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時間：2023-08-18 09:33:06
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一、環(huán)境保護(hù)方面：
包括環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法、環(huán)境噪聲污染防治法、海洋環(huán)境保護(hù)法。
二、資源保護(hù)方面：
包括森林法、草原法、漁業(yè)法、農(nóng)業(yè)法、礦產(chǎn)資源法、土地管理法、水法、水土保持法、野生動物保護(hù)法、煤炭管理法。
中圖分類號：X321 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-098X（2014）02（a）-0186-01
污染防治設(shè)施的監(jiān)督管理工作實(shí)際上就是指環(huán)境保護(hù)部門在國家的授權(quán)下對建設(shè)工程項目的作業(yè)現(xiàn)場進(jìn)行檢查并且查處有關(guān)的違法行為，確保排污單位的污染防治設(shè)施都是在合理的使用狀態(tài)下的，避免出現(xiàn)污染防治設(shè)施被拆除或是出于閑置的狀態(tài)，從而有效的加工處理污染源所排放出的各類污染物。作為一項重要的管理制度，污染防治設(shè)施監(jiān)督管理制度是為工業(yè)污染源設(shè)立的，同時其也是建設(shè)工程項目“三同時”制度向合法污染源的過渡和延伸，這項制度主要包括以下三項內(nèi)容。
1 排污單位的法定義務(wù)
（1）排污單位可以正常的使用污染防治設(shè)施。在我國環(huán)境保護(hù)部門所頒布的《環(huán)境噪聲污染防治法》、《大氣污染防治法》以及《水污染防治法》等文件中都是有著相關(guān)的規(guī)定的，并且在我國國家環(huán)境保護(hù)總局2001年12月7號所的第十三號文件《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收管理辦法》的條款中對“正常使用”也是有著明確的說明的，具體來說就是“只有經(jīng)過相關(guān)的培訓(xùn)，并且熟練掌握相應(yīng)的崗位規(guī)范制度和操作流程的操作人員，在動力以及原來等都得到充分落實(shí)的情況下，才可以正常的交付使用污染防治設(shè)施”。
（2）嚴(yán)禁排污單位擅自拆除并且閑置污染防治設(shè)施。在我國《水污染防治法》第十四條第二款，《環(huán)境噪聲污染防治法》的第十五條，《大氣污染防治法》的第十二條第二款，《環(huán)境保護(hù)法》的第二十六條第二款，《固體廢物污染環(huán)境防治法》的第二十條和第四十條中，對排污單位都有著這樣的要求，排污單位是不可以擅自拆除、閑置污染防治設(shè)施的。
（3）當(dāng)環(huán)境保護(hù)部門對排污單位的生產(chǎn)作業(yè)現(xiàn)象進(jìn)行定期的檢查工作時，排污單位必須真實(shí)的反映情況，并且向環(huán)保部門提供必要的資料。
2 環(huán)境保護(hù)部門的職權(quán)和職責(zé)
（1）在環(huán)境保護(hù)部門進(jìn)行日常監(jiān)督管理的過程中，如果發(fā)現(xiàn)了排污單位存在著擅自拆除、閑置污染防治設(shè)施或是不正常使用污染防治設(shè)施的違法行為，那么環(huán)境保護(hù)部門就有調(diào)查取證、立案并且制定出發(fā)決定的法定職權(quán)。具體來說，在《環(huán)境保護(hù)行政處罰辦法》、《行政處罰法》以及環(huán)境保護(hù)法律相關(guān)的法律責(zé)任中都是有著明確的規(guī)定的。
（2）環(huán)境保護(hù)部門對排污單位具有現(xiàn)場檢查的法定職權(quán)。環(huán)境保護(hù)部門可以定期的或是不定期的對排污單位的生產(chǎn)作業(yè)現(xiàn)場進(jìn)行檢查。
（3）環(huán)境保護(hù)部門有責(zé)任向排污單位宣傳相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章制度以及政策規(guī)范中的與污染防治設(shè)施有關(guān)的規(guī)定，同時還應(yīng)定期的提供給排污單位污染防治設(shè)施的最新的科技信息。另外，對于排污單位的污染防治設(shè)施實(shí)時運(yùn)行情況和運(yùn)行效果，環(huán)境保護(hù)部門也應(yīng)進(jìn)行跟蹤和反饋，在此過程中找到污染防治設(shè)施所存在的問題，并勒令排污單位進(jìn)行及時的整改，整改完成后方可重新投入使用。
3 排污單位的法律責(zé)任
環(huán)境保護(hù)工作的相關(guān)法律有有效的規(guī)定了排污單位的各類行為模式，也就是說當(dāng)排污單位的生產(chǎn)作業(yè)過程中違法了這些行為模式并超出了一定的額度時，那么排污單位就必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?，F(xiàn)階段，我國環(huán)境保護(hù)工作的相應(yīng)法律法規(guī)對固體廢物污染、大氣污染、水污染以及噪聲污染者四大類污染防治設(shè)施違法行為的法律責(zé)任也都有著明確的說明。
（1）不同法律規(guī)定的受處罰行為是有所差異的。對于“不正常使用”這個概念，在《大氣污染防治法》和《水污染防治法》中都將其列為應(yīng)受處罰的行為，而在《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《環(huán)境噪聲污染防治法》中卻并未將其列為應(yīng)受處罰的行為。那么怎樣才算“不正常使用”的范圍呢？以水污染防治設(shè)施為例，所謂的“不正常使用”就是對排污單位違反水污染物處理設(shè)施正常運(yùn)行規(guī)范而繼續(xù)使用水污染處理設(shè)施的情況，環(huán)境保護(hù)部門認(rèn)為這就是“不正常使用”的處理設(shè)施。而以下幾種情況，同樣也屬于水污染處理設(shè)施的“不正常使用”狀態(tài)：①將全部的處理設(shè)施或是部分的處理設(shè)施停止運(yùn)行；②在不經(jīng)過處理設(shè)施的情況下，將全部污水或是部分污水直接排放到環(huán)境中；③使用處理設(shè)施時，并未遵照相應(yīng)的規(guī)范流程使用、檢查和維修；④使用污染處理設(shè)施時，從中間的某一工序?qū)⑽鬯欧诺江h(huán)境中。
（2）不同法律規(guī)定的處罰幅度是有所區(qū)別的。在《大氣污染防治法》中，其處罰的幅度依據(jù)規(guī)定應(yīng)為“5萬元以下”，而在《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》中，其處罰的幅度依據(jù)規(guī)定為“10萬元以下”，《固體廢物污染環(huán)境防治法》中，其處罰的幅度依據(jù)規(guī)定也是“5萬元以下”，在我國不同區(qū)域?qū)Νh(huán)境噪聲污染處罰幅度也是有所區(qū)別的。當(dāng)然，同類違法行為處罰上限有如此大的差異顯然還是不夠合理的，廣東省對于環(huán)境噪音的處罰的上限顯然太低，應(yīng)盡快修改并適當(dāng)提高。
（3）不同法律所規(guī)定的處罰種類也是有一定差異的。在我國的《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》以及《水污染防治法》中，其規(guī)定的處罰種類只有“罰款”這一項，而在《大氣污染防治法》中，處罰的種類有“罰款”和“警告”兩類，也就是說處罰時在這兩者之中可以任選其一。另外，在這四項法律中，不但規(guī)定了相應(yīng)的行政處罰，同時也都規(guī)定了相應(yīng)的改正責(zé)任，《水污染防治法》規(guī)定為限期重新安裝使用或是責(zé)令恢復(fù)正常使用，而其他三項法律則為責(zé)令改正，由于其范圍太廣，具體的改正方法還應(yīng)由當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護(hù)部門酌情而定。
4 結(jié)語
綜上所述，我們對排污單位的法定義務(wù)、環(huán)境保護(hù)部門的職權(quán)和職責(zé)以及排污單位的法律責(zé)任三個方面的內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的分析和探討。作為一項十分重要的環(huán)境管理制度，污染防治設(shè)施監(jiān)督管理制度是專門為工業(yè)污染源而設(shè)立的，在其實(shí)行的過程中，我們應(yīng)明確的掌握上述三大項內(nèi)容，確保所有的污染防治設(shè)施都可以正常的投入使用，有效的保護(hù)資源和能源，只有這樣，才能真正的做好環(huán)境保護(hù)的工作，維持生態(tài)平衡，從而也保證了人體的身體健康。
誰為民眾健康買單
土壤是構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的基本環(huán)境要素，是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，然而我們面臨的現(xiàn)實(shí)卻是：在種子變得越來越優(yōu)良的同時，全球的土壤卻越變越糟，如果不根本改良土壤，整個世界都將深陷糧食危機(jī)。不僅如此，近年來在土地污染尤其是重金屬污染集中多發(fā)地區(qū)，居民的生命安全也受到威脅，病死率上升，在全國多個地區(qū)出現(xiàn)“癌癥村”。
據(jù)經(jīng)濟(jì)參考報報道，該報記者在湖南、遼寧、內(nèi)蒙古等省區(qū)調(diào)研時了解到，我國環(huán)境污染污染正由大氣、水體向土壤污染轉(zhuǎn)移，土壤污染已進(jìn)入一個“集中多發(fā)期”，對居民身體健康和農(nóng)產(chǎn)品安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。內(nèi)蒙古的河套地區(qū)因土地污染地下水質(zhì)量較差，造成砷中毒、氟中毒等地方病較為嚴(yán)重的情況。遼寧省錦州葫蘆島一帶，土地主要受鋅廠污染影響，污染元素以鎘、鉛、鋅為主。此類元素攻擊人的腎器官和骨骼，造成骨質(zhì)疏松。在日本，這叫“骨痛病”，屬比較常見的職業(yè)病。
統(tǒng)計顯示，2008年以來，全國已發(fā)生百余起重大污染事故，包括砷、鎘、鉛等重金屬污染事故達(dá)30多起。其中瀏陽鎘污染事件不僅污染了廠區(qū)周邊的農(nóng)田和林地，還造成2人死亡，500余人鎘超標(biāo)。
隨著核技術(shù)在工農(nóng)業(yè)、醫(yī)療、地質(zhì)、科研等各領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，越來越多的放射性污染物也開始進(jìn)入到土壤中，這些放射性污染物除可直接危害人體外，還可以通過生物鏈和食物鏈進(jìn)入人體。據(jù)媒體報道，近年來，血鉛超標(biāo)、尿鎘超標(biāo)等時有報道，重金屬污染出現(xiàn)了工業(yè)向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移、城區(qū)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移、地表向地下轉(zhuǎn)移、上游向下游轉(zhuǎn)移，從水土污染到食品鏈轉(zhuǎn)移，由逐步積累的污染正在進(jìn)入突發(fā)性、連鎖性、區(qū)域性的爆發(fā)階段。
