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時(shí)間：2022-02-25 21:19:03
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建立規(guī)范的政府采購(gòu)制度是我國(guó)公共財(cái)政支出體制改革的重要內(nèi)容,也是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、提高政府宏觀調(diào)控能力和建立廉潔政府的需要。由于政府采購(gòu)制度在我國(guó)發(fā)展的時(shí)間不長(zhǎng),法律體系還不健全,因而,借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)加入WTO后政府采購(gòu)市場(chǎng)需要進(jìn)一步開(kāi)放的實(shí)際,完善我國(guó)政府采購(gòu)法律制度具有現(xiàn)實(shí)意義。
一、國(guó)外政府采購(gòu)法律制度的比較
國(guó)際政府采購(gòu)法律制度是伴隨國(guó)際貿(mào)易一體化的形成而逐步建立起來(lái)的。在國(guó)際政府采購(gòu)法律規(guī)范的推動(dòng)下,一些發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛修訂或制定符合國(guó)際慣例的政府采購(gòu)法律制度。
(一)國(guó)際組織采購(gòu)法律制度
1.《WTO政府采購(gòu)協(xié)定》(簡(jiǎn)稱(chēng)GPA)。GPA的內(nèi)容包括24條正文、4個(gè)附錄和5個(gè)附件,具有非常重要的地位。它是指參加國(guó)之間就政府采購(gòu)法律、規(guī)定和慣例等所達(dá)成的框架協(xié)議,僅適用于簽字國(guó)家?；灸繕?biāo)是通過(guò)建立一個(gè)有效的關(guān)于政府采購(gòu)的法律、規(guī)則、程序和措施方面的權(quán)利與義務(wù)的多邊框架,實(shí)現(xiàn)世界貿(mào)易的擴(kuò)大和更大程度的自由化。通過(guò)擴(kuò)大政府采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng),促進(jìn)政府采購(gòu)?fù)该鳌⒖陀^、經(jīng)濟(jì)和高效。GPA對(duì)締約方政府采購(gòu)實(shí)行三大基本原則:第一,非歧視原則;第二,發(fā)展中國(guó)家的特殊待遇原則;第三,透明度原則。GPA的采購(gòu)范圍是由采購(gòu)實(shí)體和采購(gòu)標(biāo)的兩方面來(lái)確定的,每一個(gè)締約方均需在協(xié)定附件中以清單列舉其境內(nèi)擬按照GPA的要求給予境外供應(yīng)商國(guó)民待遇的政府采購(gòu)實(shí)體和采購(gòu)標(biāo)的及其最低限額。GPA規(guī)定的采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)、選擇性招標(biāo)采購(gòu)、限制性招標(biāo)采購(gòu)、談判式采購(gòu)。GPA的質(zhì)疑程序是各項(xiàng)質(zhì)疑應(yīng)由一家法院或與采購(gòu)結(jié)果無(wú)關(guān)的獨(dú)立公正的審議機(jī)構(gòu)進(jìn)行審理。
2.《聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《示范法》)。它是聯(lián)合國(guó)關(guān)于貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)方面制定的較為完善的法律文件,它包含了幾乎所有的政府采購(gòu)活動(dòng),反映了在政府采購(gòu)領(lǐng)域內(nèi)較為合理、易為各國(guó)接受的實(shí)踐性做法,內(nèi)容凝聚了通行于世界大多數(shù)國(guó)家政府采購(gòu)立法的精華。
《示范法》是一部框架法律,有待以采購(gòu)條例做補(bǔ)充。對(duì)正在進(jìn)行采購(gòu)立法和使其采購(gòu)立法現(xiàn)代化的國(guó)家具有很好的示范作用?！妒痉斗ā返哪繕?biāo)是盡量節(jié)省開(kāi)支和提高效率;促進(jìn)和鼓勵(lì)供應(yīng)商和承包商參與采購(gòu)過(guò)程和競(jìng)爭(zhēng);給予所有投標(biāo)人以公平、平等待遇;促使采購(gòu)過(guò)程誠(chéng)實(shí)、公平,提高公眾對(duì)采購(gòu)過(guò)程的信任。《示范法》只規(guī)定適用的采購(gòu)實(shí)體的最低限度,采購(gòu)實(shí)體系本國(guó)從事采購(gòu)的任何政府部門(mén)、機(jī)構(gòu)或其他單位。適用于以任何形式進(jìn)行的貨物、租賃、租購(gòu)甚至易貨采購(gòu)。《示范法》的采購(gòu)方法有招標(biāo)方法、兩階段招標(biāo)、征求建議書(shū)和競(jìng)爭(zhēng)性談判、限制性招標(biāo)、邀請(qǐng)報(bào)價(jià)、單一來(lái)源采購(gòu);對(duì)于服務(wù)采購(gòu)規(guī)定其主要方法是征求建議書(shū)?！妒痉斗ā返膶彶槌绦?yàn)椴少?gòu)實(shí)體自我審查、上級(jí)行政機(jī)關(guān)審查和司法審查。它向投標(biāo)商提供一條審查途徑,使采購(gòu)法律和制度具有相當(dāng)程度的自我監(jiān)督和自我實(shí)施功能。
3.歐盟《公共采購(gòu)指令》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指令》)。它規(guī)定了一個(gè)法律框架,成員國(guó)必須使政府機(jī)構(gòu)和公用事業(yè)公司的合同授予程序符合這一法律框架,并把它上升為國(guó)家法律?！吨噶睢返哪繕?biāo)是:在歐盟范圍內(nèi)增加采購(gòu)程序的透明度;促進(jìn)成員國(guó)之間貨物和服務(wù)的自由流動(dòng);改善公共供應(yīng)和服務(wù)合同有效競(jìng)爭(zhēng)的條件。《指令》的原則是透明度原則、非歧視原則和公平競(jìng)爭(zhēng)性原則?！吨噶睢返倪m用范圍為中央、地方和地區(qū)政府機(jī)構(gòu)以及公法所管理的或由《指令》所規(guī)定的其他公共機(jī)關(guān)?！吨噶睢芬?guī)定了公共采購(gòu)程序:包括公告、招標(biāo)公告、合同文件的提供、技術(shù)規(guī)格、授予合同的標(biāo)準(zhǔn)?！吨噶睢芬?guī)定的救濟(jì)程序是復(fù)議程序。同時(shí)還創(chuàng)設(shè)了兩種供當(dāng)事人選擇的程序:證實(shí)程序和調(diào)解程序。
(二)各國(guó)政府采購(gòu)法律制度
本文選取英國(guó)、美國(guó)、韓國(guó)作為政府采購(gòu)國(guó)別立法代表,其原因在于:英國(guó)是最早開(kāi)始政府采購(gòu)的國(guó)家;美國(guó)政府采購(gòu)的發(fā)展較完善,其政府采購(gòu)份額也十分巨大;韓國(guó)是我國(guó)的近鄰,同為亞洲國(guó)家可以為我國(guó)提供借鑒。
1.英國(guó)政府采購(gòu)法律制度。英國(guó)有比較完備的政府采購(gòu)法律體系。形成了以《英國(guó)公共工程合同規(guī)則》、《英國(guó)公共設(shè)施供應(yīng)的公用事業(yè)工程合同規(guī)則》、《英國(guó)公共服務(wù)合約法規(guī)》、《采購(gòu)政策指南》、《采購(gòu)實(shí)施指南》為核心的政府采購(gòu)法律體系,內(nèi)容涵蓋政府采購(gòu)的各個(gè)方面。其政府采購(gòu)的政策及核心分別是“物有所值”和競(jìng)爭(zhēng),通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)“物有所值”。
英國(guó)政府采購(gòu)實(shí)行比較松散的管理體制。從政府采購(gòu)的機(jī)構(gòu)看,中央各部的預(yù)算部門(mén)和地方政府都擁有自行采購(gòu)權(quán)力,獨(dú)立承擔(dān)本部門(mén)、本地區(qū)采購(gòu)事務(wù)。財(cái)政部是政府采購(gòu)的協(xié)調(diào)和牽頭機(jī)構(gòu),起到管理作用。另外,英國(guó)還有許多采購(gòu)機(jī)構(gòu)和采購(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì),協(xié)助政府采購(gòu)的實(shí)施。采購(gòu)方式主要有:競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)、公開(kāi)招標(biāo)、協(xié)商和競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)相結(jié)合、競(jìng)爭(zhēng)性協(xié)商談判、單方投標(biāo)以及投標(biāo)后再協(xié)商的方式。政府采購(gòu)的法定程序主要包括:制定采購(gòu)計(jì)劃、指定采購(gòu)總負(fù)責(zé)人、在指定刊物采購(gòu)信息、采購(gòu)信息的咨詢(xún)、供應(yīng)商資格的審查、招標(biāo)或者是直接采購(gòu)、采購(gòu)的履行、采購(gòu)的審計(jì)。
2.美國(guó)政府采購(gòu)法律制度。美國(guó)是較早建立政府采購(gòu)制度的國(guó)家之一,具有完備的法律體系。美國(guó)先后頒布了《合同競(jìng)爭(zhēng)法案》、《購(gòu)買(mǎi)美國(guó)產(chǎn)品法》、《武裝部隊(duì)采購(gòu)法》、《服務(wù)合同法案》、《貿(mào)易協(xié)定法案》、《聯(lián)邦采購(gòu)政策辦公室法案》、《小額采購(gòu)業(yè)務(wù)法案》、《合同糾紛法案》、《1993年聯(lián)邦采購(gòu)程序合理化法》等一系列法律、法規(guī)。法制原則、競(jìng)爭(zhēng)原則和申訴原則是美國(guó)政府采購(gòu)法律三大基本原則,其中競(jìng)爭(zhēng)原則是最基本的原則。采購(gòu)方式主要有小額采購(gòu)、大額采購(gòu)和電子貿(mào)易。小額采購(gòu)一般采用貨比三家的程序,而大額采購(gòu)一般采用公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)和協(xié)商采購(gòu)的方式。有效保護(hù)政府采購(gòu)市場(chǎng),是美國(guó)政府采購(gòu)法律制度最具特色的地方?！顿?gòu)買(mǎi)美國(guó)產(chǎn)品法》規(guī)定必須優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)美國(guó)產(chǎn)品。
3.韓國(guó)政府采購(gòu)法律制度。韓國(guó)先后頒布了《政府作為采購(gòu)合同一方當(dāng)事人的法令》(也叫《政府采購(gòu)法》)、《政府采購(gòu)法實(shí)施法令》、《關(guān)于特定采購(gòu)的(政府采購(gòu)法)的特殊實(shí)施規(guī)則》、《地方政府財(cái)政采購(gòu)法》和《政府投資企業(yè)會(huì)計(jì)規(guī)則》。韓國(guó)政府采購(gòu)管理手段較為先進(jìn),采用電子招標(biāo)方式,制定有《電子交易基本法》和《電子簽名法》。這樣,韓國(guó)有較完備的政府采購(gòu)法律體系。韓國(guó)政府采購(gòu)原則包括透明公正原則、誠(chéng)實(shí)和信用原則。采購(gòu)方式有公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)合同、有限競(jìng)爭(zhēng)合同、指名競(jìng)爭(zhēng)合同、隨意合同,即采購(gòu)金額在2000萬(wàn)韓元以下,按規(guī)定可以用直接洽談的方式簽約。采購(gòu)廳是韓國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)院政府采購(gòu)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。韓國(guó)政府采購(gòu)基本上按照國(guó)際慣例并依照本國(guó)法律規(guī)定進(jìn)行。
(三)國(guó)際組織及各國(guó)政府采購(gòu)法律制度對(duì)中國(guó)的啟示
1.國(guó)際組織及各國(guó)政府采購(gòu)法律制度的特點(diǎn)
第一是明確的政府采購(gòu)目標(biāo)及原則。國(guó)際組織及各國(guó)政府采購(gòu)法律制度皆以促進(jìn)政府采購(gòu)經(jīng)濟(jì)有效性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作為其使命。遵循透明、競(jìng)爭(zhēng)、公平、公開(kāi)原則,并貫穿于整個(gè)采購(gòu)過(guò)程,成為管理政府采購(gòu)活動(dòng)的靈魂。第二是完善的政府采購(gòu)程序。國(guó)際組織及各國(guó)政府采購(gòu)法律都對(duì)采購(gòu)的主要方式作了明確規(guī)定,將招標(biāo)采購(gòu)作為政府采購(gòu)的首選方法,規(guī)定在一般情況下采購(gòu)機(jī)構(gòu)必須采用。同時(shí)考慮到采購(gòu)環(huán)境的復(fù)雜性及公開(kāi)招標(biāo)的不完全適用性,又設(shè)計(jì)了適用于其他采購(gòu)環(huán)境的一系列程序,從而形成了一套完整的、適用各種采購(gòu)環(huán)境的采購(gòu)程序,既保證了政府采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)、公開(kāi)、公平、公正,又最大限度地促進(jìn)了政府采購(gòu)經(jīng)濟(jì)有效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第三是完善的政府采購(gòu)法律體系。國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織和各國(guó)都制定了完善政府采購(gòu)法律體系。由于政府采購(gòu)數(shù)額巨大,許多國(guó)家政府采購(gòu)規(guī)模一般占年度GDP的10%～15%,政府采購(gòu)法相應(yīng)的在法律體系中占有重要地位。[1]第四是完善而有效的救濟(jì)程序。各國(guó)政府都在其政府采購(gòu)法律中規(guī)定了救濟(jì)程序,允許雙方通過(guò)司法、行政手段對(duì)不當(dāng)采購(gòu)行為提出異議,為法律制度健康運(yùn)行提供了重要保障。第五是受?chē)?guó)際或區(qū)域政府采購(gòu)立法影響越來(lái)越大。如歐盟的政府采購(gòu)政策對(duì)成員國(guó)政府采購(gòu)約束越來(lái)越大,而歐盟成員國(guó)的政策影響力越來(lái)越小。在各國(guó)的立法中,還注重與政府采購(gòu)國(guó)際規(guī)則銜接。
2.各國(guó)同國(guó)際組織政府采購(gòu)法律制度的接軌與差異
通過(guò)以上比較,我們不難發(fā)現(xiàn),許多國(guó)家能夠及時(shí)根據(jù)國(guó)內(nèi)與國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化調(diào)整本國(guó)政府采購(gòu)法律制度,積極與國(guó)際規(guī)則接軌。但由于國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織與各國(guó)政府在政府采購(gòu)上的價(jià)值取向不同,因而不同國(guó)家立法的目的也有所不同。如歐盟與世貿(mào)組織是以“自由市場(chǎng)”為本位的“經(jīng)濟(jì)理性論”為其立法的價(jià)值取向,強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)必須絕對(duì)地適用商業(yè)標(biāo)準(zhǔn),其目的是促成政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放,消除歧視措施,推進(jìn)國(guó)際貿(mào)易發(fā)展。相反,各國(guó)政府則以“干預(yù)主義”理念的“工具性或再配置使用論”為立法的價(jià)值取向,注重政府采購(gòu)的工具性使用,目的是為了極力保護(hù)本國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng),以更好地實(shí)施政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策。各國(guó)的政府采購(gòu)法律制度實(shí)現(xiàn)與全球(區(qū)域性)政府采購(gòu)法律制度真正接軌是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。不同類(lèi)型國(guó)家對(duì)待政府采購(gòu)的國(guó)際規(guī)制采取不同態(tài)度。發(fā)達(dá)國(guó)家愿意加入GPA,其主要原因是具備參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的能力;絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)所處的發(fā)展階段和水平還不具備開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)的條件,他們認(rèn)為加入GPA會(huì)大大減弱政府為促進(jìn)本國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展而使用政府采購(gòu)政策的靈活性,若全面開(kāi)放將造成巨大沖擊,因而對(duì)參加GPA不積極。這種完全不同的態(tài)度是政府采購(gòu)的國(guó)際規(guī)制發(fā)展遇到的最大挑戰(zhàn)。隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化與國(guó)際貿(mào)易自由化趨勢(shì)的進(jìn)一步加強(qiáng),這種立法價(jià)值理論的對(duì)立會(huì)漸漸緩和并最終消除。
二、我國(guó)政府采購(gòu)法律制度的現(xiàn)狀及主要問(wèn)題
(一)我國(guó)政府采購(gòu)法律制度的現(xiàn)狀
自1998年起,我國(guó)的政府采購(gòu)開(kāi)始進(jìn)入大眾視野,到2008年全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模達(dá)到了5990.9億元。[2]我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》分別于2000年1月1日和2003年1月1日起開(kāi)始實(shí)施,已逐步進(jìn)入法制化軌道。同時(shí),我國(guó)已形成報(bào)紙(《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》)、網(wǎng)絡(luò)(中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng))和雜志(《中國(guó)政府采購(gòu)》)三位一體的政府采購(gòu)信息體系。在政府采購(gòu)規(guī)則國(guó)際化方面,我國(guó)在1996年承諾最遲于2020年與亞太經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)的成員對(duì)等開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng),并在加入WTO時(shí)承諾,要在入世后盡快開(kāi)始加入GPA的談判。
我國(guó)的政府采購(gòu)法律體系按性質(zhì)可分為四個(gè)層次:第一層次是法律類(lèi)。包括《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》,以及《行政復(fù)議法》、《合同法》、《行政訴訟法》中有關(guān)政府采購(gòu)合同、政府采購(gòu)活動(dòng)質(zhì)疑與訴訟的規(guī)定都屬于政府采購(gòu)法律體系的內(nèi)容。第二層次是法規(guī)類(lèi)。包括國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)和地方人大頒布的地方性法規(guī)。第三層次是規(guī)章類(lèi)。包括國(guó)務(wù)院部委和地方政府頒布的規(guī)章。第四層次是規(guī)范性文件,是我國(guó)數(shù)量最多的政府采購(gòu)制度,規(guī)范著大多數(shù)的政府采購(gòu)行為。
(二)我國(guó)政府采購(gòu)法律制度存在的主要問(wèn)題
政府采購(gòu)法律制度在西方已經(jīng)有200多年的歷史。與國(guó)外相比,我國(guó)政府采購(gòu)開(kāi)展的時(shí)間太短,實(shí)踐與立法經(jīng)驗(yàn)不足。與WTO框架下成熟的政府采購(gòu)法律制度相比,我國(guó)政府采購(gòu)法律制度顯現(xiàn)出許多問(wèn)題與不足,主要表現(xiàn)在:
1.政府采購(gòu)法律體系尚不健全。《政府采購(gòu)法》出臺(tái)近8年,尚未出臺(tái)細(xì)則,可操作性不強(qiáng)。部分地區(qū)根據(jù)自身實(shí)際制定了一些規(guī)章和制度,但很不完善。此外,政府采購(gòu)的法律體系存在法律真空,例如:面對(duì)電子化政府采購(gòu)的發(fā)展,缺乏相應(yīng)的電子政府采購(gòu)的法制環(huán)境,《政府采購(gòu)法》、《合同法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》都需要做相應(yīng)的修訂。
2.適用范圍不廣。一是我國(guó)將政府采購(gòu)適用客體范圍定位于貨物、工程和服務(wù),并用“集中采購(gòu)目錄”予以限定,而集中采購(gòu)目錄范圍由省級(jí)以上人民政府確定并公布?？梢?jiàn),《政府采購(gòu)法》適用客體范圍具有不確定性。它的不確定性與政府采購(gòu)國(guó)際規(guī)則的適用客體范圍的確定性相悖。二是在適用客體范圍排除方面,《政府采購(gòu)法》除了對(duì)涉及國(guó)家安全和秘密的采購(gòu)、軍事采購(gòu)、利用國(guó)際組織和外國(guó)政府貸款采購(gòu)予以規(guī)定外,對(duì)其他情況的排除缺乏規(guī)定。三是政府采購(gòu)的主體偏窄。如從事公用事業(yè)的交通、電力、電信等國(guó)有企業(yè)沒(méi)有納入采購(gòu)單位。四是采購(gòu)的客體與國(guó)際規(guī)則相比顯得不寬。
3.采購(gòu)方式的規(guī)定存在不足?！墩少?gòu)法》規(guī)定的采購(gòu)方式包括:公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢(xún)價(jià)、國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)認(rèn)定的其他采購(gòu)方式,并在一定程度上規(guī)定了相應(yīng)的適用條件。但從采購(gòu)方式的選用排序來(lái)看,除對(duì)公開(kāi)招標(biāo)規(guī)定為政府采購(gòu)的主要方式外,對(duì)其他方式的主次選用未作具體規(guī)定,為采購(gòu)實(shí)體有意避讓公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo),尋求競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)、單一來(lái)源采購(gòu)方式留下潛在的操作空間。我國(guó)《投標(biāo)招標(biāo)法》規(guī)定的招標(biāo)方式包括公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo),與GPA規(guī)定的四種招標(biāo)方式相比,選擇余地小,對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)不利。
