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ITC調(diào)查報(bào)告于2001年12月作出。ITC6名委員全部參加了調(diào)查。具體進(jìn)行調(diào)查的人員共29人，其中，負(fù)責(zé)人（director of operations）1人，調(diào)查員（investigators）3人，產(chǎn)業(yè)分析師（industry analysts）7人，經(jīng)濟(jì)師（economists）5人，財(cái)務(wù)分析師（financial analysts）4人，律師（attorneys）7人，高級統(tǒng)計(jì)師（senior statistician）1人，調(diào)查監(jiān)督員（ supervisory investigator）1人。
調(diào)查報(bào)告共1150頁，分三卷。
第一卷是“決定和委員的觀點(diǎn)”（determinations and views of commissioners）。首先是委員會(huì)就調(diào)查結(jié)果所作的共同決定，以及對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行救濟(jì)所提出的建議。這個(gè)部分的附件對有關(guān)產(chǎn)品的物理特點(diǎn)作了描述，列出了其相應(yīng)的海關(guān)稅號。隨后，就損害和建議，分產(chǎn)品進(jìn)行了的分析，即具體說明是否存在損害，以及應(yīng)當(dāng)采取什么相應(yīng)的措施。應(yīng)當(dāng)說，這是整個(gè)報(bào)告的核心部分。但值得提及的是，根據(jù)ITC的慣例，有些委員對是否存在損害和應(yīng)當(dāng)采取何種救濟(jì)的不同觀點(diǎn)，也列在報(bào)告的相應(yīng)部分。
第二、三卷是大量以圖表表示的調(diào)查中獲得的信息。主要有三個(gè)部分：一、總體情況（overview），包括背景情況，例如過去有關(guān)鋼鐵保障措施的調(diào)查；有關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)工序和用途的描述；全球鋼鐵產(chǎn)業(yè)狀況，例如產(chǎn)量、生產(chǎn)能力和就業(yè)趨勢，進(jìn)出口狀況，亞洲金融危機(jī)，蘇聯(lián)解體后的情況，技術(shù)發(fā)展，外國政府的計(jì)劃等；美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的情況，例如生產(chǎn)能力、庫存、原材料成本，就業(yè)和相關(guān)成本，金融和投資趨勢，銷售趨勢，定價(jià)，匯率等。二、有關(guān)產(chǎn)品的情況，包括產(chǎn)品的描述和用途，美國生產(chǎn)商情況，對實(shí)施救濟(jì)的立場，以及進(jìn)口增加情況等。三、其他信息，包括“聯(lián)邦公報(bào)”（Federal Register）上有關(guān)開始調(diào)查的通知，聽證會(huì)情況（時(shí)間、地點(diǎn)、參加人員及其在有關(guān)問題上的立場等），以及所有圖表概覽。
二、關(guān)于調(diào)查的情況
ITC對鋼鐵的調(diào)查，是依據(jù)2001年6月22日美國貿(mào)易代表致ITC主席的一封信而發(fā)起的。[ii]在這封信中，貿(mào)易代表稱，布什總統(tǒng)已經(jīng)宣布了一項(xiàng)應(yīng)對美國鋼鐵行業(yè)所面臨挑戰(zhàn)的全面計(jì)劃，其中之一，就是指示貿(mào)易代表要求ITC根據(jù)美國1974年貿(mào)易法“201條款”，就鋼鐵進(jìn)口對美國鋼鐵行業(yè)的影響發(fā)起調(diào)查。（此外還包括與其他鋼鐵生產(chǎn)國就全球鋼鐵限產(chǎn)進(jìn)行談判，并制定紀(jì)律約束補(bǔ)貼和其他擾亂市場的做法）。
信中稱，美國鋼鐵行業(yè)及其二十萬工人在美國經(jīng)濟(jì)中起著重要的作用：向制造、建筑和能源行業(yè)提供高質(zhì)量的產(chǎn)品，鋼廠給相關(guān)行業(yè)提供了就業(yè)機(jī)會(huì)。但美國鋼鐵行業(yè)受到了外國政府50年來對市場一貫干預(yù)和對其鋼鐵業(yè)直接財(cái)政支持的影響，其結(jié)果是產(chǎn)量嚴(yán)重過剩，無效生產(chǎn)，世界市場供大于求?，F(xiàn)在，美國鋼鐵行業(yè)財(cái)務(wù)困難，利潤大幅下降，投資和市場份額收縮，許多企業(yè)已經(jīng)尋求破產(chǎn)保護(hù)。這些困難導(dǎo)致鋼廠關(guān)閉，工人失業(yè)，地方經(jīng)濟(jì)受到破壞，其中以鋼鐵業(yè)為生的地方尤為嚴(yán)重。因此，需要立即進(jìn)行調(diào)查，以確定某些鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)口的增加是否為生產(chǎn)相似或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重?fù)p害威脅的實(shí)質(zhì)性原因。這封信的后面還附了一份要求調(diào)查的進(jìn)口產(chǎn)品的目錄。[iii]
ITC隨即于2001年7月3日在“聯(lián)邦公報(bào)”上公告，宣布開始調(diào)查。
7月26日，ITC又收到美國參議院財(cái)政委員會(huì)的一份決定，要求進(jìn)行同樣的調(diào)查。ITC依職權(quán)決定，將兩項(xiàng)調(diào)查合并。
ITC向生產(chǎn)一種或多種有關(guān)產(chǎn)品的大約825個(gè)公司發(fā)放了生產(chǎn)商問卷（這些公司的情況來自以前對鋼鐵產(chǎn)品的調(diào)查和其他公開行業(yè)信息），共收到281份回復(fù)。進(jìn)口商問卷除隨附在生產(chǎn)商問卷中外，ITC還選擇了大約220個(gè)公司，共收到326份回復(fù)。購買商問卷隨附在上述825個(gè)和220個(gè)公司的問卷中。此外，ITC還要求美國生產(chǎn)商提供他們各自產(chǎn)品前三位的購買商，隨后向1100個(gè)公司發(fā)放了問卷。ITC共收到1180份可用的購買商問卷回復(fù)。對于外國生產(chǎn)商，ITC在網(wǎng)站上了空白問卷，供下載回復(fù)。ITC共收到475份回復(fù)。
隨后，ITC職員對這些回復(fù)中所提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行審查，例如將每個(gè)公司的價(jià)格、銷售價(jià)值和成本等單位數(shù)據(jù)于公開數(shù)據(jù)和所有公司的數(shù)據(jù)進(jìn)行對照。對美國生產(chǎn)商的數(shù)據(jù)還進(jìn)行了特殊的審查，使其報(bào)告的銷售、經(jīng)營收入和生產(chǎn)能力等情況，盡量與每個(gè)公司的財(cái)務(wù)報(bào)表保持一致。此外，對其中最大的一家公司進(jìn)行了有限的核查，使其問卷中的數(shù)據(jù)與公司記錄相一致。
ITC調(diào)查報(bào)告中使用的大部分?jǐn)?shù)據(jù)，都是從調(diào)查問卷中獲得的。此外，也使用了一些其他來源的信息，例如對美國進(jìn)口的官方統(tǒng)計(jì)。