頻繁爆發(fā)的污染事故損失慘重，不僅增加了環(huán)境保護(hù)治理成本，也使社會穩(wěn)定成本大增，而土壤污染修復(fù)所需的費(fèi)用更是天價。常州農(nóng)藥廠土壤修復(fù)需2億元，無錫胡埭電鍍廠重金屬鉻污染修復(fù)費(fèi)用890萬元，蘇州化工廠需數(shù)億至數(shù)10億元。
不可盲目追求GDP
自從改革開放以來，我國對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很多規(guī)劃，各種改革措施十分強(qiáng)勁，因而帶動了國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但對由此引發(fā)的環(huán)境污染問題，卻缺乏明確的規(guī)劃和相應(yīng)的措施。
當(dāng)前我國正處于產(chǎn)業(yè)帶向中西部轉(zhuǎn)移的階段，一些中西部省份正在快速崛起，但由于當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量和環(huán)保規(guī)劃的空缺，一些村鎮(zhèn)正在無選擇地承接?xùn)|部轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)，一些高污染產(chǎn)業(yè)正在由東部向西部轉(zhuǎn)移。專家表示，中西部地區(qū)土壤質(zhì)量差，環(huán)境容量其實(shí)比大部分東部地區(qū)低很多，這樣沒有計劃性的轉(zhuǎn)移，對于土壤保護(hù)而言，無疑是十分危險的舉動。因此，如果只強(qiáng)調(diào)發(fā)展，不考慮環(huán)境的風(fēng)險，是對資源和環(huán)境的掠奪?？茖W(xué)發(fā)展，應(yīng)先有規(guī)劃，后有發(fā)展。不能盲目追求GDP。
據(jù)調(diào)查顯示，造成生態(tài)和環(huán)境破壞的原因雖然是多方面的，但主要的污染源頭是企業(yè)。數(shù)據(jù)表明，我國工業(yè)企業(yè)污染約占總污染的70%，其中工業(yè)企業(yè)污染中的50%是因企業(yè)管理不善造成的。有關(guān)企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，忽視了對周圍環(huán)境和群眾健康的保護(hù)，暴露出企業(yè)環(huán)境意識薄弱和地方政府責(zé)任缺失。從中石油松花江污染，到云南曲靖鉻渣污染，再到紫金礦業(yè)汀江污染，都反映出自律不足、監(jiān)管乏力、管理缺失的問題。
發(fā)展經(jīng)濟(jì)的根本目的是為了滿足人民群眾的物質(zhì)文化需求，當(dāng)人們呼吸的空氣、引用的水源、食用的糧食、蔬菜和肉類都遭到嚴(yán)重污染時，這種發(fā)展就背離了初衷，是不可持續(xù)的。因此，需反思產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，真正落實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。
是否有法可依？
維持土地資源的可持續(xù)利用，必須把預(yù)防作為中長期目標(biāo)。隨著我國被污染的土地日益增多，治理費(fèi)用高昂，如果所有被污染的土地都做修復(fù)，成本太高，無法接受。與此相比，采用法律手段加強(qiáng)對土地污染的防治具有獨(dú)特的優(yōu)越性。盡管如此，但目前我國并沒有關(guān)于土地污染的專項立法，關(guān)于土地污染防治的一些規(guī)定，大多散落在各個部門法中。
在我國，《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律從不同側(cè)面、不同途徑、不同種類對土地污染的防治問題作了一些規(guī)定，對防治土地污染確實(shí)起到了一定的積極效果。但是相關(guān)法律條款都是原則性、概括性規(guī)定，并未形成系統(tǒng)的、可操作性的具體法律制度，加上其在執(zhí)法上缺乏必要的力度，使土地污染的防治和治理工作更是難以執(zhí)行。而這些部門法主要側(cè)重于單一類型破壞行為的規(guī)范與治理，對慢性、隱性的土地污染規(guī)制不夠明確，對土地生態(tài)破壞的預(yù)防性措施規(guī)定不夠具體，而對于已經(jīng)被破壞的土地生態(tài)環(huán)境并無有效的治理與監(jiān)督機(jī)制，缺乏整體性與綜合性法律保護(hù)對策。
如在《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律規(guī)范中只能找到單一類型的規(guī)制，對由于大氣、水、固體廢物在許可范圍內(nèi)的排放所可能導(dǎo)致的土地污染沒有明確規(guī)定，不利于從“源頭”上遏制土地污染。同時，適用于大氣與水污染的“超標(biāo)罰款”“排污收費(fèi)”等法律制度在土地保護(hù)中很難有效實(shí)施，因為土地污染的潛伏期相對較長，滯后性特別明顯，從一定程度上妨礙了對土地污染的有效預(yù)防治理。
一、切實(shí)加強(qiáng)對環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的宣傳
我區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）依法治理辦公室、各基層法律服務(wù)所要按照中央、省、市七部委“整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項行動工作方案”和“全國整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項行動考核辦法”的要求，結(jié)合本地的實(shí)際，針對“十五小”和“新五小”企業(yè)聯(lián)片污染是否反彈、城市噪聲污染、城市大氣污染以及飲用水源地污染和危險廢物污染等問題，有組織、有計劃地加大對《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《放射性污染防治法》的宣傳教育力度?？梢酝ㄟ^送法到企業(yè)，組織污染企業(yè)法制培訓(xùn)、講座，發(fā)放環(huán)保法律法規(guī)知識答卷，用污染案例“現(xiàn)身說法”以及組織律師、法律工作者設(shè)點(diǎn)咨詢和舉辦集中活動等多種形式，將中央、省、市整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項行動的目的、意義、范圍和相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)知識向所在地干部、群眾、企業(yè)經(jīng)營管理人員宣傳。引導(dǎo)政府堅持依法行政、正確處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，引導(dǎo)企業(yè)合法生產(chǎn)，正確處理生產(chǎn)經(jīng)營與保護(hù)群眾健康的關(guān)系，進(jìn)一步完善、落實(shí)環(huán)境保護(hù)違法案件的移交、移送、受理和處理制度，保證專項行動順利開展。
二、積極參與配合專項行動
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）依法治理辦公室、各基層法律服務(wù)所要根據(jù)本地開展專項行動的計劃、工作要求和時間安排，積極參與配合專項行動。選派精通環(huán)保法律法規(guī)的律師、法律工作者和法制宣傳員參加到專項行動中去，一是加強(qiáng)環(huán)保法律法規(guī)知識的宣傳；二是通過信息、簡報宣傳專項行動的依法治理過程和專項行動的治理成果；三是通過攝影、攝像搜集專項行動和法制宣傳的資料、圖片，適時在本地的宣傳櫥窗、法制宣傳專欄和板報、墻報中宣傳報道。
三、積極為群眾提供法律服務(wù)
二、我國農(nóng)村環(huán)境污染防治存在的主要法律問題
造成當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境污染的原因是復(fù)雜多樣的。但是，在諸多原因之中，農(nóng)村環(huán)境污染防治法制建設(shè)不完善，現(xiàn)有法律法規(guī)明顯滯后，操作性不強(qiáng)，新的法律規(guī)定缺位嚴(yán)重等，均不能很好地適應(yīng)我國當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的新形勢。
一是立法觀念落后。我國農(nóng)村環(huán)境污染防治立法觀念的落后主要表現(xiàn)在環(huán)境立法指導(dǎo)思想的陳舊。我國的環(huán)境保護(hù)立法很大部分是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下制定的，而我國從1992年開始建立起社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，以前那些帶有濃厚計劃經(jīng)濟(jì)色彩的法律規(guī)定己明顯地與當(dāng)今社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律體系的立法觀念已不能充分反映社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，未能體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的要旨。因此，我國要盡快修改環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，使之符合現(xiàn)代和諧社會法治觀念要求。
二是法律體系不健全。雖然我國現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)數(shù)量眾多，但對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)卻少有涉及，只是散見于《水污染防治法》、《水土保持法》等法律的相關(guān)條款中，內(nèi)容分散且不協(xié)調(diào)，尚未形成一部專門的、獨(dú)立的、綜合性的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)。同時從我國目前的環(huán)境保護(hù)法律體系的約束主體和對象來看，該體系絕大部分內(nèi)容都是針對我國的大中城市、廣大企業(yè)及各經(jīng)濟(jì)體而進(jìn)行的立法，其中專門針對農(nóng)村環(huán)境污染防治問題的相關(guān)法律法規(guī)幾乎沒有。
