理論入手，說漲價(jià)歸公是錯(cuò)誤的，認(rèn)為農(nóng)民永久地放棄土地的使用權(quán)，也是一種成本，從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來講，農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)，其權(quán)利本身就是有價(jià)的，從而從產(chǎn)權(quán)理論的角度出發(fā)，對“漲價(jià)歸公”的理論提出了質(zhì)疑。土地的增值收益是因人口增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步等社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素所致，是社會(huì)全體的貢獻(xiàn)，而不是土地所有者的單獨(dú)的貢獻(xiàn)。在“三農(nóng)”問題被大力關(guān)注的今天，保護(hù)農(nóng)民弱勢群體的利益成為學(xué)術(shù)界和政府部門的焦點(diǎn)。農(nóng)民是集體土地的微觀主體，農(nóng)地由于用途的轉(zhuǎn)變，其價(jià)格在沒有任何投資的前提下的上漲，其本質(zhì)就是一種被置于公共領(lǐng)域的級差地租。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說產(chǎn)權(quán)是指人們對資源的使用所引起的相互認(rèn)可的行為關(guān)系，不是實(shí)物量上的限制，而是界定人們在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中如何受益，如何受損，以及如何進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)則，以至形成對交易行為的合理預(yù)期。產(chǎn)權(quán)在內(nèi)部化外部性的同時(shí)，將浮游于公共領(lǐng)域的利益內(nèi)化為“個(gè)人利益”，可見，產(chǎn)權(quán)的所有者理應(yīng)獲得土地的增值收益是毋庸置疑的。
德姆塞茨認(rèn)為，當(dāng)被置于公共領(lǐng)域資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值上升時(shí)，利益相關(guān)者就傾向于把這種資源的產(chǎn)權(quán)界定得更加清楚，因此，產(chǎn)權(quán)是內(nèi)生的、且是不斷產(chǎn)生和不斷變化的演進(jìn)的過程，產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵也是隨著時(shí)代的發(fā)展而不斷發(fā)展的。引導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在化的激勵(lì)是產(chǎn)權(quán)的一個(gè)主要功能，外部效應(yīng)的內(nèi)部化常常會(huì)引發(fā)產(chǎn)權(quán)的變遷。產(chǎn)權(quán)=G（經(jīng)濟(jì)剩余），說明產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)利益剩余的函數(shù)，當(dāng)然此處的經(jīng)濟(jì)剩余是一個(gè)廣泛的概念。征地補(bǔ)償費(fèi)是征地制度改革的最重要內(nèi)容，如何提高補(bǔ)償，一直是學(xué)術(shù)界爭論的焦點(diǎn)，將征地價(jià)格與市場價(jià)格掛鉤，按市場價(jià)格對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償在理論界達(dá)成了一致同意，但是為什么要進(jìn)行這樣的分配，總需要一個(gè)合理的依據(jù)，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)的完整和相應(yīng)的權(quán)利內(nèi)容才是分享收益的憑證。產(chǎn)權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)和分配的變化，要求財(cái)產(chǎn)所有者變得更加具體，設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)成為必然。在法律上，農(nóng)村集體和農(nóng)民因?yàn)楣灿挟a(chǎn)權(quán)的完善，使農(nóng)民擁有與政府部門談判或協(xié)商的經(jīng)濟(jì)地位，在完善集體土地產(chǎn)權(quán)的同時(shí)，合理地維護(hù)了失地農(nóng)民的利益。
三、非公共利益的征地行為與集體建設(shè)用地的自發(fā)流轉(zhuǎn)
《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第八條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓?！眹彝耆珘艛嗔送恋匾患壥袌觯r(nóng)村集體土地要改變使用方式，唯一的合法途徑就是通過國家征用土地，將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，再通過“批租”方式來滿足非農(nóng)建設(shè)的需要，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地的發(fā)展權(quán)，可見農(nóng)地發(fā)展權(quán)受到了侵犯。近年來，農(nóng)民積極地進(jìn)行集體建設(shè)用地的自發(fā)流轉(zhuǎn)，關(guān)鍵也就在于它能夠有效地對抗征地制度對農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的侵犯。征用是滿足工業(yè)建設(shè)用地的需求的主要手段，農(nóng)民集體所有土地不能直接進(jìn)入土地一級市場，然而，隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和整體投資環(huán)境的改善，非農(nóng)建設(shè)對土地的需求越來越大，現(xiàn)今許多地區(qū)，已悄然形成了一種集體建設(shè)用地“隱形市場”，既集體經(jīng)濟(jì)組織直接把土地的使用權(quán)讓渡給企業(yè)或者個(gè)人使用，從而獲得收益。例如，到2002年南海全市工業(yè)用地共15萬畝，其中非經(jīng)征地改變集體所有制的土地7.3萬畝，幾乎占到一半；據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，2002年昆山市有6.66公頃的集體土地直接入市流轉(zhuǎn)，2003年新增加94.48公頃，增長率為1418.62％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于1978―2003年全國農(nóng)地非農(nóng)化的年平均水平。這種饒開“征地”，以入股、租賃等多種形式的集體建設(shè)用地的直接流轉(zhuǎn)是對農(nóng)民農(nóng)地發(fā)展權(quán)長期受侵犯的一種對抗，也對國家獨(dú)占農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的一種挑戰(zhàn)，可見設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)，完善集體產(chǎn)權(quán)成為必然，在不同土地產(chǎn)權(quán)制度下，土地資源的流轉(zhuǎn)性不同，土地?fù)碛兄男庞脙r(jià)值不同，土地的市場價(jià)值也不同。
（一）非公共利益征地行為損失測算的理論模型。征地目標(biāo)的模糊，使得發(fā)生在非公共利益性質(zhì)的征地之中的壓抑現(xiàn)象最為明顯。根據(jù)黃祖輝等的測算，非公共利益性質(zhì)的征地活動(dòng)剝奪了集體土地所有者的土地發(fā)展權(quán)，集體土地使用者遭受雙重?fù)p失，既政府實(shí)施“警察權(quán)”時(shí)對農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的壓抑帶來的損失，和非公共利益性質(zhì)的征地行為造成的對農(nóng)民集體土地發(fā)展權(quán)的壓抑造成的損失。集體土地的直接入市流轉(zhuǎn)，即可以體現(xiàn)農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)屬性，也可以減少非公共利益征地對農(nóng)民產(chǎn)權(quán)壓抑的損失。
就現(xiàn)實(shí)情況而言，一幅農(nóng)地直接轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，可以有兩種途徑，其一為非公共利益性質(zhì)的征地，其二為以集體的名義通過出租、入股等形式流轉(zhuǎn)。假設(shè)某塊農(nóng)地農(nóng)用的價(jià)值為，非農(nóng)用價(jià)值為；農(nóng)民從政府那里獲得的征地補(bǔ)償為，直接流轉(zhuǎn)收益為，顯然。與差值則被各級政府層層分配獲得，到農(nóng)民手中所剩無幾，可見土地增值收益分享是不公平。每年都有一定數(shù)量的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)的數(shù)量和收益之間的關(guān)系并不是一階連續(xù)的可導(dǎo)函數(shù)，而是呈離散型分布。設(shè)開始統(tǒng)計(jì)的時(shí)點(diǎn)為1，則非公共利益征地行為對農(nóng)民造成的損失為，其中為第i年轉(zhuǎn)征用土地的數(shù)量。農(nóng)民通過途徑一獲得的凈收益為；通過途徑二獲得的凈收益為，顯然，可見集體建設(shè)用地的自發(fā)流轉(zhuǎn)緩減了對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的侵害。
[中圖分類號] F321 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號] 1003-1650 （2013）12-0021-01
農(nóng)村農(nóng)民的社會(huì)保障是目前國家在農(nóng)村必需實(shí)施的一項(xiàng)保障措施，是各級政府通過財(cái)政支付向農(nóng)村農(nóng)民提供生存保障，滿足農(nóng)村農(nóng)民基本需求的政策措施，是穩(wěn)定農(nóng)村發(fā)展的重要保障方式。農(nóng)村農(nóng)民社會(huì)保障制度是農(nóng)村農(nóng)民得到保障的依據(jù)，是滿足農(nóng)村農(nóng)民社會(huì)保障需求，維護(hù)公平正義，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要保證。目前農(nóng)村土地已阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)村土地資源再配制，產(chǎn)生最大收益促使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效途徑。由于農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全，土地仍然是農(nóng)民生存的安全保障線，很多農(nóng)民不愿意經(jīng)營土地又不愿放棄土地，使土地不能順利流轉(zhuǎn)，降低了土地的使有價(jià)值和利用價(jià)值，對當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了阻礙作用。
一、農(nóng)村社會(huì)保障不健全阻礙了土地的有效流轉(zhuǎn)
健全的農(nóng)村社會(huì)保障制度能使農(nóng)民沒有顧慮擺脫土地束縛，有效進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，沒有合理的農(nóng)村社會(huì)保障對土地保障的替代，農(nóng)民就不會(huì)離開土地。我國農(nóng)村社會(huì)保障體系尚不完善表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋面較窄、缺乏與農(nóng)民工相配套的保障制度。長期以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致“對城市居民是一套政策，對農(nóng)村農(nóng)民又是另一套政策 ”，用于農(nóng)村農(nóng)民的社會(huì)保障范圍小、基底少，而城市保障制度是按城市基本生活保障制定的，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民不能享受，沒有農(nóng)民工進(jìn)城的社會(huì)保障制度，嚴(yán)重地阻礙著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的流出，也就阻礙了農(nóng)村土地的有效流轉(zhuǎn)。二是農(nóng)村農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用少，最低生活保障有待提高。我國農(nóng)村農(nóng)民的保障制度建立的較晚，社?；鹕伲r(nóng)民在面臨的市場風(fēng)險(xiǎn)、生活風(fēng)險(xiǎn)時(shí)束手無策，為了生活，還得依靠土地、致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)暢受阻。三是農(nóng)村社會(huì)保障資金渠道單一，農(nóng)村農(nóng)民養(yǎng)老金很低。在保險(xiǎn)基金的籌集上，資金來源是以農(nóng)村居民個(gè)人、集體以及國家財(cái)政三方共同籌資為主要形式。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的制約，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還在發(fā)展階段，沒有重大突破，還沒有建立適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的農(nóng)村農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。四是農(nóng)村農(nóng)民社會(huì)保障體系不完善。對農(nóng)村社會(huì)保障資金的籌集、發(fā)放、保值增值進(jìn)行高效管理的機(jī)構(gòu)不健全，支出水平難以控制，影響著農(nóng)村農(nóng)民社會(huì)保障事業(yè)的健康發(fā)展。
二、我國農(nóng)村農(nóng)民社會(huì)保障建設(shè)與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的聯(lián)系
1.土地流轉(zhuǎn)需要可靠的農(nóng)村農(nóng)民社會(huì)保障支撐
可靠的農(nóng)村農(nóng)民社會(huì)保障是農(nóng)民擺脫土地束縛，沒有顧慮地實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的依托。沒有可靠農(nóng)村農(nóng)民社會(huì)保障對土地保障的替代，農(nóng)民不會(huì)真正離開土地，流轉(zhuǎn)出土地。要想農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)順利實(shí)施，需要滿足兩個(gè)根本條件：一是農(nóng)村勞動(dòng)力能夠穩(wěn)定地進(jìn)入二三產(chǎn)業(yè)，家庭收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)收入。二是農(nóng)民在二三產(chǎn)業(yè)失業(yè)后，社會(huì)保障能夠?yàn)樗麄兘鉀Q生、老、病、死、傷、殘等事故風(fēng)險(xiǎn)，使生存有保障。這兩個(gè)條件我國還無法保證，這嚴(yán)重制約了農(nóng)村土地的有效流轉(zhuǎn)。