4.采購(gòu)程序規(guī)定簡(jiǎn)單或缺乏規(guī)定。一是公開(kāi)招標(biāo)程序規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單;二是對(duì)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)等招標(biāo)文件應(yīng)載明的內(nèi)容未作規(guī)定,導(dǎo)致招投標(biāo)過(guò)程中的自由裁量權(quán)過(guò)大;三是缺乏對(duì)中標(biāo)原則的一般性規(guī)定和中標(biāo)的詳細(xì)商業(yè)標(biāo)準(zhǔn),可能導(dǎo)致采購(gòu)實(shí)體自由裁量權(quán)的濫用;四是對(duì)采購(gòu)合同授予程序規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單,絕非“政府采購(gòu)合同適用合同法”一個(gè)簡(jiǎn)單條文所能解決的;五是沒(méi)有投標(biāo)及履約擔(dān)保的規(guī)定,忽視了采購(gòu)實(shí)體權(quán)益保障;六是缺乏年度招標(biāo)預(yù)告程序規(guī)定,不能使供應(yīng)商較早地了解政府采購(gòu)信息,難以形成廣泛有效的競(jìng)爭(zhēng)。
5.質(zhì)疑和投訴機(jī)制不健全?！墩少?gòu)法》也專(zhuān)門(mén)設(shè)立了質(zhì)疑投訴程序,但與國(guó)際規(guī)則相距甚遠(yuǎn)。GPA質(zhì)疑程序要求締約方以書(shū)面形式規(guī)定一套保障供應(yīng)商獲得采購(gòu)活動(dòng)中期待利益的“非歧視的、及時(shí)、透明且有效的程序”,并由法院或其他公平、獨(dú)立的審查實(shí)體來(lái)確保程序?qū)崿F(xiàn)。《政府采購(gòu)法》將質(zhì)疑作為審議的前置程序,并且在中間還添加了投訴,就使得供應(yīng)商對(duì)質(zhì)疑不服必須先進(jìn)行投訴,投訴不服方可提訟,這大大延長(zhǎng)了政府采購(gòu)救濟(jì)程序。同時(shí),受理投訴的主體是行政機(jī)關(guān),在性質(zhì)上與GPA所要求設(shè)立的獨(dú)立審查實(shí)體完全不同,供應(yīng)商的權(quán)益難以得到充分保障。
6.政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制不健全?！墩少?gòu)法》規(guī)定各級(jí)財(cái)政部門(mén)是政府采購(gòu)的監(jiān)管部門(mén),《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定監(jiān)管主體是各級(jí)發(fā)改委,造成我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)管主體不統(tǒng)一。此外,法律盡管賦予政府采購(gòu)主管機(jī)關(guān)享有政府采購(gòu)的監(jiān)督檢查權(quán)、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的考核權(quán)及投訴的處理權(quán)等,但與有效履行職能的要求相比仍較窄,需要擴(kuò)充和完善。
7.法律條款模糊,難以操作?！墩少?gòu)法》有多處規(guī)定模糊:一是“財(cái)政性資金”的概念及范圍模糊不清;二是“國(guó)貨”的概念和標(biāo)準(zhǔn)不明;三是《政府采購(gòu)法》規(guī)定屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目,其集中采購(gòu)目錄由省一級(jí)人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布,但“其授權(quán)的機(jī)構(gòu)”沒(méi)有明確規(guī)定,致使各地集中采購(gòu)目錄的管理機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一;四是機(jī)構(gòu)概念不清,《政府采購(gòu)法》對(duì)機(jī)構(gòu)使用了“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)”和“采購(gòu)機(jī)構(gòu)”兩個(gè)概念,他們的關(guān)系無(wú)法區(qū)分。
三、完善我國(guó)政府采購(gòu)法律制度的思考
進(jìn)一步完善我國(guó)政府采購(gòu)法律制度,為政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放提供良好的法制環(huán)境,有利于國(guó)家財(cái)政政策的宏觀調(diào)控,為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障。
(一)完善政府采購(gòu)法律體系。要加快制定《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》等配套法規(guī)。針對(duì)電子政府采購(gòu)的發(fā)展,加快制定電子政府采購(gòu)程序、合同管理、信息、電子認(rèn)證、安全保密等方面的法律法規(guī)。各地應(yīng)以《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施細(xì)則為主要依據(jù),結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際,制定具體辦法,構(gòu)建較完備的政府采購(gòu)法律體系。
(二)完善政府采購(gòu)法律制度的政策功能。一是完善政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)、公開(kāi)、公平的原則。堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)性原則,通過(guò)競(jìng)爭(zhēng),才能形成政府采購(gòu)的買(mǎi)方市場(chǎng),從而形成對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)更有利的競(jìng)爭(zhēng)局面。堅(jiān)持公開(kāi)性原則,包括采購(gòu)程序、采購(gòu)標(biāo)的公開(kāi),接受投標(biāo)方的質(zhì)疑和申訴,接受公眾和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的審查和監(jiān)督。堅(jiān)持公平性原則,促進(jìn)政府采購(gòu)經(jīng)濟(jì)、有效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。包括為所有競(jìng)爭(zhēng)者提供均等的機(jī)會(huì);資格預(yù)審和投標(biāo)評(píng)價(jià)使用同一標(biāo)準(zhǔn);對(duì)所有投標(biāo)者提供應(yīng)該提供的全部信息等。二是應(yīng)更好地體現(xiàn)我國(guó)政府采購(gòu)政策。首先,豐富優(yōu)先采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品的內(nèi)容。其次,充分考慮未來(lái)加入GPA所帶來(lái)的影響,利用GPA中對(duì)發(fā)展中國(guó)家有利的規(guī)定,逐步調(diào)整國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)政策,保證在加入GPA后,既能夠履行加入義務(wù)和利用GPAA所帶來(lái)的機(jī)遇,又能夠繼續(xù)實(shí)現(xiàn)通過(guò)政府采購(gòu)扶持國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策功能。
(三)完善政府采購(gòu)法律制度的適用范圍。一是完善適用主體范圍。首先,完善采購(gòu)單位的相關(guān)制度。界定采購(gòu)單位應(yīng)從資金性質(zhì)和財(cái)政性資金使用的數(shù)量上進(jìn)行規(guī)定,避免采購(gòu)單位規(guī)避《政府采購(gòu)法》。其次,從事公用事業(yè)交通、電力、電信等國(guó)有企業(yè),其經(jīng)營(yíng)涉及公共利益,可借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)納入政府采購(gòu)制度調(diào)整范圍。二是擴(kuò)大適用客體范圍。首先,擴(kuò)大我國(guó)政府采購(gòu)范圍。根據(jù)我國(guó)的法律,除了通過(guò)采購(gòu)獲得貨物、工程、服務(wù)外,還可以通過(guò)征用、征收、繼承等方式獲得。GPA規(guī)定,政府采購(gòu)客體包括任何契約方式進(jìn)行的采購(gòu)?！妒痉斗ā芬惨?guī)定,采購(gòu)是指以任何方式獲得貨物、工程和服務(wù)。GPA和《示范法》規(guī)定的采購(gòu)客體都比我國(guó)的廣泛,這樣的規(guī)定有利于杜絕采購(gòu)單位表面上利用其他方式獲得貨物、工程和服務(wù),實(shí)際上卻是使用有償方式以規(guī)避政府采購(gòu)法律制度適用的做法。通過(guò)規(guī)定采購(gòu)單位以任何方式獲得貨物、工程和服務(wù)都使用政府采購(gòu)規(guī)則,來(lái)擴(kuò)大采購(gòu)法律制度的適用范圍。其次,科學(xué)界定貨物、工程和服務(wù)范圍。借鑒《示范法》,將貨物的附屬服務(wù)歸屬于貨物采購(gòu)的制度規(guī)則之內(nèi),因?yàn)閷⒏綄儆谪浳锏姆?wù)排除在政府采購(gòu)規(guī)則之外,會(huì)對(duì)采購(gòu)貨物的質(zhì)量造成損害,也會(huì)破壞采購(gòu)的效果。對(duì)于“工程”,《政府采購(gòu)法》的規(guī)定與國(guó)際規(guī)則和我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定都不一致,具體表現(xiàn)為將勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等排除在工程的范圍之外。因此,對(duì)于項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等應(yīng)該在重新規(guī)定工程的范圍中予以完善。
(四)完善政府采購(gòu)方式。采購(gòu)方式對(duì)于采購(gòu)目的的實(shí)現(xiàn)非常重要。《示范法》和《指令》的采購(gòu)方式值得我國(guó)修訂《政府采購(gòu)法》借鑒,重點(diǎn)應(yīng)對(duì)公開(kāi)招標(biāo)以外的采購(gòu)方式詳細(xì)規(guī)范完善,形成以公開(kāi)招標(biāo)為主要形式的采購(gòu)機(jī)制。同時(shí),也要針對(duì)不同采購(gòu)需求,發(fā)揮其他采購(gòu)方式的效用,包括電子采購(gòu)、框架協(xié)議采購(gòu)等采購(gòu)方式。
(五)完善政府采購(gòu)法律程序。借鑒國(guó)際組織政府采購(gòu)法律程序規(guī)定,結(jié)合我國(guó)采購(gòu)實(shí)踐,構(gòu)筑科學(xué)的招標(biāo)程序規(guī)范體系。包括詳細(xì)規(guī)定供應(yīng)商資格預(yù)審程序;構(gòu)建招標(biāo)文件內(nèi)容確定、提供、澄清和修改程序;增加年度招標(biāo)預(yù)告程序;規(guī)范投標(biāo)的提交、修改、撤回和擔(dān)保程序;規(guī)范投標(biāo)的評(píng)審程序;規(guī)范采購(gòu)合同授予程序等。
(六)完善政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制。一是統(tǒng)一監(jiān)管主體。招標(biāo)投標(biāo)是政府采購(gòu)法律制度的核心內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)從立法和司法上做好《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的銜接工作,將政府采購(gòu)的監(jiān)管主體確定為財(cái)政部門(mén)。二是應(yīng)賦予政府采購(gòu)主管機(jī)關(guān)更多的監(jiān)督權(quán),包括事前審查權(quán)、特別調(diào)查權(quán)等。三是建立多層次的外部監(jiān)督體系?？煽紤]設(shè)置三重監(jiān)督機(jī)制:各級(jí)財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督,各級(jí)監(jiān)察、審計(jì)的監(jiān)督,社會(huì)、輿論監(jiān)督。
(七)完善政府采購(gòu)救濟(jì)機(jī)制?！墩少?gòu)法》規(guī)定:“政府采購(gòu)合同適用合同法”,這樣就將政府采購(gòu)合同糾紛納入民事訴訟范疇,排除了行政訴訟救濟(jì)。在美國(guó),解決采購(gòu)合同糾紛由政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立的合同申訴委員會(huì)受理,且對(duì)合同申訴委員會(huì)的決定還可以請(qǐng)求司法審查。GPA要求成員國(guó)建立司法審查制度,對(duì)政府采購(gòu)及政府采購(gòu)合同糾紛進(jìn)行司法審查?？梢?jiàn),我國(guó)行政訴訟將政府采購(gòu)合同排除在受案范圍之外與行政法治發(fā)展趨勢(shì)不符,應(yīng)將政府采購(gòu)合同糾紛納入行政訴訟受案范圍。同時(shí)應(yīng)設(shè)立政府采購(gòu)質(zhì)疑、投訴獨(dú)立審查機(jī)構(gòu),確保質(zhì)疑、投訴程序的實(shí)現(xiàn)。
財(cái)政集中收付管理制度改革是財(cái)政資金運(yùn)作方式的根本性變革，是整個(gè)預(yù)算執(zhí)行機(jī)制和財(cái)政收支管理的制度性創(chuàng)新。某省從2002年11月1日開(kāi)始在省內(nèi)部分事業(yè)單位試點(diǎn)推行，省內(nèi)大中專(zhuān)院校從2003年10月開(kāi)始推行。在這種制度下，財(cái)政收支實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化管理，收入不能隨意退庫(kù)，支出得到了事前監(jiān)督，資金使用效益也明顯提高。目前世界上發(fā)達(dá)的的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都普遍實(shí)行了這種制度。在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的大力支持和幫助下，經(jīng)過(guò)3年多的實(shí)踐，該項(xiàng)工作已經(jīng)全面走上正軌，并取得了很好的成績(jī)。但在使用國(guó)庫(kù)授權(quán)支付額度的過(guò)程中，還存在一些問(wèn)題，現(xiàn)就有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行如下探討。
財(cái)政撥款是預(yù)算單位在前一個(gè)月按照批復(fù)的部門(mén)預(yù)算資金使用計(jì)劃，向財(cái)政國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)申請(qǐng)次月的月度用款限額，財(cái)政國(guó)庫(kù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)將批準(zhǔn)的限額通知銀行和預(yù)算單位。由銀行從“零余額帳戶(hù)”給開(kāi)戶(hù)單位打出銀行蓋章的“財(cái)政授權(quán)支付額度通知書(shū)”，預(yù)算單位據(jù)此做帳務(wù)處理：
借：零余額帳戶(hù)用款額度1000000元
貸：教育經(jīng)費(fèi)撥款—財(cái)政授權(quán)支付1000000元
預(yù)算單位在本月批準(zhǔn)的限額內(nèi)使用額度時(shí)，要在國(guó)庫(kù)網(wǎng)上打出財(cái)政授權(quán)支付憑證和單位開(kāi)據(jù)的銀行轉(zhuǎn)帳支票或電匯單一同到銀行辦理結(jié)算業(yè)務(wù)：
借：教育事業(yè)支出—XX100000元
貸：零余額用款額度100000元
在實(shí)際工作中，有些單位不在銀行開(kāi)據(jù)“零余額用款額度通知書(shū)”就做帳，這是不正確的?！傲阌囝~帳戶(hù)”與其它銀行帳戶(hù)最大的區(qū)別是：不允許該帳戶(hù)有余額，銀行每天業(yè)務(wù)終了需報(bào)省人民銀行，由省人民銀行和財(cái)政廳國(guó)庫(kù)處統(tǒng)一結(jié)算，再由省人民銀行給各銀行返還代墊資金。
某預(yù)算單位在使用“國(guó)庫(kù)授權(quán)支付額度”過(guò)程中，曾丟失授權(quán)額度。年底決算出納對(duì)銀行帳時(shí)，因不了解“零余額帳戶(hù)”的特殊性，認(rèn)為銀行存款都是用余額對(duì)帳，年底銀行和預(yù)算單位存款余額都是零就對(duì)上帳了。3月份有經(jīng)辦單位稱(chēng)去年轉(zhuǎn)帳支票未拿，后用銀行對(duì)帳單和單位發(fā)生額一筆筆對(duì)賬后，確實(shí)沒(méi)有開(kāi)出支票，但經(jīng)國(guó)庫(kù)網(wǎng)上查實(shí)，此筆業(yè)務(wù)財(cái)政授權(quán)支出指令上年早已開(kāi)出，授權(quán)指令還在銀行（因這一期間出納換崗造成）。經(jīng)與財(cái)政廳國(guó)庫(kù)處發(fā)生額一筆筆核實(shí)此筆款，只用了額度國(guó)庫(kù)沒(méi)有顯示銀行資金劃出，確實(shí)錢(qián)還在國(guó)庫(kù)。當(dāng)時(shí)上年財(cái)務(wù)決算工作已經(jīng)徹底結(jié)束，主管部門(mén)也已結(jié)帳。因國(guó)庫(kù)集中支付年終與各預(yù)算單位、上下級(jí)之間賬務(wù)必須一致，還不應(yīng)有未達(dá)賬項(xiàng)，造成用款額度丟失。
那么，單位欠經(jīng)辦人上年資金應(yīng)怎樣作帳務(wù)處理呢？
某單位作以下帳務(wù)處理：
摘要：購(gòu)設(shè)備
借：專(zhuān)用基金—修購(gòu)基金50000元
貸：銀行存款—XX50000元
上年度已作賬摘要：購(gòu)設(shè)備
借：教育事業(yè)支出—設(shè)備購(gòu)置費(fèi)50000元
固定資產(chǎn)—一般設(shè)備50000元
貸：固定基金50000元
零余額用款額度50000元
跨年度帳務(wù)處理，此做法欠妥；“高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度”中，對(duì)修購(gòu)基金有名確的表述，修購(gòu)基金的來(lái)源，是按事業(yè)收入和經(jīng)營(yíng)收入的一定比例提取的，提取時(shí)在修繕費(fèi)和設(shè)備購(gòu)置費(fèi)中各列支50％。如果該項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)跨年度再用修購(gòu)基金購(gòu)置設(shè)備，必須再入固定資產(chǎn)，必然造成重復(fù)支出和重復(fù)入固定資產(chǎn)。鑒于以上意外原因的發(fā)生，根據(jù)《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》規(guī)定，年終結(jié)帳后如果發(fā)生以前年度會(huì)計(jì)事項(xiàng)的調(diào)整和變更，應(yīng)直接通過(guò)事業(yè)基金科目進(jìn)行調(diào)整，并在會(huì)計(jì)報(bào)表附加上加以說(shuō)明。
借：事業(yè)基金―般基金50000元
貸：銀行存款—XX50000元
那么，對(duì)于只用了計(jì)劃，實(shí)質(zhì)上未從國(guó)庫(kù)拿錢(qián)，這樣的事例我們除了應(yīng)加強(qiáng)國(guó)庫(kù)集中支付改革工作的宣傳力度和業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)工作外，還應(yīng)對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度不斷加以完善，來(lái)避免和堵絕此類(lèi)事情的發(fā)生，如年終增設(shè)未達(dá)賬項(xiàng)或在國(guó)庫(kù)軟件上增加功能等等，盡量減少基層預(yù)算單位不必要的經(jīng)濟(jì)損失。
總的來(lái)說(shuō)，財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度非常適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的需要，它體現(xiàn)了發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)力的要求，是對(duì)現(xiàn)行制度的創(chuàng)新，是加強(qiáng)財(cái)政資金使用監(jiān)督、防范腐敗行為發(fā)生的得力措施，它從根本上體現(xiàn)了廣大人民群眾的利益。目前國(guó)庫(kù)授權(quán)集中支付制度正在改革過(guò)程中，通過(guò)大家共同努力，國(guó)庫(kù)授權(quán)集中支付工作會(huì)做的越來(lái)越好，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理和財(cái)政資金規(guī)范化、制度化、法制化。
參考文獻(xiàn)：
一、對(duì)公共財(cái)政與市場(chǎng)機(jī)制關(guān)系的認(rèn)識(shí)
市場(chǎng)機(jī)制是市場(chǎng)運(yùn)行的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，通過(guò)供求、價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)等要素相互聯(lián)系，相互依存，共同發(fā)揮著合理配置社會(huì)資源的作用。但是，市場(chǎng)機(jī)制存在的市場(chǎng)失靈等問(wèn)題不能有市場(chǎng)本身自發(fā)地控制解決，必須要由居于市場(chǎng)機(jī)制之上并帶有權(quán)威性和強(qiáng)制性的政府去解決，為滿(mǎn)足公共需要，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的宏觀資源配置和調(diào)控機(jī)制，這就是公共財(cái)政。公共財(cái)政是以滿(mǎn)足社會(huì)公共需要為主要支出內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)行為，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的客觀要求和必然產(chǎn)物，它的歷史使命就是為了支持和促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成和發(fā)展。公共財(cái)政的建立不僅僅是出于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)和效率，更是由于市場(chǎng)本身存在缺陷。因此，國(guó)家必須運(yùn)用公共財(cái)政手段來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足，從而實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的最大化。所以，公共財(cái)政是市場(chǎng)機(jī)制的產(chǎn)物。
二、當(dāng)前市場(chǎng)機(jī)制下公共財(cái)政存在的問(wèn)題
1.相對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制“公共性”的要求而言，財(cái)政供給“越位”和“缺位”并存。
我們知道，實(shí)行公共財(cái)政的主要目的就是為了能夠滿(mǎn)足社會(huì)公共需要，義務(wù)教育、公共設(shè)施和醫(yī)療保障是公共財(cái)政必須加大投資的領(lǐng)域，一旦公共財(cái)政遇到問(wèn)題，只要是市場(chǎng)機(jī)制自身通過(guò)有效調(diào)控就能順利解決的，政府這只有形的手就不應(yīng)該出面干預(yù)。而如果財(cái)政超越“公共性”范圍，介入到本應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，這樣就會(huì)大大超出公共財(cái)政的職能范圍和財(cái)力承受水平，對(duì)市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生損害，進(jìn)而對(duì)市場(chǎng)機(jī)制造成破壞。但本應(yīng)由公共財(cái)政供給，真正用于滿(mǎn)足人們需要的，如義務(wù)教育、公共設(shè)施、醫(yī)療保障等公共項(xiàng)目反而得不到充足的資金保證，這就導(dǎo)致了財(cái)政職能不清，“越位”和“缺位”現(xiàn)象同時(shí)存在。