發(fā)放、分析問卷，只是ITC調(diào)查的一部分。ITC就損害舉行了8次聽證會(huì)，就救濟(jì)舉行了3次聽證會(huì)。在ITC委員就損害和救濟(jì)分別進(jìn)行表決后，最終于2001年12月19日將決定和建議提交美國總統(tǒng)。
三、ITC關(guān)于損害的觀點(diǎn)：法律標(biāo)準(zhǔn)
在進(jìn)行保障措施調(diào)查時(shí)，ITC依據(jù)的是美國1974年貿(mào)易法“201條款”。ITC傳統(tǒng)上將該法所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)分為三個(gè)方面。即如果要作出肯定的決定，ITC必須認(rèn)定：有關(guān)產(chǎn)品進(jìn)口的數(shù)量增加（不論是實(shí)際數(shù)量，還是相對于美國國內(nèi)生產(chǎn)的數(shù)量）；美國國內(nèi)生產(chǎn)相似或直接競爭產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)正在受到嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重?fù)p害的威脅；進(jìn)口是國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅的實(shí)質(zhì)性原因（substantial cause）。要作出肯定決定，這三個(gè)條件必須都得到滿足。
如上所述，ITC調(diào)查是應(yīng)美國貿(mào)易代表和參議院財(cái)政委員會(huì)的要求而發(fā)起的。調(diào)查的產(chǎn)品共4大類：普通碳素和合金板材（carbon and alloy flat products）、普通碳素和合金長材（carbon and alloy long products）、普通碳素和合金管道產(chǎn)品（carbon and alloy pipe and tube products）、不銹鋼和合金工具（stainless steel and alloy tool steel products）。為了數(shù)據(jù)收集的需要，ITC將這4大類產(chǎn)品又細(xì)分為33種。
一、農(nóng)民工面臨的風(fēng)險(xiǎn)更大
1.健康風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民工普遍勞動(dòng)強(qiáng)度大,職業(yè)危害比較嚴(yán)重。他們大多集中在建筑、餐飲、礦山、加工等行業(yè)從事著苦、臟、累、險(xiǎn)的工作,并有更多的機(jī)會(huì)接觸粉塵和其他一些有毒、有害物質(zhì)。因?yàn)楣べY標(biāo)準(zhǔn)起點(diǎn)較低(一些甚至低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)),農(nóng)民工要想維持生計(jì)并有所結(jié)余,必須靠加班加點(diǎn),很少有休息日,這使他們不得不面臨更大的健康危險(xiǎn)。
2.意外風(fēng)險(xiǎn)。一些用人單位片面追求發(fā)展速度和利潤增長指標(biāo),忽視安全生產(chǎn)管理工作,產(chǎn)生大量事故隱患和不安全因素。農(nóng)民工自身也缺乏足夠的自我保護(hù)意識和技能,使有關(guān)工傷事故和職業(yè)傷害不斷發(fā)生。農(nóng)民工因?yàn)橐馔馊松韨τ绊懙絼趧?dòng)能力時(shí),如果利益得不到補(bǔ)償,這將使其家庭經(jīng)濟(jì)狀況嚴(yán)重惡化,一些人因此導(dǎo)致家庭重返貧困。
3.失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)理論認(rèn)為,農(nóng)民不存在失業(yè)問題,他們“養(yǎng)老靠家庭,就業(yè)靠土地”。然而隨著城市化進(jìn)程中失去賴以生存的土地的農(nóng)民工將越來越多,農(nóng)民向農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)變步伐的加快,文化教育程度普遍較低的農(nóng)民工面臨的就業(yè)壓力和失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與日俱增。并且,對農(nóng)民工的培訓(xùn)機(jī)制又嚴(yán)重缺失,這就更容易造成失業(yè)。失業(yè)時(shí)間過長,失業(yè)率偏高,還將成為未來中國社會(huì)的重要風(fēng)險(xiǎn)。
4.養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。雖然目前農(nóng)民工年輕力壯者居多,但未來的養(yǎng)老問題卻不容忽視。隨著人口老齡化加快與計(jì)劃生育導(dǎo)致的家庭小型化,將使傳統(tǒng)農(nóng)村的家庭養(yǎng)老模式不堪重負(fù)。可以說,單純依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老以及土地保障都將使農(nóng)民工養(yǎng)老面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn),甚至已是一種不切實(shí)際的選擇。
二、做好農(nóng)民工保障管理的困難很多
1.農(nóng)民工流動(dòng)性大,頻率高。農(nóng)民工不僅往返流動(dòng)于城鄉(xiāng)之間,并在單位之間、城鎮(zhèn)之間頻繁地變動(dòng)工作崗位,使農(nóng)民工在異地治療費(fèi)用結(jié)算和保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接方面存在很大的困難。
2.農(nóng)民工數(shù)量大且保持不斷擴(kuò)大的趨勢。農(nóng)民工人群的數(shù)量每年都在不斷變動(dòng)。據(jù)有關(guān)專家推測,未來一段時(shí)期,如果政策不發(fā)生大的變化,農(nóng)民離鄉(xiāng)外出就業(yè)的數(shù)量仍將以平均每年500萬人左右的規(guī)模持續(xù)增加。
3.農(nóng)民工個(gè)人收入偏低,財(cái)力有限。這使得農(nóng)民工常常不得不首先顧及眼前的生存,而不愿支付各種保險(xiǎn)的費(fèi)用。對于多數(shù)農(nóng)民工來說,社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)數(shù)額超出農(nóng)民工承受能力。
4.農(nóng)民工群體存在異質(zhì)性,有多層次的保障需求。由于農(nóng)民工個(gè)體的素質(zhì)、能力、年齡、體力,技能、經(jīng)驗(yàn)等方面存在較大的區(qū)別,農(nóng)民工在進(jìn)城后收入狀況不斷分化,他們要求提供多元化的保障供給以滿足差異化的需求,這也增加丁提供相關(guān)服務(wù)和管理的難度。
由于上述條件限制,多數(shù)農(nóng)民工游離于制度保障之外。為此,針對農(nóng)民工特點(diǎn)進(jìn)行制度創(chuàng)新,盡快為他們建立起廣泛覆蓋、保障完善、運(yùn)行高效的社會(huì)保障制度體系,是政府亟待解決的問題。