三是農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法存在缺陷。在實(shí)踐中我國很多農(nóng)村地區(qū)都存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象。有的地方對環(huán)境違法行為熟視無睹，甚至幫助污染企業(yè)逃避環(huán)境監(jiān)管、對抗上級查處，可謂“上有政策、下有對策”。另外，行政權(quán)力過分干預(yù)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法也是執(zhí)法不力的重要原因之一。目前，我國的環(huán)境保護(hù)法律條文缺乏配套的實(shí)施細(xì)則，可操作性不強(qiáng)，因此人治重于法治的現(xiàn)象比較突出，使許多實(shí)施環(huán)境違法行為的單位或個人難以受到應(yīng)有的法律懲罰。環(huán)境執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法不到位仍是目前環(huán)保工作中的突出問題。
三、農(nóng)村環(huán)境污染防治的法律對策
一是加大環(huán)保法律宣傳教育力度。要借助普法宣傳的平臺，努力加大環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的宣傳教育力度。我國目前農(nóng)村環(huán)境問題嚴(yán)峻，關(guān)鍵還是環(huán)境意識沒有深入到公眾的心中，只有加強(qiáng)環(huán)保法規(guī)的宣傳教育、環(huán)保違法典型案例的宣傳教育，才能增強(qiáng)廣大農(nóng)民的環(huán)保意識和法制觀念，樹立自覺保護(hù)環(huán)境的責(zé)任感、緊迫感，進(jìn)而強(qiáng)化公眾參與的程度。
二是強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境污染防治執(zhí)法力度。近年來，我國農(nóng)村環(huán)境污染違法犯罪事件屢屢發(fā)生，強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境污染防治執(zhí)法力度已成為刻不容緩的大事。要想真正地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境污染防治的法制化，就必須加大對污染環(huán)境行為的處罰力度，通過對污染環(huán)境行為者的嚴(yán)厲懲處，預(yù)防其再次施行污染環(huán)境行為，同時教育社會上的其他公眾引以為戒，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染防治法律的機(jī)能。此外，由于我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作具有綜合性、復(fù)雜性與長期性的特點(diǎn)，最好能夠建立起一個上下統(tǒng)一、分工明確、職責(zé)清晰的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)體制與管理體制，切實(shí)克服“多頭管理”的重大缺陷，進(jìn)一步改善對農(nóng)村環(huán)保事業(yè)的決策遲緩、執(zhí)行不力、監(jiān)管不到位的情況。
三是完善我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。首先要盡快制訂專門針對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，全面系統(tǒng)的規(guī)定農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的原則、方針、基本制度等內(nèi)容；其次在單行法方面，我國《水污染防治法》僅在第四章第四節(jié)直接規(guī)定了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治的內(nèi)容，我們需要進(jìn)一步補(bǔ)充和擴(kuò)展相關(guān)內(nèi)容，更加完善農(nóng)村水污染防治方面的立法體系；我國《大氣污染防治法》只有幾條內(nèi)容提到了農(nóng)村大氣污染的防治工作，建議借鑒《水污染防治法》，單獨(dú)列出一節(jié)或一章來專門強(qiáng)調(diào)對于農(nóng)村大氣污染的預(yù)防治理。
四是加強(qiáng)對環(huán)保領(lǐng)域執(zhí)法活動的檢察監(jiān)督。近年來，我國行政機(jī)關(guān)在依法行政方面取得了明顯進(jìn)展，但也以罰代刑等現(xiàn)象時有發(fā)生，由此也滋生出一些行政執(zhí)法領(lǐng)域的職務(wù)犯罪，環(huán)保部門也不例外。去年，本市環(huán)保部門就有一名公職人員在負(fù)責(zé)本站環(huán)境檢測設(shè)備采購、對相關(guān)企業(yè)污染狀況檢測等過程中，因多次收受他人賄賂被我院立案查處。因此，對環(huán)保領(lǐng)域行政執(zhí)法進(jìn)行檢察監(jiān)督勢在必行。筆者建議，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)專門設(shè)立行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中心，抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干組成監(jiān)督隊伍，并在環(huán)保部門設(shè)立派駐檢察員進(jìn)行實(shí)時監(jiān)督。對于環(huán)保部門怠于履行職務(wù)，可能損害國家、人民群眾利益的，檢察機(jī)關(guān)可以提出檢察建議，督促環(huán)保部門履行職務(wù)，促進(jìn)依法行政和社會管理創(chuàng)新；另一方面，對因環(huán)境污染受到損害的國家利益、社會公共利益，向環(huán)保部門發(fā)出督促意見書，督促并支持環(huán)保部門依法向人民法院提訟，切實(shí)維護(hù)國家利益和社會公共利益。對于環(huán)保部門及其執(zhí)法人員具有貪污賄賂、瀆職侵權(quán)犯罪嫌疑的，依法立案偵查，從而實(shí)現(xiàn)國家、社會管理的法制化和有序化。
參考文獻(xiàn)：
[1]譚柏平：《促進(jìn)我國農(nóng)村地區(qū)能源與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的法律對策》，載《法學(xué)雜志》，2009第4期。
[2]陶思明：《農(nóng)村與生態(tài)環(huán)境保護(hù)》，載《環(huán)境保護(hù)》，2005第9期。
[3]孫佑海：《運(yùn)用環(huán)境法治推動農(nóng)村環(huán)境保護(hù)》，載《環(huán)境保護(hù)》，2008第15期。
(二)環(huán)境保護(hù)基本法
詳解:1989年12月26日頒布的環(huán)境保護(hù)法是我國的環(huán)境保護(hù)基本法。
(三)環(huán)境保護(hù)單行法
我國現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)單行法律有:大氣污染防治法、水污染防治法、海洋環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境噪聲污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、環(huán)境影響評價法、防沙治沙法。
除以上單行法律之外,還有關(guān)于放射性污染防治、化學(xué)危險物品管理、農(nóng)藥安全使用、電磁輻射環(huán)境保護(hù)等及其他方面的大量的行政法規(guī)和規(guī)章。
(四)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)
在環(huán)境保護(hù)法體系中,有一個特殊的又是不可缺少的組成部分,就是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。如《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》、《漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》、《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》等等。
(五)其他部門法中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范
我國民法通則、刑法、治安管理處罰條例和經(jīng)濟(jì)法中有不少關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定,體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)法綜合性的特點(diǎn),同時也反映了法律生態(tài)化的趨勢。
中圖分類號：X5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-925X(2012)O8-0007-03
大地孕育萬物、滋養(yǎng)生命，是生物賴以生存的基礎(chǔ)。作為一個歷史悠久的農(nóng)業(yè)大國，幾千年來各個時期的統(tǒng)治者與人民都很重視土地這一基礎(chǔ)的物質(zhì)生產(chǎn)資料，誠然，現(xiàn)今社會仍視土地如珍寶——無論農(nóng)耕用地還是建設(shè)用地。然而目前我國土壤污染相當(dāng)嚴(yán)重，已經(jīng)威脅到了人民的身體健康，并且有繼續(xù)惡化的趨勢。目前我國受污染的耕地約有1．5億畝，污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝，合計約占耕地總面積的1／10以上。[1]建國初期，我國大部分土地有機(jī)質(zhì)含量是7％，現(xiàn)在下降至3—4％，流失速度是美國的5倍”。[2]
近年來，土壤污染的問題已經(jīng)引起了黨和政府以及社會各界的關(guān)注，并且得到了一定的重視。我國已經(jīng)相繼出臺了針對該問題的多種條文規(guī)范，但都分散在多種規(guī)范中。實(shí)踐已經(jīng)證明這種重視顯然是不足的，難以遏制并及時治理污染土壤。在專家學(xué)者的呼吁下，并經(jīng)過政府的調(diào)查研究，社會各界已經(jīng)就制定專門的法律來應(yīng)對土壤污染問題達(dá)成了共識。國家已經(jīng)提出了制定《土壤污染防治法》，并且在起草中。武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長王樹義教授是受環(huán)保部委托起草《土壤污染防治法》的主要專家之一，據(jù)王本人透露，去年已經(jīng)將土壤污染防治法“意見稿”提交至環(huán)保部，目前正在征求相關(guān)部門的建議、意見，他透露該法并沒有納入國務(wù)院2012年立法計劃，所以年內(nèi)肯定不會出臺。目前土壤污染形勢異常嚴(yán)峻，盡早制定出臺《土壤污染防治法》刻不容緩。
一、我國土壤污染的現(xiàn)狀和問題