2.建立健全農(nóng)村農(nóng)民社會(huì)保障制度能使土地流轉(zhuǎn)的建立長效機(jī)制
目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多數(shù)農(nóng)村仍處在被動(dòng)要方市場，農(nóng)村農(nóng)民的土地只是被動(dòng)地租用部份土地，剩余的土地要么必須在家經(jīng)營，要么擱荒外出打工。最重要的是，因沒有健全的農(nóng)村農(nóng)民社會(huì)保障，農(nóng)民外出打工失業(yè)最終還是要回來收回土地依靠土地，使流轉(zhuǎn)出的土地又回到農(nóng)民手中。建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度是必要的配套制度之一。我們可以從兩者的關(guān)聯(lián)性來分析農(nóng)村農(nóng)民社會(huì)保障對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)長效機(jī)制的促進(jìn)作用：首先，健全的農(nóng)村社會(huì)保障制度促使農(nóng)民徹底從土地中走出來，不再依靠土地，流轉(zhuǎn)出的土地屬于國家和集體統(tǒng)一規(guī)劃經(jīng)營。其次，健全的農(nóng)村農(nóng)民社會(huì)保障使農(nóng)民徹底脫離了土地，有可靠的社會(huì)保障支撐，農(nóng)民的主要收入來自外出打工和為土地規(guī)模經(jīng)營者管理農(nóng)田所得，農(nóng)民對土地沒有經(jīng)營權(quán)和支配權(quán)，使流轉(zhuǎn)出的土地讓使用者放心長遠(yuǎn)規(guī)劃，產(chǎn)生最效益，建產(chǎn)長效機(jī)制。
三、意見與建議
我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不容樂觀，其原因主要是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使多數(shù)農(nóng)民處于進(jìn)退兩難之中，在家經(jīng)營土地，有限的土地取得的收入又不能滿足貨幣支出壓力。另一方面，由于農(nóng)村農(nóng)民社會(huì)保障的不健全，外出打工但收入的不穩(wěn)定又不能保證生存、生活的需求，使得農(nóng)村土地最終是他們的落腳點(diǎn)。因此建立健全農(nóng)村農(nóng)民社會(huì)保障制度體系，讓農(nóng)民從土地中徹底走出來，對土地進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展上一臺(tái)階的根本出路。
1.建立健全農(nóng)村農(nóng)民外出務(wù)工相匹配的社會(huì)保障制度。
對外出務(wù)工土地流轉(zhuǎn)交給集體的農(nóng)民在政策、社會(huì)保障方面著重考慮，制定確實(shí)可行的農(nóng)民工保障政策。
2.完善農(nóng)村農(nóng)民最低生活保障制度。
解決農(nóng)村農(nóng)民的主要問題有：一是加大農(nóng)村老年人及喪失勞動(dòng)力的養(yǎng)老，確保老有所養(yǎng)。二是在農(nóng)村對讓出土地的農(nóng)民實(shí)施最低生活保障制度，積極引導(dǎo)外出務(wù)工。三是大力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，確保最低生活保障的資金來源，逐步提高標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大覆蓋面。
3.盡快建立農(nóng)村農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。
2015年我縣新增農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到33162畝，總面積達(dá)到345192畝，總體來講全縣的土地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是流轉(zhuǎn)價(jià)格。我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格為每畝每年800-1400元，平均價(jià)格為950元。我縣以兗梁公路為界，兗梁公路以南土地流轉(zhuǎn)價(jià)格要高兗梁公路以北每畝每年約200元的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，汶上縣城周邊的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格要高于遠(yuǎn)離縣城的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原因是兗梁公路以南的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及城中村、城郊村經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、水利條件好、交通便利，便于生產(chǎn)和運(yùn)輸。二是流轉(zhuǎn)用途。今年流轉(zhuǎn)的土地中，用于種植經(jīng)濟(jì)作物的2793畝，用于種植糧食作物的2386畝，用于農(nóng)業(yè)旅游項(xiàng)目的357畝，用于“非農(nóng)”項(xiàng)目的834畝，占比分別為43.85%，37.45%、5.6%、18.7%。如義橋鎮(zhèn)吸引農(nóng)民專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)土地，大力發(fā)展高檔苗木、精品苗木和鄉(xiāng)土苗木，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)新增土地，多數(shù)用于苗木種植，三是流轉(zhuǎn)期限。1至10月份流轉(zhuǎn)的土地中，流轉(zhuǎn)期限在2年以內(nèi)的為1564畝，占比為24.55%，去年同期流轉(zhuǎn)的農(nóng)地中期限在2年內(nèi)的2486畝，占比為15.9%。如康驛鎮(zhèn)今年同期流轉(zhuǎn)土地面積為462畝，流轉(zhuǎn)期限在2年以內(nèi)的為117畝，占比為25.32%，去年同期流轉(zhuǎn)土地面積為968畝，流轉(zhuǎn)期限在2年以內(nèi)的223畝，占比為23%。原因是：土地種植成本增加過快，部分土地轉(zhuǎn)入方存有短期獲取最大利益的想法，土地轉(zhuǎn)出方則希望土地流轉(zhuǎn)價(jià)格能夠逐年提高，因此土地流轉(zhuǎn)合同簽訂的年限有所縮短，流轉(zhuǎn)期限在2年以內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)面積有所增加。
2存在的問題
一是思想認(rèn)識(shí)不到位，土地流轉(zhuǎn)的環(huán)境不夠?qū)捤伞Ｒ粋€(gè)表現(xiàn)是，部分鄉(xiāng)村干部對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)還是比較模糊，往往對土地流轉(zhuǎn)缺乏必要的干預(yù)和引導(dǎo)，讓其放任自流的去發(fā)展威者是在工作中定位不當(dāng)，行政干預(yù)過了頭，出現(xiàn)“缺位”、“錯(cuò)位”和“越位”：另一個(gè)表現(xiàn)則是由于我縣的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化相對滯后，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)出戶的就業(yè)環(huán)境仍然不夠?qū)捤?，種植大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力依然很有限。
二是農(nóng)民的舊習(xí)慣仍然根深蒂固，土地轉(zhuǎn)入方流轉(zhuǎn)土地比較困難。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近年來我縣每年都有近30萬的農(nóng)民外出務(wù)工和經(jīng)商，在這些外出務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民中，仍有少數(shù)農(nóng)民的戀土情節(jié)還很深，寧愿將土地交由自己的親戚、朋友無償代種，或者為了不撂荒土地以每畝每年200-300元的價(jià)格讓鄰居代種也舍不得將土地流轉(zhuǎn)出去，這就使得一些種植大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)難以成片流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地，從而實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化、機(jī)械化、集約化種植和經(jīng)營。
三是監(jiān)督管理措施力度不夠、相關(guān)政策不具體。各級農(nóng)業(yè)主管部門都要求要合理的流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，但是制定的相關(guān)政策比較原則，不夠具體。而且各級農(nóng)業(yè)主管部門在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序、手段、糾紛調(diào)處和檔案管理等方面都缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，都沒有制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，來對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作進(jìn)行監(jiān)督管理。
3意見和建議
經(jīng)濟(jì)
建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)必須創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，這就需要推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，有利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；有利于加快農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移；有利于土地資源的充分利用；有利于克服小規(guī)模家庭經(jīng)營的局限性增加農(nóng)民收入，提高生產(chǎn)率?？墒墙ㄔO(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)又必須堅(jiān)持，保證農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)，要解決這個(gè)矛盾就是要推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。為此，要探尋土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營之間的關(guān)系，筆者針對東臺(tái)市的土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營進(jìn)行了專題調(diào)查。
一、研究設(shè)計(jì)和現(xiàn)狀分析
本次調(diào)查一共調(diào)查了9個(gè)鎮(zhèn)里的44村。從各村的情況來看，在完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的大的政治背景情況下，各個(gè)村在土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營方面都取得了相應(yīng)的進(jìn)步。
（一）合同規(guī)范化
簽訂合同是指土地流轉(zhuǎn)雙方用書面合同來確定流轉(zhuǎn)的權(quán)利與義務(wù)。在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)過程中，村委會(huì)作為轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方的中間人，制定相關(guān)土地流轉(zhuǎn)合同，然后本著自愿的原則由當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶自己親自簽下合同。在有效回收的435份問卷中，通過簽訂合同流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶有289戶，占66.4%，但也有通過口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶93戶，占21.3%。簽訂合同的農(nóng)戶占大多數(shù)，土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生的糾紛大大減少。充分領(lǐng)會(huì)了黨的十六大報(bào)告做出的“地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”。
（二）實(shí)行目標(biāo)考核
東臺(tái)市土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營工作列為新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行考核，對工作成效突出的單位及個(gè)人給以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，完不成年度目標(biāo)任務(wù)的不能評為先進(jìn)單位和個(gè)人。在農(nóng)經(jīng)工作會(huì)議上，各鎮(zhèn)都遞交了目標(biāo)責(zé)任狀，農(nóng)辦每季度對全市土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營情況進(jìn)行考核。使得各鎮(zhèn)都全力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)模進(jìn)程。且為保證土地合法流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持對土地流轉(zhuǎn)過程進(jìn)行逐一審核，定期檢查，凡發(fā)現(xiàn)違反農(nóng)村土地承包法規(guī)的，一律予以制止，責(zé)令恢復(fù)原承包經(jīng)營關(guān)系。并且制定了扶持政策，東臺(tái)市制定并下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，安排了轉(zhuǎn)型資金用于扶持合法有效的土地流轉(zhuǎn)。對流轉(zhuǎn)土地實(shí)行土地股份合作制經(jīng)營的組織者都有獎(jiǎng)勵(lì)。鼓勵(lì)農(nóng)村種養(yǎng)大戶建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)園區(qū)。
（三）土地規(guī)模經(jīng)營形式多樣化