四、具體思路如下
1.實(shí)行不同于城市居民的社會(huì)保障制度安排。目前,城鎮(zhèn)勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合模式。為適應(yīng)農(nóng)民工流動(dòng)性較大的特點(diǎn)和出于迅速擴(kuò)大覆蓋面的考慮,可以將現(xiàn)行城鎮(zhèn)勞動(dòng)者基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“大統(tǒng)籌小賬戶”模式改成農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的“小統(tǒng)籌大賬戶”模式。為鼓勵(lì)建立個(gè)人賬戶,除個(gè)人繳費(fèi)外,應(yīng)允許從單位所繳費(fèi)用中劃入一部分。要真正實(shí)現(xiàn)不同人群在不同地區(qū)之間的無障礙轉(zhuǎn)換,必須統(tǒng)一基本模式,提高統(tǒng)籌層次直至實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。當(dāng)農(nóng)民工流動(dòng)時(shí),有個(gè)人賬戶的轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶,無個(gè)人賬戶的,轉(zhuǎn)移參加社會(huì)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。讓農(nóng)民工可以憑借身份證在工作的城市建立個(gè)人永久性基本社會(huì)保險(xiǎn)賬戶。可隨時(shí)轉(zhuǎn)移其保險(xiǎn)關(guān)系,盡管工作地點(diǎn)不定,變化工作時(shí)可能出現(xiàn)暫時(shí)的失業(yè),但仍可以延續(xù)保險(xiǎn)關(guān)系,而不影響其保險(xiǎn)待遇的享受。
緊急保障措施（emergency safeguard measures，ESM）是世界貿(mào)易組織新一輪服務(wù)貿(mào)易談判中有關(guān)規(guī)則制定的一個(gè)重要問題。（按照既定議程，服務(wù)貿(mào)易的新一輪多邊談判（“GATS 2000”）于2000年2月25日正式啟動(dòng)。談判內(nèi)容主要分為兩方面，即規(guī)則的制定和具體承諾的要價(jià)與出價(jià)（request and offer）。在規(guī)則制定方面主要涉及到緊急保障措施、政府采購、補(bǔ)貼等問題。）根據(jù)服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定（General Agreement on Trade in Services， 下稱“GATS”）第10條的規(guī)定，成員方應(yīng)在非歧視原則的基礎(chǔ)上就緊急保障措施問題進(jìn)行多邊談判。此類談判的結(jié)果應(yīng)在不遲于WTO協(xié)議生效之日起的三年內(nèi)生效。據(jù)此，有關(guān)緊急保障措施的談判應(yīng)最遲于1998年1月1日結(jié)束。但由于所牽涉的利益重大、各成員方之間分歧明顯，導(dǎo)致該談判的進(jìn)行舉步唯艱。GATS規(guī)則工作組多次未能在規(guī)定期限內(nèi)就有關(guān)問題達(dá)成協(xié)議，致使談判經(jīng)過四次延期而未果。（有關(guān)緊急保障措施談判的延期情況：第一次延期至1999年6月30日 （See “Second Decision on Negotiations on Emergency Safeguard Measures”， adopted by the Council for Trade in Services on 24 June 1999， S/L/73）； 第二次延期至2000年12月15日 （See “Third Decision on Negotiations on Emergency Safeguard Measures”， adopted by the Council for Trade in Services on 1 December 2000， S/L/90） ； 第三次延期至2002年3月15日 （See “Decision on Negotiations on Emergency Safeguard Measures”， adopted by the Council for Trade in Services on 26 November 1997， S/L/43）； 第四次延期至2004年3月15日 （See “Fourth Decision on Negotiations on Emergency Safeguard Measures”， adopted by the Council for Trade in Services on 15 March 2002， S/L/102）。） 現(xiàn)在確定的談判結(jié)束期限為2004年3月15日，已經(jīng)比GATS預(yù)定期限長了6年多時(shí)間。從目前情況來看，雖然至最后期限所剩時(shí)日已不多，但談判是否能夠取得重要進(jìn)展或面臨再一次延期，尚難以預(yù)料。以此為背景，本文將首先介紹緊急保障措施談判的有關(guān)情況，之后對緊急保障措施制度在服務(wù)貿(mào)易中的必要性、特殊性及具體制度的設(shè)計(jì)等方面進(jìn)行分析與探討。
一、有關(guān)緊急保障措施的談判
（一）關(guān)于談判情況的回顧
GATS規(guī)則工作組自1995年3月成立后，就將緊急保障措施的問題列入了談判日程。迄今為止，工作組已經(jīng)舉行的40多次正式會(huì)議和許多非正式會(huì)議上都涉及這一問題。（See “Activities of the Working Party on GATS Rules - Report to the Council for Trade in Services”， 23 October 1996， S/WPGR/1； See also the reports of formal meetings of the Working Party in S/WPGR/M/1 to 41.）八年多來，成員方已就緊急保障措施談判提交了許多正式或非正式的意見，并對在GATS框架下是否需要建立緊急保障措施制度以及如何設(shè)計(jì)該制度的問題進(jìn)行了充分的討論。談判可以分為兩個(gè)階段：
第一階段（大致從1995年至1998年），成員方的討論主要集中于一些基礎(chǔ)性的問題。例如，緊急保障措施的行使應(yīng)當(dāng)代表何種利益？這種措施應(yīng)當(dāng)在什么情況下采取、其目的是什么？ 可以采取的措施有哪些？在確定損害結(jié)果以及因果關(guān)系上應(yīng)采取什么方法？澳大利亞、泰國、瑞士、美國、中國香港、新加坡以及秘魯先后就緊急保障措施問題提交了正式的書面意見。應(yīng)GATS規(guī)則工作組要求，秘書處準(zhǔn)備了幾份背景材料和文件。