土壤污染是指進(jìn)入土壤中的有害、有毒物質(zhì)超出土壤的自凈能力, 導(dǎo)致土壤的物理、化學(xué)和生物學(xué)性質(zhì)發(fā)生改變, 降低農(nóng)作物的產(chǎn)量和質(zhì)量, 并危害人體健康的現(xiàn)象。[3]土壤污染的特點(diǎn)主要由以下幾點(diǎn)：其一，隱蔽性與潛伏性。土壤一旦受到污染，短期內(nèi)危害并不明顯，而是會在一定時期后顯現(xiàn)出其危害，且被污染的土壤如果不經(jīng)由專門人員運(yùn)用專業(yè)方法檢測是很難發(fā)現(xiàn)的。其二，不可逆性。土壤污染是一種藏儲式的污染， 如果不人工予以凈化，則將長期的持續(xù)存在，難以逆轉(zhuǎn)。其三，范圍廣范性、后果嚴(yán)重性。土壤一旦被污染，不僅會直接污染農(nóng)作物，還會危害人體健康，即便是危害到農(nóng)作物，最終還是對人體造成危害，而且還會導(dǎo)致土壤無法修復(fù)而破壞土地持續(xù)利用，造成重大的經(jīng)濟(jì)與生態(tài)損失。
土壤污染源主要來自農(nóng)業(yè)面源污染和工業(yè)“三廢”污染。農(nóng)業(yè)污染主要來自污水灌溉、農(nóng)藥和施肥，中國土壤學(xué)會副理事長、中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院研究員張維理教授說，我國農(nóng)藥使用量達(dá)130萬噸，是世界平均水平的2.5倍。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國這些農(nóng)藥和化肥的實(shí)際利用率不到30%，其余70%以上都污染環(huán)境了。污水灌溉會使污水中有毒有害物質(zhì)以及重金屬滲入土壤，最終造成污染。工業(yè)污染主要指廢水、廢棄、廢渣，這些東西處理不當(dāng)最終亦會污染土壤。
為了防治土壤污染，其實(shí)我國現(xiàn)行法律規(guī)范中已有一些關(guān)于土壤污染防治方面的規(guī)定。從《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國土地管理法》到《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》，從國務(wù)院的有關(guān)行政法規(guī)到地方性法規(guī)和部門規(guī)章對土壤污染的防治均有所涉及。[4]但是實(shí)踐已經(jīng)證明這些法律應(yīng)對土壤污染是有缺陷的，防治效果與立法預(yù)期相差甚遠(yuǎn)，其不足之處主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
第一，現(xiàn)有土壤污染防治相關(guān)法律的指引性不高。法的指引作用是指法律作為一種行為規(guī)范，為人們提供某種行為模式，指引人們可以這樣行為、必須這樣行為或不得這樣行為，從而對行為者本人的行為產(chǎn)生的影響，也就是說，法的指引作用是通過規(guī)定人們的權(quán)利和義務(wù)來實(shí)現(xiàn)的。我國關(guān)于土壤污染方面的法律過于分散，立法主體不一致，導(dǎo)致規(guī)范之間出現(xiàn)沖突。規(guī)范較為分散，沒有一個系統(tǒng)的法律法規(guī)供參考，使當(dāng)事人不易了解相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致相關(guān)法規(guī)的引導(dǎo)功能打折扣。
一、重金屬污染概述
重金屬污染是指由于人類活動產(chǎn)生的重金屬及其化合物累積在環(huán)境中，含量超出環(huán)境承載力而引起的環(huán)境質(zhì)量惡化，進(jìn)而威脅人類健康的現(xiàn)象，常見的重金屬有汞、鎘、鉻、鉛及砷等生物毒性顯著的元素。不同于其他污染，重金屬污染具有潛在性，持續(xù)性，累積性，不可降解性等特點(diǎn)。這就使得重金屬污染一旦發(fā)生，很難治理。它廣泛存在于大氣，土壤，水等自然介質(zhì)中，與人類生活接觸密切，一旦進(jìn)入人體，便會在人體內(nèi)部累積，不能通過分泌和排泄等方式將其排出體外。
我國重金屬污染形勢嚴(yán)峻，一組數(shù)據(jù)將這種狀況展露無遺：國土部數(shù)據(jù)顯示，中國每年有1200萬噸糧食遭到重金屬污染，直接經(jīng)濟(jì)損失超過200億元；2009年中國食品安全高層論壇報告上的數(shù)據(jù)顯示，我國1/6的耕地受到重金屬污染，重金屬污染土壤面積至少有2000萬公頃；國家疾控中心曾對1000余名0～6歲兒童鉛中毒情況進(jìn)行免費(fèi)篩查、監(jiān)測。結(jié)果顯示，23.57%的兒童血鉛水平超標(biāo)。
二、我國重金屬污染防治法律現(xiàn)狀及存在的問題
（一）法律現(xiàn)狀
迄今為止，我國已出臺的關(guān)于重金屬污染防治最具針對性的文件是2011年國務(wù)院正式批復(fù)的《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》），這是我國第一個十二五專項規(guī)劃。相關(guān)法律法規(guī)有《環(huán)境保護(hù)法》，《大氣污染防治法》，《水污染防治法》，《固體廢物污染防治法》，《土地管理法》，《化學(xué)品管理條例》，《土壤質(zhì)量環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》等。相關(guān)的政策性文件有：《關(guān)于加強(qiáng)重金屬污染防治工作的指導(dǎo)意見》（[2009]61號），《重金屬污染綜合整治實(shí)施方案》（2009.8.28），《關(guān)于深入開展重金屬污染企業(yè)專項檢查的通知》（環(huán)發(fā)[2009]112合）《防治規(guī)劃編制技術(shù)指南》（2010.2），《關(guān)于加強(qiáng)鉛蓄電池及再生鉛行業(yè)污染防治工作的通知》（2011）等等。
（二）存在問題
1.立法缺失。我國目前還沒有重金屬污染防治方面的專門立法，重金屬污染防治規(guī)定只有一些通知，意見等文件，或者籠統(tǒng)適用其他相關(guān)法律法規(guī)，缺乏適用法律的強(qiáng)制力和執(zhí)行力。
2.執(zhí)法不嚴(yán)。在對重金屬污染企業(yè)的監(jiān)督和查處中，普遍存在執(zhí)法力度不夠，查處不嚴(yán)，沒有嚴(yán)格按照法律，法規(guī)要求對企業(yè)實(shí)現(xiàn)審批，整治或關(guān)停。地方政府在對重金屬污染企業(yè)的管理上，往往為了經(jīng)濟(jì)利益，而放松其環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)要求。如沭陽當(dāng)?shù)卣疄榱俗非蠼?jīng)濟(jì)利益而容忍天能電池公司排出超標(biāo)的重金屬鉛。環(huán)保部門在對污染企業(yè)的查處中，往往有心無力，有些企業(yè)往往會繞過本級環(huán)保部門而直接獲得上級環(huán)保部門的審批，而上級部門對其情況不了解，這就導(dǎo)致環(huán)保部門權(quán)力行使混亂，對企業(yè)沒有約束力。
3.責(zé)任機(jī)制欠缺。我國對重金屬污染企業(yè)的責(zé)任規(guī)定缺乏。對企業(yè)的污染后果經(jīng)常是在通知或政策性文件中規(guī)定，具有運(yùn)動式執(zhí)法的特點(diǎn)，對企業(yè)的環(huán)保責(zé)任往往是以行政責(zé)任處罰，比如限期整改，罰款金額較低，沒有起到對企業(yè)的懲戒作用。
我國法律對政府機(jī)關(guān)和主要領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境責(zé)任也沒有常態(tài)規(guī)定。在重金屬污染事件發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣拓?fù)責(zé)人往往以行政責(zé)任的承擔(dān)息事寧人，沒有承擔(dān)重大決策失誤的刑事責(zé)任。這就造成地方政府對環(huán)境保護(hù)不重視，出了問題也盡量隱瞞，隱瞞不了簡單以行政責(zé)任了結(jié)。
三、日本重金屬污染防治經(jīng)驗及借鑒
上世紀(jì)六七十年代，日本經(jīng)濟(jì)快速增長，環(huán)境保護(hù)讓位于工業(yè)和礦產(chǎn)開掘，環(huán)境污染事件在全國各地都有發(fā)現(xiàn)，其中被稱為四大公害的環(huán)境病癥，就有三起和重金屬污染有關(guān)。中國正在經(jīng)歷和日本上個世紀(jì)同樣迅速的經(jīng)濟(jì)增長期，污染也在同步增長，新世紀(jì)以來，和重金屬有關(guān)的環(huán)境事件愈見頻繁。中國此時和上世紀(jì)經(jīng)濟(jì)快速增長時期的日本即為相似?；诖耍疚南Ｍ麑θ毡镜闹亟饘傥廴痉乐芜M(jìn)行介紹歸納，對我國重金屬污染防治法律的完善得出可為借鑒的經(jīng)驗教訓(xùn)。
（一）日本政府為控制公害事件，制定一系列法律法規(guī)
1967年，日本政府制定了公害對策基本法，把大氣、水源、噪音、震動、地震、惡臭確立為公害，1968年，這一屆日本國會隨后被記入歷史，稱為“防公害國會”。1970年，國會又增補(bǔ)了土壤污染這一條。
日本還制定了專門性法律法規(guī)和政策，來應(yīng)對重金屬污染。主要有：1970年《農(nóng)用地土壤污染防治法》，1986年《市街地土壤污染暫定對策方針》，1991年《土壤污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》，1999年《與重金屬有關(guān)的土壤污染調(diào)查·對策方針》，1999年《關(guān)于土壤·地下水污染調(diào)查·對策方針》，1999年《二噁英類物質(zhì)對策特別措施法》，2001年《農(nóng)藥取締法》，2002年《土壤污染對策法》。
為防治電子廢棄物造成的重金屬污染，日本出臺了一系列法律、法規(guī)，包括：1970年《廢棄物處理法》，1991年《促進(jìn)再生資源利用的相關(guān)法律》，2000年《推進(jìn)循環(huán)型社會形成基本法》的綱領(lǐng)性法律，2001年4月《家電再生利用法》，推動了電子廢棄物處理由“大量廢棄型”向“循環(huán)型”處理模式轉(zhuǎn)變。
（二）建立公眾參與機(jī)制
1970年前后，四大公害事件都集中提起了訴訟。經(jīng)過公害事件的洗禮，當(dāng)事人取得共識：類似問題要用法律手段解決。而公害事件的訴訟恰好和污染防治法的出臺和修訂發(fā)生在同一個時期，訴訟推動了立法，公害基本法的完善又促進(jìn)了事件解決，立法和司法互相推動。
在四大公害事件的訴訟過程中，受害者也得到了公眾的聲援。當(dāng)時電視、報紙、廣播、雜志社都對受害者慘痛經(jīng)歷進(jìn)行詳細(xì)報道，激起了受害者之外全國人民的反對公害運(yùn)動，令執(zhí)政黨和在野黨無法不正視。
日本的公害基本法制定也非一帆風(fēng)順，也遭遇了來自財團(tuán)的壓力，在全國公害反對運(yùn)動的推動下，反對意見被削弱，多項公害規(guī)則和法規(guī)被制定。