2.公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理。
近年來(lái)，我國(guó)將財(cái)政支出逐步向重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜，實(shí)施積極的財(cái)政政策，取得了良好成效。但是，從總體上看，由于財(cái)政預(yù)算的約束力逐步下降，超出財(cái)政預(yù)算的事時(shí)有發(fā)生，財(cái)政預(yù)算資金根本無(wú)法滿(mǎn)足重點(diǎn)支出的需要，特別是醫(yī)院財(cái)政、教育等發(fā)展領(lǐng)域，在財(cái)政總支出中所占的比重還有較大的提高空間。與此同時(shí)，財(cái)政預(yù)算中大量的資金卻被用于許多非重點(diǎn)領(lǐng)域，導(dǎo)致財(cái)政對(duì)國(guó)家重點(diǎn)支出項(xiàng)目難以實(shí)施更加有力的資金保障?？梢钥闯?，公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不夠合理，有關(guān)方面應(yīng)該給予足夠的重視，提高重點(diǎn)領(lǐng)域資金比重。
3.政府收入機(jī)制不規(guī)范。
政府收入機(jī)制的不規(guī)范突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是稅收的費(fèi)化；另一個(gè)方面則是收費(fèi)的“越位”問(wèn)題比較嚴(yán)重。社會(huì)公共權(quán)力由于缺乏相應(yīng)的制度加以制約，從而導(dǎo)致眾多公共權(quán)力機(jī)構(gòu)直接介入到分配領(lǐng)域，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的良好正常運(yùn)行產(chǎn)生了極其不利的影響。亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款等現(xiàn)象屢禁不止，公共秩序得不到有效保證，公民的權(quán)利得不到有效維護(hù)，民主遇到了問(wèn)題。實(shí)際上，這只稅收“缺位”和收費(fèi)“越位”并存的現(xiàn)象，不僅僅會(huì)直接導(dǎo)致收費(fèi)規(guī)模的擴(kuò)張，而且還很有可能引發(fā)政府收入機(jī)制的混亂。還有可能會(huì)嚴(yán)重影響政府提供公共產(chǎn)品的資金保障來(lái)源，因此政府收入機(jī)制不規(guī)范必須引起重視。
4.公共財(cái)政監(jiān)督力度不足。
公共財(cái)政監(jiān)督的關(guān)鍵在于制度的透明、明確和健全。雖然近些年來(lái)，我國(guó)大力推行反腐倡廉，一直不斷地加大財(cái)政監(jiān)督力度，雖然取得了一定的成果，但在制度安排和制度環(huán)境方面仍存在一定的缺陷。財(cái)政監(jiān)督的覆蓋范圍不能適應(yīng)在市場(chǎng)機(jī)制下公共財(cái)政發(fā)展形勢(shì)的要求，同時(shí)監(jiān)督的重點(diǎn)是公共收入，而忽視了對(duì)公共支出的有效監(jiān)督。同時(shí)，由于財(cái)政監(jiān)督偏重于事后監(jiān)督，并未做到事前、事中和事后全過(guò)程監(jiān)督。因此，使得很多違法亂紀(jì)問(wèn)題在既成事實(shí)后才被發(fā)現(xiàn)，從而不能有效遏制違法違紀(jì)現(xiàn)象，在給國(guó)家經(jīng)濟(jì)造成重大損失的同時(shí)還嚴(yán)重影響了公共財(cái)政職能作用的發(fā)揮。
三、在市場(chǎng)機(jī)制下加強(qiáng)公共財(cái)政的對(duì)策與建議
1.減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。
今后財(cái)政資金應(yīng)突出公共性，及時(shí)從那些經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中退出來(lái)，促進(jìn)市場(chǎng)作用的充分發(fā)揮，只要是市場(chǎng)能夠辦得了，并且能夠辦得好的，政府這只有形的手就不應(yīng)該出手干預(yù)。盲目出手干預(yù)只會(huì)影響市場(chǎng)這只無(wú)形的手作用的發(fā)揮，甚至?xí)绊懝藏?cái)政。所以，今后財(cái)政資金需逐步退出應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，逐步轉(zhuǎn)向能夠滿(mǎn)足社會(huì)公共需要的方面來(lái)，進(jìn)而逐步提高財(cái)政對(duì)醫(yī)療、教育文化、科學(xué)事業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等公共需要的保障能力。
2.改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。
財(cái)政支出結(jié)構(gòu)合理化是國(guó)家財(cái)政支出中必須重點(diǎn)關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題，我們應(yīng)嚴(yán)格按照公共財(cái)政的要求，對(duì)公共財(cái)政支出的范圍進(jìn)行明確界定，進(jìn)而對(duì)公共財(cái)政支出的方向和規(guī)模做出規(guī)定，同時(shí)還應(yīng)加大財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，避免重點(diǎn)領(lǐng)域資金缺乏，非重點(diǎn)領(lǐng)域資金反而充足現(xiàn)象的發(fā)生，進(jìn)行財(cái)政支出結(jié)構(gòu)改革，應(yīng)當(dāng)首先滿(mǎn)足社會(huì)公共需求，特別是科學(xué)、教育、醫(yī)療保障等重點(diǎn)方向，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為補(bǔ)充的財(cái)政支出管理體系。從而使財(cái)政管理更加規(guī)范，促進(jìn)財(cái)政資金使用效益全面提升，這對(duì)公共財(cái)政作用的發(fā)揮是極為有利的。
3.規(guī)范收入機(jī)制。
規(guī)范政府收入機(jī)制不僅有利于規(guī)范稅收的費(fèi)化，同時(shí)還有利于解決收費(fèi)的“越位”問(wèn)題。我們要優(yōu)先保證社會(huì)公共需求得到有效滿(mǎn)足，確定公共財(cái)政收入的規(guī)模、形勢(shì)和結(jié)構(gòu)，建立健全以各項(xiàng)稅收收入為主，必要的政府規(guī)費(fèi)為輔的財(cái)政收入管理體制，并確保國(guó)家財(cái)政收入體系規(guī)范透明化。同時(shí)，政府征收稅時(shí)要做到嚴(yán)法治稅，做到應(yīng)收盡收，避免稅收的費(fèi)化，以及收費(fèi)“越位”問(wèn)題的出現(xiàn)，為各類(lèi)企業(yè)開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造更加公平的稅收環(huán)境。
4.加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展與完善，公共財(cái)政改革力度的進(jìn)一步加大，審計(jì)監(jiān)督作為財(cái)政監(jiān)督的主要形式在監(jiān)督體系中所占的地位和作用越來(lái)越重要。通過(guò)審計(jì)監(jiān)督，能夠獲得政府使用和管理公共資源的效率的真實(shí)信息，打擊貪污、資金轉(zhuǎn)移等不法行為，確保專(zhuān)款專(zhuān)用，切實(shí)維護(hù)人民群眾的利益不受損害，社會(huì)公共需要得到滿(mǎn)足，從而保證政府行為規(guī)范，會(huì)促進(jìn)公共財(cái)政體制規(guī)范化的建立。
四、結(jié)束語(yǔ)
綜上所述，公共財(cái)政是市場(chǎng)機(jī)制的客觀要求和必然產(chǎn)物，然而，當(dāng)前市場(chǎng)體制下，公共財(cái)政還存在財(cái)政供給“越位”和“缺位”并存、公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理、政府收入機(jī)制不規(guī)范以及公共財(cái)政監(jiān)督力度不足等問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)展，也無(wú)法確保公共財(cái)政滿(mǎn)足人們的現(xiàn)實(shí)需要，基于此，必須通過(guò)減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，促進(jìn)市場(chǎng)這只無(wú)形的手的作用的發(fā)揮，改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障教育、醫(yī)療等重點(diǎn)領(lǐng)域，促進(jìn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)合理化；規(guī)范收入機(jī)制；同時(shí)加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，只有這樣，公共財(cái)政的職能作用才能得到充分發(fā)揮。
參考文獻(xiàn)：
在我國(guó)，研究公共財(cái)政問(wèn)題是近年來(lái)的事情，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，公共財(cái)政體制在我國(guó)是否適用，也成為廣大財(cái)政理論和實(shí)際工作者共同關(guān)心的問(wèn)題。筆者擬就公共財(cái)政的一些理論問(wèn)題談些自己粗淺的認(rèn)識(shí)。
一、對(duì)公共財(cái)政概念的重新認(rèn)識(shí)
討論公共財(cái)政問(wèn)題，首先必須弄清公共財(cái)政的概念。筆者認(rèn)為：
（一）公共財(cái)政是與私人財(cái)務(wù)對(duì)應(yīng)的概念，是對(duì)政府財(cái)政的客觀要求
公共財(cái)政是與私人財(cái)務(wù)（財(cái)政）對(duì)應(yīng)的概念，它是代表社會(huì)公共利益，為滿(mǎn)足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的收支活動(dòng)。這里的公共利益和公共需要是指廣大民眾的利益和需要。公共財(cái)政行為目的的社會(huì)公共性，是公共財(cái)政與私人財(cái)務(wù)的區(qū)別所在。從行為特征上看，公共財(cái)政是一種收入和支出活動(dòng)，這構(gòu)成公共財(cái)政與其他公共行為的本質(zhì)區(qū)別。
顯然，我們這里對(duì)公共財(cái)政概念的定義與傳統(tǒng)說(shuō)法有一定差異。按照傳統(tǒng)觀點(diǎn)，公共財(cái)政就是公共經(jīng)濟(jì)，就是政府提供公共產(chǎn)品的行為，由于政府的職能主要是提供公共產(chǎn)品，因此，公共財(cái)政幾乎成了政府的同義詞，這顯然是不準(zhǔn)確的。在這里，我們將公共財(cái)政表述為一種代表社會(huì)公共利益，為滿(mǎn)足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的收支活動(dòng)，是強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政作為一種收支活動(dòng)的行為寓意，也是突出公共財(cái)政作為政府實(shí)現(xiàn)公共利益和公共需求的一種工具和手段與政府本身在概念上的區(qū)別。
公共財(cái)政存在的基本前提是社會(huì)公共利益和這種利益的載體棗公共需要的存在，這是公共財(cái)政存在的一個(gè)必要條件，它在一定程度上說(shuō)明公共財(cái)政作為公共利益和社會(huì)公共需要的實(shí)現(xiàn)手段存在的必要性。公共財(cái)政作為一種滿(mǎn)足社會(huì)公共需要的收支活動(dòng)，其實(shí)施主體是一定時(shí)期社會(huì)公共利益的代表者，在國(guó)家和政府存在的條件下，主體的責(zé)任自然應(yīng)該由國(guó)家和政府來(lái)承擔(dān)。因此，國(guó)家財(cái)政必然是公共財(cái)政。
國(guó)家財(cái)政的社會(huì)公共性首先是由國(guó)家和政府的社會(huì)職責(zé)和功能決定的。國(guó)家及代表國(guó)家的政府是社會(huì)管理者，當(dāng)然也是社會(huì)公共利益的代表，體現(xiàn)公共利益并使之得到實(shí)現(xiàn)，是國(guó)家和政府的一項(xiàng)最為重要的職責(zé)，因此，國(guó)家財(cái)政必須是公共財(cái)政。不體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)公共利益和公共需要的政府財(cái)政是不正常的和有缺陷的。從這一意義上說(shuō)，公共財(cái)政是對(duì)政府財(cái)政的一種客觀要求。
（二）公共性是政府財(cái)政的一般性質(zhì)
按照傳統(tǒng)觀點(diǎn)，公共財(cái)政是政府為社會(huì)提供公共產(chǎn)品的行為，它的產(chǎn)生和存在是市場(chǎng)機(jī)制天然存在的缺陷使然，也就是說(shuō)，由于市場(chǎng)機(jī)制在配置資源方面有一些自身無(wú)法彌補(bǔ)的缺陷，因而需要政府出面通過(guò)提供公共產(chǎn)品的方式來(lái)對(duì)市場(chǎng)缺陷加以彌補(bǔ)。顯然，這里是將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)當(dāng)作公共財(cái)政存在的必要條件，也就是說(shuō)公共財(cái)政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府財(cái)政的表現(xiàn)形式。對(duì)此，筆者有不同的看法。我們認(rèn)為，公共財(cái)政不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府財(cái)政的特殊性質(zhì)，而是政府財(cái)政的一般性質(zhì)，因?yàn)轶w現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益和公共需要是政府財(cái)政的共同出發(fā)點(diǎn)和歸屬，不論任何社會(huì)形態(tài)的政府財(cái)政都是如此，在這里所不同的只是由生產(chǎn)力水平差異決定的社會(huì)公共利益和公共需要的層次，以及由生產(chǎn)關(guān)系決定的公共利益和公共需要的范圍。
這里可能會(huì)有一個(gè)疑問(wèn)，即我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的政府財(cái)政涉足了大量私人財(cái)務(wù)的事務(wù)，它是否具有公共財(cái)政的性質(zhì)，如有例外，如何解釋公共性作為政府財(cái)政一般性質(zhì)的論點(diǎn)。筆者認(rèn)為，我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的政府財(cái)政仍然是公共財(cái)政。在這里，主要的問(wèn)題是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，私人的個(gè)別需要被控制到了最狹小的范圍內(nèi)，相當(dāng)部分個(gè)別需要被異化為公共需要，或者被采取了公共實(shí)現(xiàn)的形式，正是這種私人需要的個(gè)別性與其實(shí)現(xiàn)形式公共性的不協(xié)調(diào)，才導(dǎo)致了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在提供私人產(chǎn)品，滿(mǎn)足個(gè)別需要方面的低效率，這種低效率正好從另一角度說(shuō)明了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府財(cái)政的公共屬性。我們不能因?yàn)槟撤N機(jī)制在操作上的不正常而否認(rèn)機(jī)制本身的存在，同樣的道理，我們也不能因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府財(cái)政代行了許多私人財(cái)務(wù)的職能而否認(rèn)政府財(cái)政的公共財(cái)政性質(zhì)。
（三）公共財(cái)政的意義在于對(duì)政府財(cái)政職能作了合理定位
之所以要強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政的公共財(cái)政性質(zhì)，是因?yàn)楣藏?cái)政對(duì)政府財(cái)政作了合理定位，它明確了政府財(cái)政的職責(zé)范圍和主要功能，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，則將政府與市場(chǎng)配置資源的范圍及其分工作了合理的劃分。公共財(cái)政強(qiáng)調(diào)納入政府財(cái)政范圍的應(yīng)該是具有公共利益和公共需要的事務(wù)，對(duì)那些私人利益和個(gè)別需要，政府只能為其正常實(shí)現(xiàn)提供外部條件，而不必直接參與其實(shí)現(xiàn)過(guò)程。因?yàn)樗饺死婧蛡€(gè)別需要有其自身的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，個(gè)人對(duì)自身利益的追求使私人利益和個(gè)別需要的實(shí)現(xiàn)具備了充足的微觀動(dòng)力，因而政府不必直接介入其實(shí)現(xiàn)過(guò)程；同時(shí)，個(gè)別需要所體現(xiàn)出的千差萬(wàn)別的個(gè)體偏好，使政府不能直接參與其實(shí)現(xiàn)過(guò)程；此外，個(gè)別需要的實(shí)現(xiàn)完全可以按照等價(jià)交換的原則在個(gè)人之間進(jìn)行，這種等價(jià)交換的過(guò)程一方面滿(mǎn)足了購(gòu)買(mǎi)者對(duì)商品物質(zhì)形態(tài)的個(gè)別需要，另一方面則滿(mǎn)足了售賣(mài)者對(duì)商品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的追求。與此不同的是，由于眾所周知的原因，社會(huì)公共需要的滿(mǎn)足很難按照等價(jià)交換原則來(lái)實(shí)現(xiàn)，其實(shí)現(xiàn)的責(zé)任只能主要由政府承擔(dān)?？梢?jiàn)，社會(huì)成員的個(gè)別需要的滿(mǎn)足和實(shí)現(xiàn)不必也不能由政府財(cái)政來(lái)實(shí)現(xiàn)，而社會(huì)公共需要?jiǎng)t應(yīng)該主要通過(guò)政府渠道得到滿(mǎn)足，政府財(cái)政實(shí)質(zhì)上是為滿(mǎn)足公共需要而存在的公共財(cái)政。公共財(cái)政界定了政府配置資源的范圍，即政府財(cái)政直接配置資源的范圍應(yīng)該在公共需要的領(lǐng)域內(nèi)，其意義在于對(duì)政府財(cái)政職能作了合理定位，它強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政的社會(huì)公共性，并在概念上將政府財(cái)政與私人財(cái)務(wù)區(qū)別開(kāi)來(lái)。
二、公共財(cái)政論與國(guó)家分配論的關(guān)系
近年來(lái)，隨著公共財(cái)政理論在我國(guó)的傳播和發(fā)展，公共財(cái)政論與在我國(guó)有廣泛影響的國(guó)家分配論之間的分歧也以各種不同的方式表現(xiàn)出來(lái)。有些堅(jiān)持國(guó)家分配論的人認(rèn)為，公共財(cái)政否定了財(cái)政分配的國(guó)家主體性，是對(duì)政府財(cái)政職能范圍的縮小和肢解。堅(jiān)持公共財(cái)政論的人則將國(guó)家分配論當(dāng)作與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一種落后的、過(guò)時(shí)的理論，認(rèn)為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府財(cái)政是公共財(cái)政，國(guó)家分配論已經(jīng)不再適應(yīng)我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。
對(duì)以上兩種觀點(diǎn)，筆者都有不同的看法。我們認(rèn)為，任何理論的產(chǎn)生和發(fā)展都有它特定的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐背景，社會(huì)科學(xué)理論的產(chǎn)生和發(fā)展更要受特定時(shí)期、特定社會(huì)條件的制約，因此，我們很難說(shuō)什么理論是先進(jìn)的，什么是落后的，只要對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定理論意義和實(shí)踐價(jià)值，就值得去學(xué)習(xí)和研究，況且，國(guó)家分配論曾經(jīng)在我國(guó)財(cái)政理論界有著最為廣泛的影響，它對(duì)指導(dǎo)我國(guó)特定時(shí)期的財(cái)政實(shí)踐發(fā)揮過(guò)積極的作用，盡管它的一些用于指導(dǎo)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政實(shí)踐的管理原則和理論已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，但它的核心內(nèi)涵棗摬普墓抑魈逍詳卻仍然反映了財(cái)政活動(dòng)的一般特性，因而并沒(méi)有過(guò)時(shí)。這里必須澄清對(duì)國(guó)家分配論的兩種誤解：一是將傳統(tǒng)理論當(dāng)作國(guó)家分配論的全部；二是將國(guó)家分配論誤解為由國(guó)家統(tǒng)攬一切分配的理論。其實(shí)，在傳統(tǒng)體制時(shí)期產(chǎn)生的國(guó)家" 分配論的理論觀點(diǎn)只是其在特定時(shí)期，根據(jù)特定的實(shí)踐背景提出的理論，而不是國(guó)家分配論的全部，它也可以根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)國(guó)家和政府職能轉(zhuǎn)變的要求，繼續(xù)研究和提出指導(dǎo)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的國(guó)家分配理論；國(guó)家分配論也不是由國(guó)家統(tǒng)攬一切分配的理論，它只是強(qiáng)調(diào)財(cái)政分配中的國(guó)家主體性和主導(dǎo)性，在這種主體性和主導(dǎo)性的基礎(chǔ)上，國(guó)家分配的范圍是由一定時(shí)期國(guó)家職能范圍決定的。從這一意義上說(shuō)，國(guó)家分配論也沒(méi)有過(guò)時(shí)。