到了第二階段（大致從1999年至今），成員方的討論集中于一些更為具體的技術(shù)性問題，主要包括：（1）如何界定“與貿(mào)易有關(guān)的損害”（trade-related injury）？（2）在采取保障措施時(shí)，成員方需要遵守的基本紀(jì)律，如最惠國待遇（MFN）、預(yù)先通知、措施的臨時(shí)性和逐步自由化、既得權(quán)的保護(hù)等。（3）可適用的措施范圍；（4）緊急保障措施可能采取的形式。（See e.g.，“Report of the GATS Working Party to the Council of Trade in Services， 26 October 1999， S/WPGR/4. See also Note by the Secretariat： ”Issues for Future Discussions on Emergency Safeguards“， 20 November 1998， S/WPGR/W/27. This Note was updated twice to reflect new elements in the discussions （S/WPGR/W/27/Rev.1 and 2）。）
2000年，東盟國家提交了一份有關(guān)服務(wù)貿(mào)易緊急保障措施的“概念文件”（concept paper）。（See Communication from ASEAN： “Concept Paper： Elements of a Possible Agreed Draft of Rules on Emergency Safeguard Measures for Trade in Services （GATS Article X）”， 14 March 2000， S/WPGR/W/30. ）別的成員（如波蘭、韓國等）也提交了更具體的文件。之后，GATS規(guī)則工作組主席了一個(gè)說明性的清單，引導(dǎo)成員方進(jìn)行有關(guān)的討論。該清單包括下列問題：“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”的定義及既得權(quán)的保護(hù)、保障機(jī)制的適用模式、“同類服務(wù)”的概念、確定損害結(jié)果與因果關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)、可適用的措施種類、補(bǔ)償、特殊和差別待遇、合理行使保障行動(dòng)的條件、通知與協(xié)商程序、透明度及監(jiān)督機(jī)制等。（See Note from the Chairperson： “Negotiations on Safeguards under Article X of the GATS”， 29 March 2000， Job No. 1979 and Job No. 1979/Rev.1 （6 October 2000）。 該清單對于2000年和2001年的大多數(shù)正式和非正式會(huì)議提供了討論緊急保障措施的基礎(chǔ)。）
2001年，美國、歐盟、加拿大、委內(nèi)瑞拉、巴西、墨西哥、智利、瑞士、新西蘭、阿根廷等就緊急保障措施的談判提交了正式或非正式文件。2001年7月，GATS規(guī)則工作組要求主席準(zhǔn)備一份綱要，根據(jù)說明性清單中所列的十個(gè)條目歸納討論的情況。主席分別在2001年8月和12月提交了兩份綱要，基本上列出了成員方的主要建議及相關(guān)評論，從中體現(xiàn)出成員方之間存在的大量分歧。（See Synopsis - Note from the Chairperson， 7 August 2001， JOB（01）/122 and 21 December 2001， JOB（01）/122/Add.1.）有鑒于此，工作組主席邀請了一些成員，請他們在前述綱要的基礎(chǔ)上，對目前所建議的各種方法進(jìn)行比較，但未得出比較統(tǒng)一的結(jié)論。
到了2002年，成員方在繼續(xù)提出各種建議的同時(shí)，開始對有關(guān)的建議進(jìn)行審議，并在2002年7月通過了一份工作計(jì)劃（work program），確定談判的核心工作為確定、細(xì)化和鞏固（identify， elaborate and consolidate）緊急保障措施的共同原則和解決該措施的必要性和可行性方面的問題。
2003年2月25日，工作組召開最近一次會(huì)議，主要討論了下列問題：對GATS第10條談判要求的解釋、緊急保障措施的必要性及可行性、緊急保障措施的適用模式、經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)議和WTO文件中有關(guān)保障措施類型的規(guī)定等。（See Note by the Secretariat： “Report of the Meeting of 25 February 2003”， 12 March 2003， S/WPGR/M/41.）
（二）對談判進(jìn)程的評價(jià)及展望
從上述對緊急保障措施談判基本情況的回顧來看，成員方對該談判給予了高度重視，全面積極地參與了有關(guān)談判，并且充分討論了緊急保障措施的各種問題。但談判取得的實(shí)際效果甚微，到目前為止的主要成績僅是確定了在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域建立緊急保障措施需要討論的問題。 對于具體問題的解決，特別在一些關(guān)鍵問題上，成員方并未達(dá)成一致意見，導(dǎo)致談判未能取得預(yù)期成果。（參見GATS規(guī)則工作組主席工作報(bào)告：“關(guān)于緊急保障措施的談判”（2003年3月14日），文件號：S/WPGR/9， 第21、22段。）事實(shí)上，近年來的各種文件似乎表明，由于討論的問題越來越細(xì)化和深入，成員方的分歧顯得越來越明顯。
根據(jù)2003年3月15日GATS規(guī)則工作組主席發(fā)表的工作報(bào)告，在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域適用緊急保障措施的談判又一次陷入僵局。談判只是在很少的原則方面達(dá)成了共識，許多基本問題上的分歧還是很大。（這些問題包括：為什么需要保障措施、什么時(shí)候需要保障措施、誰應(yīng)當(dāng)被保護(hù)、這種保護(hù)針對什么行為、通過什么方式進(jìn)行保護(hù)、保障措施應(yīng)當(dāng)適用于誰等。See Report by the Chairperson of the Working Party on GATS Rules： “Negotiations on Emergency Safeguard Measures”， 14 March 2003， S/WPGR/9， p. 6.）因此，工作組主席似乎有些悲觀地談到，即使成員方現(xiàn)在決定草擬緊急保障措施的草案，它們對于這項(xiàng)工作如何進(jìn)行也缺乏共同的認(rèn)識基礎(chǔ)?，F(xiàn)在只剩半年多的時(shí)間，成員方需要迅速找出解決僵局的辦法，否則很難在2004年3月15日之前完成談判。