有土地股份合作社、蔬菜經(jīng)濟(jì)合作社、食用菌栽培、品牌蔬菜及農(nóng)產(chǎn)品、花木園區(qū)、蠶桑核心方、農(nóng)產(chǎn)品深加工等，都有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模種植，其中土地股份合作社有利于使土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營過程更加合法更加有序，帶來了“農(nóng)民成‘股民’，土地變資本”的可喜變化，同時(shí)這些成為股民的農(nóng)戶還可以到種植園進(jìn)行務(wù)工獲得兩次收益。以東臺(tái)市梁垛鎮(zhèn)梁垛村為例，共吸收688個(gè)農(nóng)戶入股，設(shè)計(jì)七個(gè)村民小組，入股土地653.797畝，占總承包面積38.6%，折成股份653.797股，且每股分紅保底1000元，另視經(jīng)營效益追加分紅。同時(shí)，這部分土地的農(nóng)戶中又將有285個(gè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到務(wù)工經(jīng)商等第二、三產(chǎn)業(yè)中去，到時(shí)從事第二、三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力比例將達(dá)到86%。并且無公害蔬菜生產(chǎn)基地的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化，農(nóng)業(yè)經(jīng)營實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)的粗放型向高效益、集約化發(fā)展。
二、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營過程中出現(xiàn)的問題
（一）信息流通不暢
在有效回收的調(diào)查問卷435份中，有43戶，占9.88%不知道土地流轉(zhuǎn)這一政策，只是在電視上看到，并不知道這一政策已經(jīng)落實(shí)到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)，信息流通不暢，延緩了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。并且對于有意向想把自己的土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶，造成了一定的阻礙。所以筆者要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳，爭取讓每家每戶都對土地流轉(zhuǎn)有所了解。對于本村土地較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府應(yīng)提供外面土地承包的信息，鼓勵(lì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民到外地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，促進(jìn)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。
（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不完善
在走訪過程中，筆者了解到有些農(nóng)戶進(jìn)行土地規(guī)模經(jīng)營后，大面積的土地卻沒有上保，原因是即使上了保險(xiǎn)，遭遇旱災(zāi)或是水災(zāi)，給予的賠償不是很多，而且還有諸多限制。因此在調(diào)查訪問的農(nóng)戶中有149戶沒有給農(nóng)業(yè)買保險(xiǎn)，占38.0%。農(nóng)戶說與其買保險(xiǎn)交了那么多的錢，不如不買保險(xiǎn)，自己來承擔(dān)損失?？墒墙Y(jié)果可想而知，一旦遭遇嚴(yán)重一點(diǎn)的天災(zāi)，農(nóng)戶的能力跟本不足以抵擋。所以政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面可以給予農(nóng)民優(yōu)惠，減少限制。真正做到為人民服務(wù)，為農(nóng)民謀利益。
（三）少部分耕地在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后變?yōu)榉寝r(nóng)用地
這些耕地大部分被道路的修建、城鎮(zhèn)、工廠、搬遷占用。這種情況主要發(fā)生在城鎮(zhèn)郊區(qū)和偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。政府對土地用途監(jiān)管不嚴(yán)，執(zhí)行耕地保護(hù)政策力度不大，使得部分農(nóng)村土地存在著土地流轉(zhuǎn)后用于第二、三產(chǎn)業(yè)開發(fā)的現(xiàn)象。有121戶將土地流轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，占30.9%。由于第二、三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益比農(nóng)業(yè)的高，且承包土地的價(jià)格是按照農(nóng)業(yè)用途為標(biāo)準(zhǔn)的，而當(dāng)土地用途發(fā)生變化時(shí)，土地的承包價(jià)格要高得多，因此農(nóng)戶對這部分差價(jià)得不到合理的分配，從而產(chǎn)生糾紛。即使部分耕地不轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，這些耕地也會(huì)被用來種經(jīng)濟(jì)作物。然而糧食安全對經(jīng)濟(jì)的影響是全世界舉目共賭的。從2007年年初世界食品漲價(jià)指出，這場經(jīng)濟(jì)影響就波及全球。且對國家來說，糧食是最重要的戰(zhàn)略物資。如果流轉(zhuǎn)的土地都用來修建道路，建造工廠，種植經(jīng)濟(jì)作物，那么糧食安全問題必將令人擔(dān)憂。2011年中央1號文件也規(guī)定：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。也就是說，流轉(zhuǎn)后的土地，仍然只能用于發(fā)展農(nóng)業(yè)，不能用作房地產(chǎn)開發(fā)等其他用途。
（四）在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營中，60歲-70歲的農(nóng)民值得關(guān)注
在走訪調(diào)研的435戶中有93.9%的農(nóng)戶家中有60-70歲的農(nóng)民，因?yàn)檫@些農(nóng)民將自己的土地流轉(zhuǎn)出去以后，由于年齡上的限制，即使出去打工，也幾乎不會(huì)有工廠會(huì)顧用他們。所以他們幾乎不會(huì)想把自己的土地流轉(zhuǎn)出去，這樣就成了土地流轉(zhuǎn)過程中的阻礙。筆者建議政府可以把這些勞動(dòng)力引到周圍土地規(guī)模經(jīng)營上去，可以提供給他們短工做。例如，每天去蔬菜大棚里除草，有時(shí)可以打農(nóng)藥，每天有固定的工資，按天計(jì)算，月底結(jié)算。這樣就很好地解決了60歲-70歲農(nóng)民的工作問題，這樣他們也會(huì)很樂意地流轉(zhuǎn)自己的土地。這不僅促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，而且為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供了充足的勞動(dòng)力。（五）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展
基礎(chǔ)設(shè)施的完善，可以吸引更多的種植能手、養(yǎng)殖大戶、龍頭企業(yè)來當(dāng)?shù)剡M(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營?？墒菗?jù)筆者所了解，國家在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施上沒有給予相應(yīng)的撥款。如果農(nóng)村要建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，這部分資金就要由村委會(huì)或者鎮(zhèn)政府承擔(dān)，可是村委會(huì)一般不可能拿出大部分資金來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這就給基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來了一定的困難。因此，建議國家在基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)給予相關(guān)的補(bǔ)貼，為農(nóng)村進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供強(qiáng)有力的后盾。
（六）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在假流轉(zhuǎn)現(xiàn)象
有些村為了達(dá)到上級政府規(guī)定的土地流轉(zhuǎn)的任務(wù)，進(jìn)行了假流轉(zhuǎn)。一個(gè)農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)給另一個(gè)農(nóng)戶，而這個(gè)農(nóng)戶又將流轉(zhuǎn)過的土地再流轉(zhuǎn)給原來流轉(zhuǎn)給他的農(nóng)戶，這樣就造成了一個(gè)假象，土地流轉(zhuǎn)的面積在增加。但是事實(shí)上是土地之間不是在進(jìn)行流轉(zhuǎn)而是在進(jìn)行交換，且交換的是同一塊土地。這嚴(yán)重地阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，而且會(huì)掩蓋土地流轉(zhuǎn)的弊端，因此，必須要進(jìn)行整改。需要上級政府加強(qiáng)監(jiān)管，確保土地流轉(zhuǎn)合理有序地進(jìn)行；需要各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)自覺自發(fā)地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為；需要加大對農(nóng)戶宣傳土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢，讓農(nóng)戶能自發(fā)地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并切身地感受到進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的好處。
三、針對以上問題提出的相應(yīng)對策
（一）進(jìn)一步探索創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地股份合作經(jīng)營
土地股份合作社的成立進(jìn)一步規(guī)范了干部的行為，形成了管理程序化，增加了透明度，加強(qiáng)了農(nóng)民的知情權(quán)。鼓勵(lì)農(nóng)村中大戶等經(jīng)營主體通過流轉(zhuǎn)土地建立農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)基地，開發(fā)適度規(guī)模經(jīng)營。鼓勵(lì)龍頭加工企業(yè)圍繞本地優(yōu)勢特色產(chǎn)品，牽頭組織農(nóng)民開展合股、合作、協(xié)作，建立原料基地。支持專業(yè)市場、合作組織、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)人、種養(yǎng)大戶等市場主體領(lǐng)辦土地股份合作社，統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營，按股保底分紅。積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)體制規(guī)模試點(diǎn)，探索合作的新形式，鼓勵(lì)農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營權(quán)入股組建土地股份合作社。支持和鼓勵(lì)合作組織參與土地流轉(zhuǎn)。
（二）進(jìn)一步加大財(cái)政扶持、獎(jiǎng)勵(lì)力度，引導(dǎo)土地向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)園區(qū)集中
在三倉鎮(zhèn)新五村，筆者了解到當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶即使在外地承包大面積的土地，也沒有得到獎(jiǎng)勵(lì)。并且在農(nóng)戶貸款上，部分農(nóng)戶在尋找擔(dān)保人方面仍存在困難，且每年都會(huì)有農(nóng)民因還不起貸款而自殺的現(xiàn)象。所以各個(gè)當(dāng)?shù)卣畱?yīng)根據(jù)政策從財(cái)政對“三農(nóng)”投入中安排專項(xiàng)資金，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，壯大規(guī)模經(jīng)營主體、培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)園區(qū)。強(qiáng)化金融信貸支持，不斷創(chuàng)新農(nóng)村信用擔(dān)保方式，重點(diǎn)扶持龍頭企業(yè)、合作組織等，連片發(fā)展高效規(guī)模設(shè)施農(nóng)業(yè)。進(jìn)一步加大對土地流轉(zhuǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)，提高農(nóng)民的積極性。鼓勵(lì)政策作為推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的催化劑，應(yīng)將之落實(shí)到位。通過給農(nóng)民補(bǔ)貼的方式，進(jìn)一步提高農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性，推動(dòng)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營。
（三）解決從土地上解放出來的剩余勞動(dòng)力
當(dāng)農(nóng)戶將自己的土地流轉(zhuǎn)出去之后，他們自己的就業(yè)問題一時(shí)難以得到解決。但是可以讓解放出來的勞動(dòng)重新回到土地，為那些進(jìn)行土地規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶打工，這樣不僅解決了60歲-70歲農(nóng)民的工作問題，這樣他們也會(huì)很樂意地流轉(zhuǎn)自己的土地。不僅促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，而且為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供了充足的勞動(dòng)力。并且還應(yīng)加快農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)轉(zhuǎn)移。要依托當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢，大力發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)的集聚帶動(dòng)人口的集聚，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。
參考文獻(xiàn)：
1、鄧宗兵,羅倩文.農(nóng)業(yè)信息化推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的對策[J].現(xiàn)代化農(nóng)業(yè),2004(1).