從經(jīng)濟(jì)發(fā)展到注重環(huán)境的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，不是某個案件的審判結(jié)果，而應(yīng)是全體國民的意識轉(zhuǎn)換。因此，要重視環(huán)境保護(hù)中的公民參與，有了強(qiáng)大的公眾力量，相關(guān)法律才能沖破阻力，順利制定和實(shí)施，對污染事件的法律途徑解決提供依據(jù)。
（三）政府決策依據(jù)轉(zhuǎn)變
1971年，日本環(huán)境省從各部門中獨(dú)立。政府的決策依據(jù)也發(fā)生轉(zhuǎn)變：與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，阻斷環(huán)境污染的可能性無疑更為重要。政府科學(xué)決策不意味科學(xué)證明，在公害基本法制定過程中，時任厚生省公害科科長說，科學(xué)證明和地方政府決策是兩回事情。政府如果發(fā)現(xiàn)可能引起公害的污染事件，即使不能完全確定，也要及時介入并且制止。
四大公害事件對日本的影響，最重要的在于社會公眾的廣泛參與和政府的反思。經(jīng)過四大公害對社會的洗禮，1970年后日本再也沒有發(fā)生嚴(yán)重的公害事件。先污染后治理的老路，在任何國家都會被證明需要付出巨大的經(jīng)濟(jì)代價。而日本環(huán)境省官員則總結(jié)經(jīng)驗，政府與其后期介入污染事件，不如提前以立法的方式進(jìn)行引導(dǎo)。由于環(huán)境問題的外部性，企業(yè)的逐利性，企業(yè)污染環(huán)境的情況時有發(fā)生。發(fā)生問題的責(zé)任在企業(yè)，受害者和企業(yè)的個別談判往往效率都很差，社會成本很高，最終都需要政府介入。政府應(yīng)該用提前立法的方式進(jìn)行引導(dǎo)，最終讓受害者和企業(yè)通過法律方式解決。
我國要充分利用法律對社會行為的引導(dǎo)和規(guī)范作用，建立完善的重金屬污染防治法律制度，防止和治理重金屬污染。
四、我國重金屬污染防治法律制度完善
針對我國目前重金屬污染防治法律制度的現(xiàn)狀，結(jié)合重金屬污染的特點(diǎn)，對我國重金屬污染防治法律制度完善提出以下建議。
（一）完善重金屬污染防治相關(guān)立法
我國應(yīng)借鑒日本等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，抓緊制定與重金屬污染防治有關(guān)的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)對重金屬污染全方位，多維度，全過程的控制。首先，在已有的法律法規(guī)基礎(chǔ)上完善對重金屬污染防治的規(guī)定，在大氣污染防治法，水污染防治法等環(huán)境介質(zhì)污染防治法中將重金屬污染作為專門一節(jié)，增加納入監(jiān)控的重金屬種類，對重金屬污染控制改變以濃度排放為主，轉(zhuǎn)向總量控制。鑒于我國還未制定土壤污染防治法，而土壤，底泥等作為大多數(shù)重金屬的最終沉積場所，有必要制定土壤污染防治法，對土壤中的重金屬污染進(jìn)行規(guī)制。其次，根據(jù)重金屬污染產(chǎn)生的不同根源，分別制定相應(yīng)的農(nóng)藥使用條例，礦山開采和保護(hù)條例以及企業(yè)排放重金屬管制條例等。最后，除了對重金屬污染從源頭控制，還要建立含有重金屬元素的產(chǎn)品在生活中的利用，回收體制，實(shí)現(xiàn)從生產(chǎn)到利用到回收的一整套流程都有法可依。
（二）樹立公眾參與原則，建立重金屬污染信息公開制度
重金屬污染由于其自身的隱蔽性，持久性和累積性，危害結(jié)果可能不是即時產(chǎn)生，等到污染已經(jīng)發(fā)生，可能就會造成無法彌補(bǔ)的損失。這就需要樹立公眾參與原則，建立信息公開制度。
在發(fā)生重金屬污染時，政府不要一味的遮掩，媒體要充分發(fā)揮宣傳作用，如實(shí)報道事件進(jìn)展，在得到更多的同時，也會普及大家的環(huán)保意識。環(huán)境問題不是某個人，某個群體，甚至某個政黨能夠進(jìn)行決策的，它是全民性的社會問題，在我國要充分發(fā)揮媒體的宣傳監(jiān)督作用，提高公民對環(huán)境問題的敏感度，使公民廣泛參與到環(huán)境決策中。
信息公開內(nèi)容包括全國各個區(qū)域的重金屬污染狀況和企業(yè)重金屬廢棄物排放情況，新建企業(yè)的環(huán)境影響評價情況，不符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)整改情況等，當(dāng)某一區(qū)域的環(huán)境承載力達(dá)到其上限時，就要暫時停止對新設(shè)立工廠，企業(yè)的審批。重金屬污染的信息公布也需要采取一定形式，如通過中國環(huán)境質(zhì)量公報，這是一個官方權(quán)威的數(shù)據(jù)來源。另外，對于各區(qū)域具體的年度重金屬污染情況，作為政府的政務(wù)公開信息，在各地區(qū)的環(huán)保局網(wǎng)站上進(jìn)行公布。公開的時候應(yīng)該同步向公眾普及相關(guān)知識，除了向其說明重金屬污染的危害，還要對其數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行說明，同時介紹針對重金屬污染的應(yīng)對措施及解決方案，避免民眾過度恐慌及被人誤導(dǎo)。信息公開有助于民眾對其生活環(huán)境質(zhì)量的知悉，增加其危機(jī)感和環(huán)境保護(hù)的責(zé)任感，可以借助公眾的力量實(shí)現(xiàn)對重金屬排放企業(yè)和政府決策的監(jiān)督。
（三）提高政府科學(xué)決策能力，將環(huán)保部門意見納入考量
政府的任務(wù)是盡量實(shí)現(xiàn)社會利益最大化，防止可能危害社會利益事件的發(fā)生。在環(huán)境利益的地位已經(jīng)不低于經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)在，政府決策除了要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更不要忽視環(huán)境保護(hù)。這對我國的政績評價體系改革是一個機(jī)遇，對地方行政長官實(shí)行環(huán)保一票否決制。在立法中，對地方環(huán)保工作負(fù)有失誤的責(zé)任人要對其追究責(zé)任，視其責(zé)任大小對其追究行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。
在我國，雖然環(huán)境保護(hù)部也已獨(dú)立，足見我國政府對環(huán)保工作的重視，但是我國傳統(tǒng)的重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)境保護(hù)的政府觀念嚴(yán)重影響了環(huán)境保護(hù)部門工作的開展。例如，在環(huán)境法修改草案中，環(huán)保部的許多建議不被采納，這就使得我國環(huán)境保護(hù)工作大打折扣；在環(huán)保部門依法對企業(yè)查處時，政府往往會考慮其經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，大打人情牌，環(huán)保部門的地位就很尷尬。因此，我們要從立法上確立環(huán)保部門職能履行的基礎(chǔ)，保障其執(zhí)法獨(dú)立性，不受相關(guān)政府和領(lǐng)導(dǎo)的干擾，從法律上確保其獨(dú)立開展環(huán)保督查工作的權(quán)力。在政府決策中，也要強(qiáng)調(diào)將環(huán)保部門的意見和建議納入考量，對其意見如不采納，應(yīng)書面說明原因，環(huán)保部門對涉及環(huán)境保護(hù)的政府決策有質(zhì)詢權(quán)。
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學(xué)號：xx
本組組員：xx xx xx xx
內(nèi)容：
一、 問題的提出： 大氣污染有什么危害?
1)對人體健康的危害：
(2)對植物的危害
(3)對天氣和氣候的影響
二、 研究目的：
維護(hù)大氣的清潔，防治大氣污染;
三、 研究方法和過程：
(一)準(zhǔn)備階段
(二)實(shí)施階段
1.資料收集：
人類體驗到的大氣污染的危害，最初主要是對人體健康的危害，隨后逐步發(fā)現(xiàn)了對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各種危害以及對天氣和氣候產(chǎn)生的不良影響。人們對大氣污染物造成危害的機(jī)理、分布和規(guī)模等問題的深入研究，為控制和防治大氣污染提供了必要的依據(jù)。
2.外出實(shí)地訪問調(diào)查：
實(shí)地考察情況 ：
1，汽車尾氣排放量增多
2，工廠廢氣排放量大，處理不當(dāng)，嚴(yán)重污染環(huán)境 調(diào)查地點(diǎn)：某工業(yè)園區(qū) 調(diào)查人：
調(diào)查時間：xx 年xx 月xx 日 分析整理 考察完畢后，由于資料豐富，因此我們要盡快地把資料整理，篩選，并寫好調(diào)查報告
(三)課題評價：課題主要從大氣污染的現(xiàn)狀，大氣污染的原因，大氣污染的危害及其大氣污染的防治展開，對提高民眾對大氣污染的關(guān)注和保護(hù)意識有不小作用。
四 、研究結(jié)果：
(一)大氣污染大部分原因?qū)儆谌藶橐蛩?，小部分屬于自然因素?/p>
(二)大氣污染是存在的危機(jī)。
(三)解決措施:
1. 合理安排工業(yè)布局和城鎮(zhèn)功能分區(qū)。應(yīng)結(jié)合城鎮(zhèn)規(guī)劃，全面考慮工業(yè)的合理布局。工業(yè)區(qū)一般應(yīng)配置在城市的邊緣或郊區(qū)，位置應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)刈畲箢l率風(fēng)向的下風(fēng)側(cè)，使得廢氣吹響居住區(qū)的次數(shù)最少。居住區(qū)不得修建有害工業(yè)企業(yè)。
2. 加強(qiáng)綠化。植物除美化環(huán)境外，還具有調(diào)節(jié)氣候、阻擋、濾除和吸附灰塵，吸收大氣中的有害氣體等功能。
3. 加強(qiáng)對居住區(qū)內(nèi)局部污染源的管理。如飯館、公共浴室等的煙囪、廢品堆放處、垃圾箱等均可散發(fā)有害氣體污染大氣，并影響室內(nèi)空氣，衛(wèi)生部門應(yīng)與有關(guān)部門配合、加強(qiáng)管理。
4. 控制燃煤污染。
①采用原煤脫硫技術(shù)，可以除去燃煤中大約40%一60%的無機(jī)硫。優(yōu)先使用低硫燃料，如含硫較低的低硫煤和天然氣等。
②改進(jìn)燃煤技術(shù)，減少燃煤過程中二氧化硫和氮氧化物的排放量。例如，液態(tài)化燃煤技術(shù)是受到各國歡迎的新技術(shù)之一。它主要是利用加進(jìn)石灰石和白云石，與二氧化硫發(fā)生反應(yīng)，生成硫酸鈣隨灰渣排出。對煤燃燒后形成的煙氣在排放到大氣中之前進(jìn)行煙氣脫硫。
③開發(fā)新能源,如太陽能,風(fēng)能,核能,可燃冰等,但是目前技術(shù)不夠成熟,如果使用會造成新污染,且消耗費(fèi)用十分高.