在我們看來(lái)，國(guó)家分配論和公共財(cái)政論兩者的主要觀點(diǎn)并沒(méi)有本質(zhì)的分歧，不同的只是其強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)，比如國(guó)家分配論強(qiáng)調(diào)財(cái)政行為主體，公共財(cái)政論強(qiáng)調(diào)財(cái)政行為的目的和范圍；國(guó)家分配論突出財(cái)政產(chǎn)生與國(guó)家產(chǎn)生的本質(zhì)聯(lián)系，公共財(cái)政則突出國(guó)家作為公共利益的代表與私人財(cái)務(wù)在活動(dòng)范圍和原則上的區(qū)別。在這種外在形式差異的背后，兩者的基本立足點(diǎn)卻是相近甚至是相同的。表現(xiàn)為，摬普之所以成為公共財(cái)政是因?yàn)樗且环N代表公共利益、實(shí)現(xiàn)公共需要的財(cái)政活動(dòng)，在國(guó)家存在的條件下，這種財(cái)政活動(dòng)的主體當(dāng)然只能是國(guó)家和政府，因?yàn)閲?guó)家和政府是公共利益的當(dāng)然代表，公共財(cái)政實(shí)質(zhì)上是對(duì)政府財(cái)政職能的定位，是從另外的角度對(duì)國(guó)家財(cái)政的定義?？梢?jiàn)，公共財(cái)政論也是以國(guó)家主體為基本立足點(diǎn)的，這一立足點(diǎn)構(gòu)成公共財(cái)政論和國(guó)家分配論最本質(zhì)、最關(guān)鍵的共同點(diǎn)。在這一共同的基本點(diǎn)上，公共財(cái)政并不會(huì)縮小國(guó)家財(cái)政的范圍，也沒(méi)有肢解政府財(cái)政的職能，因?yàn)檎?cái)政職能范圍的變化是圍繞國(guó)家職能范圍的變化而變化的，在這里，起決定作用的是一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)體制及由之決定的國(guó)家職能的大小，而不是公共財(cái)政本身。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下由政府承擔(dān)的私人需要的實(shí)現(xiàn)歸位于市場(chǎng)，使社會(huì)公共需要和個(gè)別需要都有其穩(wěn)定的、更有效率的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，并建立以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，為市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)作提供外部條件的公共財(cái)政運(yùn)行體制，是經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)政府職能轉(zhuǎn)化的要求，也是對(duì)政府財(cái)政職能所作的合理定位，這并沒(méi)有否定財(cái)政的國(guó)家主體性，也沒(méi)有肢解政府財(cái)政，而是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能范圍及由之決定的公共需要的范圍調(diào)整了傳統(tǒng)體制下政府財(cái)政職能越位和缺位的狀況，將政府財(cái)政的職責(zé)和功能規(guī)范在公共服務(wù)領(lǐng)域，使其更加合理和完整。
三、我國(guó)建立公共財(cái)政理論體系應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題
（一）尊重不同社會(huì)條件下公共財(cái)政的特性
根據(jù)上述分析，我們可以得出我國(guó)財(cái)政應(yīng)該是一種公共財(cái)政的結(jié)論，特別是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我們更應(yīng)該重視政府財(cái)政的這種公共特性。對(duì)這種公共特性的研究西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)有很長(zhǎng)的歷史，取得了很多科學(xué)反映公共財(cái)政運(yùn)行一般規(guī)律的研究成果，這些成果是人類(lèi)的共同財(cái)富，因而也是我們?cè)谘芯抗藏?cái)政理論時(shí)應(yīng)該盡量去學(xué)習(xí)和借鑒的。但是，筆者不贊同目前學(xué)術(shù)界普遍存在的一種傾向，即過(guò)分強(qiáng)調(diào)不同時(shí)期、不同社會(huì)條件下公共財(cái)政理論的共性而忽視其特殊性的傾向。我們認(rèn)為，由于生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同，公共財(cái)政理論所參照的實(shí)踐基礎(chǔ)也不相同，因而在生產(chǎn)力發(fā)展水平不同的國(guó)家，以及同一國(guó)家的不同時(shí)期，受社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的影響，公共財(cái)政理論也會(huì)有一些差異。我國(guó)是一個(gè)正在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換的發(fā)展中國(guó)家，生產(chǎn)力水平較低，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)尚不完善，市場(chǎng)機(jī)制也正在發(fā)育過(guò)程中，政府和市場(chǎng)在資源配置中的互補(bǔ)關(guān)系和相應(yīng)的機(jī)制也遠(yuǎn)未理順和形成，由此決定了我國(guó)的公共財(cái)政理論研究應(yīng)該體現(xiàn)自己的特點(diǎn)。那種過(guò)分強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政理論的共性，忽視和否定其不同的實(shí)踐基礎(chǔ)，在理論研究上局限于對(duì)西方財(cái)政經(jīng)濟(jì)理論的簡(jiǎn)單傳播，甚至在表達(dá)方式上也模仿西方公共財(cái)政學(xué)是不可取的，也是十分有害的。這就要求我們?cè)趯W(xué)習(xí)和借鑒西方科學(xué)的管理理論和方法的同時(shí)，本著實(shí)事求是、一切從實(shí)際出發(fā)的科學(xué)精神，以我國(guó)的基本國(guó)情為實(shí)踐基礎(chǔ)，探討和創(chuàng)立符合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政理論，并以此為我國(guó)的公共財(cái)政實(shí)踐提供指導(dǎo)，這才是目前我國(guó)財(cái)政理論工作者面臨的最重要的任務(wù)。
（二）重視對(duì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期公共財(cái)政制度的研究
近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政理論界對(duì)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公共財(cái)政理論的研究取得了一定成果，但卻在一定程度上存在實(shí)踐起點(diǎn)選擇上的誤區(qū)，即往往將目標(biāo)體制作為理論研究的實(shí)踐起點(diǎn)，按照西方公共財(cái)政理論的一般原理，設(shè)計(jì)出完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的公共財(cái)政管理模式，并試圖照搬這種模式去解決特殊體制時(shí)期的特殊問(wèn)題，其結(jié)果當(dāng)然收不到好的效果。我們認(rèn)為，對(duì)目標(biāo)體制下公共財(cái)政管理模式的理論研究是非常必要的，但它遠(yuǎn)不是當(dāng)前公共財(cái)政理論研究任務(wù)的全部。目前我國(guó)正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，這種轉(zhuǎn)軌的實(shí)踐是中國(guó)所特有的，轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾及其表現(xiàn)形式既不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，也不同于目標(biāo)體制時(shí)期，具有很多特殊規(guī)律。因此，在舊的運(yùn)行系統(tǒng)及其管理規(guī)則正逐漸失效，新的體系及其規(guī)則尚未完全建立起來(lái)的特殊歷史時(shí)期，政府財(cái)政應(yīng)該實(shí)行怎樣的管理模式，面對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的某些特殊矛盾，政府財(cái)政應(yīng)該采取怎樣的政策，政府如何應(yīng)用財(cái)政手段來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程，在建立目標(biāo)體制的過(guò)程中政府財(cái)政如何發(fā)揮積極作用等等，這些實(shí)踐問(wèn)題是西方現(xiàn)成的公共財(cái)政理論所無(wú)法解決的，需要我們?cè)诶碚撋线M(jìn)行開(kāi)創(chuàng)性的探索和研究，并形成有針對(duì)性的、系統(tǒng)的理論，為解決實(shí)踐問(wèn)題提供正確的指導(dǎo)。這就要求我們正確選擇財(cái)政理論研究的實(shí)踐起點(diǎn)，重視對(duì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和公共財(cái)政規(guī)律的研究，使政府財(cái)政在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中能發(fā)揮更好的作用。
（三）重視對(duì)我國(guó)公共財(cái)政應(yīng)用理論的研究
我國(guó)傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)研究重點(diǎn)更多地局限在對(duì)財(cái)政的產(chǎn)生和發(fā)展、財(cái)政的本質(zhì)、職能和體系等基礎(chǔ)理論問(wèn)題上，過(guò)去形成的一些有較大影響的學(xué)術(shù)流派也主要側(cè)重于在以上基礎(chǔ)理論問(wèn)題上獨(dú)樹(shù)一幟，并沒(méi)有形成與其基本理論相配套的應(yīng)用理論體系，使財(cái)政學(xué)這門(mén)應(yīng)用性極強(qiáng)的學(xué)科總帶有一些抽象、空洞的色彩，削弱了其為解決實(shí)際問(wèn)題所應(yīng)有的作用。近年來(lái)這種現(xiàn)象有所改觀，但遠(yuǎn)未達(dá)到令人滿(mǎn)意的程度。目前我們?cè)谪?cái)政應(yīng)用理論研究方面存在許多問(wèn)題：一是財(cái)政應(yīng)用理論的研究仍然是零星分散，不成體系；二是財(cái)政應(yīng)用理論的研究在時(shí)間上往往滯后于實(shí)踐，缺乏必要的超前性，僅僅成為國(guó)家政策出臺(tái)后一種撚皵性詮釋?zhuān)蝗秦?cái)政應(yīng)用理論的研究往往側(cè)重于對(duì)現(xiàn)行制度和體制的剖析，弱化了理論的創(chuàng)造性和客觀性；四是財(cái)政應(yīng)用理論的研究往往脫離中國(guó)的客觀實(shí)際，在理論體系和政策措施上側(cè)重于套用西方模式，使財(cái)政應(yīng)用理論的成果缺乏針對(duì)性。以上財(cái)政應(yīng)用理論研究中存在的問(wèn)題直接影響了我國(guó)財(cái)政理論的正常發(fā)展，也成為我國(guó)財(cái)政改革往往滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革要求的重要原因。因此，在今后對(duì)公共財(cái)政理論的研究中必須加強(qiáng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐有直接指導(dǎo)意義的應(yīng)用理論的研究，使我國(guó)財(cái)政理論體系更加完善，也使我國(guó)財(cái)政理論研究能真正發(fā)揮推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的應(yīng)有作用。
（四）實(shí)現(xiàn)我國(guó)公共財(cái)政理論的本土化
經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，由于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)管理模式在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)化，因此，學(xué)習(xí)和借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理理論和經(jīng)驗(yàn)成為理論研究的一項(xiàng)重要任務(wù)，這本身是無(wú)可厚非的。問(wèn)題在于，我們?cè)趯?duì)西方財(cái)政經(jīng)濟(jì)理論的學(xué)習(xí)和借鑒過(guò)程中不同程度地存在著一些盲目和盲從的非理性現(xiàn)象，將正常的學(xué)習(xí)和借鑒引入歧途。這里有兩種傾向尤其應(yīng)該擯棄：一是重傳播，輕研究，在自己的理論著述中往往肆無(wú)忌憚地抄襲西方理論，這不但對(duì)理論研究沒(méi)有意義，而且敗壞了理論研究的風(fēng)氣；二是重" 形式，輕內(nèi)容，僅僅將西方財(cái)政經(jīng)濟(jì)理論作為一種時(shí)尚，作為一種標(biāo)榜自己學(xué)識(shí)的工具，不論是否有針對(duì)性，是否適用，盲目套用西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的行文風(fēng)格和表達(dá)方式，使一些理論著述文字晦澀難懂，甚至文理不通，讓人不知所云。要使公共財(cái)政理論真正發(fā)揮其應(yīng)有作用，必須強(qiáng)調(diào)其本土化問(wèn)題，這是由公共財(cái)政理論作為社會(huì)科學(xué)理論的特點(diǎn)決定的。我們要廣泛學(xué)習(xí)和吸收西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論和公共財(cái)政理論，但對(duì)這些理論的學(xué)習(xí)不是盲目的照搬照套，也不是從理論到理論的簡(jiǎn)單傳播，更不是將西方理論當(dāng)作一種裝飾外表的花環(huán)。在這里，學(xué)習(xí)的目的是消化、吸收并為我所用；是與中國(guó)的實(shí)踐結(jié)合起來(lái)，發(fā)展成為具有中國(guó)本土特色的公共財(cái)政理論。我們強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政理論的本土化，并不是對(duì)西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論和公共財(cái)政理論的簡(jiǎn)單排斥，而是強(qiáng)調(diào)以我國(guó)的具體情況為理論研究的出發(fā)點(diǎn)，以解決我國(guó)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐問(wèn)題為研究的目的，形成能體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律和我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特殊規(guī)律的公共財(cái)政理論體系和觀點(diǎn)。
公共財(cái)政理論本土化首先是其實(shí)踐基礎(chǔ)的本土化，這一點(diǎn)在前面已多次強(qiáng)調(diào)，也就是說(shuō)我們進(jìn)行公共財(cái)政理論研究的實(shí)踐基礎(chǔ)不是西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)踐，而是中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及其實(shí)現(xiàn)過(guò)程。我們的研究必須考慮中國(guó)現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力水平及其對(duì)公共財(cái)政的承受能力；考慮中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及其發(fā)展變化趨勢(shì)可能對(duì)公共財(cái)政制度帶來(lái)的影響；考慮中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性及由之決定的公共需求范圍與西方國(guó)家的差異；考慮我國(guó)的政體及其決定的政府機(jī)構(gòu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)；考慮中國(guó)特有的復(fù)雜的政企關(guān)系及其對(duì)公共財(cái)政體制形成和完善的影響等等。毫無(wú)疑問(wèn)，實(shí)踐基礎(chǔ)的本土化，是公共財(cái)政理論本土化最重要的含義，是我們?cè)诠藏?cái)政理論研究中最應(yīng)該重視的問(wèn)題。
一、我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人口的基本情況
目前我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人口比例較高。從縱向看，我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員比例在漢代是1:7948人，唐代是1:3927人，明代是1:2299人，清代是1:911人，1949年是1:294人(一說(shuō)是1:600人)，而今天是1:30人(一說(shuō)是1:28人)，有個(gè)別地方甚至達(dá)到了空前的1:9人(如陜西省黃龍縣是9個(gè)農(nóng)民供養(yǎng)1個(gè)干部)。從橫向看，1999年中國(guó)是1:30人，印度尼西亞是1:98人，日本是1:150人，法國(guó)是1:164人，美國(guó)是1 : 187人。為支付眾多供養(yǎng)人員的工資以及日常的行政管理費(fèi)，我國(guó)政府財(cái)政不堪重負(fù)，很多地方尤其是基層政府出現(xiàn)典型的“吃飯型財(cái)政”現(xiàn)象，其行政管理費(fèi)及工資支出占到了當(dāng)?shù)刎?cái)政收人的80 %--90%，政府基本上沒(méi)錢(qián)去推動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展。1997年我國(guó)行政管理費(fèi)支出占全部支出總額14.7%， 1998年為14 . 8 % ， 1999年為15.3 % ， 2000年為17.4%， 2001年18.6%。這些行政管理費(fèi)中包括極不合理的公車(chē)費(fèi)、接待費(fèi)等支出。“八五”期間，全國(guó)公車(chē)年遞增27，是GDP增長(zhǎng)速度的3.5倍，到1999年，全國(guó)約有350萬(wàn)輛公車(chē)，包括司乘人員在內(nèi)的耗用為3000億元，而1999年我國(guó)的地方財(cái)政收人不到5600億元。中國(guó)烹飪協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2002年中國(guó)餐飲業(yè)全行業(yè)年度營(yíng)業(yè)額超過(guò)5000億元，其中公款消費(fèi)為1000億元。2003年干部出國(guó)(境)達(dá)427萬(wàn)人次，按每人花費(fèi)1萬(wàn)元計(jì)算，一年干部出境就要花費(fèi)4.27億元財(cái)政資金。雖然美國(guó)各層級(jí)政府年度財(cái)政支出也占到了當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的近一半之多，但財(cái)政支出主要用于為納稅人服務(wù)的公共安全、醫(yī)療保障、社會(huì)保險(xiǎn)、教育、貧困救濟(jì)等項(xiàng)目，政府雇員的“人頭費(fèi)”支出和日常的管理費(fèi)用支出比例卻很低。而在中國(guó)，“人頭費(fèi)”支出和日常的管理費(fèi)用支出(主要是大吃大喝招待費(fèi)和競(jìng)相攀比、極其不合理的小車(chē)費(fèi)用)在政府年度財(cái)政支出中所占的比例很高，用于公共服務(wù)方面的財(cái)政支出比例卻非常低。
這幾年全國(guó)平均每年的財(cái)政支農(nóng)資金有1000多億元，但70%以上用在了農(nóng)業(yè)行政事業(yè)單位上，而沒(méi)有用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身。在不少傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，縣一級(jí)90%左右、地市一級(jí)80%左右的財(cái)政支農(nóng)資金是用于“吃飯”。經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉曾指出，我國(guó)的機(jī)構(gòu)臃腫和人員膨脹在某種程度上講已到了極限，財(cái)政成為“吃飯型”的財(cái)政，財(cái)政再分配的其它職能大受制約，嚴(yán)重影響許多重要的投人，如此發(fā)展下去，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將嚴(yán)重受阻。財(cái)政供養(yǎng)人口的膨脹導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)的臃腫，不僅嚴(yán)重降低了工作效率，加劇了官僚主義作風(fēng)，妨礙了政府的有效運(yùn)作，極大地加劇了財(cái)政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致各級(jí)財(cái)政陷人困境而難以自拔。政府機(jī)構(gòu)每年增加一個(gè)財(cái)政供養(yǎng)人口，國(guó)家每年至少需要增加財(cái)政支出2萬(wàn)元以上。據(jù)此計(jì)算，近年來(lái)財(cái)政每年需要增加的工資性支出達(dá)600多億元，占國(guó)家新增財(cái)力的60%以上。
二、從勞動(dòng)價(jià)值理論看我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人口存在的問(wèn)題
1，財(cái)政供養(yǎng)人口過(guò)多造成勞動(dòng)力經(jīng)濟(jì)學(xué)上的過(guò)多浪費(fèi)
馬克思商品價(jià)值理論認(rèn)為，商品價(jià)值是交換價(jià)值，即只有進(jìn)行交換的產(chǎn)品才具有價(jià)值可言?！拔覀儗?shí)際上也是從商品的交換價(jià)值或交換關(guān)系出發(fā)，才探索到隱藏在其中的商品價(jià)值。政府機(jī)構(gòu)的勞動(dòng)產(chǎn)品并非為了交換，而主要是為公眾提供一種無(wú)償?shù)姆?wù)，因此，其勞動(dòng)產(chǎn)品并非商品，其所供養(yǎng)人口的勞動(dòng)也并沒(méi)有創(chuàng)造價(jià)值。財(cái)政供養(yǎng)人口越多也意味著越多的勞動(dòng)力沒(méi)有參加商品價(jià)值的創(chuàng)造。雖然政府職能對(duì)于推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展具有舉足輕重的作用，其供養(yǎng)一定的人口是必須而又在所難免的，但因?yàn)槠涔B(yǎng)人口的勞動(dòng)力沒(méi)參與商品價(jià)值的創(chuàng)造，因此更應(yīng)該注意供養(yǎng)效率問(wèn)題。原則上，在政府機(jī)構(gòu)中，一個(gè)人能干的活決不能給兩個(gè)人干。否則，在社會(huì)總勞動(dòng)力一定的情況下，會(huì)減少商品價(jià)值的創(chuàng)造總量。
2，財(cái)政供養(yǎng)人口范圍過(guò)大不利于所供養(yǎng)行業(yè)價(jià)值的創(chuàng)造
根據(jù)公共服務(wù)型政府的要求，財(cái)政供養(yǎng)的對(duì)象應(yīng)該是提供公共服務(wù)的，市場(chǎng)不愿意或不能提供的領(lǐng)域，比如大型基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、基礎(chǔ)科研、衛(wèi)生保健等公共社會(huì)事業(yè)。我國(guó)在1982年、1988年和1998年進(jìn)行了三次機(jī)構(gòu)改革，雖然在精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、削減財(cái)政供養(yǎng)人口等方面取得了一定的成效，但仍存在財(cái)政供養(yǎng)范圍過(guò)大的問(wèn)題，政府職能“越位”的問(wèn)題并未完全解決。因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)所從事的勞動(dòng)并沒(méi)有創(chuàng)造商品價(jià)值，所以財(cái)政所供養(yǎng)的行業(yè)也就無(wú)所謂像市場(chǎng)上的其他行業(yè)一樣，為追逐剩余價(jià)值而充滿(mǎn)競(jìng)爭(zhēng)，因競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生極高效率，因效率產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益，而是效率低下，人浮于事。