中圖分類號：F832.51 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1003-9031（2013）03-0080-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.03.18
農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化是一個(gè)復(fù)雜的金融創(chuàng)新工具，雖然我國在1992年就進(jìn)行了首次土地資產(chǎn)證券化的實(shí)踐，隨后逐步引入了資產(chǎn)證券化的理論和技術(shù)，但由于資本市場、信用市場、法律環(huán)境等現(xiàn)實(shí)條件的限制，發(fā)展一直比較緩慢，目前在銀行間同業(yè)市場的證券化產(chǎn)品共有50多種，但沒有一種是關(guān)于農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化的產(chǎn)品。自八十年代起中央每年“一號”文件用于解決“三農(nóng)”問題，2003年更是逐步取消了農(nóng)業(yè)稅，但“三農(nóng)”依然成為困擾政府的難題。這其中，土地問題中所反映的各種矛盾很可能繼續(xù)成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。發(fā)展需要資金，農(nóng)民在生產(chǎn)、生活中所遇到的資金短缺問題由于信息不對稱、缺乏抵押擔(dān)保品和地緣因素等限制，導(dǎo)致農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)很難從傳統(tǒng)融資渠道獲取貸款，民間資本又由于面對行政壁壘、信用問題和利率的不確定等問題難以取得較大規(guī)模的發(fā)展。因此拓寬農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)的融資渠道顯得非常必要。資產(chǎn)證券化這種新興的融資工具，以其特有的方式取得了國際范圍內(nèi)的認(rèn)同。農(nóng)村土地可沿著土地資產(chǎn)化―資產(chǎn)資本化―資本證券化―證券市場化的線路，利用資產(chǎn)證券化的優(yōu)勢開辟一條引導(dǎo)農(nóng)村土地走出融資困境的新路。
一、我國農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化的必要性
（一）農(nóng)地符合證券化資產(chǎn)的基本要求
資產(chǎn)證券化的本質(zhì)是以融通資金為目的，將缺乏流動(dòng)性但有未來預(yù)期穩(wěn)定現(xiàn)金流收入的資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)重組和信用增級，并依托該現(xiàn)金流發(fā)行可以在金融市場上出售和流通的證券的過程[1-2]。農(nóng)村土地本身不會(huì)產(chǎn)生未來的現(xiàn)金流收入，但其產(chǎn)品經(jīng)出售所得通常能在未來產(chǎn)生可預(yù)測的現(xiàn)金流，且對缺乏彈性的農(nóng)產(chǎn)品來說，消費(fèi)者對農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)數(shù)量或次數(shù)是比較穩(wěn)定的，消費(fèi)價(jià)格受政府管制，也不會(huì)有較大的波動(dòng)，因此農(nóng)產(chǎn)品的收入所得是穩(wěn)定的，是很適合開展證券化融資的資產(chǎn)。
（二）農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化融資成本低且融資方式便利
在我國現(xiàn)有的農(nóng)村土地融資模式中，將農(nóng)村土地使用權(quán)進(jìn)行抵押貸款需要成立專門的產(chǎn)權(quán)管理中心和土地資產(chǎn)評估中心，由產(chǎn)權(quán)管理中心負(fù)責(zé)對土地使用權(quán)進(jìn)行管理和幫助提供使用權(quán)的個(gè)體農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)向金融企業(yè)進(jìn)行融資，這種融資方式雖然為因缺乏抵押擔(dān)保品難以從銀行取得貸款的個(gè)體農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)提供了便利，但相應(yīng)地也增加了中介費(fèi)用等貸款成本。設(shè)立“土地銀行”的形式則需要政府事前巨大的投入，也會(huì)相應(yīng)增加貸款的平均成本。對于土地資產(chǎn)證券化這種融資方式來說，我國的債券市場、證券市場、銀行、評估公司等金融市場和各種中介機(jī)構(gòu)已存在并發(fā)展到一定的規(guī)模，資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的操作也有現(xiàn)成模式可參考，不需要由國家出資建立專門的機(jī)構(gòu)和市場，為農(nóng)村土地證券化開展提供融資渠道和專業(yè)人才。此外，根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，證券化方式本身比其他融資方式的成本低，推行農(nóng)村土地證券化是一條重要的融資創(chuàng)新途徑。
（三）農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化有利于深化土地產(chǎn)權(quán)
雖然我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度為集體所有、家庭經(jīng)營的形式，即農(nóng)戶只擁有農(nóng)村土地的部分產(chǎn)權(quán)，但法律規(guī)定了土地的長期承包權(quán)和黨的十七屆三中全會(huì)提出允許發(fā)展多種形式的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)，而流轉(zhuǎn)順暢是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度對產(chǎn)權(quán)的要求，同時(shí)國家也在肯定農(nóng)戶對土地的所有權(quán)[3]。對于權(quán)能深化的土地來說，流轉(zhuǎn)順暢的土地產(chǎn)權(quán)制度為土地資源的優(yōu)化配置提供了保障，為土地產(chǎn)權(quán)的市場化鋪平了道路，也為土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為貨幣、獲取土地發(fā)展資金創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，而資本市場則為產(chǎn)權(quán)流動(dòng)、產(chǎn)權(quán)交易和競爭提供了平臺(tái)。可以說，證券化進(jìn)一步確認(rèn)了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，且農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)證券化。
（四）農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化解決了資金短缺問題
為加快農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展，我國在2004―2010年連續(xù)7年“一號”文件強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的重要性。2011年，中央財(cái)政“三農(nóng)”預(yù)算安排近1萬億元。其中用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的近4000億元，用于農(nóng)民“四補(bǔ)貼”的1400多億元，這兩項(xiàng)共計(jì)5400多億元，只占中央財(cái)政“三農(nóng)”預(yù)算總支出的一半左右。國家對農(nóng)業(yè)投入的不足、個(gè)體農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)的無力投入和金融機(jī)構(gòu)由于信息不對稱和缺乏擔(dān)保抵押品不愿意貸款給農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)，造成個(gè)體農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)融資困難，無法加大對地力和農(nóng)田基本建設(shè)投入。目前我國54%的耕地仍“靠天吃飯”，50%～60%的中小型灌區(qū)設(shè)施老化失修。面對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，僅僅依靠國家財(cái)政的有限投入和個(gè)體農(nóng)戶微小的投入是不能迅速改善農(nóng)村農(nóng)業(yè)落后的局面，未來農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展為農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化提供了廣闊發(fā)展空間，同時(shí)農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化也為新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展解決了資金短缺的問題。
二、我國開展農(nóng)地資產(chǎn)證券化的可行性
（一）資產(chǎn)證券化的發(fā)展為農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件
2005年12月，經(jīng)過中國人民銀行和銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)等多家政府部門論證，開始了以金融機(jī)構(gòu)信貸資產(chǎn)證券化為試點(diǎn)的路程。資產(chǎn)證券化的試點(diǎn)是在中國人民銀行和銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)的監(jiān)管和審查下，由商業(yè)銀行、政策性銀行、信托投資公司、財(cái)務(wù)公司等金融機(jī)構(gòu)作為發(fā)起人對金融機(jī)構(gòu)的信貸資產(chǎn)在銀行間債券市場交易。金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)發(fā)行資產(chǎn)證券化的成功經(jīng)驗(yàn)，為農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化的提供了有益的借鑒，一級市場規(guī)模的迅速擴(kuò)大和證券化框架的不斷完善，為農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化的發(fā)行提供了基礎(chǔ)條件。
（二）國內(nèi)巨大的投資潛力為農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化提供了資金保證
截至2011年12月末，我國金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存款不斷增長，其中人民幣各項(xiàng)存款余額為87.2萬億元，同比增長13.5%，全年人民幣各項(xiàng)存款增加1.43萬億元，同比多增4462億元。巨大的資金存量對金融工具創(chuàng)新的需求不斷加大。如果農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化的信用級別較高、流動(dòng)性較強(qiáng)，將對各類存款具有很強(qiáng)的吸引力。
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國的社會(huì)保障機(jī)制如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)也得到迅速的發(fā)展。2011年末，全國共實(shí)現(xiàn)原保險(xiǎn)保費(fèi)收入1.43萬億元，其中，財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)全年原保險(xiǎn)保費(fèi)收入約為4618億元。農(nóng)村土地資產(chǎn)證券將以高于銀行存款和國債利率、以及低于股票風(fēng)險(xiǎn)的相對優(yōu)勢，成為保險(xiǎn)資金的重點(diǎn)投資對象。
我國的基金市場在2007年年末，有基金管理公司59家，管理證券投資基金346只，基金規(guī)模達(dá)22339億份，基金凈值32762億元。面對證券市場的低迷，為確保基金收益，投資基金從投資組合的角度，也會(huì)希望投資于新的高風(fēng)險(xiǎn)高收益的金融產(chǎn)品，農(nóng)村土地資產(chǎn)證券將會(huì)成為其投資對象。
（三）市場基礎(chǔ)設(shè)施及配套服務(wù)的逐步完善為開展農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化創(chuàng)造了外部條件
我國非銀行機(jī)構(gòu)中，銀行間市場、保險(xiǎn)公司、信托公司、證券公司、基金公司、財(cái)務(wù)公司等可以從不同層面為農(nóng)村土地資產(chǎn)證券的發(fā)行、承銷、交易、管理、信用擔(dān)保、保險(xiǎn)等提供金融服務(wù)。我國已有深圳和上海兩家證券交易所，STAO和NET兩個(gè)交易系統(tǒng)，證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)包括證券公司、信托機(jī)構(gòu)300多家，營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)遍布全國各大、中、小城市。證券發(fā)行、承銷、上市交易、登記、托管、清算過戶等各項(xiàng)服務(wù)比較完善。隨著《證券法》等相關(guān)法律的相繼出臺(tái)，證券市場發(fā)展及監(jiān)管正逐步進(jìn)入規(guī)范化和法制化的軌道。由銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、證券監(jiān)督管理委員會(huì)和保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)一同構(gòu)成的金融市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系，已具備了較強(qiáng)的管理和監(jiān)控國內(nèi)金融業(yè)的能力、較強(qiáng)的信用重建能力和對資產(chǎn)證券化市場的監(jiān)管能力。
三、我國開展農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化面臨的困難
（一）設(shè)立特殊目的載體的法律障礙
SPV是農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化的核心環(huán)節(jié)，也是證券化動(dòng)作的中心，它以金融中介的形式巧妙實(shí)現(xiàn)了信用市場和資本市場資金的融合和流動(dòng)，同時(shí)又隔離了發(fā)行人原有資產(chǎn)與證券化工具的風(fēng)險(xiǎn)，對農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化的順利發(fā)行和運(yùn)行起著舉足輕重的作用。但在我國，由于證券化法律規(guī)定的不健全和其他法律法規(guī)的影響和限制，SPV的設(shè)立和運(yùn)行難度較大。
（二）發(fā)展農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化的環(huán)境障礙
1.資本市場的發(fā)育還不夠成熟
農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化的發(fā)展需要具備一定深度和廣度的資本市場，資本市場是連接家戶與廠商的紐帶，只有一個(gè)成熟的資本市場才能為農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化提供發(fā)展的市場[4]。目前我國的這個(gè)條件還不成熟。對于證券這樣的直接融資市場，發(fā)展了將近二十年，市場規(guī)模迅速擴(kuò)大，但其發(fā)展仍然受到行政干預(yù)，至今沒有完全按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律自行發(fā)展。另外，對于間接融資中的信貸市場，主要由國有商業(yè)銀行進(jìn)行主導(dǎo)，而我國的商業(yè)銀行仍處于由傳統(tǒng)銀行向現(xiàn)代銀行轉(zhuǎn)變的過程。在這個(gè)過程中，信貸配置不可避免的受到政府的指令性計(jì)劃干擾，市場無法發(fā)揮充分作用。
2.中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展還不規(guī)范
農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化的交易往往要涉及到投資銀行、會(huì)計(jì)事務(wù)所、信用評估機(jī)構(gòu)和評級機(jī)構(gòu)等十幾家中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。目前我國只有投資銀行業(yè)和會(huì)計(jì)行業(yè)的發(fā)展較為完善，能達(dá)到證券化的要求，但信用評估和評級機(jī)構(gòu)的發(fā)展還處于起步階段，評估管理的尺度不一，政出多門，且信用評級機(jī)構(gòu)信譽(yù)較低、獨(dú)立性較差，所使用的評級等級與國際通用的等級不一致，不能得到世界的認(rèn)可。
3.人才匱乏阻礙農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化的發(fā)展