實(shí)際上，能夠使緊急保障措施談判繼續(xù)進(jìn)行、并能如期結(jié)束的關(guān)鍵，取決于各成員方的政治愿望（political will）。從歷次談判重大復(fù)雜問題的國際經(jīng)驗(yàn)來看，政治愿望對于達(dá)成談判結(jié)果是非常關(guān)鍵的，不管該最終結(jié)果是什么。因此，如果沒有成員方強(qiáng)有力的政治力量的介入，在最后期限前恐怕很難完成談判內(nèi)容。（See Report by the Chairperson of the Working Party on GATS Rules： “Negotiations on Emergency Safeguard Measures”， 14 March 2003， S/WPGR/9， p. 9.）另外，在談判截止日期之前，成員方應(yīng)當(dāng)妥善利用的一個(gè)機(jī)會(huì)是將于2003年9月在墨西哥坎昆舉行的第五次部長會(huì)議。根據(jù)工作計(jì)劃，在這次會(huì)議上，各成員應(yīng)當(dāng)盤點(diǎn)談判中取得的進(jìn)展，并對那些眾多的未達(dá)成一致意見的問題進(jìn)行商討，力爭在最后期限之前完成談判。但坎昆會(huì)議無果而終。
二、服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域需要緊急保障措施嗎？
緊急保障措施談判之所以如此困難重重的原因之一，在于成員方對是否需要在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域建立緊急保障措施的問題存在很大分歧。這是談判緊急保障措施首先要解決的問題，成員方對此提交的建議有不同的觀點(diǎn)，GATS規(guī)則工作組在這一問題上的努力未能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。在討論緊急保障措施的各種技術(shù)層面時(shí)，還涉及到建立該制度是否可行的問題（feasibility）。
（一）成員方關(guān)于緊急保障措施必要性（desirability）的分歧
多數(shù)發(fā)達(dá)國家對建立服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的緊急保障措施制度持基本反對的態(tài)度。例如，美國作為世界上最大的服務(wù)出口國，從自身利益出發(fā)，一直在對緊急保障措施談判的必要性進(jìn)行質(zhì)疑。（See Communication from the United States： “Desirability of a Safeguard Mechanism for Services： Promoting Liberalization of Trade in Services”， 2 October 2001， S/WPGR/W/37， p.1.）歐盟及其成員在最近提交的一份意見中，認(rèn)為緊急保障措施的必要性和可行性問題尚未得到解決。（See Communication from the European Communities and Their Member States： “Scope for Emergency Safeguard Measures in GATS”， 3 March 2003， S/WPGR/W/41， p.2.）瑞士認(rèn)為，考慮到現(xiàn)行GATS規(guī)則的靈活性，似乎并無必要引入專門的保障機(jī)制。（See Communication from the Switzerland： “Safeguards and Trade in Services”， 10 October 1996， S/WPGR/W/14， p.1.）
這些國家反對建立緊急保障措施的理由主要是GATS義務(wù)的靈活性和松散性。它們認(rèn)為，根據(jù)GATS所設(shè)計(jì)的靈活框架，成員方進(jìn)行的服務(wù)業(yè)開放承諾基本上能夠反映一國服務(wù)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和承受能力。尤其是按照服務(wù)承諾的肯定式列舉（positive list）方法，國民待遇和市場準(zhǔn)入都是成員方自主承諾的義務(wù)。成員方如果覺得開放某一服務(wù)業(yè)的條件不成熟，則總是可以選擇不開放該部門。此外，GATS眾多的例外性條款，（這些例外條款主要包括：第2條的MFN豁免、第12條的保障國際收支的限制、第14條的一般例外、第14條之二的安全例外、第21條的減讓表的修改等。）與GATS義務(wù)的靈活性結(jié)合在一起，已經(jīng)足以保護(hù)每個(gè)成員方在特殊情況下的利益。因此，GATS規(guī)則工作組無法有效證明在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域內(nèi)確實(shí)需要建立保障機(jī)制。
但大多數(shù)發(fā)展中國家對緊急保障措施的談判非常積極。泰國認(rèn)為，根據(jù)GATS第10條的規(guī)定，根本不需要討論是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定保障措施的問題，服務(wù)貿(mào)易對緊急保障措施的需要是不言自名的，正如在貨物貿(mào)易領(lǐng)域建立保障措施制度的理由一樣。目前的談判任務(wù)在于如何更好地設(shè)計(jì)這一制度，以便能夠使有關(guān)成員方在非歧視的基礎(chǔ)上，真正有效地處理服務(wù)貿(mào)易中的緊急情況。（See Communication from the Thailand： “A Discussion Paper on GATS Emergency Safeguards”， 18 December 1995， S/WPGR/W/6， p.1.）以東盟國家（ASEAN）為首的成員方，則向秘書處提交了具體的框架性建議。（See Communication from ASEAN： “Concept Paper： Elements of a Possible Agreed Draft of Rules on Emergency Safeguard Measures for Trade in Services （GATS Article X）”， 14 March 2000， S/WPGR/W/30. ）
支持建立緊急保障措施的理由在于：一方面，在服務(wù)貿(mào)易自由化進(jìn)程中，發(fā)展中國家成員有必要利用保障機(jī)制對相對落后的國內(nèi)服務(wù)業(yè)進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，使其免受潛在的傷害；另一方面，保障機(jī)制與更高程度的自由化之間有密切的關(guān)系。如果有保障機(jī)制可資補(bǔ)救，發(fā)展中國家成員會(huì)建立起承擔(dān)更廣泛的服務(wù)自由化的信心，在今后的服務(wù)貿(mào)易談判中更加放心地做出新的減讓。
(一)WTO《保障措施協(xié)定》
WTO保障措施是指在產(chǎn)品進(jìn)口激增,對進(jìn)口國國內(nèi)生產(chǎn)相似產(chǎn)品或生產(chǎn)與進(jìn)口產(chǎn)品相競爭產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅的情況下,進(jìn)口國政府暫時(shí)采取的進(jìn)口限制措施,又稱全球保障措施或者一般保障措施。相對于雙邊/諸邊保障措施和特殊保障措施,這一類型的保障措施主要規(guī)定在1994年《關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定》(GATT1994)第19條和WTO《保障措施協(xié)定》。
(二)農(nóng)產(chǎn)品特保措施條款