3，財(cái)政供養(yǎng)人口結(jié)構(gòu)不合理造成部分勞動(dòng)力價(jià)值無(wú)法實(shí)現(xiàn)
根據(jù)國(guó)家人事部統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)政府機(jī)構(gòu)中大專(zhuān)及以上的學(xué)歷約占80 %。有些地方招考公務(wù)員時(shí)明確規(guī)定非本科及以上學(xué)歷不可。不可否認(rèn)，高學(xué)歷、高素質(zhì)的財(cái)政供養(yǎng)人口能較好地履行國(guó)家職能，提高政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率，但同時(shí)也應(yīng)冷靜地思考，政府機(jī)構(gòu)中例如文件收發(fā)等工作是否一定得是本科生或研究生。這里，不是否認(rèn)收發(fā)等工作的重要性，而是對(duì)一于這些工作而言，只要具備一定的專(zhuān)業(yè)技能和文字語(yǔ)言功底的人就能很好地勝任。不可否認(rèn)，政府職能中諸如政策制度的研究制定，法律、規(guī)章制度的解釋和實(shí)施等等確實(shí)需要高素質(zhì)、高層次人才的參與，但不少崗位卻無(wú)須這樣的人才。馬克思勞動(dòng)價(jià)值理論認(rèn)為，勞動(dòng)力價(jià)值由三個(gè)方面決定，其中一個(gè)十分重要的方面就是勞動(dòng)力的教育、培訓(xùn)、學(xué)習(xí)費(fèi)用，因此，教育程度高的勞動(dòng)力價(jià)值應(yīng)高于教育程度低的勞動(dòng)力。目前我國(guó)政府機(jī)構(gòu)工資制度尚未能較好地體現(xiàn)教育程度對(duì)勞動(dòng)力價(jià)值大小的影響程度，因此，往往出現(xiàn)不同教育程度勞動(dòng)者的工資水平差距拉不開(kāi)，也就造成高層次、高學(xué)歷人才勞動(dòng)力價(jià)值無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。
三、勞動(dòng)價(jià)值論為解決勞動(dòng)供養(yǎng)人口問(wèn)題提供理論依據(jù)
為了解決財(cái)政供養(yǎng)人口比重大而引發(fā)的一系列問(wèn)題，學(xué)術(shù)界建議建立公共服務(wù)型政府，構(gòu)筑公共財(cái)政，一致認(rèn)為應(yīng)該精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，降低行政成本。問(wèn)題的關(guān)鍵在于應(yīng)該精簡(jiǎn)什么機(jī)構(gòu)，保留什么機(jī)構(gòu);哪些行政成本能帶來(lái)效益，是有效成本，哪些成本是沒(méi)必要花費(fèi)，是無(wú)效行政成本。
同樣的時(shí)間，同樣的事件，教材對(duì)于拿破侖對(duì)俄戰(zhàn)爭(zhēng)兵力問(wèn)題的表述，卻相差了20萬(wàn)人之多；這一數(shù)字的出入，使許多學(xué)生乃至教師都感到困惑。那么，究竟應(yīng)該如何理解教材所提供的這兩個(gè)相差了20萬(wàn)的數(shù)字；這兩個(gè)數(shù)字是否又都準(zhǔn)確無(wú)誤呢，筆者結(jié)合相關(guān)的資料，擬對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)單的辨析，不當(dāng)之處，敬請(qǐng)方家指正。
首先是對(duì)“拿破侖親率60萬(wàn)大軍遠(yuǎn)征俄國(guó)”這一表述的分析。
在蕭石忠所譯《拿破侖日記》的附錄中，有這樣的記載：“俄國(guó)戰(zhàn)役兵力：法軍60萬(wàn)人（50萬(wàn)步兵，10萬(wàn)騎兵，1350門(mén)大炮）。俄軍43萬(wàn)人，第一線(xiàn)兵力20萬(wàn)人?！?/p>
而在法國(guó)人喬治·勒費(fèi)弗爾所著，中山大學(xué)翻譯的《拿破侖時(shí)代》一書(shū)中，作者也這樣寫(xiě)道：“在對(duì)俄戰(zhàn)爭(zhēng)中，拿破侖統(tǒng)率了七十萬(wàn)人以上的軍隊(duì)，其中六十一萬(wàn)一千人在戰(zhàn)爭(zhēng)過(guò)程中相繼越過(guò)了邊界。這些部隊(duì)反映出大帝國(guó)的面貌，其中有三十萬(wàn)法國(guó)人，包括新并入法國(guó)的居民；十八萬(wàn)德意志人，包括施瓦岑貝格統(tǒng)率的三萬(wàn)奧地利人和約克統(tǒng)率的兩萬(wàn)普魯士人；九千瑞士人、九萬(wàn)波蘭人和立陶宛人、三萬(wàn)二千意大利人、伊利里亞人、西班牙人和葡萄牙人?！?/p>
不僅是中國(guó)人所著作、翻譯的書(shū)籍，在西方學(xué)者所著的英文原版書(shū)籍中，我們也看到了關(guān)于拿破侖遠(yuǎn)征俄國(guó)兵力問(wèn)題的類(lèi)似記載。如在著名英國(guó)軍事歷史學(xué)家Chandler David的《The Campaigns of Napoleon》一書(shū)中，作者也進(jìn)行了這樣的描述：“Of the 61，4000 troops of the first and second lines， rather less the half （perhaps 302，000） were Frenchmen； the Germans， Austrians， Prussians and Swiss between them accounting for a further 190，000，the Poles and Lithuanians for 90，000， the balance being made up of Italians， Illyrians and a handful of unwilling Spaniards and Portuguese（32，000 in all）” 。
通過(guò)對(duì)以上幾部具有較高學(xué)術(shù)權(quán)威性的著作所記載的內(nèi)容進(jìn)行分析，我們基本可以認(rèn)定，在拿破侖于1812年6月發(fā)動(dòng)對(duì)俄戰(zhàn)爭(zhēng)期間，大約有60萬(wàn)——61萬(wàn)4千名左右的士兵，接受拿破侖的指揮，對(duì)俄國(guó)發(fā)起了進(jìn)攻。“拿破侖親率60萬(wàn)大軍遠(yuǎn)征俄國(guó)”這一表述，可以說(shuō)是準(zhǔn)確無(wú)誤的。
那么，“拿破侖親率40萬(wàn)軍隊(duì)侵入俄國(guó)境內(nèi)”這一表述又如何理解呢？
王朝田、梁湖南所編著的《從土倫到滑鐵盧——拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)述評(píng)》一書(shū)，或許可以幫助我們找到問(wèn)題的答案；書(shū)中寫(xiě)道：“為了進(jìn)攻俄國(guó)，拿破侖調(diào)集了包括歐洲各個(gè)國(guó)家提供的巨大兵力……到六月初，準(zhǔn)備第一批跨越涅曼河入侵俄國(guó)的第一線(xiàn)部隊(duì)，大約四十五萬(wàn)人左右，已經(jīng)展開(kāi)在涅曼河前線(xiàn)了。……拿破侖把他的主力分成為兩個(gè)梯隊(duì)展開(kāi)。第一梯隊(duì)接近四十五萬(wàn)人，擁有火炮九百四十門(mén)，展開(kāi)在涅曼河與維斯瓦河之間。”
而法國(guó)人喬治·勒費(fèi)弗爾的《拿破侖時(shí)代》一書(shū)中也有類(lèi)似的記載：“在維斯杜拉河的前線(xiàn)上，四十五萬(wàn)人和一千一百四十六座大炮的密集的突擊部隊(duì)，分成九個(gè)兵團(tuán)，外加近衛(wèi)軍、四個(gè)騎兵團(tuán)和各盟國(guó)部隊(duì)?！?/p>
20世紀(jì)90年代以來(lái),我國(guó)不斷進(jìn)行財(cái)政體制改革的探索,結(jié)合我國(guó)實(shí)際并吸取國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)我國(guó)財(cái)政體制由“大財(cái)政”模式轉(zhuǎn)向了公共財(cái)政模式。在西方財(cái)政體制的建立完善過(guò)程中,以政府預(yù)算制度為支撐,逐步建立起了公共財(cái)政模式,我國(guó)公共財(cái)政體制的構(gòu)建同樣也要以完善的政府預(yù)算制度為依托,但是要建立完善的公共財(cái)政體系并實(shí)現(xiàn)其目標(biāo),僅僅建立完備的政府預(yù)算制度是不夠的,因?yàn)楣藏?cái)政并不是孤立存在的。
作為公共財(cái)政支撐的政府預(yù)算,它編制的合理性、科學(xué)性以及公開(kāi)性都影響著公共財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如果將政府看作一個(gè)會(huì)計(jì)主體那么政府會(huì)計(jì)的核算對(duì)象就是政府預(yù)算所配置和規(guī)劃的公共資源。但是目前公共財(cái)政、政府預(yù)算及政府會(huì)計(jì)又都處在不同的發(fā)展階段,對(duì)于政府預(yù)算現(xiàn)在要求其公開(kāi)、透明的呼聲越來(lái)越高而且其編制的科學(xué)性也有待提高,而對(duì)于政府會(huì)計(jì)目前也并沒(méi)有明確和完備的政府會(huì)計(jì)體系,為此我們很有必要將上述三者基于共同的基礎(chǔ)進(jìn)行有機(jī)的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和融合,以真正實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的目標(biāo)。
一、理論綜述
(一)公共財(cái)政有關(guān)理論
公共財(cái)政是指為滿(mǎn)足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的政府財(cái)政收支活動(dòng)模式,在本質(zhì)上,它是以國(guó)家為主體的“取之于民,用之于民”的分配關(guān)系。公共財(cái)政主要投資于公共產(chǎn)品領(lǐng)域,以滿(mǎn)足社會(huì)的公共需要為口徑界定財(cái)政職能范圍,并以此構(gòu)建政府的財(cái)政收支體系。
(二)政府預(yù)算與政府會(huì)計(jì)有關(guān)理論
政府預(yù)算是政府為了有效實(shí)施公共管理、增進(jìn)公共利益,按照特定程序?qū)ξ磥?lái)一定時(shí)期內(nèi)(通常為一個(gè)財(cái)政年度)所需資源和可用資源所做出的經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)審批的具有法律效力的財(cái)政計(jì)劃。政府預(yù)算不單純是政府的年度財(cái)政收支計(jì)劃,同時(shí)也是公共資金接受各方監(jiān)督的有效途徑。
(三)公共受托責(zé)任有關(guān)理論
受托責(zé)任廣泛存在于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活之中,公共受托責(zé)任是受托責(zé)任在公共部門(mén)中的一種具體表現(xiàn)形態(tài),是政府等有關(guān)公共部門(mén)盡責(zé)行為的先決條件。與企業(yè)的受托責(zé)任相比公共部門(mén)的受托責(zé)任相對(duì)來(lái)說(shuō)更為復(fù)雜,再加之公共部門(mén)所經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的特性,因此在公共治理中強(qiáng)調(diào)公共受托責(zé)任是提高公共治理水平的前提。
二、政府預(yù)算及其公開(kāi)對(duì)于公共財(cái)政的作用
(一)政府預(yù)算本身對(duì)于公共財(cái)政的作用
不論在我國(guó)還是在西方國(guó)家,政府預(yù)算都是公共財(cái)政的重要依托,預(yù)算的重要性還在于它是對(duì)國(guó)民收入再分配和資源規(guī)劃,它的分配去向及分配原則直接關(guān)系著各部門(mén)及公民的利益。
公共財(cái)政著眼于解決公共問(wèn)題并具有資源配置的職能,通過(guò)一系列的財(cái)政支出分配活動(dòng),由政府提供公共物品或服務(wù),合理引導(dǎo)社會(huì)資金的流向,從而彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷。那么在公共財(cái)政框架下的政府預(yù)算就必定要擔(dān)負(fù)著合理確定各項(xiàng)公共投入的規(guī)模及去向的職能。政府預(yù)算所配置的資源是否投向了最急需的公共領(lǐng)域及分配的是否合理,都直接影響著公共財(cái)政的效率及效果。因此在公共財(cái)政框架下的政府預(yù)算它的編制原則必定是首先要強(qiáng)調(diào)資源配置的公共性和合理性,政府預(yù)算的編制應(yīng)以有助于公共財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為原則,并同時(shí)強(qiáng)調(diào)公共資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性及效果性的有機(jī)統(tǒng)一。
(二)政府預(yù)算公開(kāi)對(duì)于公共財(cái)政的作用
隨著公共財(cái)政體制的不斷完善,民主政治的推進(jìn)以及政府預(yù)算在公共資金分配方面的重要作用,目前政府預(yù)算比以往任何時(shí)候都受到各個(gè)方面的關(guān)注,近年來(lái)對(duì)于政府預(yù)算公開(kāi)的呼聲日益高漲。2008年5月1日,《政府信息公開(kāi)條例》正式實(shí)施,這是政府預(yù)算公開(kāi)的法律依據(jù),但是對(duì)于政府預(yù)算的公開(kāi)的意義其實(shí)并不僅僅局限于公民的知情權(quán),其另外的重要意義在于使公共資金的使用具有了更高的透明度和公開(kāi)性,同時(shí)讓社會(huì)有關(guān)部門(mén)及個(gè)人對(duì)政府行為的監(jiān)督途徑更加通暢。
目前中央有關(guān)部委公開(kāi)了其部門(mén)預(yù)算,這是預(yù)算公開(kāi)的一大進(jìn)步,但是我們也應(yīng)當(dāng)看到目前的公開(kāi)還只是低層次的只是結(jié)果的公開(kāi)。在香港和西方國(guó)家對(duì)預(yù)算不僅是結(jié)果的公開(kāi),更重要的是其產(chǎn)生過(guò)程的透明,而且為
預(yù)算的產(chǎn)生設(shè)置了相當(dāng)長(zhǎng)的溝通期。因此我們所期待和追求的預(yù)算公開(kāi)應(yīng)是從制定過(guò)程到結(jié)果的公開(kāi),只有清楚的了解預(yù)算的產(chǎn)生過(guò)程才能真正實(shí)現(xiàn)更高層次的監(jiān)督,這一方面會(huì)使得各項(xiàng)政府收支處于政府預(yù)算的監(jiān)督之下,同時(shí)也會(huì)更大程度上實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制及執(zhí)行的科學(xué)性和合理性并增加政府公共服務(wù)的透明度和責(zé)任意識(shí),從而在此基礎(chǔ)上公共財(cái)政所追求的目標(biāo)才能真正得以實(shí)現(xiàn)。
三、政府會(huì)計(jì)作用的有效發(fā)揮對(duì)于公共財(cái)政的作用
政府會(huì)計(jì)核算對(duì)象是政府預(yù)算所配置的公共資源,既然公共財(cái)政框架下的政府預(yù)算在具體投向及規(guī)模上規(guī)范了公共資金,那么政府會(huì)計(jì)必定是以政府預(yù)算為依據(jù)在具體使用流程中對(duì)公共資金的全方面核算和管理。
會(huì)計(jì)作為一種資源分配的重要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范并不是一個(gè)單純的計(jì)量問(wèn)題,它必定要與國(guó)家的財(cái)政政策、經(jīng)濟(jì)走勢(shì)以及社會(huì)價(jià)值取向及其發(fā)展方向相聯(lián)系。因此在公共財(cái)政框架下的政府會(huì)計(jì)它的職能的發(fā)揮必定要緊密聯(lián)系公共財(cái)政目標(biāo),同時(shí)在政府會(huì)計(jì)目標(biāo)的制定上也應(yīng)當(dāng)要與公共財(cái)政目標(biāo)保持很強(qiáng)的相關(guān)性。
依據(jù)政府會(huì)計(jì)體系的有關(guān)最新研究成果,將政府會(huì)計(jì)目標(biāo)界定為實(shí)現(xiàn)政府履行職責(zé)的高經(jīng)濟(jì)透明度(《政府績(jī)效評(píng)價(jià)與政府會(huì)計(jì)》財(cái)政部會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì))。這一目標(biāo)的界定與公共財(cái)政及政府預(yù)算所應(yīng)有的公開(kāi)性目標(biāo)是一致的。
四、在公共財(cái)框架下的政府預(yù)算與政府會(huì)計(jì)的統(tǒng)一與融合
政府會(huì)計(jì)的興起,主要源于民主制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)受托責(zé)任的巨大需求(陳立齊、李建發(fā),2003),因?yàn)闀?huì)計(jì)信息能夠被用來(lái)考核受托責(zé)任的履行情況。政府預(yù)算是對(duì)政府收支的分配和規(guī)劃,它的分配原則及去向與社會(huì)各部門(mén)及公民利益直接相關(guān),政府預(yù)算不僅僅是政府的年度財(cái)政收支計(jì)劃,同時(shí)也是財(cái)政收支活動(dòng)接受立法機(jī)關(guān)和社會(huì)成員監(jiān)督的重要途徑。政府會(huì)計(jì)的核算對(duì)象是政府預(yù)算所配置的公共資源,同時(shí)政府預(yù)算又是公共財(cái)政的重要依托和支撐。公共財(cái)政的職能本質(zhì)上是政府要承擔(dān)的公共責(zé)任,而政府會(huì)計(jì)信息又是對(duì)公共財(cái)政所擔(dān)負(fù)公共受托責(zé)任履行情況的考核和監(jiān)督。因此公共財(cái)政、政府預(yù)算及政府會(huì)計(jì)他們共同的基礎(chǔ)就是所擔(dān)負(fù)的公共受托責(zé)任。
從我國(guó)公共財(cái)政、政府預(yù)算及政府會(huì)計(jì)的健立及完善來(lái)看無(wú)不體現(xiàn)著公共受托責(zé)任的原則及要求,事實(shí)上上述三者的指向?qū)ο缶枪操Y源,而公共資源的真正所有者是人民,因此政府受托管理及配置這些資源,人民就有權(quán)要求對(duì)托付給他們的資源負(fù)責(zé)并解釋。
政府會(huì)計(jì)的對(duì)象是經(jīng)政府預(yù)算配置下的屬于公共財(cái)政框架內(nèi)的公共資源。因此在共同的公共受托責(zé)任的背景之下,政府預(yù)算的公開(kāi)就是必然的,而公共財(cái)政所分配的公共資源的公共屬性,必然也要求公開(kāi)、明晰的報(bào)告受托責(zé)任的履行情況。因此上述三者在共同的受托責(zé)任之下,在公開(kāi)、透明的基礎(chǔ)之上追求公共資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的統(tǒng)一,由此公共財(cái)政、政府預(yù)算及政府會(huì)計(jì)各自的目標(biāo)才能得以實(shí)現(xiàn)。
五、結(jié)語(yǔ)
在西方公共治理,公共管(下轉(zhuǎn)105頁(yè))
(上接107頁(yè))理與政府會(huì)計(jì)理論和實(shí)務(wù)中,受托責(zé)任歷來(lái)被奉為一項(xiàng)經(jīng)典性的原則。我國(guó)的公共財(cái)政、政府預(yù)算以及政府會(huì)計(jì)基于這一經(jīng)典原則的基礎(chǔ)之上的相互聯(lián)系、相互促進(jìn),一方面會(huì)促進(jìn)公共財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),同時(shí)也會(huì)進(jìn)一步提高我國(guó)的公共管理水平,促進(jìn)公共治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。
參考文獻(xiàn)
1、路軍偉 李建發(fā),政府會(huì)計(jì)改革的公共受托責(zé)任視角解析,會(huì)計(jì)研究,2006(12)
2、路軍偉.基于公共受托責(zé)任的雙軌制政府會(huì)計(jì)體系研究.廈門(mén)大學(xué)博士論文 2007
3、魏璐,論預(yù)算公開(kāi)原則—以政府治道變革為視角,華中師范大學(xué)碩士論文
4、楊發(fā)勇 瞿曲,試論公共財(cái)政與政府會(huì)計(jì)的關(guān)系,武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2005(1)
5、楊子云,吳君亮團(tuán)隊(duì):預(yù)算公開(kāi)第三推力,中國(guó)改革,2009(4)
20世紀(jì)90年代以來(lái),我國(guó)不斷進(jìn)行財(cái)政體制改革的探索,結(jié)合我國(guó)實(shí)際并吸取國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)我國(guó)財(cái)政體制由“大財(cái)政”模式轉(zhuǎn)向了公共財(cái)政模式。在西方財(cái)政體制的建立完善過(guò)程中,以政府預(yù)算制度為支撐,逐步建立起了公共財(cái)政模式,我國(guó)公共財(cái)政體制的構(gòu)建同樣也要以完善的政府預(yù)算制度為依托,但是要建立完善的公共財(cái)政體系并實(shí)現(xiàn)其目標(biāo),僅僅建立完備的政府預(yù)算制度是不夠的,因?yàn)楣藏?cái)政并不是孤立存在的。
作為公共財(cái)政支撐的政府預(yù)算,它編制的合理性、科學(xué)性以及公開(kāi)性都影響著公共財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如果將政府看作一個(gè)會(huì)計(jì)主體那么政府會(huì)計(jì)的核算對(duì)象就是政府預(yù)算所配置和規(guī)劃的公共資源。但是目前公共財(cái)政、政府預(yù)算及政府會(huì)計(jì)又都處在不同的發(fā)展階段,對(duì)于政府預(yù)算現(xiàn)在要求其公開(kāi)、透明的呼聲越來(lái)越高而且其編制的科學(xué)性也有待提高,而對(duì)于政府會(huì)計(jì)目前也并沒(méi)有明確和完備的政府會(huì)計(jì)體系,為此我們很有必要將上述三者基于共同的基礎(chǔ)進(jìn)行有機(jī)的統(tǒng)
一、協(xié)調(diào)和融合,以真正實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的目標(biāo)。
一、理論綜述
(一)公共財(cái)政有關(guān)理論
公共財(cái)政是指為滿(mǎn)足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的政府財(cái)政收支活動(dòng)模式,在本質(zhì)上,它是以國(guó)家為主體的“取之于民,用之于民”的分配關(guān)系。公共財(cái)政主要投資于公共產(chǎn)品領(lǐng)域,以滿(mǎn)足社會(huì)的公共需要為口徑界定財(cái)政職能范圍,并以此構(gòu)建政府的財(cái)政收支體系。
(二)政府預(yù)算與政府會(huì)計(jì)有關(guān)理論
政府預(yù)算是政府為了有效實(shí)施公共管理、增進(jìn)公共利益,按照特定程序?qū)ξ磥?lái)一定時(shí)期內(nèi)(通常為一個(gè)財(cái)政年度)所需資源和可用資源所做出的經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)審批的具有法律效力的財(cái)政計(jì)劃。政府預(yù)算不單純是政府的年度財(cái)政收支計(jì)劃,同時(shí)也是公共資金接受各方監(jiān)督的有效途徑。
(三)公共受托責(zé)任有關(guān)理論
受托責(zé)任廣泛存在于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活之中,公共受托責(zé)任是受托責(zé)任在公共部門(mén)中的一種具體表現(xiàn)形態(tài),是政府等有關(guān)公共部門(mén)盡責(zé)行為的先決條件。與企業(yè)的受托責(zé)任相比公共部門(mén)的受托責(zé)任相對(duì)來(lái)說(shuō)更為復(fù)雜,再加之公共部門(mén)所經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的特性,因此在公共治理中強(qiáng)調(diào)公共受托責(zé)任是提高公共治理水平的前提。