開展農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化，涉及法律、證券、擔(dān)保、信用評級、會(huì)計(jì)和稅務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域，需要大量高素質(zhì)的專業(yè)人才，既要掌握先進(jìn)的金融理論知識(shí)，又要有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。而農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后的現(xiàn)狀使得高素質(zhì)高質(zhì)量的人才大量外流，導(dǎo)致金融活動(dòng)難以開展，不利于將要開展的農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化的發(fā)行和推廣。
（三）發(fā)展農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化的技術(shù)問題
1.信用增級問題
信用增級是證券化過程中的關(guān)鍵技術(shù)，有內(nèi)部增級和外部增級兩種方式。對于各種增級方式，我國的《擔(dān)保法》中大多數(shù)沒有明確的界定。而有些增級方式，如差價(jià)帳戶、備用金以及攤銷替代等就需要在運(yùn)作方式上與我國國情相結(jié)合。在進(jìn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化時(shí)，采用何種信用增級手段，且在國外成功運(yùn)用的手段是否適應(yīng)我國國情，這些問題關(guān)系到證券能否成功發(fā)行。在證券化發(fā)展較為發(fā)達(dá)的美國，信用增級機(jī)構(gòu)有政府的全面信用支持，因此發(fā)行的證券具有完全的信用保證，可以與國債相媲美，能吸引大量的投資者，使證券化蓬勃發(fā)展，而我國尚不存在這樣的專門機(jī)構(gòu)。
2.發(fā)行定價(jià)問題
在進(jìn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化的過程中，發(fā)行定價(jià)問題是其中的關(guān)鍵步驟，它決定著發(fā)起人、特設(shè)機(jī)構(gòu)和投資者等主體的利益分配，也是資產(chǎn)與市場的連接點(diǎn)，所以，農(nóng)村土地抵押證券的定價(jià)是否合理不僅關(guān)系著能否順利發(fā)行及證券正常流通，而且還關(guān)系著各個(gè)發(fā)行主體的利益。但我國農(nóng)村土地實(shí)行的是集體所有、家庭經(jīng)營的方式，土地定價(jià)的收益分配權(quán)不明確，使得不能對農(nóng)村土地進(jìn)行準(zhǔn)確定價(jià)和分配收益，從而也給證券的定價(jià)帶來很大困難。
四、政策建議
在資產(chǎn)證券化迅速發(fā)展、不斷創(chuàng)新的今天，即使是資產(chǎn)證券化最發(fā)達(dá)的美國，也沒有在農(nóng)村推行資產(chǎn)證券化的探索，那么能否在我國進(jìn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化的嘗試，使得在經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村地區(qū)，在缺乏有效資金投入的情況下，將土地資本融入金融市場中，活化資產(chǎn)的價(jià)值形態(tài)，在吸取已有證券化產(chǎn)品成功經(jīng)驗(yàn)和MBS因發(fā)行過度化導(dǎo)致全球金融危機(jī)的教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，探索一條利用土地資產(chǎn)證券化手段解決“三農(nóng)”問題的途徑。
首先，要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)適合農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化發(fā)展的制度環(huán)境。也就是說要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)適合其生存和發(fā)展的法律環(huán)境、會(huì)計(jì)環(huán)境、稅收環(huán)境、信用環(huán)境。制定和修改相關(guān)的法律和法規(guī)，為農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化開辟新的發(fā)展道路，也為資產(chǎn)證券化的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
其次，要清醒的認(rèn)識(shí)到資產(chǎn)證券化的風(fēng)險(xiǎn)。美國2008年以來的金融危機(jī)正是資產(chǎn)證券化引起的，但這并不能說明因此就不能實(shí)行資產(chǎn)證券化。任何金融創(chuàng)新產(chǎn)品都存在風(fēng)險(xiǎn)，且其風(fēng)險(xiǎn)和收益成正比，因此要正確看待資產(chǎn)證券化產(chǎn)品并對其風(fēng)險(xiǎn)加以評估，這樣才能保證各個(gè)利益集團(tuán)的利益不受侵犯。
最后，要以循序漸進(jìn)的方式推行農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化。實(shí)行農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化的目的是為了使農(nóng)民融資渠道順暢，加快土地流轉(zhuǎn)和城市化進(jìn)程，要在保護(hù)好農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，先在部分農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，在農(nóng)民、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)加以肯定的基礎(chǔ)上才進(jìn)行大范圍的推廣，使得土地這個(gè)不能流動(dòng)的資產(chǎn)，由于有未來現(xiàn)金流入的特點(diǎn)而成為農(nóng)民手中活化的資本，農(nóng)民也將切身體會(huì)到市場經(jīng)濟(jì)、資本市場和全球經(jīng)濟(jì)一體化的好處。
參考文獻(xiàn)：
[1]Frank Fabozzi，Modigliani.Capital Market：Institutions
and Instruments[M].Prentice-Hall，1996.
建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)必須創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，這就需要推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，有利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；有利于加快農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移；有利于土地資源的充分利用；有利于克服小規(guī)模家庭經(jīng)營的局限性增加農(nóng)民收入，提高生產(chǎn)率?？墒墙ㄔO(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)又必須堅(jiān)持，保證農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)，要解決這個(gè)矛盾就是要推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。為此，要探尋土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營之間的關(guān)系，筆者針對東臺(tái)市的土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營進(jìn)行了專題調(diào)查。
一、研究設(shè)計(jì)和現(xiàn)狀分析
本次調(diào)查一共調(diào)查了9個(gè)鎮(zhèn)里的44村。從各村的情況來看，在完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的大的政治背景情況下，各個(gè)村在土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營方面都取得了相應(yīng)的進(jìn)步。
（一）合同規(guī)范化
簽訂合同是指土地流轉(zhuǎn)雙方用書面合同來確定流轉(zhuǎn)的權(quán)利與義務(wù)。在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)過程中，村委會(huì)作為轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方的中間人，制定相關(guān)土地流轉(zhuǎn)合同，然后本著自愿的原則由當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶自己親自簽下合同。在有效回收的435份問卷中，通過簽訂合同流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶有289戶，占66.4%，但也有通過口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶93戶，占21.3%。簽訂合同的農(nóng)戶占大多數(shù)，土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生的糾紛大大減少。充分領(lǐng)會(huì)了黨的十六大報(bào)告做出的“地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”。
（二）實(shí)行目標(biāo)考核
東臺(tái)市土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營工作列為新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行考核，對工作成效突出的單位及個(gè)人給以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，完不成年度目標(biāo)任務(wù)的不能評為先進(jìn)單位和個(gè)人。在農(nóng)經(jīng)工作會(huì)議上，各鎮(zhèn)都遞交了目標(biāo)責(zé)任狀，農(nóng)辦每季度對全市土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營情況進(jìn)行考核。使得各鎮(zhèn)都全力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)模進(jìn)程。且為保證土地合法流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持對土地流轉(zhuǎn)過程進(jìn)行逐一審核，定期檢查，凡發(fā)現(xiàn)違反農(nóng)村土地承包法規(guī)的，一律予以制止，責(zé)令恢復(fù)原承包經(jīng)營關(guān)系。并且制定了扶持政策，東臺(tái)市制定并下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，安排了轉(zhuǎn)型資金用于扶持合法有效的土地流轉(zhuǎn)。對流轉(zhuǎn)土地實(shí)行土地股份合作制經(jīng)營的組織者都有獎(jiǎng)勵(lì)。鼓勵(lì)農(nóng)村種養(yǎng)大戶建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)園區(qū)。
（三）土地規(guī)模經(jīng)營形式多樣化
有土地股份合作社、蔬菜經(jīng)濟(jì)合作社、食用菌栽培、品牌蔬菜及農(nóng)產(chǎn)品、花木園區(qū)、蠶桑核心方、農(nóng)產(chǎn)品深加工等，都有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模種植，其中土地股份合作社有利于使土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營過程更加合法更加有序，帶來了“農(nóng)民成‘股民’，土地變資本”的可喜變化，同時(shí)這些成為股民的農(nóng)戶還可以到種植園進(jìn)行務(wù)工獲得兩次收益。以東臺(tái)市梁垛鎮(zhèn)梁垛村為例，共吸收688個(gè)農(nóng)戶入股，設(shè)計(jì)七個(gè)村民小組，入股土地653.797畝，占總承包面積38.6%，折成股份653.797股，且每股分紅保底1000元，另視經(jīng)營效益追加分紅。同時(shí)，這部分土地的農(nóng)戶中又將有285個(gè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到務(wù)工經(jīng)商等第二、三產(chǎn)業(yè)中去，到時(shí)從事第二、三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力比例將達(dá)到86%。并且無公害蔬菜生產(chǎn)基地的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化，農(nóng)業(yè)經(jīng)營實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)的粗放型向高效益、集約化發(fā)展。
二、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營過程中出現(xiàn)的問題
（一）信息流通不暢
在有效回收的調(diào)查問卷435份中，有43戶，占9.88%不知道土地流轉(zhuǎn)這一政策，只是在電視上看到，并不知道這一政策已經(jīng)落實(shí)到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)，信息流通不暢，延緩了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。并且對于有意向想把自己的土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶，造成了一定的阻礙。所以筆者要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳，爭取讓每家每戶都對土地流轉(zhuǎn)有所了解。對于本村土地較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府應(yīng)提供外面土地承包的信息，鼓勵(lì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民到外地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，促進(jìn)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。
（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不完善
在走訪過程中，筆者了解到有些農(nóng)戶進(jìn)行土地規(guī)模經(jīng)營后，大面積的土地卻沒有上保，原因是即使上了保險(xiǎn)，遭遇旱災(zāi)或是水災(zāi)，給予的賠償不是很多，而且還有諸多限制。因此在調(diào)查訪問的農(nóng)戶中有149戶沒有給農(nóng)業(yè)買保險(xiǎn)，占38.0%。農(nóng)戶說與其買保險(xiǎn)交了那么多的錢，不如不買保險(xiǎn)，自己來承擔(dān)損失?？墒墙Y(jié)果可想而知，一旦遭遇嚴(yán)重一點(diǎn)的天災(zāi)，農(nóng)戶的能力跟本不足以抵擋。所以政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面可以給予農(nóng)民優(yōu)惠，減少限制。真正做到為人民服務(wù)，為農(nóng)民謀利益。
（三）少部分耕地在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后變?yōu)榉寝r(nóng)用地
這些耕地大部分被道路的修建、城鎮(zhèn)、工廠、搬遷占用。這種情況主要發(fā)生在城鎮(zhèn)郊區(qū)和偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。政府對土地用途監(jiān)管不嚴(yán)，執(zhí)行耕地保護(hù)政策力度不大，使得部分農(nóng)村土地存在著土地流轉(zhuǎn)后用于第二、三產(chǎn)業(yè)開發(fā)的現(xiàn)象。有121戶將土地流轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，占30.9%。由于第二、三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益比農(nóng)業(yè)的高，且承包土地的價(jià)格是按照農(nóng)業(yè)用途為標(biāo)準(zhǔn)的，而當(dāng)土地用途發(fā)生變化時(shí)，土地的承包價(jià)格要高得多，因此農(nóng)戶對這部分差價(jià)得不到合理的分配，從而產(chǎn)生糾紛。即使部分耕地不轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，這些耕地也會(huì)被用來種經(jīng)濟(jì)作物。然而糧食安全對經(jīng)濟(jì)的影響是全世界舉目共賭的。從2007年年初世界食品漲價(jià)指出，這場經(jīng)濟(jì)影響就波及全球。且對國家來說，糧食是最重要的戰(zhàn)略物資。如果流轉(zhuǎn)的土地都用來修建道路，建造工廠，種植經(jīng)濟(jì)作物，那么糧食安全問題必將令人擔(dān)憂。2011年中央1號文件也規(guī)定：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。也就是說，流轉(zhuǎn)后的土地，仍然只能用于發(fā)展農(nóng)業(yè)，不能用作房地產(chǎn)開發(fā)等其他用途。