5. 加強(qiáng)工藝措施。
①加強(qiáng)工藝過程。采取以無毒或低毒原料代替毒性大的原料。采取閉路循環(huán)以減少污染物的排除等。
②加強(qiáng)生產(chǎn)管理。防止一切可能排放廢氣污染大氣的情況發(fā)生。③綜合利用變廢為寶。例如電廠排出的大量煤灰可制成水泥、磚等建筑材料。又可回收氮，制造氮肥等。
6.區(qū)域集中供暖供熱設(shè)立大的電熱廠和供熱站，實(shí)行區(qū)域集中供暖供熱，尤其是將熱電廠、供熱站設(shè)在郊外，對于矮煙囪密集、冬天供暖的北方城市來說，是消除煙塵的十分有效的措施。
7.交通運(yùn)輸工具廢氣的治理。減少汽車廢氣排放。主要是改時發(fā)動機(jī)的燃燒設(shè)計和提高油的燃燒質(zhì)量，加強(qiáng)交通管理。解決汽車尾氣問題一般常采用安裝汽車催化轉(zhuǎn)化器，使燃料充分燃燒，減少有害物質(zhì)的排放。轉(zhuǎn)化器中催化劑用高溫多孔陶瓷載體，上涂微細(xì)分散的鈀和鉑，可將NOX、HC、CO等轉(zhuǎn)化為氮?dú)?、水和二氧化碳等無害物質(zhì)。另外，也可以開發(fā)新型燃料，如甲醇、乙醇等含氧有機(jī)物、植物油和氣體燃料，降低尾氣污染排放量。采用有效控制私人轎車的發(fā)展、擴(kuò)大地鐵的運(yùn)輸范圍和能力、使用綠色公共汽車(采用液化石油氣和壓縮燃?xì)?等環(huán)保車輛，也是解決環(huán)境污染的有效途徑。
市轄區(qū)內(nèi)的危險廢物維修行業(yè)產(chǎn)生單位，加大對機(jī)動車維修行業(yè)污染治理和監(jiān)督工作力度，樹立機(jī)動車維修企業(yè)良好社會形象，按照“誰污染，誰治理”的原則，進(jìn)一步完善長效管理機(jī)制，消除環(huán)境風(fēng)險隱患。
二、治理范圍
（一）市轄區(qū)內(nèi)的危險廢物維修行業(yè)產(chǎn)生單位。
（二）大氣污染防治。重點(diǎn)針對噴漆、烘干等汽車維修作業(yè)過程中產(chǎn)生的VOCs揮發(fā)性有機(jī)物排放、兼顧顆粒物排放和加熱燃燒設(shè)備的廢氣排放等。
（三）危險廢物管理。主要針對廢機(jī)油、廢鉛酸蓄電池等危險廢物的轉(zhuǎn)運(yùn)和處置。
三、整治工作重點(diǎn)內(nèi)容
（一）重視源頭控制
建議機(jī)動車維修企業(yè)應(yīng)逐步使用水性等低揮發(fā)性有機(jī)物含量的環(huán)保型涂料，限制使用溶劑型涂料。鼓勵汽修企業(yè)實(shí)施綠色汽修設(shè)施設(shè)備及工藝的升級改造，推廣使用符合節(jié)能環(huán)保要求的新設(shè)備、新工藝和新材料；鼓勵汽修企業(yè)依照工藝、質(zhì)量要求選擇合適的低VOCs揮發(fā)性有機(jī)物含量原料（如采用水性漆、高固體分涂料、粉末涂料等），推廣應(yīng)用無塵干磨技術(shù)、烤漆房油改電等。
（二）加強(qiáng)危險廢棄物管理
1.機(jī)動車維修企業(yè)應(yīng)設(shè)置危險廢物專用儲存間，危險廢物要分類集中收集，并張貼警示標(biāo)識。
2.機(jī)動車維修企業(yè)應(yīng)將危險廢物轉(zhuǎn)移給有相應(yīng)資質(zhì)的單位，并按國家和本市有關(guān)規(guī)定進(jìn)行轉(zhuǎn)移，到生態(tài)局申請，備案。向外省市轉(zhuǎn)移的應(yīng)到市生態(tài)局辦理跨省轉(zhuǎn)移審批手續(xù)后方可進(jìn)行轉(zhuǎn)移，生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的危險廢物必須妥善處置，不得交由無資質(zhì)的單位和個人，擅自混入生活垃圾或隨意丟棄。
3.嚴(yán)禁將廢機(jī)油等混入加熱燃燒設(shè)備中直接燃燒。
（三）建立企業(yè)管理臺賬
1.企業(yè)應(yīng)建立設(shè)施運(yùn)行和原輔料使用的基本信息臺帳。
2.企業(yè)應(yīng)建立危險廢物進(jìn)出管理臺帳。
3.涉及鈑金噴漆等產(chǎn)生VOCs的汽修行業(yè)，要安裝使用VOCs污染治理設(shè)施。
4.加強(qiáng)VOCs揮發(fā)性有機(jī)物污染處理設(shè)施保養(yǎng)維護(hù)，并每日記錄主要操作參數(shù)，做好過濾材料的更換和處置記錄，以備核查。
（四）指導(dǎo)督促完成整改任務(wù)。對排查過程中發(fā)現(xiàn)的環(huán)境違法問題，將建立問題清單，并嚴(yán)格依照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處罰。針對排查發(fā)現(xiàn)的問題，邊查邊改、立行立改，完成一項，銷號一項。排查發(fā)現(xiàn)短期難以解決的問題，要指導(dǎo)督促相關(guān)業(yè)戶采取必要的應(yīng)急防范措施降低危險廢物環(huán)境風(fēng)險，制訂切實(shí)可行的整改工作方案，按時序推進(jìn)落實(shí)，確保問題整治到位。逾期未完成整改的，將進(jìn)行罰款，依法提請政府實(shí)施停產(chǎn)或者關(guān)閉。
四、時間安排
我國在保護(hù)耕地數(shù)量動態(tài)平衡方面成效顯著，相關(guān)法律法規(guī)比較健全，但對耕地質(zhì)量的保護(hù)大多是原則性、概括性的規(guī)定，操作上存在明顯不足，導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降，其中主要表現(xiàn)為耕地污染。這勢必使農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展失去最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時與我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和構(gòu)建和諧社會理念是相違背的。國家頒布了《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等，對耕地污染防治卻沒有專門的法律規(guī)定。因此，亟須制定完善的《耕地污染防治法》，對耕地的保護(hù)加以引導(dǎo)和科學(xué)規(guī)劃。
一、耕地界定及我國耕地污染現(xiàn)狀
1.耕地概述。耕地主要由土壤組成，土壤的組成包括固相(礦物質(zhì)、有機(jī)質(zhì)）、液相(土壤水分或溶液)和氣相(土壤空氣)等三相物質(zhì)四種成分有機(jī)地組合成一起，具有天然肥力和生長植物物質(zhì)的能力，是一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源，更是一種環(huán)境要素。
當(dāng)前通用的耕地定義出自全國農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會和原國家土地管理局制定的《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）?！兑?guī)程》將耕地定義為是指種植各種農(nóng)作物的土地，它是人類所需食物的主要源泉，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。包括新開荒地、休閑地、輪歇地、草田輪作地;以種植農(nóng)作物為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地;耕種三年以上的灘地和海涂，耕地中包括南方寬小于1.0米，北方寬小于2.0米的溝、渠、 路和田埂?！兑?guī)程》還將耕地分為5個二級地類：灌溉水田、望天田、水澆地、旱地和菜地。國土資源部正在制定新的國家標(biāo)準(zhǔn)，對土地利用類型及耕地的二級分類進(jìn)行重新劃分。
2.耕地污染的界定。
(1)耕地污染的定義。耕地污染是指耕地受到大氣酸雨或富含有毒有害物質(zhì)水的侵蝕，惡化了土壤原有的理化性狀和喪失了生產(chǎn)潛力，導(dǎo)致耕地上的農(nóng)林副產(chǎn)品對人畜禽漁的危害。又可以理解為：有毒污染物通過大氣、水和生物直接或間接地向耕地土壤排放，超過耕地土壤環(huán)境容量，從而打破了耕地土壤內(nèi)部系統(tǒng)的平衡，引起土壤結(jié)構(gòu)和功能發(fā)生變化的過程。換句話來說，耕地被污染的過程就是有毒物質(zhì)改變了耕地土壤的理化性質(zhì)，使耕地“中毒”的過程。
(2)不同類型耕地土壤污染的差異（即耕地土壤污染具有區(qū)域性特征）。不同類型耕地土壤的起源及發(fā)育條件各不相同，因而有機(jī)質(zhì)含量、集聚其中的生物體的種類和活動以及由此組成的生物過程強(qiáng)度等方面均有差別，并且每種類型的土壤有其固有的酶活性水平。紅壤呈酸性,強(qiáng)酸反應(yīng)。丘陵紅壤一般氮、磷、鉀的供應(yīng)不足,有效態(tài)鈣、鎂的含量也少,硼、鉬也很貧乏。紅壤比黃壤年平均氣溫高而排水較好,故含水氧化鐵與鐵的活化度均較黃壤低，但礦物風(fēng)化度較黃壤深而富鋁化過程較強(qiáng)。其它類型的土壤也有各自獨(dú)一無二的特點(diǎn)。由于耕地土壤存在不同類型，導(dǎo)致其組成成分具有復(fù)雜性和土壤物理化學(xué)性狀（pH、Eh等)等存在差異,造成工業(yè)“三廢”、重金屬、農(nóng)藥、化肥以及其他污染物在土壤環(huán)境中形態(tài)的復(fù)雜和多樣性。比如金屬不同形態(tài)，其生理活性和毒性均有差異，其中以有效態(tài)和交換態(tài)的活性、毒性最大,殘留態(tài)的活性、毒性最小,而其他結(jié)合態(tài)的活性、毒性居中。因此,各種污染物在不同類型土壤中容量有可能相同，但造成耕地污染程度不同。有些污染物在某地區(qū)土壤中殘留量高，卻沒有造成土地污染，但在另外地區(qū)土壤中殘留量低的時候卻造成土地嚴(yán)重污染。
3.我國耕地污染的現(xiàn)狀。耕地污染，主要表現(xiàn)為土壤環(huán)境的污染。土壤環(huán)境是一個開放體系，與其他環(huán)境要素間進(jìn)行著物質(zhì)和能量的交換，據(jù)研究，大氣、水等其他環(huán)境要素的污染90%最終都要?dú)w于土壤污染，土壤污染的影響是最根本性的。據(jù)國家環(huán)?？偩纸y(tǒng)計，目前全國受污染的耕地約有1.5億畝，其中，污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田已超過200萬畝，合計約占耕地總面積的十分之一以上，并且多數(shù)集中在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)。據(jù)報道，受鎘、砷、鉻、鉛等重金屬污染的耕地面積近2000萬hm2，約占總耕地面積的五分之一，其中工業(yè)“三廢”污染耕地1000萬hm2。例如:20世紀(jì)80年代中期對北京某污灌區(qū)進(jìn)行的抽樣調(diào)查表明，大約60%的土壤和36%的糙米存在污染問題。另一方面，全國有1300～1600萬hm2耕地受到農(nóng)藥的污染。湖北省荊門市的最大工業(yè)廢水及生活污水，把竹皮河水變成了醬色區(qū)，所含的氟、鉛、硫化物等十幾種有害物質(zhì)，皆大大超過人畜飲用標(biāo)準(zhǔn)，魚蝦鴨鵝基本絕跡，4700畝農(nóng)田和1500畝水面因污染而撂荒。湖沖村一位農(nóng)民承包了6畝稻田，收獲的5000多斤稻谷竟然變成了黑色，連雞、豬都不吃?？傊壳案匚廴緡?yán)重，形勢緊迫，必須進(jìn)行治理。
二、國內(nèi)外耕地污染防治立法比較