二、政府預(yù)算及其公開(kāi)對(duì)于公共財(cái)政的作用
(一)政府預(yù)算本身對(duì)于公共財(cái)政的作用
不論在我國(guó)還是在西方國(guó)家,政府預(yù)算都是公共財(cái)政的重要依托,預(yù)算的重要性還在于它是對(duì)國(guó)民收入再分配和資源規(guī)劃,它的分配去向及分配原則直接關(guān)系著各部門(mén)及公民的利益。
公共財(cái)政著眼于解決公共問(wèn)題并具有資源配置的職能,通過(guò)一系列的財(cái)政支出分配活動(dòng),由政府提供公共物品或服務(wù),合理引導(dǎo)社會(huì)資金的流向,從而彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷。那么在公共財(cái)政框架下的政府預(yù)算就必定要擔(dān)負(fù)著合理確定各項(xiàng)公共投入的規(guī)模及去向的職能。政府預(yù)算所配置的資源是否投向了最急需的公共領(lǐng)域及分配的是否合理,都直接影響著公共財(cái)政的效率及效果。因此在公共財(cái)政框架下的政府預(yù)算它的編制原則必定是首先要強(qiáng)調(diào)資源配置的公共性和合理性,政府預(yù)算的編制應(yīng)以有助于公共財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為原則,并同時(shí)強(qiáng)調(diào)公共資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性及效果性的有機(jī)統(tǒng)一。
(二)政府預(yù)算公開(kāi)對(duì)于公共財(cái)政的作用
隨著公共財(cái)政體制的不斷完善,民主政治的推進(jìn)以及政府預(yù)算在公共資金分配方面的重要作用,目前政府預(yù)算比以往任何時(shí)候都受到各個(gè)方面的關(guān)注,近年來(lái)對(duì)于政府預(yù)算公開(kāi)的呼聲日益高漲。2008年5月1日,《政府信息公開(kāi)條例》正式實(shí)施,這是政府預(yù)算公開(kāi)的法律依據(jù),但是對(duì)于政府預(yù)算的公開(kāi)的意義其實(shí)并不僅僅局限于公民的知情權(quán),其另外的重要意義在于使公共資金的使用具有了更高的透明度和公開(kāi)性,同時(shí)讓社會(huì)有關(guān)部門(mén)及個(gè)人對(duì)政府行為的監(jiān)督途徑更加通暢。
目前中央有關(guān)部委公開(kāi)了其部門(mén)預(yù)算,這是預(yù)算公開(kāi)的一大進(jìn)步,但是我們也應(yīng)當(dāng)看到目前的公開(kāi)還只是低層次的只是結(jié)果的公開(kāi)。在香港和西方國(guó)家對(duì)預(yù)算不僅是結(jié)果的公開(kāi),更重要的是其產(chǎn)生過(guò)程的透明,而且為預(yù)算的產(chǎn)生設(shè)置了相當(dāng)長(zhǎng)的溝通期。因此我們所期待和追求的預(yù)算公開(kāi)應(yīng)是從制定過(guò)程到結(jié)果的公開(kāi),只有清楚的了解預(yù)算的產(chǎn)生過(guò)程才能真正實(shí)現(xiàn)更高層次的監(jiān)督,這一方面會(huì)使得各項(xiàng)政府收支處于政府預(yù)算的監(jiān)督之下,同時(shí)也會(huì)更大程度上實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制及執(zhí)行的科學(xué)性和合理性并增加政府公共服務(wù)的透明度和責(zé)任意識(shí),從而在此基礎(chǔ)上公共財(cái)政所追求的目標(biāo)才能真正得以實(shí)現(xiàn)。
三、政府會(huì)計(jì)作用的有效發(fā)揮對(duì)于公共財(cái)政的作用
政府會(huì)計(jì)核算對(duì)象是政府預(yù)算所配置的公共資源,既然公共財(cái)政框架下的政府預(yù)算在具體投向及規(guī)模上規(guī)范了公共資金,那么政府會(huì)計(jì)必定是以政府預(yù)算為依據(jù)在具體使用流程中對(duì)公共資金的全方面核算和管理。
會(huì)計(jì)作為一種資源分配的重要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范并不是一個(gè)單純的計(jì)量問(wèn)題,它必定要與國(guó)家的財(cái)政政策、經(jīng)濟(jì)走勢(shì)以及社會(huì)價(jià)值取向及其發(fā)展方向相聯(lián)系。因此在公共財(cái)政框架下的政府會(huì)計(jì)它的職能的發(fā)揮必定要緊密聯(lián)系公共財(cái)政目標(biāo),同時(shí)在政府會(huì)計(jì)目標(biāo)的制定上也應(yīng)當(dāng)要與公共財(cái)政目標(biāo)保持很強(qiáng)的相關(guān)性。
依據(jù)政府會(huì)計(jì)體系的有關(guān)最新研究成果,將政府會(huì)計(jì)目標(biāo)界定為實(shí)現(xiàn)政府履行職責(zé)的高經(jīng)濟(jì)透明度(《政府績(jī)效評(píng)價(jià)與政府會(huì)計(jì)》財(cái)政部會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì))。這一目標(biāo)的界定與公共財(cái)政及政府預(yù)算所應(yīng)有的公開(kāi)性目標(biāo)是一致的。
四、在公共財(cái)框架下的政府預(yù)算與政府會(huì)計(jì)的統(tǒng)一與融合
政府會(huì)計(jì)的興起,主要源于民主制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)受托責(zé)任的巨大需求(陳立齊、李建發(fā),2003),因?yàn)闀?huì)計(jì)信息能夠被用來(lái)考核受托責(zé)任的履行情況。政府預(yù)算是對(duì)政府收支的分配和規(guī)劃,它的分配原則及去向與社會(huì)各部門(mén)及公民利益直接相關(guān),政府預(yù)算不僅僅是政府的年度財(cái)政收支計(jì)劃,同時(shí)也是財(cái)政收支活動(dòng)接受立法機(jī)關(guān)和社會(huì)成員監(jiān)督的重要途徑。政府會(huì)計(jì)的核算對(duì)象是政府預(yù)算所配置的公共資源,同時(shí)政府預(yù)算又是公共財(cái)政的重要依托和支撐。公共財(cái)政的職能本質(zhì)上是政府要承擔(dān)的公共責(zé)任,而政府會(huì)計(jì)信息又是對(duì)公共財(cái)政所擔(dān)負(fù)公共受托責(zé)任履行情況的考核和監(jiān)督。因此公共財(cái)政、政府預(yù)算及政府會(huì)計(jì)他們共同的基礎(chǔ)就是所擔(dān)負(fù)的公共受托責(zé)任。
從我國(guó)公共財(cái)政、政府預(yù)算及政府會(huì)計(jì)的健立及完善來(lái)看無(wú)不體現(xiàn)著公共受托責(zé)任的原則及要求,事實(shí)上上述三者的指向?qū)ο缶枪操Y源,而公共資源的真正所有者是人民,因此政府受托管理及配置這些資源,人民就有權(quán)要求對(duì)托付給他們的資源負(fù)責(zé)并解釋。
政府會(huì)計(jì)的對(duì)象是經(jīng)政府預(yù)算配置下的屬于公共財(cái)政框架內(nèi)的公共資源。因此在共同的公共受托責(zé)任的背景之下,政府預(yù)算的公開(kāi)就是必然的,而公共財(cái)政所分配的公共資源的公共屬性,必然也要求公開(kāi)、明晰的報(bào)告受托責(zé)任的履行情況。因此上述三者在共同的受托責(zé)任之下,在公開(kāi)、透明的基礎(chǔ)之上追求公共資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的統(tǒng)一,由此公共財(cái)政、政府預(yù)算及政府會(huì)計(jì)各自的目標(biāo)才能得以實(shí)現(xiàn)。
五、結(jié)語(yǔ)
在西方公共治理,公共管(下轉(zhuǎn)105頁(yè))
(上接107頁(yè))理與政府會(huì)計(jì)理論和實(shí)務(wù)中,受托責(zé)任歷來(lái)被奉為一項(xiàng)經(jīng)典性的原則。我國(guó)的公共財(cái)政、政府預(yù)算以及政府會(huì)計(jì)基于這一經(jīng)典原則的基礎(chǔ)之上的相互聯(lián)系、相互促進(jìn),一方面會(huì)促進(jìn)公共財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),同時(shí)也會(huì)進(jìn)一步提高我國(guó)的公共管理水平,促進(jìn)公共治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。
參考文獻(xiàn)
1、路軍偉李建發(fā),政府會(huì)計(jì)改革的公共受托責(zé)任視角解析,會(huì)計(jì)研究,2006(12)
2、路軍偉.基于公共受托責(zé)任的雙軌制政府會(huì)計(jì)體系研究.廈門(mén)大學(xué)博士論文2007
3、魏璐,論預(yù)算公開(kāi)原則—以政府治道變革為視角,華中師范大學(xué)碩士論文
4、楊發(fā)勇瞿曲,試論公共財(cái)政與政府會(huì)計(jì)的關(guān)系,武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2005(1)
現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督，決定了我國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)和取向。隨著財(cái)政監(jiān)督體系的逐步確立和基本完善，使我國(guó)的財(cái)政審計(jì)工作產(chǎn)生了巨大變化。
一、對(duì)財(cái)政監(jiān)督的理解
對(duì)財(cái)政監(jiān)督的理解存在著三種代表性的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)是從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行全過(guò)程闡述財(cái)政監(jiān)督的含義，以孫家琪主編的《社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新概念辭典》提出的財(cái)政監(jiān)督的定義為代表，認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督指的是通過(guò)財(cái)政收支管理活動(dòng)對(duì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)行的檢查和督促。另一種觀點(diǎn)是從廣義的角度對(duì)財(cái)政監(jiān)督的含義進(jìn)行歸納，以顧超濱主編《財(cái)政監(jiān)督概論》提出的財(cái)政監(jiān)督的定義為代表，認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督是指政府的財(cái)政管理部門(mén)以及政府的專(zhuān)門(mén)職能機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家財(cái)政管理對(duì)象的財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的合法性、真實(shí)性、有效性，依法實(shí)施的監(jiān)督檢查，調(diào)查處理與建議反映活動(dòng)。還有一種觀點(diǎn)是從財(cái)政業(yè)務(wù)的角度來(lái)闡述財(cái)政監(jiān)督的含義，以李武好、韓精誠(chéng)、劉紅藝著的《公共財(cái)政框架中的財(cái)政監(jiān)督》提出的財(cái)政監(jiān)督的定義為代表，認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督是專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)尤其是財(cái)政部門(mén)及其專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)為了提高財(cái)政性資金的使用效益，而依法對(duì)財(cái)政性資金運(yùn)用的合法性與合規(guī)性進(jìn)行檢查，處理與意見(jiàn)反饋的一種過(guò)程，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能的一種重要手段。
二、對(duì)財(cái)政審計(jì)的理解
財(cái)政審計(jì)是指國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)中央和地方各級(jí)人民政府的財(cái)政收支活動(dòng)及財(cái)政部門(mén)組織執(zhí)行財(cái)政預(yù)算的活動(dòng)所進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。財(cái)政審計(jì)，又稱(chēng)財(cái)政收支審計(jì)，是審計(jì)機(jī)關(guān)依照《憲法》和《審計(jì)法》對(duì)政府公共財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性和效益性所實(shí)施的審計(jì)監(jiān)督。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政管理體制和審計(jì)機(jī)關(guān)的組織體系，財(cái)政收支審計(jì)包括本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、下級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行和決算審計(jì)，以及其他財(cái)政收支審計(jì)。根據(jù)《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)監(jiān)督暫行辦法》的規(guī)定，中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)主要對(duì)財(cái)政部門(mén)具體組織中央預(yù)算執(zhí)行情況、國(guó)稅部門(mén)稅收征管情況、海關(guān)系統(tǒng)關(guān)稅及進(jìn)口環(huán)節(jié)稅征管情況、金庫(kù)辦理預(yù)算資金收納和撥付情況、國(guó)務(wù)院各部門(mén)各直屬單位預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算外收支以及下級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行和決算等七個(gè)方面進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。隨著我國(guó)公共財(cái)政體制框架的建立和完善，財(cái)政審計(jì)逐步實(shí)現(xiàn)了三個(gè)重要轉(zhuǎn)變：一是由收支審計(jì)并重轉(zhuǎn)向以支出的管理和使用情況的真實(shí)性、合法性審計(jì)為主；二是由主要審計(jì)中央本級(jí)支出轉(zhuǎn)向中央本級(jí)與補(bǔ)助地方支出審計(jì)并重；三是財(cái)政審計(jì)范圍已由傳統(tǒng)的財(cái)政決算審計(jì)、專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)、稅收和海關(guān)征管審計(jì)，擴(kuò)展到預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、部門(mén)決算審計(jì)、轉(zhuǎn)移支付審計(jì)、稅收和海關(guān)收入審計(jì)、政府采購(gòu)審計(jì)、財(cái)政績(jī)效審計(jì)、社會(huì)保障審計(jì)等。逐步形成了“大財(cái)政審計(jì)”的概念。大財(cái)政審計(jì)是財(cái)政審計(jì)的擴(kuò)展，也是財(cái)政審計(jì)的補(bǔ)充。
三、財(cái)政監(jiān)督中對(duì)財(cái)政審計(jì)的監(jiān)督
20世紀(jì)90年代上半期，中國(guó)對(duì)原有的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度進(jìn)行了一整套重大改革。會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的重要作用不僅得到實(shí)踐工作者的支持，而且也得到了政府財(cái)政部門(mén)的認(rèn)可。與此同時(shí)，中國(guó)又全面地推進(jìn)了新稅制改革，稅收的剛性通過(guò)立法途徑得到了保證。新稅制規(guī)定，當(dāng)公司的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度與國(guó)家財(cái)經(jīng)規(guī)章制度存在不一致的地方時(shí)。稅收征管機(jī)關(guān)在征稅時(shí)，應(yīng)以國(guó)家財(cái)經(jīng)規(guī)章制度的規(guī)定為準(zhǔn)。這一規(guī)定對(duì)于理順政府與企業(yè)的關(guān)系，規(guī)范政府與企業(yè)的行為。明確政府與企業(yè)的分配秩序有積極的作用。自實(shí)施財(cái)會(huì)制度和稅制改革以來(lái)，理論界圍繞稅收原則的剛性?xún)?nèi)涵與會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的公允內(nèi)涵的聯(lián)系和區(qū)別進(jìn)行了深入的討論。從歷史發(fā)展的趨勢(shì)和邏輯來(lái)看。稅收原則體系同會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系是一致的，二者都應(yīng)體現(xiàn)社會(huì)資本和個(gè)人資本運(yùn)行的客觀要求。但從某一特定的時(shí)期看，稅收原則體系與會(huì)計(jì)原則體系又是有區(qū)別的。首先，稅收原則由于階級(jí)性要求可能會(huì)做出某種強(qiáng)制規(guī)定，
但會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系的階級(jí)性要求相對(duì)而言并不十分鮮明，審計(jì)的準(zhǔn)則無(wú)疑應(yīng)是以各項(xiàng)公認(rèn)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則為基礎(chǔ)的，其實(shí)我國(guó)早已有注冊(cè)會(huì)計(jì)師與注冊(cè)審計(jì)師合一之實(shí)。其次。財(cái)政監(jiān)督有獨(dú)立存在的實(shí)體一財(cái)政資金言，財(cái)政實(shí)體還應(yīng)包括國(guó)有資本部分；而審計(jì)則沒(méi)有獨(dú)立存在的實(shí)體。財(cái)政管理的目的應(yīng)是加強(qiáng)財(cái)政管理、提高財(cái)政資金的運(yùn)行效益；而審計(jì)則只是屬于方法論的范疇，審計(jì)的階級(jí)性并不突出，國(guó)家統(tǒng)治的代表——各級(jí)政府需要審計(jì)，對(duì)于微觀經(jīng)濟(jì)單位——公司、企業(yè)來(lái)說(shuō)。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督管理、完善公司的內(nèi)部審計(jì)功能。也是它們管理的重要職能。再者，財(cái)政監(jiān)督包括人事監(jiān)督和財(cái)經(jīng)監(jiān)督兩方面內(nèi)容，而審計(jì)監(jiān)督只有財(cái)經(jīng)監(jiān)督之責(zé)，并無(wú)人事監(jiān)督之權(quán)。從法律角度看，一級(jí)或上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督所依據(jù)的法律準(zhǔn)繩也只能是由立法部門(mén)或財(cái)政部門(mén)所制定的各項(xiàng)財(cái)經(jīng)法規(guī)。我國(guó)現(xiàn)行的一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)財(cái)政的審計(jì)也只能在預(yù)算法等法規(guī)所規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。當(dāng)然在這里也可能會(huì)有新的情況出現(xiàn)。從長(zhǎng)期來(lái)看，稅收剛性原則不會(huì)脫離會(huì)計(jì)準(zhǔn)則而孤立發(fā)展，稅收在它的立法時(shí)，會(huì)不斷地吸收會(huì)計(jì)準(zhǔn)則演進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)的新東西來(lái)充實(shí)自己、完善自己。簡(jiǎn)言之，稅收剛性既是立法的要求，也會(huì)體現(xiàn)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則演進(jìn)中的精華。由于審計(jì)監(jiān)督與財(cái)政監(jiān)督在我們今后的財(cái)政活動(dòng)中將會(huì)出現(xiàn)更多的交叉，而且審計(jì)監(jiān)督也有由政府內(nèi)部監(jiān)督模式往人大的獨(dú)立審計(jì)模式過(guò)渡的趨勢(shì)。探索審計(jì)監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督各自的內(nèi)容、監(jiān)督范圍、監(jiān)督手段、監(jiān)督效率等也將會(huì)顯得日益重要。
四、完善財(cái)政審計(jì)監(jiān)督機(jī)制的必要性
黨的十七大提出要完善公共財(cái)政體系，在今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展都要圍繞完善公共財(cái)政體系這個(gè)目標(biāo)努力推進(jìn)。從內(nèi)容上講，公共財(cái)政體系包括公共財(cái)政收入體系、公共財(cái)政支出體系、公共財(cái)政預(yù)算體系、公共財(cái)政政策體系、公共財(cái)政責(zé)權(quán)配置規(guī)則體系、公共財(cái)政制度體系、公共財(cái)政管理體系和公共財(cái)政監(jiān)督體系八個(gè)方面。財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上表示，在2008年財(cái)稅改革穩(wěn)步，推進(jìn)的基礎(chǔ)上，2009年將大力推進(jìn)財(cái)稅制度改革。由此可見(jiàn)，將對(duì)我國(guó)財(cái)政審計(jì)產(chǎn)生了深刻影響，財(cái)政審計(jì)面臨著“五新”：一是面臨著新的財(cái)稅管理模式和管理內(nèi)容；二是面臨著要確定新的審計(jì)客體和審計(jì)對(duì)象；三是面臨著要運(yùn)用新的審計(jì)手段，開(kāi)展計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)已經(jīng)刻不容緩；四是面臨著要確立新的審計(jì)的目標(biāo)，更注重績(jī)效審計(jì)；五是面臨著要適應(yīng)新的審計(jì)環(huán)境，要實(shí)行陽(yáng)光審計(jì)。由此可見(jiàn)，在公共財(cái)政制度重構(gòu)過(guò)程中，要解決制度缺陷，堵塞各方面的漏洞，不僅需要財(cái)政內(nèi)部的檢查監(jiān)督，更重要的還要借助于財(cái)政審計(jì)的作用。通過(guò)財(cái)政審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和提出建議，促進(jìn)各項(xiàng)公共財(cái)政管理制度的完善。
參考文獻(xiàn)：
［1］魏長(zhǎng)生,查勇.淺談績(jī)效審計(jì)中存在的問(wèn)題及對(duì)策[j].現(xiàn)代審計(jì)與經(jīng)濟(jì),2009,(5).