（四）在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營中，60歲-70歲的農(nóng)民值得關(guān)注
在走訪調(diào)研的435戶中有93.9%的農(nóng)戶家中有60-70歲的農(nóng)民，因?yàn)檫@些農(nóng)民將自己的土地流轉(zhuǎn)出去以后，由于年齡上的限制，即使出去打工，也幾乎不會(huì)有工廠會(huì)顧用他們。所以他們幾乎不會(huì)想把自己的土地流轉(zhuǎn)出去，這樣就成了土地流轉(zhuǎn)過程中的阻礙。筆者建議政府可以把這些勞動(dòng)力引到周圍土地規(guī)模經(jīng)營上去，可以提供給他們短工做。例如，每天去蔬菜大棚里除草，有時(shí)可以打農(nóng)藥，每天有固定的工資，按天計(jì)算，月底結(jié)算。這樣就很好地解決了60歲-70歲農(nóng)民的工作問題，這樣他們也會(huì)很樂意地流轉(zhuǎn)自己的土地。這不僅促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，而且為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供了充足的勞動(dòng)力。 轉(zhuǎn)貼于
（五）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展
基礎(chǔ)設(shè)施的完善，可以吸引更多的種植能手、養(yǎng)殖大戶、龍頭企業(yè)來當(dāng)?shù)剡M(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營?？墒菗?jù)筆者所了解，國家在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施上沒有給予相應(yīng)的撥款。如果農(nóng)村要建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，這部分資金就要由村委會(huì)或者鎮(zhèn)政府承擔(dān)，可是村委會(huì)一般不可能拿出大部分資金來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這就給基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來了一定的困難。因此，建議國家在基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)給予相關(guān)的補(bǔ)貼，為農(nóng)村進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供強(qiáng)有力的后盾。
（六）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在假流轉(zhuǎn)現(xiàn)象
有些村為了達(dá)到上級政府規(guī)定的土地流轉(zhuǎn)的任務(wù)，進(jìn)行了假流轉(zhuǎn)。一個(gè)農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)給另一個(gè)農(nóng)戶，而這個(gè)農(nóng)戶又將流轉(zhuǎn)過的土地再流轉(zhuǎn)給原來流轉(zhuǎn)給他的農(nóng)戶，這樣就造成了一個(gè)假象，土地流轉(zhuǎn)的面積在增加。但是事實(shí)上是土地之間不是在進(jìn)行流轉(zhuǎn)而是在進(jìn)行交換，且交換的是同一塊土地。這嚴(yán)重地阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，而且會(huì)掩蓋土地流轉(zhuǎn)的弊端，因此，必須要進(jìn)行整改。需要上級政府加強(qiáng)監(jiān)管，確保土地流轉(zhuǎn)合理有序地進(jìn)行；需要各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)自覺自發(fā)地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為；需要加大對農(nóng)戶宣傳土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢，讓農(nóng)戶能自發(fā)地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并切身地感受到進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的好處。
三、針對以上問題提出的相應(yīng)對策
（一）進(jìn)一步探索創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地股份合作經(jīng)營
土地股份合作社的成立進(jìn)一步規(guī)范了干部的行為，形成了管理程序化，增加了透明度，加強(qiáng)了農(nóng)民的知情權(quán)。鼓勵(lì)農(nóng)村中大戶等經(jīng)營主體通過流轉(zhuǎn)土地建立農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)基地，開發(fā)適度規(guī)模經(jīng)營。鼓勵(lì)龍頭加工企業(yè)圍繞本地優(yōu)勢特色產(chǎn)品，牽頭組織農(nóng)民開展合股、合作、協(xié)作，建立原料基地。支持專業(yè)市場、合作組織、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)人、種養(yǎng)大戶等市場主體領(lǐng)辦土地股份合作社，統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營，按股保底分紅。積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)體制規(guī)模試點(diǎn)，探索合作的新形式，鼓勵(lì)農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營權(quán)入股組建土地股份合作社。支持和鼓勵(lì)合作組織參與土地流轉(zhuǎn)。
（二）進(jìn)一步加大財(cái)政扶持、獎(jiǎng)勵(lì)力度，引導(dǎo)土地向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)園區(qū)集中
在三倉鎮(zhèn)新五村，筆者了解到當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶即使在外地承包大面積的土地，也沒有得到獎(jiǎng)勵(lì)。并且在農(nóng)戶貸款上，部分農(nóng)戶在尋找擔(dān)保人方面仍存在困難，且每年都會(huì)有農(nóng)民因還不起貸款而自殺的現(xiàn)象。所以各個(gè)當(dāng)?shù)卣畱?yīng)根據(jù)政策從財(cái)政對“三農(nóng)”投入中安排專項(xiàng)資金，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，壯大規(guī)模經(jīng)營主體、培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)園區(qū)。強(qiáng)化金融信貸支持，不斷創(chuàng)新農(nóng)村信用擔(dān)保方式，重點(diǎn)扶持龍頭企業(yè)、合作組織等，連片發(fā)展高效規(guī)模設(shè)施農(nóng)業(yè)。進(jìn)一步加大對土地流轉(zhuǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)，提高農(nóng)民的積極性。鼓勵(lì)政策作為推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的催化劑，應(yīng)將之落實(shí)到位。通過給農(nóng)民補(bǔ)貼的方式，進(jìn)一步提高農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性，推動(dòng)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營。
（三）解決從土地上解放出來的剩余勞動(dòng)力
當(dāng)農(nóng)戶將自己的土地流轉(zhuǎn)出去之后，他們自己的就業(yè)問題一時(shí)難以得到解決。但是可以讓解放出來的勞動(dòng)重新回到土地，為那些進(jìn)行土地規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶打工，這樣不僅解決了60歲-70歲農(nóng)民的工作問題，這樣他們也會(huì)很樂意地流轉(zhuǎn)自己的土地。不僅促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，而且為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供了充足的勞動(dòng)力。并且還應(yīng)加快農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)轉(zhuǎn)移。要依托當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢，大力發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)的集聚帶動(dòng)人口的集聚，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。
參考文獻(xiàn)
1、鄧宗兵，羅倩文.農(nóng)業(yè)信息化推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的對策[J].現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，2004(1).
Abstract: through the analysis of China's urban and rural two yuan system defects, combined with China's typical pilot areas of rural land reform practice experience, to adapt to the rural land management system reform of urban and rural integration of the basic principles, direction and measures were discussed.
Keywords: rural land management system reform of urban-rural integration
中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：2095-2104（2013）
我國城鄉(xiāng)二元體制形成于20世紀(jì)50年代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，上世紀(jì)80代以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，城鄉(xiāng)二元體制，尤其是土地的城鄉(xiāng)兩元化管理已經(jīng)成為制約三農(nóng)發(fā)展、制約我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要矛盾。
1.城鄉(xiāng)二元體制下農(nóng)村土地利用中的突出問題
1.1現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模狹小矛盾的普遍性
農(nóng)地流轉(zhuǎn)與我國的城鎮(zhèn)發(fā)展問題、糧食安全問題、社會(huì)穩(wěn)定問題等關(guān)系密切。2007年,黨的十七大首次提出要建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。2008年召開的十七屆三中全會(huì)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方向和基本原則又做了進(jìn)一步明確的闡述,由此使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題更加受到各界關(guān)注。但現(xiàn)實(shí)中的城鄉(xiāng)二元體制影響，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢，我國農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模普遍表現(xiàn)出狹小、破碎的特征。據(jù)權(quán)威數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模僅10%左右，即便在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的江蘇省也只有16.1%，而在農(nóng)業(yè)連片經(jīng)營條件良好、便于規(guī)模化集中經(jīng)營的黑龍江省，更是僅有8%。2007年，全國農(nóng)戶家庭人均經(jīng)營耕地僅2.16畝。
1.2農(nóng)民增收與其土地財(cái)產(chǎn)性收入不足矛盾的顯著性。長期以來，我國消費(fèi)率一直偏低，多數(shù)年份徘徊在60%左右，遠(yuǎn)低于70%的世界均值。有資料顯示，2011年我國人均社會(huì)消費(fèi)品零售總額1.34萬元，折合美元2130元，不及美國同時(shí)期人均消費(fèi)規(guī)模1.56萬美元的1/7。拉動(dòng)內(nèi)需尤其是農(nóng)村內(nèi)需是我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。從國際經(jīng)驗(yàn)看農(nóng)民增收最大的前景還在于財(cái)產(chǎn)性收入，主要是依靠承包地、宅基地等財(cái)產(chǎn)獲得的收入，理論上是農(nóng)民收入的重要組成部分，具有較大增長空間。但從我國農(nóng)村居民的收入構(gòu)成看，無論是從總量還是比重，土地財(cái)產(chǎn)性收入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未成為農(nóng)民收入的主要來源?！笆晃濉鼻八哪?，我國農(nóng)村居民人均財(cái)產(chǎn)性收入持續(xù)增加，年增幅達(dá)18.5%，高于人均純收入名義增長率。但從絕對量看，我國農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入依然偏少，在農(nóng)民收入中的比重提升緩慢，對農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)有限。2009年，我國農(nóng)村居民人均財(cái)產(chǎn)性收入僅為167元，只占到農(nóng)民人均純收入的3.2%，與1995年比僅提高0.6個(gè)百分點(diǎn)。。
1.3節(jié)約集約利用與土地資源非市場化配置矛盾的突出性。2005年，我國城鎮(zhèn)居民人均用地達(dá)133平方米，遠(yuǎn)高于一些發(fā)達(dá)國家82.4平方米的水平；我國城市的容積率僅為0.33，而國外一些城市達(dá)到了2.0；農(nóng)村存量建設(shè)用地更是達(dá)到2.7億畝，是城市的5倍。
1.4城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)二元土地市場矛盾的尖銳性。由于城鄉(xiāng)土地分割管理，為謀求土地利益最大化，各種以非正規(guī)方式謀求土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的灰色市場，在諸如城鄉(xiāng)結(jié)合部等地區(qū)迅速發(fā)展，如各地大量存在的小產(chǎn)權(quán)房、城中村等。
2.城鄉(xiāng)一體化對當(dāng)前農(nóng)村土地管理制度的要求
2.1加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)益尤其是農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)。明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”，以此盤活城鄉(xiāng)之間要素的市場化流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村區(qū)域非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展。
2.2堅(jiān)持和完善嚴(yán)格的土地用途管理制度。確保18億畝的耕地保護(hù)紅線，加強(qiáng)農(nóng)村自然生態(tài)的保護(hù)和改善。同時(shí)，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度創(chuàng)新，保障建設(shè)用地的合理需要。
2.3制訂和完善農(nóng)村土地利用的管理規(guī)范。從農(nóng)村土地的確權(quán)登記、用地標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃控制等方面保障農(nóng)村土地的節(jié)約集約利用和市場化進(jìn)程的有序推進(jìn)。
2.4嚴(yán)格農(nóng)村土地管理。完善農(nóng)村土地管理體制，提高基層土地管理人員的素質(zhì)，強(qiáng)化基層土地管理的信息化、規(guī)范化水平，創(chuàng)新基層土地管理的模式，提高農(nóng)村土地管理的效率。
3.我國農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新的實(shí)踐