1.國內(nèi)有關(guān)耕地污染防治的法律規(guī)定。目前我國已制定有關(guān)環(huán)境保護(hù)、治理污染的國家法律有6部，資源保護(hù)的法律有9部，國家有關(guān)環(huán)境資源保護(hù)的行政法規(guī)30多部,環(huán)境資源保護(hù)方面的行政規(guī)章有400多個,已初步形成了體系。但對耕地污染防治的法律規(guī)定都是原則性、概括性的，散見于《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《礦產(chǎn)資源法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》和《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》當(dāng)中?！董h(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定為:“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù),防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理使用化肥、農(nóng)藥及植物生長激素。”《農(nóng)業(yè)法》第五十八條規(guī)定，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織應(yīng)當(dāng)保養(yǎng)耕地，合理使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜,增加使用有機(jī)肥料，采用先進(jìn)技術(shù)，保護(hù)和提高地力,防止農(nóng)用地的污染、破壞和地力衰退;《土地管理法》在第三十五條規(guī)定各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，維護(hù)排灌工程設(shè)施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地;《基本農(nóng)田保護(hù)條例》在第十九條、第二十二條、第二十三條、第二十五條和第二十六條分別對土壤污染防治作了詳細(xì)規(guī)定;（1)第十九條:國家提倡和鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對其經(jīng)營的基本農(nóng)田施用有機(jī)肥料,合理施用化肥和農(nóng)藥。利用基本農(nóng)田從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的單位和個人應(yīng)當(dāng)保持和培肥地力;（2)第二十二條:縣級以上地方各級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)逐步建立基本農(nóng)田地力與施肥效益長期定位監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)，定期向本級人民政府提出基本農(nóng)田地力變化狀況報告以及相應(yīng)的地力保護(hù)措施,并為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供施肥指導(dǎo)服務(wù)。（3)第二十三條:縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)會同同級環(huán)境保護(hù)行政主管部門對基本農(nóng)田環(huán)境污染進(jìn)行監(jiān)測和評價，并定期向本級人民政府提出環(huán)境質(zhì)量與發(fā)展趨勢的報告。（4)第二十五條:向基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)提供肥料和作為肥料的城市垃圾、污泥的，應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。（5)第二十六條:因發(fā)生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本農(nóng)田環(huán)境污染事故的，當(dāng)事人必須立即采取措施處理,并向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門和農(nóng)業(yè)行政主管部門報告,接受調(diào)查處理?！锻寥拉h(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》和《關(guān)于開展基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)土壤質(zhì)量鑒定通知》的規(guī)定。規(guī)定了土壤環(huán)境質(zhì)量分類和標(biāo)準(zhǔn)分級以及土壤監(jiān)測的采樣方法和分析方法?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第二章對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全及農(nóng)產(chǎn)品GAP種植地點(diǎn)與肥料做了明確要求;并且實(shí)行防止因農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染而危及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地管理制度。即對耕地的種植做了明確限制。
2.國外有關(guān)耕地污染防治的法律規(guī)定。國外專門立法，加大耕地污染防治的力度。如丹麥制定《土地污染法》、英格蘭制定《環(huán)境保護(hù)法》、德國制定《德國聯(lián)邦土壤保護(hù)法》、荷蘭制定《土壤保護(hù)法》、澳大利亞制定《污染土地管理法》等等。日本1970年頒布了《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》。其目的之一是為清除鎘等特定的有害物質(zhì)(由政府指定）對耕地的污染，使土地復(fù)原，都道府縣知事指定耕地土壤污染對策區(qū)域，實(shí)施客土事業(yè)和其他必要的公共事業(yè),以謀求土壤的復(fù)原(第3條、第5條）。知事在認(rèn)定對策區(qū)域內(nèi)可能損害人的健康的農(nóng)畜產(chǎn)品被生產(chǎn)出來時，可以將其指定為特定區(qū)域，對那里的作物種植發(fā)出勸告，限制種植指定為不適當(dāng)?shù)霓r(nóng)作物(第8條、第10條）。農(nóng)藥管制法將構(gòu)成土壤污染原因的有污染農(nóng)作物使人畜發(fā)生損害的農(nóng)藥指定為“土壤殘留性農(nóng)藥”，對政府課以設(shè)定其使用標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)(第12條之3）。德國1998年頒布了《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》,1999年又制定了《污染土地管理規(guī)則》,確定了土地使用者和所有者規(guī)避危險的原則和清除土壤污染的義務(wù),并明確了誰應(yīng)對污染土地的調(diào)查統(tǒng)計和采取清除措施負(fù)責(zé)。日本明治大學(xué)法學(xué)院教授Yumihiko Matsumura發(fā)表的《日本的土壤整治法》一文,考察了《日本土壤整治法》的框架,提出了該法旨在調(diào)整工業(yè)用地土壤污染的整治，其污染土地信息披露制度在加速土壤污染整治方面發(fā)揮重要作用?！度毡就寥勒畏ā贩譃槿糠?（1)實(shí)施土壤調(diào)查;（2)指定為污染區(qū)，如果調(diào)查發(fā)現(xiàn)該土地上集中的某有毒物質(zhì)超過限量，則就應(yīng)該把該土地指定為污染區(qū),并登記在指定污染區(qū)登記簿中。(3)危險管理措施，整治行政令。Yumihiko Matsumura教授認(rèn)為污染區(qū)登記簿對公眾公開的方案,將對促使公司積極參與土壤污染整治帶來深遠(yuǎn)影響,它將激勵工業(yè)界人士采取預(yù)防措施。美國Robinson & Cole LLP律師事務(wù)所土地法部門律師Hiroko Muraki Gottlieb 發(fā)表的《土壤治理二十年經(jīng)驗之借鑒:中的貸款人責(zé)任之演進(jìn)》論文在考察了《美國的綜合環(huán)境對策、賠償及責(zé)任法》的基礎(chǔ)上探討了美國在實(shí)施有關(guān)立法方案來整治污染土地或地下水時面臨的挑戰(zhàn),研究了貸款人的責(zé)任和擔(dān)保利益免責(zé)的演進(jìn)過程。
3.國內(nèi)外耕地(農(nóng)地)污染防治法律法規(guī)比較。
(1)法律法規(guī)內(nèi)容的比較。我國有關(guān)耕地污染防治的法律法規(guī)大多是原則性規(guī)定，缺乏操作性，又沒有配套實(shí)施的措施，只是指出要“防止土壤污染”、“改良土壤”。但對于如何保障土壤不被污染，如何對污染的土壤進(jìn)行改良，并未做出明確而完善的規(guī)定。國外大都制定專門的耕地污染防治法，比如美國《資源保護(hù)回收法》，一部法律中有眾多的章節(jié)和小章節(jié)、條款以及相當(dāng)多的附錄。在該法中有一個專門對于小量廢物排放者的規(guī)定，如果我們用一句話定義它，就是“在一個月中所排放的有害廢物總量超過100公斤低于1000公斤的排放者”。而美國在該法中對小量廢物排放的描述則有兩頁多。比如，首先要明確說明美國環(huán)保局是根據(jù)該法的哪些章節(jié)對被定義為小量排放者實(shí)施具體規(guī)定;第二、這些規(guī)定的應(yīng)用范圍;第三、從何時開始排放者必須使用環(huán)保局的排放清單以及清單必須含有的內(nèi)容;最后該法還規(guī)定在有效標(biāo)準(zhǔn)和日期產(chǎn)生前,排放者應(yīng)該在何種條款下排放廢物等等。
(2)訴訟時效的比較。我國耕地污染防治訴訟時效規(guī)定短于國外，《民法通則》第20條規(guī)定，從權(quán)利被侵害之日起超過二十年的，人民法院不予保護(hù)。但環(huán)境污染與破壞行為與損害后果的出現(xiàn)之間存在明顯的時間差，損害結(jié)果存在著隱蔽性和滯后性，損害后果短時間內(nèi)難以確定，與環(huán)境侵權(quán)后果出現(xiàn)的時間相比，20年的最長時效顯得太短，不利于保護(hù)受害人合法權(quán)益;比如美國各州公司法規(guī)定,公司終止以后，作為責(zé)任主體還將存在一段時間,只要在追訴期內(nèi),已經(jīng)終止的公司仍然像普通人一樣可能成為被告;著名的日本四大公害事件之一的熊本水俁病事件,用了50年之久才揭穿水俁病的秘密。
(3)法律責(zé)任的比較。我國法律責(zé)任的規(guī)定與國外立法相比存在缺陷。如傳統(tǒng)的民事侵權(quán)賠償責(zé)任存在救濟(jì)的滯后性;刑事制裁重視“結(jié)果犯”，輕視“行為犯”，缺乏源頭控制措施，往往造成重大污染而很難挽回;刑法關(guān)于“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”等罪名都是故意犯罪，缺乏無過錯責(zé)任規(guī)定;環(huán)境行政訴訟中，作為被告的行政機(jī)關(guān)負(fù)有舉證責(zé)任，但作為原告的加害人往往是企業(yè)，對排放的污染物的屬性和技術(shù)了如指掌，舉證能力勝過行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)往往有心無力，導(dǎo)致出現(xiàn)原告和被告最終協(xié)商執(zhí)法，對環(huán)境和人身財產(chǎn)保護(hù)極為不利。而許多國家通過環(huán)境法律的制定和修改，加強(qiáng)了環(huán)境責(zé)任制及對污染破壞環(huán)境的行為和環(huán)境違法行為的懲罰。在對污染破壞環(huán)境的責(zé)任的追究方面，一些國家的立法從過去只追究組織、單位的責(zé)任發(fā)展到同時追究政府官員、公司經(jīng)理的個人責(zé)任;一些立法還對污染破壞環(huán)境的連帶責(zé)任作了規(guī)定。