除了WTO保障措施之外,在整個(gè)WTO體系中,還有《農(nóng)產(chǎn)品協(xié)定》中的特別保障措施,《紡織品與服裝協(xié)定》中的過渡性保障措施,以及《中國入世議定書》中的特殊保障措施和紡織品特限措施。農(nóng)產(chǎn)品特殊保障措施是在特定對象的農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口數(shù)量或者價(jià)格達(dá)到一定的觸發(fā)水平的情況下,進(jìn)口國所實(shí)施的特保措施,表現(xiàn)為對該產(chǎn)品征收附加關(guān)稅。這一類型的特保措施規(guī)定在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第5條,該條的標(biāo)題即為“特殊保障條款”。
(三)紡織品過渡性保障措施條款
紡織品過渡性保障措施是指對特定的紡織品和服裝實(shí)施的特殊保障措施,其實(shí)施的條件是進(jìn)口成員認(rèn)定某一特定產(chǎn)品進(jìn)口至其領(lǐng)土內(nèi)的數(shù)量增加,對生產(chǎn)同類和/或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害的實(shí)際威脅。這一類型的過渡性保障措施規(guī)定在WTO《紡織品與服裝協(xié)定》第6條。鑒于《紡織品與服裝協(xié)定》已于2005年1月1日終止,根據(jù)《紡織品與服裝協(xié)定》第9條的規(guī)定,紡織品和服裝部門已全面納入GATT1994,協(xié)定不得延長適用,為此,從2005年1月1日起,WTO《保障措施協(xié)定》同時(shí)也適用于紡織品和服裝。
(四)對華特保措施條款和紡織品特限措施條款
對華特保措施指的是《中國入世議定書》第16條(以下簡稱“第16條”)規(guī)定的過渡性產(chǎn)品特殊保障措施,紡織品特限措施指的是被納入議定書的《中國加入工作組報(bào)告書》第242段(以下簡稱“第242段”)所載之紡織品特殊保障措施。其中,第16條又稱特保條款,是歷史上對華極端貿(mào)易保護(hù)主義條款的遺留,并經(jīng)多邊化后被塞入到WTO的保障措施條款體系之中,其壽命是12年,將于2013年終止;第242段又稱紡織品特限條款,該條款已于2008年12月31日失效,退出歷史舞臺(tái)。
根據(jù)《保障措施協(xié)定》第11條的規(guī)定,協(xié)定本身有嚴(yán)格的適用范圍的限制,即“本協(xié)定不適用于一成員根據(jù)除第19條外的GATT1994其他條款和除本協(xié)定外的附件1A所列其他多邊協(xié)定,或根據(jù)在GATT1994范圍內(nèi)訂立的議定書、協(xié)定或安排所尋求、采取或維持的措施?！睆募徔椘泛娃r(nóng)產(chǎn)品的情況看,《保障措施協(xié)定》顯然不適用于存在《農(nóng)產(chǎn)品協(xié)定》和未失效前的《紡織品與服裝協(xié)定》情況下的受各自協(xié)定管轄的農(nóng)產(chǎn)品和紡織品及服裝。
就專門適用于中國的特殊保障措施機(jī)制而言,不排除以下可能性:即,由于《保障措施協(xié)定》對其適用范圍做了嚴(yán)格界定,第16條和242段也沒有規(guī)定該條和該段沒有規(guī)定者適用《保障措施協(xié)定》,因此,第16條和242段有可能被解釋為與《保障措施協(xié)定》毫無關(guān)系的單獨(dú)的保障措施機(jī)制。實(shí)際上,在加拿大對華燒烤架特保案中,加國際貿(mào)易法庭(CITT)就已經(jīng)做出這一認(rèn)定,也就是說,法庭在認(rèn)定市場擾亂中無需滿足《保障措施協(xié)定》所設(shè)定的條件。當(dāng)然,加拿大政府最終沒有批準(zhǔn)CITT對中國燒烤架產(chǎn)品采取特保措施的建議,加對華唯一一起特保案遂告終止。然而,值得注意的是,無論是第16條還是《中國加入工作組報(bào)告書》第250段均明確提及WTO保障措施,其主要內(nèi)容是規(guī)定了進(jìn)口成員在特保調(diào)查立案前、發(fā)起特保調(diào)查以及采取、修改或維持特保行動(dòng)過程中的各項(xiàng)通知義務(wù),這些通知均應(yīng)向根據(jù)《保障措施協(xié)定》所設(shè)定的保障措施委員會(huì)做出。由此可見,特保措施并非是單獨(dú)的、孤立的和與《保障措施協(xié)定》所規(guī)定的保障措施沒有關(guān)系的一種保障措施。
此外,在自由貿(mào)易協(xié)定中,不少締約方借鑒《保障措施協(xié)定》建立了雙邊/諸邊保障措施機(jī)制,以便在必要時(shí)為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供過渡性保障措施的保護(hù)。
當(dāng)然,以上所述的保障措施類別均僅限于貨物貿(mào)易領(lǐng)域,除此之外,還有服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的保障措施條款以及維持國際收支平衡方面的保障措施條款等。
二、WTO保障措施條款與對華特保條款的比較
(一)遵循的原則
保障措施的調(diào)查和實(shí)施需遵循非歧視原則,即不分產(chǎn)品來源。而特保措施僅針對一個(gè)來源,即源于中國的產(chǎn)品,是非歧視原則的例外。僅這一區(qū)別就大大降低了進(jìn)口國采取保障措施的困難。比如,2002年,美國對鋼鐵產(chǎn)品采取保障措施,遭到了其他國家和地區(qū)的一致反對,結(jié)果是美國在WTO中輸了官司;相比較而言,由于特保僅針對一個(gè)國家,因此,特保調(diào)查和擬采取特保措施的國家受到的反對和抗辯也僅源于一個(gè)國家。
(二)損害的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)
根據(jù)第16條的規(guī)定,WTO成員只需在中國產(chǎn)品對其生產(chǎn)的同類或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成市場擾亂(即實(shí)質(zhì)損害或者實(shí)質(zhì)損害威脅,通常認(rèn)為與反傾銷的實(shí)質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害威脅認(rèn)定相同)的情況下,即可針對中國產(chǎn)品單獨(dú)提起特保措施調(diào)查。而保障措施則用了“嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重?fù)p害威脅”這一更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。由于特保調(diào)查的損害認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)由WTO保障措施調(diào)查中的嚴(yán)重?fù)p害標(biāo)準(zhǔn)淪落為反傾銷調(diào)查中的實(shí)質(zhì)損害認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),但所需遵循的原則從《保障措施協(xié)定》中所嚴(yán)格要求的非歧視原則轉(zhuǎn)變?yōu)閲?yán)重歧視性原則,因此,僅從遵循的原則和損害認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)兩項(xiàng)比較中,我們就可以說特保條款對于進(jìn)口國的約束已經(jīng)大大弱化于WTO反傾銷條款,后者也明確要求實(shí)施非歧視原則,同時(shí)對調(diào)查國設(shè)立了較為明確的紀(jì)律約束。