3.1成都土地“確權(quán)賦能”。2009年成都市給農(nóng)民發(fā)放“四證”，即《土地承包經(jīng)營權(quán)證》《集體建設(shè)用地使用證》《房屋所有權(quán)證》《集體林地使用權(quán)證》和“兩卡”（耕地保護(hù)卡、養(yǎng)老保險(xiǎn)卡）對土地確權(quán)，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，保護(hù)耕地，使農(nóng)民可享受耕地保護(hù)金，以及因?yàn)槌袚?dān)耕地保護(hù)責(zé)任而享受農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼，從而調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。
3.2蘇州“三置換”。即通過“集體資產(chǎn)所有權(quán)、分配權(quán)置換社區(qū)股份合作社股權(quán)”、“承包經(jīng)營權(quán)換股權(quán)”或“社?！?、“農(nóng)民宅基地?fù)Q住房或合作社股權(quán)”，幫助“農(nóng)民”順利變身“市民”，讓已經(jīng)離開農(nóng)業(yè)、離開農(nóng)村、從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民自愿進(jìn)城。
3.3嘉興“兩分兩換”。將宅基地和承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開；以承包地?fù)Q股權(quán)、換租、換保障，推進(jìn)集約經(jīng)營，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式；以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式。一方面，使在城鎮(zhèn)已就業(yè)且有社會(huì)保障的農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民；另一方面，通過宅基地的置換及土地流轉(zhuǎn)，騰出更大的用地空間。
3.4天津“雙置換”。2009年3月份起，葛沽鎮(zhèn)開始嘗試通過“宅基地?fù)Q房”、“土地?fù)Q社保和補(bǔ)償”，先把全鎮(zhèn)土地收歸鎮(zhèn)政府，整合后將農(nóng)地轉(zhuǎn)為國有再招拍掛出售。葛沽鎮(zhèn)25個(gè)村莊拆遷后建成容納25個(gè)行政村、5.1萬村民的樓房，騰出約3000畝建設(shè)用地。
4.應(yīng)對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的農(nóng)村土地管理制度改革的思考
4.1改革的基本原則
4.1.1堅(jiān)持依法管地原則，在《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等框架下進(jìn)行，對于法律沒有詳細(xì)規(guī)定的，根據(jù)黨的十七屆三中全會(huì)提出的原則要求，積極探索。
4.1.2堅(jiān)持明晰產(chǎn)權(quán)原則，加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地的確權(quán)、登記、頒證工作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地登記發(fā)證全覆蓋。
4.1.3堅(jiān)持集約高效原則，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地制度，走出一條建設(shè)占地少、利用效率高的土地利用新路子。
4.1.4堅(jiān)持維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益原則，把保障農(nóng)民土地權(quán)益作為衡量改革成敗的重要標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)兼顧國家、集體和農(nóng)民個(gè)人三方利益，這是農(nóng)村土地管理制度改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。
4.2改革的基本方向與配套措施
4.2.1建立健全農(nóng)村土地法律體系，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度
首先要明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對農(nóng)民承包地、宅基地、集體建設(shè)用地、林地等，進(jìn)行確權(quán)登記，為市場配置土地奠定基礎(chǔ)；其次要在農(nóng)地物權(quán)化的基礎(chǔ)上，探索農(nóng)戶對土地的占有、使用、收益和部分處置的權(quán)利，保證農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)收益的實(shí)現(xiàn)；三是在符合土地利用規(guī)劃下，允許改變農(nóng)地用途直接入市，實(shí)現(xiàn)與國有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)、同場交易”；四是加快對集體土地流轉(zhuǎn)和土地征收制度改革的立法工作，從源頭解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合法化問題。
4.2.2完善土地市場體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場體系的形成
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，將非農(nóng)集體建設(shè)用地使用權(quán)全面納入土地有形市場建設(shè)，通過招拍掛流轉(zhuǎn)；積極探索農(nóng)民參與和共享集體建設(shè)用地收益合理分配機(jī)制；加大土地使用制度改革的力度，更多地引入招標(biāo)和拍賣等土地出讓方式使農(nóng)村土地的配置完全遵循市場的供求變化。
4.2.3規(guī)范政府管理職能
中圖分類號：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1001-828X（2014）09-000-03
一、引言
黨的十八屆三中全會(huì)對我國今后的改革方向做出了一系列新的調(diào)整，為今后社會(huì)經(jīng)濟(jì)全方位的改革指明了方向。而其中一項(xiàng)重要的改革就是農(nóng)村范圍內(nèi)的改革，包括賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置等方案等。近些年來，我國城鄉(xiāng)收入差距不斷增大，農(nóng)民增收困難，農(nóng)業(yè)用地大量閑置等問題越來越嚴(yán)重，這不僅無法提升國內(nèi)的消費(fèi)需求，而且使我國的發(fā)展過多的依賴投資和出口的問題遲遲得不到緩解，國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受外部環(huán)境的影響越來越大。并且，以往在農(nóng)村發(fā)展中占據(jù)重要地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)已經(jīng)經(jīng)歷了長期的發(fā)展低潮，發(fā)展前景令人擔(dān)憂，很多企業(yè)瀕臨破產(chǎn)，這無疑增加了就業(yè)的壓力，使更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力處于半失業(yè)狀態(tài)。以上兩個(gè)方面的問題使我國新農(nóng)村的建設(shè)遭遇到了極大的阻礙，如果這些問題仍然得不到解決，城鄉(xiāng)差距將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，農(nóng)民的利益持續(xù)的不到重視，社會(huì)問題也會(huì)越來越多地顯現(xiàn)出來。沿著黨的十八屆三中全會(huì)的改革方向，及時(shí)調(diào)整農(nóng)村土地制度，改革農(nóng)村中不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系，賦予農(nóng)民更多地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，并且促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè) 的重新崛起，是農(nóng)村改革的一個(gè)可行性方案。關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的研究以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的研究已經(jīng)有很多的成果，但把二者作為一個(gè)整體來研究，分析二者之間的聯(lián)系，通過改革土地制度來促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的成果還不是很多。所以，本文將對這兩個(gè)問題運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法進(jìn)行一個(gè)整體的分析，研究農(nóng)村土地制度改革的問題以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展問題，以及二者之間相互的影響。
二、目前我國農(nóng)村的土地制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r
1978年底，我國實(shí)行改革開放最先從農(nóng)村開始，原先時(shí)代高度集中的土地制度被包產(chǎn)到組，的取代，這一改革極大地解放了農(nóng)村被壓抑已久的生產(chǎn)力，我國的糧食產(chǎn)量日益增加，解決了吃飯問題，使我國以世界7%的耕地養(yǎng)活了世界22%的人口。這一偉大的改革的關(guān)鍵就在于改革農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系，使之與生產(chǎn)力相適應(yīng)，打破教條的思維束縛。然而，近些年來，這種生產(chǎn)關(guān)系已經(jīng)慢慢地不再與農(nóng)村的生產(chǎn)力相適應(yīng)，加強(qiáng)了農(nóng)民與土地的依賴關(guān)系，把農(nóng)民固定在土地上?，F(xiàn)在看來，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，生產(chǎn)要素的流動(dòng)越來越多，農(nóng)民已經(jīng)無法被固定在土地上。再加上我國經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加深，大量的土地被規(guī)劃為工業(yè)用地，商業(yè)用地，建筑用地等，農(nóng)業(yè)用地規(guī)模越來越小，農(nóng)民必須尋找新的出路，耕種農(nóng)業(yè)用地的機(jī)會(huì)成本越來越大，所以，很多農(nóng)業(yè)用地已經(jīng)被閑置出來。
除此之外，我國農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，也就是土地的所有權(quán)屬于農(nóng)民，但是，單個(gè)的農(nóng)民并沒有處理自己所經(jīng)營的土地的權(quán)利。加上農(nóng)村民主制度建設(shè)的嚴(yán)重落后，這就造成農(nóng)村的官員利用手中的權(quán)力，私自將土地出售，謀取私利，而擁有土地所有權(quán)的農(nóng)民這個(gè)集體卻得不到出售土地的費(fèi)用補(bǔ)償。所以，農(nóng)民在土地上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利無法得到維護(hù)。隨著改革的深入，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利必須得到維護(hù)，否則農(nóng)村的改革就無法持續(xù)進(jìn)行下去。
我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自1978年以來，也經(jīng)歷了自己獨(dú)特的發(fā)展。1984年，原來的社隊(duì)企業(yè)更名為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，也采用集體所有制形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的原始發(fā)展目標(biāo)是支援農(nóng)業(yè)，開發(fā)農(nóng)村資源，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì) 。在中央政策的大力扶植下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)歷了長達(dá)十幾年的高速擴(kuò)張、發(fā)展，極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，做到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的目標(biāo)。在1984年到1994年間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的營業(yè)總收入從1537億元上升到23199億元，增長了14倍左右 。但是，自1997年所有制改革以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)市場化程度的加深，私人企業(yè)、中小企業(yè)的快速發(fā)展，以及2002年加入世貿(mào)組織后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨更為嚴(yán)峻的競爭環(huán)境，內(nèi)外部環(huán)境的變化使得靠粗放增長維持的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難以維持較快的發(fā)展，遇到了很多問題。大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)私有化，或者倒閉，發(fā)展明顯變慢。近些年來，在國家對三農(nóng)的大力扶持下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展比較穩(wěn)定，到2012年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到60萬億元，吸納了1.64億就業(yè)人口，農(nóng)民純收入的35.4%來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。 但是，隨著城鄉(xiāng)收入差距的不斷擴(kuò)大，靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取得收入不能彌補(bǔ)不斷擴(kuò)大的收入差距，這就要求農(nóng)民通過從事其他行業(yè)獲取更高的收入，這必然會(huì)加劇農(nóng)村人口的大規(guī)模流動(dòng)，這引發(fā)了一系列問題，比如農(nóng)村閑置房問題，耕地荒廢問題，農(nóng)民工子女的教育問題等等。而如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠合理發(fā)展，擴(kuò)大規(guī)模，增加競爭力，以吸納大規(guī)模的農(nóng)業(yè)人口，這必然會(huì)使農(nóng)民選擇就近就業(yè)，使農(nóng)村的很多問題迎刃而解。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要取得進(jìn)一步的發(fā)展，必須進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級，提高管理水平，運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)提高生產(chǎn)率，以高質(zhì)量的產(chǎn)品、合理的價(jià)格擴(kuò)大市場，而完成這些改進(jìn)，需要大規(guī)模的資金作為后盾來支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一般作為中小企業(yè)，不可能靠上市取得融資，而向銀行貸款，規(guī)模也不大，并且銀行的貸款利率比較高，企業(yè)獲得長期低息貸款非常難。但是，隨著農(nóng)村土地制度的改革，農(nóng)民可以把土地流轉(zhuǎn)所得，土地征用補(bǔ)償所得投入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)當(dāng)中，從而擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資金規(guī)模，農(nóng)民還可以獲得額外資本收入，也加強(qiáng)了農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的監(jiān)督。所以，農(nóng)村土地制度的改革在賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的同時(shí)，也給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)探索新的發(fā)展道路，為其走上新一輪高速發(fā)展提供了有利的機(jī)會(huì)。反過來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展又會(huì)促進(jìn)就業(yè)機(jī)會(huì)的增加，提高農(nóng)民的收入，加快農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設(shè)。
三、關(guān)于農(nóng)村土地制度改革和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)