(4)管理體制的比較。在現(xiàn)階段，我國耕地污染處于多頭管理，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)土壤污染調(diào)查治理，國土資源部負(fù)責(zé)土地的管理，地礦部門則做地質(zhì)大調(diào)查。針對污染耕地，各部門都在管，但又管得不多，有的甚至還幾乎不管；環(huán)保部門隸屬于當(dāng)?shù)卣?，靠吃?dāng)?shù)刎斦瑢Ξ?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)有重大影響的企業(yè)也無能為力。國外都通過立法建立了統(tǒng)一的環(huán)境管理機(jī)關(guān)。如美國立法成立聯(lián)邦環(huán)保局，是聯(lián)邦政府執(zhí)行部門的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)，不附設(shè)與任何常設(shè)部門之下，聯(lián)邦環(huán)保局與其他具有部分環(huán)境管理職能的政府部門的職權(quán)劃分明確，工作協(xié)調(diào)有效；日本立法成立環(huán)境省，相當(dāng)于我國部級。日本環(huán)境管理體制的垂直結(jié)構(gòu)是一種地方主導(dǎo)與自主型的，即地方政府對本管轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量全面負(fù)責(zé)，地方環(huán)境管理機(jī)構(gòu)及企業(yè)環(huán)境管理組織是全國環(huán)境管理行為的主導(dǎo)力量。地方政府享有較高程度的自治權(quán)，特別是預(yù)算、立法和發(fā)展自等。
三、完善我國法律法規(guī)，防治耕地污染
1.修改《憲法》，增加耕地污染防治內(nèi)容，同時樹立綜合立法思想。在《憲法》第26條中增加“防治耕地土壤環(huán)境的污染和破壞，國家組織、鼓勵和獎勵保護(hù)土壤環(huán)境的活動。”目的是主張為我國制定《耕地污染防治法》提供法律依據(jù)和奠定立法基礎(chǔ)。
修改《憲法》要體現(xiàn)耕地的經(jīng)濟(jì)價值、環(huán)境價值和生態(tài)價值。既要考慮耕地的經(jīng)濟(jì)效益，又要考慮耕地具有提供動植物生存環(huán)境、地下水補(bǔ)給、在美學(xué)方面具有鄉(xiāng)村景觀和風(fēng)景的功能。扭轉(zhuǎn)當(dāng)前耕地實(shí)用主義中心思想，將耕地保護(hù)與自然、環(huán)境、生態(tài)三者有機(jī)結(jié)合起來，體現(xiàn)綜合立法思想。
2.修改《環(huán)境保護(hù)法》，改革現(xiàn)行的環(huán)境行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制。要破除地方和部門分割，建議國務(wù)院設(shè)立“環(huán)境部”，實(shí)行環(huán)保部門垂直領(lǐng)導(dǎo)。在《環(huán)境保護(hù)法》第7條中增加“環(huán)境保護(hù)部門實(shí)行上下級垂直管理，只對上級環(huán)保部門負(fù)責(zé)制度；經(jīng)費(fèi)從地方政府獨(dú)立出來，取消地方經(jīng)濟(jì)的束縛；同時賦予環(huán)保部門更大的環(huán)境管理權(quán)力，包括環(huán)境強(qiáng)制措施；配備通訊設(shè)備、交通工具等”。目的是改變耕地污染處于多個部門管理，又管理不到位的局面。但同時要加強(qiáng)對環(huán)境行政執(zhí)法主體的監(jiān)督，明確不同級別環(huán)保部門相應(yīng)的職權(quán)與職責(zé)，防止出現(xiàn)部門間的利益爭奪。耕地土壤污染應(yīng)由現(xiàn)行的“末端控制”機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)椤包c(diǎn)源控制”和“全過程控制”管理模式，體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展對耕地污染控制所要求的持續(xù)性原則和預(yù)防性原則，由事后抑制措施轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑耙种拼胧?，同時建立土壤污染生態(tài)補(bǔ)償制度、土壤生態(tài)補(bǔ)償基金制度，將行政控制機(jī)制、市場調(diào)控機(jī)制和公眾參與機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來;著名土壤專家、廣東省生態(tài)環(huán)境與土壤研究所研究員萬洪富建議,通過法律由國家推行嚴(yán)格的土壤質(zhì)量監(jiān)測監(jiān)控制度，定期公布各地的污染指數(shù)，這對于地方政府加大環(huán)保力度將是一個巨大的促進(jìn)。
3.完善《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，減少工業(yè)三廢的排放。為促進(jìn)和實(shí)施清潔生產(chǎn)制定詳細(xì)準(zhǔn)則，規(guī)范清潔技術(shù)，向社會公眾披露主要耕地污染源，引入環(huán)境審計以及采取稅收優(yōu)惠政策等。比如建議國家立法建設(shè)工業(yè)企業(yè)污染耕地治理示范工程，加強(qiáng)對工業(yè)廢水、廢氣、廢渣的治理和綜合利用；從而保障耕地不被污染，及對污染的土壤進(jìn)行改良。
4.修改《農(nóng)業(yè)法》。在《農(nóng)業(yè)法》第19條中增加“建設(shè)土壤污染防治與修復(fù)示范工程；積極慎重地推廣污水灌溉，對灌溉農(nóng)田的污水，進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)測和控制;建設(shè)農(nóng)村飲用水源地污染治理示范工程;加強(qiáng)縣級環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)管和宣教基本設(shè)施建設(shè)等;建設(shè)生活污水處理設(shè)施示范工程;”目的是在發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)的同時,防治污水對耕地造成重復(fù)污染。
在第25條增加“合理使用農(nóng)藥和化肥，積極發(fā)展高效、低毒、低殘留的農(nóng)藥；施用化學(xué)改良劑，采取生物改良措施?！蹦康氖菧p少農(nóng)藥在農(nóng)產(chǎn)品中的殘留，從而減輕對人體的危害。
5.修改《固體廢物污染環(huán)境防治法》。在《固體廢物污染環(huán)境防治法》第三章中增加“農(nóng)村生產(chǎn)生活固體廢物污染環(huán)境防治”的內(nèi)容?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》中不但應(yīng)有工業(yè)固體廢物污染環(huán)境的防治、城市生活垃圾污染環(huán)境的防治和危險廢物污染環(huán)境防治，更應(yīng)有農(nóng)村生產(chǎn)生活固體廢物污染環(huán)境防治的內(nèi)容。比如，根據(jù)《國家農(nóng)村小康環(huán)保行動計劃》的要求，立法建設(shè)規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染防治示范工程，對農(nóng)村人畜糞便、生活垃圾和生活污水等進(jìn)行無害化處理；同時，建立行政村的農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)――處理系統(tǒng)。
6.制定《耕地污染防治法》。
(1)《耕地污染防治法》的立法目的。為加強(qiáng)土地管理，保護(hù)、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，保護(hù)和改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治耕地污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會主義現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，制定本法。
(2)《耕地污染防治法》的基本原則。①耕地保護(hù)同經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則。這一原則和國際環(huán)境組織提出的“可持續(xù)發(fā)展”的指導(dǎo)思想是一致的?！皡f(xié)調(diào)發(fā)展”著重從橫向關(guān)系上，即制約發(fā)展的基本因素的相互關(guān)系上對發(fā)展提出要求，“可持續(xù)發(fā)展”則是從縱向歷史發(fā)展過程，即當(dāng)前需要與未來需要的關(guān)系上提出要求。兩者的目的都是為了保證社會的持續(xù)發(fā)展，既滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人構(gòu)成危害。②預(yù)防為主、防治結(jié)合的原則。這是針對耕地污染難察覺、難治理的特點(diǎn)提出來的。這一原則在各部環(huán)境法律中均有體現(xiàn)。例如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第三條規(guī)定，“國家對固體廢物污染環(huán)境的防治，實(shí)行減少固體廢物的產(chǎn)生、充分合理利用固體廢物和無害化處置固體廢物的原則?！边@里提到的“減量化”、“資源化”和“無害化”就是預(yù)防為主原則的具體體現(xiàn)。此外，我國環(huán)境立法中確立的“環(huán)境影響評價制度”、“三同時制度”等環(huán)境管理制度，就是為了落實(shí)預(yù)防為主、防治結(jié)合的原則。③耕種者養(yǎng)護(hù)、污染者治理的原則。耕種者養(yǎng)護(hù),是指對耕地進(jìn)行開發(fā)利用的組織或者個人，有責(zé)任對其進(jìn)行恢復(fù)、整治和養(yǎng)護(hù)。污染者治理,是指對耕地造成污染的組織或者個人,有責(zé)任對其污染源和被污染的耕地進(jìn)行治理。
(3)《耕地污染防治法》的基本制度。除了環(huán)境保護(hù)一些共同制度外，還應(yīng)包括以下幾種制度:耕地土壤污染調(diào)查、評價和風(fēng)險評估制度;耕地開發(fā)利用前土壤樣本采集保留制度；土壤狀況監(jiān)測與檢查制度;土壤污染信息披露制度;耕地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度;土壤污染修復(fù)與整治制度;化肥、農(nóng)藥污染耕地的防治制度;土壤污染調(diào)查、整治專門機(jī)關(guān)的管理制度等等。
總之，耕地污染問題迫在眉睫，需要我們刻不容緩地進(jìn)行防治。本文礙于篇幅，所涉及的只能是冰山一角，對這一問題的探討還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深入。
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