(三)進(jìn)口狀況的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)
《保障措施協(xié)定》在導(dǎo)致?lián)p害的進(jìn)口狀況的規(guī)定方面使用了“進(jìn)口激增并且條件若此”的用語,而第16條則用了“進(jìn)口激增或條件若此”,也就是說,只要滿足“進(jìn)口激增”或者“條件若此”從而導(dǎo)致國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害,就可以開啟特保調(diào)查,而不是“進(jìn)口激增”和“條件若此”這兩個(gè)因素同時(shí)滿足,而保障措施調(diào)查的開啟則需同時(shí)滿足。此外,鑒于保障措施和特保的損害標(biāo)準(zhǔn)不同,自然,造成損害的進(jìn)口狀況在程度上就可以不同。即使是在“進(jìn)口激增”和“條件若此”同時(shí)滿足的情況下,開啟特保調(diào)查的條件與開啟保障措施調(diào)查的條件也可以不同。從理論上來講,導(dǎo)致嚴(yán)重?fù)p害比導(dǎo)致實(shí)質(zhì)損害的“進(jìn)口激增”和“條件若此”要嚴(yán)重一些。不過,值得注意的是,在判定市場擾亂時(shí),第16條第4款規(guī)定,市場擾亂應(yīng)在下列情況下存在:一項(xiàng)產(chǎn)品的進(jìn)口快速增長,無論是絕對增長還是相對增長,從而構(gòu)成對生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)損害或者實(shí)質(zhì)損害威脅的一個(gè)重大因素。從中似乎可以推定“條件若此”這項(xiàng)因素在認(rèn)定市場擾亂時(shí)是不相關(guān)的。
(四)“未預(yù)見的發(fā)展”的相關(guān)性
由于第16條未提及“未預(yù)見的發(fā)展”(unforeseen development)對于采取特保措施是相關(guān)的,且也沒有規(guī)定《保障措施協(xié)定》的適用,因此,各國在認(rèn)定是否采取特保措施時(shí),有可能做出“未預(yù)見的發(fā)展”對于特保來講是不相關(guān)的。CITT在前述加拿大燒烤架特保案中即做此認(rèn)定。相反,對于保障措施而言,“未預(yù)見的發(fā)展”是嚴(yán)格相關(guān)的。根據(jù)“未預(yù)見的發(fā)展”這一要件的要求,采取保障措施的進(jìn)口成員首先需要認(rèn)定進(jìn)口激增系在其與出口成員達(dá)成關(guān)稅減讓談判之后發(fā)生,而且該進(jìn)口成員在關(guān)稅減讓談判期間無法預(yù)見?？梢哉f,這一要件增加了進(jìn)口成員采取保障措施的難度。
(五)貿(mào)易轉(zhuǎn)移或貿(mào)易轉(zhuǎn)移威脅作為采取措施的充分條件
根據(jù)第16條的規(guī)定,采取特保措施的另一個(gè)充分條件是其他WTO成員采取的行動(dòng)造成或威脅造成重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移。而貿(mào)易轉(zhuǎn)移不能當(dāng)然作為采取保障措施的充分條件,是否采取保障措施需以該貿(mào)易轉(zhuǎn)移或者貿(mào)易轉(zhuǎn)移威脅是否造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重?fù)p害威脅為前提。
(六)臨時(shí)措施的形式
臨時(shí)保障措施應(yīng)采取提高關(guān)稅的形式,而對于臨時(shí)特保措施的形式,第16條則沒有規(guī)定,因此,不排除調(diào)查國采取靈活形式的可能性。
(七)最終措施的內(nèi)容
根據(jù)GATT1994第19條的規(guī)定,保障措施表現(xiàn)為對涉案產(chǎn)品“全部或部分中止義務(wù)或者撤銷或修改減讓”;而根據(jù)議定書第16條,特保措施表現(xiàn)為對涉案產(chǎn)品“撤銷減讓或限制進(jìn)口”。由此可見,保障措施實(shí)施的前提是立案國對于涉案產(chǎn)品的進(jìn)口擁有某種義務(wù),實(shí)施保障措施的意義在于使這種義務(wù)消失或減少;特保措施中的限制進(jìn)口顯然沒有被限定在調(diào)查國已經(jīng)做出減讓承諾的產(chǎn)品,也就是說,調(diào)查國在采取特保措施之前,不一定對涉案產(chǎn)品承擔(dān)某種減讓義務(wù),這意味著特?？梢詫φ{(diào)查國未向出口成員做出減讓承諾的產(chǎn)品實(shí)施。
(八)發(fā)展中國家待遇
《保障措施協(xié)定》對發(fā)展中國家出口的產(chǎn)品規(guī)定了專門的優(yōu)惠待遇,而第16條則沒有規(guī)定中國作為發(fā)展中國家的優(yōu)惠待遇。
(九)保障措施的時(shí)限
在存在緊急情況下,可以采取臨時(shí)保障措施和臨時(shí)特保措施,時(shí)間不超過200天;對于正式特保措施,第16條未對時(shí)限做出規(guī)定,但有最長時(shí)限規(guī)定,即截止時(shí)間為2013年,《保障措施協(xié)定》則規(guī)定可采取4年(該時(shí)限包括臨時(shí)保障措施的200天時(shí)限)的最終保障措施,并可延期4年。
(十)關(guān)于出口方單方面限制
第16條第2款規(guī)定中國應(yīng)采取行動(dòng)以防止或補(bǔ)救市場擾亂,而《保障措施協(xié)定》第11條則明確禁止有關(guān)自愿出口限制。
(十一)關(guān)于貿(mào)易補(bǔ)償
《保障措施協(xié)定》設(shè)定了貿(mào)易補(bǔ)償條款,有關(guān)成員可就保障措施對涉案國貿(mào)易的不利影響議定任何適當(dāng)?shù)馁Q(mào)易補(bǔ)償方式;而第16條則無相關(guān)規(guī)定。
(十二)關(guān)于報(bào)復(fù)的規(guī)定
根據(jù)《保障措施協(xié)定》的規(guī)定,如果進(jìn)口方和出口涉案方雙方之間根據(jù)第12條第3款的磋商未能達(dá)成協(xié)議,則涉案方可以進(jìn)行報(bào)復(fù),具體表現(xiàn)為相對增長情況下的立即報(bào)復(fù)和絕對增長情況下保障措施實(shí)施3年之后的報(bào)復(fù);而第16條則規(guī)定在相對增長的情況下,如果措施持續(xù)超過2年,則可以進(jìn)行報(bào)復(fù),在絕對增長情況下,如果措施持續(xù)超過3年,方可進(jìn)行報(bào)復(fù)。對于特保情況下何時(shí)能夠報(bào)復(fù),似乎可以被解釋為前述2年或3年期滿之后方可報(bào)復(fù)。
(十三)調(diào)查時(shí)限
特保調(diào)查時(shí)限很短,比如,美國為5個(gè)月,遠(yuǎn)低于反傾銷、反補(bǔ)貼和一般保障措施的調(diào)查時(shí)限,中國涉案企業(yè)必須在很短的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行應(yīng)訴。