諾斯認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是一種排他性的權(quán)利，在暴力方面具有比較優(yōu)勢的組織處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位。 農(nóng)村的土地屬于集體所有，農(nóng)民集體把土地委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)進(jìn)行管理，形成委托---關(guān)系。但是，由于我國農(nóng)村民主制度的建設(shè)和實(shí)踐非常落后，導(dǎo)致對人的監(jiān)督和約束不夠，從而使得人成為實(shí)際上的土地所有者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)處于暴力比較優(yōu)勢，從而對農(nóng)村土地有實(shí)際上的排他權(quán)利，這種排他權(quán)利表現(xiàn)為私自將農(nóng)村土地用于商業(yè)或建設(shè)用地，或者用于出售獲得收入，而作為農(nóng)村土地所有者的農(nóng)民就得不到相應(yīng)的失去土地的補(bǔ)償。這樣的結(jié)果就是，農(nóng)民慢慢失去了土地，從土地中并沒有獲得應(yīng)有的收入，農(nóng)民對土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得不到保障。這種產(chǎn)權(quán)不清晰的集體土地所有制度必須得到改變，才能解決現(xiàn)有存在的問題，協(xié)調(diào)好各方的利益，達(dá)到制度的有效率狀態(tài)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)派提出的路徑依賴指出，制度變遷一旦走上了某一條基本路徑，它的既定方向在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化，很難甚至根本無法扭轉(zhuǎn)。因此，在設(shè)計(jì)改革方案時(shí)，必須考慮到制度的路徑問題，如果不顧原有制度的特征及其對社會(huì)發(fā)展在方向上的規(guī)定性作用，就有可能使改革的不到社會(huì)的廣泛認(rèn)同 。按照這一觀點(diǎn)，目前土地制度的改革必然不會(huì)改變我國土地的公有制狀態(tài)，農(nóng)村土地不會(huì)私有化，而是逐步完善農(nóng)民對土地占有權(quán)，收益權(quán)，使用權(quán)，流轉(zhuǎn)等制度，發(fā)揮市場的作用，這也符合我國改革的漸進(jìn)性，穩(wěn)定性等特點(diǎn)。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷會(huì)受到意識(shí)形態(tài)的影響，在發(fā)展中國特色社會(huì)主義的旗幟下，農(nóng)村的土地制度改革必然會(huì)在不改變土地基本所有制的狀況下進(jìn)行。
制度經(jīng)濟(jì)學(xué)提出，制度的變遷在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中有著重要的作用。通過對制度進(jìn)行改革，提高制度的效率，減少不確定性，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。制度的變遷是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，必須對制度進(jìn)行不斷的調(diào)整，從而達(dá)到最優(yōu)的發(fā)展路徑。諾斯認(rèn)為，沒有投入要素的增加，而只有制度的創(chuàng)新也能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)增長。農(nóng)村土地制度的改革就是通過制度改革，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，減少交易的不確定性，從而通過制度改革促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。
科斯在他的經(jīng)典論文《企業(yè)的性質(zhì)》和《社會(huì)成本問題》中指出，為了執(zhí)行一項(xiàng)市場交易，有必要發(fā)展要和誰交易，告訴人們自己愿意交易以及交易條件是什么，要進(jìn)行談判、討價(jià)還價(jià)、擬定契約、實(shí)施監(jiān)督以保證契約的條款得以履行等等 。這就涉及到了交易費(fèi)用問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于自身的局限性，比如管理制度落后，沒有專業(yè)的人才進(jìn)行市場調(diào)研，市場開發(fā)能力不強(qiáng)，而且對自身的監(jiān)督又很弱，這一系列問題使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展越來越面臨著高昂的交易費(fèi)用，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制改的深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的成本越來越大，導(dǎo)致目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展舉步維艱。而且，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是國家大力扶持下發(fā)展起來的，但是，任何依靠政策傾斜的生產(chǎn)型組織往往會(huì)先天地缺乏市場競爭的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在失去了國家的政策的傾斜后，競爭能力弱的缺點(diǎn)暴露的顯現(xiàn)無遺。因此，改革農(nóng)村的不合理的制度，降低企業(yè)的交易成本可以推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的再次發(fā)展。
農(nóng)村土地制度不合理導(dǎo)致土地利用不充分，交易成本過高導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展落后，運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析，都可以通過制度變遷來促進(jìn)這些問題的解決，而且通過單一制度的變遷可以為其他制度變遷的帶來契機(jī)，引起連鎖反應(yīng)。制度的存在不是獨(dú)立的，而是處于一定的制度結(jié)構(gòu)當(dāng)中，相互之間互相影響。農(nóng)村土地制度的改革可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改革創(chuàng)造條件，充分發(fā)揮制度創(chuàng)新的正外部性。
四、土地制度的改革方向及其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的影響
“三農(nóng)”問題一直是我國發(fā)展的中心問題，國家對農(nóng)村的發(fā)展支持力度也很大，但是城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大，農(nóng)村人口大量外流，耕地、住房閑置等問題越來越突出。其中很大一部分原因是沒有充分發(fā)掘農(nóng)村土地的價(jià)值，這就要求對現(xiàn)有的土地制度進(jìn)行改革，以此來促進(jìn)農(nóng)民增收，農(nóng)村發(fā)展。改革開放時(shí)期的改革通過釋放土地的使用權(quán)激勵(lì)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，極大地解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力。但是，僅僅靠對土地分散的利用已經(jīng)不能滿足農(nóng)民收入的需求，于是農(nóng)民紛紛放棄土地，尋找新的工作。現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地制度的改革在不改變土地集體所有制的情況下，要賦予農(nóng)民更多地財(cái)產(chǎn)權(quán)，就必須使分散的土地集中起來，進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，但這種規(guī)模經(jīng)營不同于以往的集體經(jīng)營，而是，農(nóng)民將自己的土地流轉(zhuǎn)出去，集中起來的土地通過招標(biāo)等方式由個(gè)人統(tǒng)一經(jīng)營。這樣的話，農(nóng)民可以獲得流轉(zhuǎn)土地的收入，又可以享受規(guī)?；a(chǎn)帶來的效率提高。這也意味著土地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)化，這會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民重新重視自己的土地，而不是閑置，畢竟，通過轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)可以獲得一定的收入。并且通過以土地作為抵押，設(shè)立用于農(nóng)民的土地抵押貸款，發(fā)揮農(nóng)村信用合作社的融資作用，可以拓寬農(nóng)民的資金來源渠道。目前，我國的農(nóng)村基本上是金融的真空，農(nóng)民沒有自己的抵押資產(chǎn)，但是，隨著土地流轉(zhuǎn)和土地抵押，情況就會(huì)發(fā)生變化。而接受土地抵押的銀行就會(huì)是農(nóng)村信用合作社，信用合作社就會(huì)因此擁有大量的土地，銀行就可以把原來幾乎無用的土地租出去，獲得收入，達(dá)到資源的合理配置。在這個(gè)過程中，不僅農(nóng)民獲得了土地流轉(zhuǎn)收入，有機(jī)會(huì)得到貸款，而且，也促進(jìn)了農(nóng)村金融的發(fā)展。
農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)所得收入，尤其是耕地流轉(zhuǎn)所得收入相對于務(wù)工收入來說，占得比例是比較小的，如果把這部分收入作為投資，用于發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會(huì)有很多的好處。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)行管理體制改革所需的資金，有利于促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)，這必然又會(huì)促進(jìn)就業(yè)機(jī)會(huì)的增加，從而減少外出務(wù)工農(nóng)民的數(shù)量，隨之子女的教育問題得到了緩解，而且還可以促進(jìn)農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所獲資金直接來源于農(nóng)民，這必然會(huì)使農(nóng)民對企業(yè)的監(jiān)管力度大大增加，提高資金的利用率，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，從而使農(nóng)民的獲得更多的資本收入，也直接擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的市場。在這個(gè)發(fā)展過程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不再僅僅指屬于農(nóng)村集體所有，服務(wù)于農(nóng)業(yè)的企業(yè)，而是也包括屬于私人所有，立足于服務(wù)農(nóng)村發(fā)展的企業(yè)。所以，通過改革土地制度，使農(nóng)民可以自由支配土地的使用權(quán)，不僅可以增加農(nóng)民的收入，而且間接地為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展也創(chuàng)造了新的資金來源，增加了就業(yè)機(jī)會(huì)。這對于解決農(nóng)村的許多問題都提供了契機(jī)。這些都是土地制度改革正外部性的表現(xiàn)。
農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)想要發(fā)揮它的資本生成能力，關(guān)鍵在于制度安排的創(chuàng)新和制度環(huán)境的建設(shè)。而我國制度創(chuàng)新的主體是政府，在對農(nóng)村土地制度改革的過程中，要因地制宜，為土地流轉(zhuǎn)增加機(jī)會(huì)，積極支持鼓勵(lì)資金流向農(nóng)村，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，同時(shí)要加強(qiáng)農(nóng)村信用合作社的融資功能，為農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展提供更多的金融服務(wù)。這一系列制度的建設(shè)必須作為一個(gè)整體，服務(wù)于農(nóng)村建設(shè)，賦予農(nóng)民更多地財(cái)產(chǎn)權(quán)，降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的交易費(fèi)用。通過改革現(xiàn)在不合理的制度，引導(dǎo)制度走上一條符合農(nóng)村生產(chǎn)力的變遷道路，為解決農(nóng)村的問題，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造條件。
五、結(jié)論與啟示
制度的變遷是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，通過改革現(xiàn)有的不合理的制度，降低交易費(fèi)用，使產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)更加清晰合理是促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的一個(gè)可行選擇。我國的城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷擴(kuò)大，農(nóng)村面臨很多問題，最重要的就是農(nóng)民的收入問題和農(nóng)村土地制度問題，文章通過描述析目前我國農(nóng)村土地制度的基本狀況和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一些觀點(diǎn)分析農(nóng)村存在的一些問題，提出要進(jìn)行土地制度改革，通過土地制度改革來開發(fā)農(nóng)村土地的價(jià)值，以此來增加農(nóng)民的收入，進(jìn)而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展注入資金，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，以此來解決農(nóng)村中存在的一些問題。基本的思路就是：改革土地制度，促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)農(nóng)民獲得土地流轉(zhuǎn)收入將所得的土地流轉(zhuǎn)收入投入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，從而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得資金農(nóng)村增加就業(yè)，農(nóng)民獲得更多的收入，土地能夠更好的利用，增加農(nóng)村就業(yè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化，解決農(nóng)村問題。
在制度改革的過程中，政府要發(fā)揮制度創(chuàng)新的主體作用，將市場可以做的交給市場來做，放松管制，具體到農(nóng)村的制度改革，以下是一些政策建議：政府要積極地引導(dǎo)農(nóng)村的土地制度改革過程，允許土地的流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民獲得流轉(zhuǎn)收入，在這個(gè)過程中做到保證公平，合理，創(chuàng)造良好的環(huán)境；改革農(nóng)村信用合作社，將農(nóng)村信用合作社發(fā)展成為我國農(nóng)民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可以進(jìn)行土地抵押貸款，獲得企業(yè)融資的村鎮(zhèn)銀行；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展需要的資金可以由農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)所得投入，但是，這個(gè)過程中，政府要做到積極地引導(dǎo)、宣傳，使農(nóng)民有更大的熱情去支出鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，從而做到以農(nóng)促工，即通過土地制度的改革間接地促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展；在農(nóng)村發(fā)展的過程中，要不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施，完善農(nóng)村的法律制度建設(shè)，加強(qiáng)法制宣傳，尤其是加強(qiáng)對產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，保護(hù)農(nóng)民獲得收入的權(quán)利。
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注釋：
①本文中所指的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不僅僅指服務(wù)于農(nóng)業(yè)的集體企業(yè)，也包括立足于農(nóng)村，服務(wù)于農(nóng)村發(fā)展的各種私有，民營企業(yè).
②幸元源.改革開放以來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展歷程和展望[J].改革與開放，2009（11）.
③中國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫.
④陳仁澤. 2012年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值60萬億吸納1.64億人就業(yè)[N].人民日報(bào)，2012-12-24.