一、農(nóng)村稅費(fèi)改革的背景、成果以及對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響
在我國(guó)改革開(kāi)放前期，農(nóng)民收人持續(xù)增加。按不變價(jià)格計(jì)算，1978-1984年，農(nóng)民人均純收人年均增長(zhǎng)率達(dá)15.6%0}’}到1985年以后，農(nóng)民收人的增長(zhǎng)速度急劇放慢。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)公報(bào)，“七五”時(shí)期(1986-1990年)，農(nóng)民人均純收人年均實(shí)際增長(zhǎng)率為4.2%,“八五”時(shí)期為4.3%,“九五”時(shí)期為4.7%01989年農(nóng)民人均純收人竟出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，為一1.6%oX27cr9a)影響農(nóng)民收人增長(zhǎng)的因素很多，其中最受人們關(guān)注的莫過(guò)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重。實(shí)際上，1980年代后期開(kāi)始，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步增加。1990年代，農(nóng)民負(fù)擔(dān)總體呈上升趨勢(shì)，基本在高位運(yùn)行，農(nóng)民負(fù)擔(dān)年均增長(zhǎng)幅度一般都超過(guò)同期農(nóng)民收人增長(zhǎng)幅度。
1994年農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)幅度更是高出農(nóng)民人均純收人增長(zhǎng)幅度12.6個(gè)百分點(diǎn)。f31c}s}面對(duì)日益突出的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，中央政府采取了不少?lài)?yán)厲的減負(fù)措施，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題始終未能從根本上得到解決。
農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，極大地妨礙了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高。出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)滑坡、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后、農(nóng)村教育文化衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展緩慢、農(nóng)民生活困難、城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大等等令人擔(dān)憂(yōu)的現(xiàn)象。
某些地方，一些農(nóng)民不堪重負(fù)，被迫背井離鄉(xiāng)，甚至出現(xiàn)自殺等讓人觸目驚心的事件。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重還嚴(yán)重影響了黨和政府在農(nóng)村群眾中的形象，引發(fā)了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村基層政府的不滿(mǎn)情緒。農(nóng)民拒絕交納稅費(fèi)、抵制政府工作、集體上訪(fǎng)等對(duì)抗屢有發(fā)生。很明顯，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重引起的種種問(wèn)題已經(jīng)危及農(nóng)村的社會(huì)秩序和政治穩(wěn)定，一定程度上動(dòng)搖了基層政府行政管理的基礎(chǔ)。在這種背景下，中央政府推出了以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為重要目的的農(nóng)村稅費(fèi)改革舉措。
農(nóng)村稅費(fèi)改革是我國(guó)農(nóng)村繼、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)之后的第三次重大改革。從2000年開(kāi)始，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)由點(diǎn)到面，穩(wěn)步推進(jìn)。2003年在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善政策的基礎(chǔ)上，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作在全國(guó)全面推行。農(nóng)村稅費(fèi)改革的基本內(nèi)容是“三取消、二調(diào)整、一改革”，即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等專(zhuān)門(mén)向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；改革村提留征收使用辦法等。2004年，農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步深化，取消了除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，進(jìn)行減征、免征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn)，并將在5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。4年多的農(nóng)村稅費(fèi)改革取得了顯著成果。通過(guò)農(nóng)村稅費(fèi)改革，用稅來(lái)代替向農(nóng)民征收的各種收費(fèi)、集資和攤派，用稅法來(lái)規(guī)范農(nóng)村的分配關(guān)系，保障了廣大農(nóng)民的利益，規(guī)范了農(nóng)村稅費(fèi)制度和分配行為，有利于現(xiàn)代公共財(cái)政體制的建立。大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，各地試點(diǎn)情況表明，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕幅度一般都達(dá)到30％。明顯改善了政府與農(nóng)民的關(guān)系和農(nóng)村干群關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)村上層建筑的調(diào)整和完善。
農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作初步達(dá)到了“減負(fù)”、“規(guī)范”的目的，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收人的減少，農(nóng)村稅費(fèi)制度的規(guī)范意味著對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取稅費(fèi)行為的制約。這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政產(chǎn)生了明顯的影響，一是擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)。農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已經(jīng)存在較大缺口，當(dāng)時(shí)可以通過(guò)稅外收費(fèi)、借債等途徑解決。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，從1996年到2000年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總收人中，超過(guò)30％的收人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌、統(tǒng)籌資金。2000年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總收人為1026．65億元，其中自籌、統(tǒng)籌資金達(dá)403．34億元，占39．29％。4農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)等行政事業(yè)性、政府性基金、集資和屠宰稅，又開(kāi)始取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，降低農(nóng)業(yè)稅稅率。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收人中，稅收沒(méi)有太多增加，甚至逐漸減少，而原來(lái)可以納人鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收人的統(tǒng)籌費(fèi)等又被取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收人大大減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口迅速擴(kuò)大。為了支持農(nóng)村稅費(fèi)改革，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，中央財(cái)政和省財(cái)政增加了轉(zhuǎn)移支付金額。2001-2004年中央財(cái)政對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付金額分別為33億元、245億元、305億元、396億元。盡管如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口仍然很大。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)償付能力大幅度下降。由于各種原因，全國(guó)絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)背負(fù)沉重債務(wù)。財(cái)政部科研所課題組認(rèn)為，如果采用中間值推斷，全國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)總額不會(huì)低于6000億元；如果采用高值推斷，全國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)總額應(yīng)突破10000億元。5湖南桃源縣4o個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總計(jì)負(fù)債11．49億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債近2900萬(wàn)元，最高的達(dá)10933萬(wàn)元。農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解債務(wù)的能力已經(jīng)不足。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)償付債務(wù)的能力大大降低，沉重的債務(wù)帶來(lái)的問(wèn)題和矛盾更加尖銳。農(nóng)村稅費(fèi)改革的方向無(wú)疑是正確的，但它客觀上加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力，使原本十分困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政雪上加霜，難以為繼。
農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基層政府根本無(wú)力或難以滿(mǎn)足農(nóng)村龐大的公共需求，水利設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生保健等問(wèn)題突出。另一方面，財(cái)政危機(jī)影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)控制能力和行政管理活動(dòng)，可能引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理危機(jī)。
二、農(nóng)村稅費(fèi)改革的趨勢(shì)：財(cái)政體制創(chuàng)新
農(nóng)村稅費(fèi)改革之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力增大和潛在的行政管理危機(jī)，使農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)人了一個(gè)兩難的境地。在目前的財(cái)政體制和行政管理體制下，要么繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村正常運(yùn)轉(zhuǎn)；要么讓鄉(xiāng)村正常運(yùn)轉(zhuǎn)，犧牲農(nóng)村稅費(fèi)改革，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，讓改革走回頭路。I7事實(shí)上，已經(jīng)出現(xiàn)了轉(zhuǎn)移、加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一些新動(dòng)向。有些地方，亂收費(fèi)由農(nóng)業(yè)稅費(fèi)向行業(yè)稅費(fèi)轉(zhuǎn)移，如對(duì)農(nóng)民建房收“空間占用稅”，巧立名目變相提高學(xué)雜費(fèi)。一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“強(qiáng)迫提供服務(wù)”，美其名目“有償服務(wù)”，如強(qiáng)令農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)質(zhì)次價(jià)高的果樹(shù)苗，通過(guò)代辦保險(xiǎn)從中牟利。有些地方克扣農(nóng)民應(yīng)得的征地補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助金等。諸如此類(lèi)損害農(nóng)民利益，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象，不禁令人擔(dān)心農(nóng)村稅費(fèi)改革陷入“黃宗羲定理”。
農(nóng)村稅費(fèi)改革的困境，究其緣由，首先是因?yàn)檗r(nóng)村稅費(fèi)改革本身的局限。政府財(cái)政是財(cái)政收人和財(cái)政支出的統(tǒng)一，農(nóng)村稅費(fèi)改革屬于財(cái)政收人方面的改革，規(guī)范的是政府、集體和農(nóng)民三者之間的分配關(guān)系。農(nóng)村稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收人的數(shù)量、結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出沒(méi)有全面、系統(tǒng)的改革和調(diào)整。即就是在財(cái)政收人內(nèi)部，稅費(fèi)改革也只是財(cái)政收人改革的部分內(nèi)容，也沒(méi)有改變我國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元稅制和分配體制。農(nóng)村稅費(fèi)改革的局限說(shuō)明，要使農(nóng)村稅費(fèi)改革走出困境，必須同時(shí)進(jìn)行財(cái)政支出方面的改革，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，完善基層政府收人結(jié)構(gòu)。歸根到底，農(nóng)村稅費(fèi)改革的趨勢(shì)必然是財(cái)政體制創(chuàng)新，建立現(xiàn)代公共財(cái)政體制。從這個(gè)意義上講，財(cái)政體制創(chuàng)新既是農(nóng)村稅費(fèi)改革的邏輯要求，也是農(nóng)村稅費(fèi)改革順利進(jìn)行和成功的必要保證。
農(nóng)村稅費(fèi)改革是財(cái)政體制創(chuàng)新的開(kāi)端和有機(jī)組成部分。財(cái)政體制創(chuàng)新之所以必要，不僅僅是為了使農(nóng)村稅費(fèi)改革走出困境，根本理由在于消除現(xiàn)有財(cái)政體制的弊端?，F(xiàn)行財(cái)政體制是1994年分稅制改革后形成的，本身是財(cái)政體制創(chuàng)新的成果。然而，隨著時(shí)間的推移，分稅制基礎(chǔ)上的財(cái)政體制顯現(xiàn)了新的問(wèn)題。中央財(cái)政收人占全國(guó)財(cái)政總收人的比重大大提高，同中央財(cái)力集中度提高相一致，省級(jí)財(cái)政相對(duì)于市級(jí)財(cái)政，市級(jí)財(cái)政相對(duì)于縣級(jí)財(cái)政，縣級(jí)財(cái)政相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，財(cái)力集中度不斷提高。財(cái)力向上集中，而事權(quán)、財(cái)政支出責(zé)任并沒(méi)有發(fā)生同向變化，甚至反向下移?？h鄉(xiāng)財(cái)政收人功能、財(cái)力逐漸減弱，但財(cái)政支出功能日益增強(qiáng)。縣鄉(xiāng)政府在提供維持性和社會(huì)福利性公共物品方面承擔(dān)著更大的作用，在提供與基層民眾權(quán)利和生活息息相關(guān)的服務(wù)功能方面比任何層級(jí)政府發(fā)揮著更大的作用。L8這樣形成縣鄉(xiāng)政府(財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之前)事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)政支出責(zé)任與財(cái)政收人功能的不對(duì)稱(chēng)。按理，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可以縮小，乃至解決不同級(jí)政府間、不同地區(qū)間財(cái)政的不對(duì)稱(chēng)。但是，由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚不夠完善，使地區(qū)間的財(cái)政差距、基層政府財(cái)政的不對(duì)稱(chēng)難以有效解決。另外，上級(jí)政府可以通過(guò)上收財(cái)力和下放事權(quán)來(lái)轉(zhuǎn)嫁財(cái)政負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處于國(guó)家財(cái)政體系的末端，承受轉(zhuǎn)嫁的上級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，無(wú)法將自己的財(cái)政負(fù)擔(dān)在財(cái)政體系內(nèi)部轉(zhuǎn)嫁，通常的做法就是向農(nóng)民伸手，解決財(cái)政困難。通過(guò)分析，我們就不難理解農(nóng)村基層政府財(cái)政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，以至于農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的財(cái)政體制方面的原因了?，F(xiàn)行財(cái)政體制的弊病遠(yuǎn)不止這些，但是已足以說(shuō)明必須進(jìn)行新的財(cái)政體制創(chuàng)新。
適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展要求，財(cái)政體制創(chuàng)新的內(nèi)容至少包含以下方面。
第一，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，建立現(xiàn)代公共財(cái)政體制。城鄉(xiāng)二元稅制以至于城鄉(xiāng)二元財(cái)政體制，使收人較低的農(nóng)民承擔(dān)了比收人較高的城市居民相對(duì)高的稅賦，而政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)的投人卻明顯低于城市，是對(duì)農(nóng)民的歧視性待遇的重要表現(xiàn)。從2004年起，免征、減征，并將在5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，使完全取消專(zhuān)門(mén)面向農(nóng)民征收的各種稅費(fèi)呼之欲出。完全取消專(zhuān)門(mén)面向農(nóng)民征收的各種稅費(fèi)之后，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，使農(nóng)民履行同其他納稅人一樣的義務(wù)；同時(shí)，財(cái)政支出制度進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，使農(nóng)民享受同城市居民一樣的由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)費(fèi)用的公共產(chǎn)品。在稅制和財(cái)政支出制度城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，建立覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共財(cái)政體制，這是財(cái)政體制創(chuàng)新的核心。第二，合理界定各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任。界定各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任要遵循事權(quán)和財(cái)權(quán)、財(cái)政支出責(zé)任與財(cái)政收人功能相統(tǒng)一原則。如果把事權(quán)和財(cái)權(quán)、財(cái)政支出責(zé)任與財(cái)政收人功能相統(tǒng)一，理解為在實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之后形成的各級(jí)政府的事權(quán)、責(zé)任與其總財(cái)力的基本匹配，_9那么政府的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任的界定可以不拘泥于政府本級(jí)征收的收人的數(shù)量，而更多地考慮國(guó)家總財(cái)力、政府管理能力和公共產(chǎn)品的屬性、供給效率。以農(nóng)村義務(wù)教育為例，屬于全國(guó)性公共產(chǎn)品，應(yīng)由中央財(cái)政(按照一定時(shí)期義務(wù)教育發(fā)展的基本標(biāo)準(zhǔn)所需要的費(fèi)用數(shù)額)通過(guò)向農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)移支付的方式負(fù)擔(dān)費(fèi)用；而從效率看，發(fā)展義務(wù)教育的事權(quán)和責(zé)任適宜農(nóng)村基層政府承擔(dān)。第三，合理界定各級(jí)政府的財(cái)政收人。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距會(huì)長(zhǎng)時(shí)期存在，應(yīng)適當(dāng)提高中央政府等上級(jí)政府財(cái)政收人在國(guó)家財(cái)政總收人中的比重。這對(duì)中央政府等上級(jí)政府統(tǒng)籌國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，調(diào)節(jié)地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距，保證所有的基層政府給本地區(qū)居民供給最起碼的公共產(chǎn)品，是必須的和有利的。
基層政府的財(cái)政收人主要包括本級(jí)征收的收人，如稅收，以及上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等。一般對(duì)于農(nóng)村基層政府尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村基層政府而言，上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)是最重要的收人來(lái)源之一。即使在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，地方政府財(cái)政收人的30％～40％來(lái)源于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，美國(guó)的學(xué)區(qū)財(cái)政收人近60％來(lái)源于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。叫在明確劃分和完善各級(jí)政府財(cái)政收人和財(cái)政支出的基礎(chǔ)上，建立和完善符合國(guó)情的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。
三、財(cái)政體制創(chuàng)新對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的要求
從理論上說(shuō)，政府對(duì)物質(zhì)基礎(chǔ)的需要規(guī)定了財(cái)政規(guī)模，而財(cái)政規(guī)模對(duì)政府的行政管理活動(dòng)又具有制約作用。一方面，社會(huì)成員在社會(huì)生產(chǎn)、生活中的共同需要即社會(huì)公共需要從根本上決定了政府的職能范圍，政府依據(jù)履行行政職能的需要，組建行政機(jī)構(gòu)和配置行政人員。政府為實(shí)施行政職能和供給公共產(chǎn)品、維持行政機(jī)構(gòu)和行政人員的公務(wù)活動(dòng)，所產(chǎn)生的對(duì)物質(zhì)基礎(chǔ)的需要，規(guī)定了財(cái)政支出的范圍和數(shù)量，進(jìn)而提出了財(cái)政收入的數(shù)量要求。另一方面，財(cái)政具有反作用，財(cái)政為政府的運(yùn)轉(zhuǎn)、高效的行政管理和公共產(chǎn)品的供給提供財(cái)力，財(cái)政收入的數(shù)量限定了行政組織和行政人員的規(guī)模，確定了政府所能供給的公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量的最大值。
財(cái)政與政府活動(dòng)的關(guān)系說(shuō)明，財(cái)政狀況的變化必定要求行遷，財(cái)政體制創(chuàng)新必然要求行政發(fā)展。使用行政發(fā)展概念，是要強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)(政府)的調(diào)整、改革與完善要以整體功能優(yōu)化、行政效率提高為方向，以促進(jìn)社會(huì)全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為目的。農(nóng)村稅費(fèi)改革引發(fā)和為開(kāi)端的，實(shí)際上正在平緩?fù)七M(jìn)的財(cái)政體制創(chuàng)新，使公共財(cái)力的數(shù)量、公共財(cái)力在各級(jí)政府間的分配，以及各級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)任的劃定等方面發(fā)生了新的變化。假如沒(méi)有政府變革的配合，財(cái)政體制創(chuàng)新避免不了夭折或半途而廢的可能。如同財(cái)政體制創(chuàng)新是農(nóng)村稅費(fèi)改革的邏輯要求和必要保證，行政發(fā)展是財(cái)政體制創(chuàng)新的邏輯要求與必要保證。
一、農(nóng)村稅費(fèi)改革的背景、成果以及對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響
在我國(guó)改革開(kāi)放前期，農(nóng)民收人持續(xù)增加。按不變價(jià)格計(jì)算，1978-1984年，農(nóng)民人均純收人年均增長(zhǎng)率達(dá)15.6%0}’}到1985年以后，農(nóng)民收人的增長(zhǎng)速度急劇放慢。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)公報(bào)，“七五”時(shí)期(1986-1990年)，農(nóng)民人均純收人年均實(shí)際增長(zhǎng)率為4.2%,“八五”時(shí)期為4.3%,“九五”時(shí)期為4.7%01989年農(nóng)民人均純收人竟出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，為一1.6%oX27cr9a)影響農(nóng)民收人增長(zhǎng)的因素很多，其中最受人們關(guān)注的莫過(guò)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重。實(shí)際上，1980年代后期開(kāi)始，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步增加。1990年代，農(nóng)民負(fù)擔(dān)總體呈上升趨勢(shì)，基本在高位運(yùn)行，農(nóng)民負(fù)擔(dān)年均增長(zhǎng)幅度一般都超過(guò)同期農(nóng)民收人增長(zhǎng)幅度。
1994年農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)幅度更是高出農(nóng)民人均純收人增長(zhǎng)幅度12.6個(gè)百分點(diǎn)。f31c}s}面對(duì)日益突出的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，中央政府采取了不少?lài)?yán)厲的減負(fù)措施，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題始終未能從根本上得到解決。
農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，極大地妨礙了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高。出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)滑坡、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后、農(nóng)村教育文化衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展緩慢、農(nóng)民生活困難、城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大等等令人擔(dān)憂(yōu)的現(xiàn)象。
某些地方，一些農(nóng)民不堪重負(fù)，被迫背井離鄉(xiāng)，甚至出現(xiàn)自殺等讓人觸目驚心的事件。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重還嚴(yán)重影響了黨和政府在農(nóng)村群眾中的形象，引發(fā)了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村基層政府的不滿(mǎn)情緒。農(nóng)民拒絕交納稅費(fèi)、抵制政府工作、集體上訪(fǎng)等對(duì)抗屢有發(fā)生。很明顯，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重引起的種種問(wèn)題已經(jīng)危及農(nóng)村的社會(huì)秩序和政治穩(wěn)定，一定程度上動(dòng)搖了基層政府行政管理的基礎(chǔ)。在這種背景下，中央政府推出了以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為重要目的的農(nóng)村稅費(fèi)改革舉措。
農(nóng)村稅費(fèi)改革是我國(guó)農(nóng)村繼、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)之后的第三次重大改革。從2000年開(kāi)始，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)由點(diǎn)到面，穩(wěn)步推進(jìn)。2003年在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善政策的基礎(chǔ)上，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作在全國(guó)全面推行。農(nóng)村稅費(fèi)改革的基本內(nèi)容是“三取消、二調(diào)整、一改革”，即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等專(zhuān)門(mén)向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；改革村提留征收使用辦法等。2004年，農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步深化，取消了除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，進(jìn)行減征、免征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn)，并將在5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。4年多的農(nóng)村稅費(fèi)改革取得了顯著成果。通過(guò)農(nóng)村稅費(fèi)改革，用稅來(lái)代替向農(nóng)民征收的各種收費(fèi)、集資和攤派，用稅法來(lái)規(guī)范農(nóng)村的分配關(guān)系，保障了廣大農(nóng)民的利益，規(guī)范了農(nóng)村稅費(fèi)制度和分配行為，有利于現(xiàn)代公共財(cái)政體制的建立。大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，各地試點(diǎn)情況表明，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕幅度一般都達(dá)到30％。明顯改善了政府與農(nóng)民的關(guān)系和農(nóng)村干群關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)村上層建筑的調(diào)整和完善。
農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作初步達(dá)到了“減負(fù)”、“規(guī)范”的目的，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收人的減少，農(nóng)村稅費(fèi)制度的規(guī)范意味著對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取稅費(fèi)行為的制約。這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政產(chǎn)生了明顯的影響，一是擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)。農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已經(jīng)存在較大缺口，當(dāng)時(shí)可以通過(guò)稅外收費(fèi)、借債等途徑解決。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，從1996年到2000年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總收人中，超過(guò)30％的收人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌、統(tǒng)籌資金。2000年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總收人為1026．65億元，其中自籌、統(tǒng)籌資金達(dá)403．34億元，占39．29％。4農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)等行政事業(yè)性、政府性基金、集資和屠宰稅，又開(kāi)始取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，降低農(nóng)業(yè)稅稅率。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收人中，稅收沒(méi)有太多增加，甚至逐漸減少，而原來(lái)可以納人鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收人的統(tǒng)籌費(fèi)等又被取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收人大大減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口迅速擴(kuò)大。為了支持農(nóng)村稅費(fèi)改革，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，中央財(cái)政和省財(cái)政增加了轉(zhuǎn)移支付金額。2001-2004年中央財(cái)政對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付金額分別為33億元、245億元、305億元、396億元。盡管如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口仍然很大。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)償付能力大幅度下降。由于各種原因，全國(guó)絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)背負(fù)沉重債務(wù)。財(cái)政部科研所課題組認(rèn)為，如果采用中間值推斷，全國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)總額不會(huì)低于6000億元；如果采用高值推斷，全國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)總額應(yīng)突破10000億元。5湖南桃源縣4o個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總計(jì)負(fù)債11．49億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債近2900萬(wàn)元，最高的達(dá)10933萬(wàn)元。農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解債務(wù)的能力已經(jīng)不足。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)償付債務(wù)的能力大大降低，沉重的債務(wù)帶來(lái)的問(wèn)題和矛盾更加尖銳。農(nóng)村稅費(fèi)改革的方向無(wú)疑是正確的，但它客觀上加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力，使原本十分困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政雪上加霜，難以為繼。
農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基層政府根本無(wú)力或難以滿(mǎn)足農(nóng)村龐大的公共需求，水利設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生保健等問(wèn)題突出。另一方面，財(cái)政危機(jī)影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)控制能力和行政管理活動(dòng)，可能引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理危機(jī)。
二、農(nóng)村稅費(fèi)改革的趨勢(shì)：財(cái)政體制創(chuàng)新
農(nóng)村稅費(fèi)改革之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力增大和潛在的行政管理危機(jī)，使農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)人了一個(gè)兩難的境地。在目前的財(cái)政體制和行政管理體制下，要么繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村正常運(yùn)轉(zhuǎn)；要么讓鄉(xiāng)村正常運(yùn)轉(zhuǎn)，犧牲農(nóng)村稅費(fèi)改革，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，讓改革走回頭路。I7事實(shí)上，已經(jīng)出現(xiàn)了轉(zhuǎn)移、加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一些新動(dòng)向。有些地方，亂收費(fèi)由農(nóng)業(yè)稅費(fèi)向行業(yè)稅費(fèi)轉(zhuǎn)移，如對(duì)農(nóng)民建房收“空間占用稅”，巧立名目變相提高學(xué)雜費(fèi)。一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“強(qiáng)迫提供服務(wù)”，美其名目“有償服務(wù)”，如強(qiáng)令農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)質(zhì)次價(jià)高的果樹(shù)苗，通過(guò)代辦保險(xiǎn)從中牟利。有些地方克扣農(nóng)民應(yīng)得的征地補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助金等。諸如此類(lèi)損害農(nóng)民利益，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象，不禁令人擔(dān)心農(nóng)村稅費(fèi)改革陷入“黃宗羲定理”。
農(nóng)村稅費(fèi)改革的困境，究其緣由，首先是因?yàn)檗r(nóng)村稅費(fèi)改革本身的局限。政府財(cái)政是財(cái)政收人和財(cái)政支出的統(tǒng)一，農(nóng)村稅費(fèi)改革屬于財(cái)政收人方面的改革，規(guī)范的是政府、集體和農(nóng)民三者之間的分配關(guān)系。農(nóng)村稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收人的數(shù)量、結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出沒(méi)有全面、系統(tǒng)的改革和調(diào)整。即就是在財(cái)政收人內(nèi)部，稅費(fèi)改革也只是財(cái)政收人改革的部分內(nèi)容，也沒(méi)有改變我國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元稅制和分配體制。農(nóng)村稅費(fèi)改革的局限說(shuō)明，要使農(nóng)村稅費(fèi)改革走出困境，必須同時(shí)進(jìn)行財(cái)政支出方面的改革，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，完善基層政府收人結(jié)構(gòu)。歸根到底，農(nóng)村稅費(fèi)改革的趨勢(shì)必然是財(cái)政體制創(chuàng)新，建立現(xiàn)代公共財(cái)政體制。從這個(gè)意義上講，財(cái)政體制創(chuàng)新既是農(nóng)村稅費(fèi)改革的邏輯要求，也是農(nóng)村稅費(fèi)改革順利進(jìn)行和成功的必要保證。
農(nóng)村稅費(fèi)改革是財(cái)政體制創(chuàng)新的開(kāi)端和有機(jī)組成部分。財(cái)政體制創(chuàng)新之所以必要，不僅僅是為了使農(nóng)村稅費(fèi)改革走出困境，根本理由在于消除現(xiàn)有財(cái)政體制的弊端。現(xiàn)行財(cái)政體制是1994年分稅制改革后形成的，本身是財(cái)政體制創(chuàng)新的成果。然而，隨著時(shí)間的推移，分稅制基礎(chǔ)上的財(cái)政體制顯現(xiàn)了新的問(wèn)題。中央財(cái)政收人占全國(guó)財(cái)政總收人的比重大大提高，同中央財(cái)力集中度提高相一致，省級(jí)財(cái)政相對(duì)于市級(jí)財(cái)政，市級(jí)財(cái)政相對(duì)于縣級(jí)財(cái)政，縣級(jí)財(cái)政相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，財(cái)力集中度不斷提高。財(cái)力向上集中，而事權(quán)、財(cái)政支出責(zé)任并沒(méi)有發(fā)生同向變化，甚至反向下移。縣鄉(xiāng)財(cái)政收人功能、財(cái)力逐漸減弱，但財(cái)政支出功能日益增強(qiáng)?？h鄉(xiāng)政府在提供維持性和社會(huì)福利性公共物品方面承擔(dān)著更大的作用，在提供與基層民眾權(quán)利和生活息息相關(guān)的服務(wù)功能方面比任何層級(jí)政府發(fā)揮著更大的作用。L8這樣形成縣鄉(xiāng)政府(財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之前)事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)政支出責(zé)任與財(cái)政收人功能的不對(duì)稱(chēng)。按理，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可以縮小，乃至解決不同級(jí)政府間、不同地區(qū)間財(cái)政的不對(duì)稱(chēng)。但是，由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚不夠完善，使地區(qū)間的財(cái)政差距、基層政府財(cái)政的不對(duì)稱(chēng)難以有效解決。另外，上級(jí)政府可以通過(guò)上收財(cái)力和下放事權(quán)來(lái)轉(zhuǎn)嫁財(cái)政負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處于國(guó)家財(cái)政體系的末端，承受轉(zhuǎn)嫁的上級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，無(wú)法將自己的財(cái)政負(fù)擔(dān)在財(cái)政體系內(nèi)部轉(zhuǎn)嫁，通常的做法就是向農(nóng)民伸手，解決財(cái)政困難。通過(guò)分析，我們就不難理解農(nóng)村基層政府財(cái)政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，以至于農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的財(cái)政體制方面的原因了。現(xiàn)行財(cái)政體制的弊病遠(yuǎn)不止這些，但是已足以說(shuō)明必須進(jìn)行新的財(cái)政體制創(chuàng)新。適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展要求，財(cái)政體制創(chuàng)新的內(nèi)容至少包含以下方面。
第一，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，建立現(xiàn)代公共財(cái)政體制。城鄉(xiāng)二元稅制以至于城鄉(xiāng)二元財(cái)政體制，使收人較低的農(nóng)民承擔(dān)了比收人較高的城市居民相對(duì)高的稅賦，而政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)的投人卻明顯低于城市，是對(duì)農(nóng)民的歧視性待遇的重要表現(xiàn)。從2004年起，免征、減征，并將在5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，使完全取消專(zhuān)門(mén)面向農(nóng)民征收的各種稅費(fèi)呼之欲出。完全取消專(zhuān)門(mén)面向農(nóng)民征收的各種稅費(fèi)之后，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，使農(nóng)民履行同其他納稅人一樣的義務(wù)；同時(shí)，財(cái)政支出制度進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，使農(nóng)民享受同城市居民一樣的由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)費(fèi)用的公共產(chǎn)品。在稅制和財(cái)政支出制度城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，建立覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共財(cái)政體制，這是財(cái)政體制創(chuàng)新的核心。第二，合理界定各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任。界定各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任要遵循事權(quán)和財(cái)權(quán)、財(cái)政支出責(zé)任與財(cái)政收人功能相統(tǒng)一原則。如果把事權(quán)和財(cái)權(quán)、財(cái)政支出責(zé)任與財(cái)政收人功能相統(tǒng)一，理解為在實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之后形成的各級(jí)政府的事權(quán)、責(zé)任與其總財(cái)力的基本匹配，_9那么政府的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任的界定可以不拘泥于政府本級(jí)征收的收人的數(shù)量，而更多地考慮國(guó)家總財(cái)力、政府管理能力和公共產(chǎn)品的屬性、供給效率。以農(nóng)村義務(wù)教育為例，屬于全國(guó)性公共產(chǎn)品，應(yīng)由中央財(cái)政(按照一定時(shí)期義務(wù)教育發(fā)展的基本標(biāo)準(zhǔn)所需要的費(fèi)用數(shù)額)通過(guò)向農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)移支付的方式負(fù)擔(dān)費(fèi)用；而從效率看，發(fā)展義務(wù)教育的事權(quán)和責(zé)任適宜農(nóng)村基層政府承擔(dān)。第三，合理界定各級(jí)政府的財(cái)政收人。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距會(huì)長(zhǎng)時(shí)期存在，應(yīng)適當(dāng)提高中央政府等上級(jí)政府財(cái)政收人在國(guó)家財(cái)政總收人中的比重。這對(duì)中央政府等上級(jí)政府統(tǒng)籌國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，調(diào)節(jié)地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距，保證所有的基層政府給本地區(qū)居民供給最起碼的公共產(chǎn)品，是必須的和有利的。
基層政府的財(cái)政收人主要包括本級(jí)征收的收人，如稅收，以及上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等。一般對(duì)于農(nóng)村基層政府尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村基層政府而言，上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)是最重要的收人來(lái)源之一。即使在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，地方政府財(cái)政收人的30％～40％來(lái)源于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，美國(guó)的學(xué)區(qū)財(cái)政收人近60％來(lái)源于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。叫在明確劃分和完善各級(jí)政府財(cái)政收人和財(cái)政支出的基礎(chǔ)上，建立和完善符合國(guó)情的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。
三、財(cái)政體制創(chuàng)新對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的要求
從理論上說(shuō)，政府對(duì)物質(zhì)基礎(chǔ)的需要規(guī)定了財(cái)政規(guī)模，而財(cái)政規(guī)模對(duì)政府的行政管理活動(dòng)又具有制約作用。一方面，社會(huì)成員在社會(huì)生產(chǎn)、生活中的共同需要即社會(huì)公共需要從根本上決定了政府的職能范圍，政府依據(jù)履行行政職能的需要，組建行政機(jī)構(gòu)和配置行政人員。政府為實(shí)施行政職能和供給公共產(chǎn)品、維持行政機(jī)構(gòu)和行政人員的公務(wù)活動(dòng)，所產(chǎn)生的對(duì)物質(zhì)基礎(chǔ)的需要，規(guī)定了財(cái)政支出的范圍和數(shù)量，進(jìn)而提出了財(cái)政收入的數(shù)量要求。另一方面，財(cái)政具有反作用，財(cái)政為政府的運(yùn)轉(zhuǎn)、高效的行政管理和公共產(chǎn)品的供給提供財(cái)力，財(cái)政收入的數(shù)量限定了行政組織和行政人員的規(guī)模，確定了政府所能供給的公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量的最大值。
財(cái)政與政府活動(dòng)的關(guān)系說(shuō)明，財(cái)政狀況的變化必定要求行遷，財(cái)政體制創(chuàng)新必然要求行政發(fā)展。使用行政發(fā)展概念，是要強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)(政府)的調(diào)整、改革與完善要以整體功能優(yōu)化、行政效率提高為方向，以促進(jìn)社會(huì)全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為目的。農(nóng)村稅費(fèi)改革引發(fā)和為開(kāi)端的，實(shí)際上正在平緩?fù)七M(jìn)的財(cái)政體制創(chuàng)新，使公共財(cái)力的數(shù)量、公共財(cái)力在各級(jí)政府間的分配，以及各級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)任的劃定等方面發(fā)生了新的變化。假如沒(méi)有政府變革的配合，財(cái)政體制創(chuàng)新避免不了夭折或半途而廢的可能。如同財(cái)政體制創(chuàng)新是農(nóng)村稅費(fèi)改革的邏輯要求和必要保證，行政發(fā)展是財(cái)政體制創(chuàng)新的邏輯要求與必要保證。