(十四)涉案方應(yīng)對難度
從涉案國來講,由于保障措施不分來源,因此,往往是數(shù)個(gè)國家和地區(qū)一起應(yīng)對一個(gè)國家發(fā)起的保障措施調(diào)查或采取的保障措施。與此不同,特保只針對一個(gè)國家,因此,涉案國只能單槍匹馬應(yīng)對,加之特保條款賦予調(diào)查國過多的自由裁量權(quán),應(yīng)對難度可想而知。
三、WTO保障措施條款與紡織品特限條款的比較
紡織品特限條款(242段)與《保障措施協(xié)定》的差別就更大了。主要表現(xiàn)在:首先,與第16條相同,242段措施專門針對中國,具有嚴(yán)重的歧視性;其次,采取措施的前提條件是WTO成員認(rèn)為“由于市場擾亂,威脅阻礙這些產(chǎn)品貿(mào)易的有序發(fā)展”,而沒有提及進(jìn)口狀況;其三,措施先定,即進(jìn)口國一提出磋商就意味著出口限制,且限制的水平已經(jīng)確定,除非進(jìn)口國與中國之間進(jìn)行的磋商能夠達(dá)成雙方滿意的解決辦法;其四,沒有補(bǔ)償規(guī)定。如前所述,242段目前已經(jīng)壽終正寢。
四、相關(guān)思索
與反傾銷和反補(bǔ)貼等針對國外不公平進(jìn)口行為的貿(mào)易救濟(jì)工具不同,保障措施直接針對國外的公平進(jìn)口行為,是對在與并不存在不公平進(jìn)口行為的國外廠商相互競爭過程中處于劣勢的進(jìn)口國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供的一種真正意義上的救濟(jì),因此,對于出口國廠商個(gè)體而言,保障措施本身不一定就是公平的,盡管WTO《保障措施協(xié)定》賦予出口國貿(mào)易補(bǔ)償和貿(mào)易報(bào)復(fù)的權(quán)利。顯然,保障措施只能是WTO所倡導(dǎo)的自由貿(mào)易的例外,絕非WTO所普遍鼓勵(lì)。
WTO《保障措施協(xié)定》嚴(yán)格要求成員遵循WTO的基本原則之一即非歧視原則,并對進(jìn)行保障措施調(diào)查和采取保障措施的進(jìn)口成員施加了一定的紀(jì)律約束。同時(shí),WTO的司法實(shí)踐對于這種例外的審查也相當(dāng)嚴(yán)格。然而,如果能夠掙破非歧視原則,并撕開WTO《保障措施協(xié)定》給進(jìn)口成員所施加的紀(jì)律約束和WTO司法的嚴(yán)格審查,最終實(shí)現(xiàn)高度針對性和高度自由裁量權(quán),則可能導(dǎo)致給予進(jìn)口國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)過多保護(hù),同時(shí)對出口國相關(guān)廠商造成過大的殺傷。特保條款試圖被個(gè)別WTO成員作為這種超越的表現(xiàn),并試圖被賦予此種殺傷力。然而,WTO保障措施尚且不受鼓勵(lì),特保措施就更沒有理由盛行。
不過,保障措施也好,特保措施也好,使用的壓力時(shí)刻存在。導(dǎo)致這種壓力的原因也是多方面的。在國際金融危機(jī)的大背景下,貿(mào)易保護(hù)措施已經(jīng)呈現(xiàn)上升趨勢。如果不加阻止或者克制,則無論是保障措施還是特保措施,基于措施的誘惑力,都有可能成為不少產(chǎn)業(yè)或組織追求使用的工具。作為各種貿(mào)易保護(hù)措施的升級版,特保措施的誘惑力和吸引力也許更是不少產(chǎn)業(yè)或組織所難以抗拒的。
好在反對貿(mào)易保護(hù)主義和克制使用貿(mào)易保護(hù)措施包括克制使用合法的貿(mào)易保護(hù)措施的呼聲一直存在,特保條款的歧視性、不公平性和危害性被廣泛認(rèn)識,尤其是,特保條款終將有個(gè)到頭的日子。
中美兩國在第20屆中美商貿(mào)聯(lián)委會(huì)上達(dá)成多項(xiàng)共識
第20屆中美商貿(mào)聯(lián)委會(huì)10月29日在杭州召開,商務(wù)部部長陳德銘在中美商貿(mào)聯(lián)委會(huì)后舉行的中外記者吹風(fēng)會(huì)上表示,第20屆中美商貿(mào)聯(lián)委會(huì)上,中美兩國已就反對貿(mào)易保護(hù)主義、加強(qiáng)能源合作以及環(huán)保、旅游、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域經(jīng)貿(mào)問題達(dá)成多項(xiàng)共識,取得重要成果。
雙方表示,中美兩國應(yīng)共同反對貿(mào)易和投資保護(hù)主義,恪守G20峰會(huì)共識。雙方一致認(rèn)為,解決美對華貿(mào)易逆差的措施不是限制自華的進(jìn)口,而是在積極發(fā)展雙邊貿(mào)易中促進(jìn)平衡。
針對中方強(qiáng)調(diào)與關(guān)注的反對濫用貿(mào)易救濟(jì)措施、放寬對華出口管制、全面解決中國禽肉輸美限制、承認(rèn)中國市場經(jīng)濟(jì)地位、為中國企業(yè)赴美投資創(chuàng)造公平環(huán)境等問題,美方表示,將加強(qiáng)與中方的溝通和磋商,避免濫用貿(mào)易救濟(jì)措施。美方在進(jìn)行出口管制體制改革進(jìn)程中,將與中方合作,妥善解決中方關(guān)注的問題,修改相關(guān)規(guī)定,盡快解決中國禽肉輸美問題,認(rèn)真研究,推動(dòng)解決中方關(guān)注的其他農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫問題。
美方承認(rèn)中國在市場改革方面不斷取得的進(jìn)展,將盡快召開市場經(jīng)濟(jì)地位工作組會(huì)議,討論承認(rèn)中國市場經(jīng)濟(jì)地位問題。美方歡迎中國企業(yè)赴美投資,將確保中國企業(yè),包括國有企業(yè)得到公平對待;也將進(jìn)一步簡化中國公民赴美簽證手續(xù),為簽證申請?zhí)峁┍憷?/p>
中方將參考有關(guān)國際組織提出的指導(dǎo)意見,根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果,在科學(xué)、安全要求的基礎(chǔ)上,適時(shí)調(diào)整進(jìn)口豬肉的有關(guān)措施;調(diào)電設(shè)備國產(chǎn)化的有關(guān)政策。
雙方?jīng)Q定建立中國31個(gè)省(區(qū)、市)和美國50個(gè)州的旅游對話機(jī)制,將中國公民赴美團(tuán)隊(duì)旅游實(shí)施范圍由9省(市)擴(kuò)大到21省(區(qū)、市)。
關(guān)鍵詞：保障措施、歧視性保障措施、選擇性保障措施
“保障措施條款”（safeguard measure clause），又稱“逃避條款”（escape clause），是國際貿(mào)易協(xié)定中常見的一種條款。其目的在于：使締約國所承擔(dān)的條約義務(wù)具有一定的靈活性，以便它們在特殊情況下出現(xiàn)時(shí)免除其在有關(guān)協(xié)定中承擔(dān)的義務(wù)，從而對已經(jīng)造成的嚴(yán)重?fù)p害進(jìn)行補(bǔ)救或避免嚴(yán)重?fù)p害之威脅可能產(chǎn)生的后果。保障措施是國際法上的“情勢變遷原則”在國際貿(mào)易關(guān)系中的具體運(yùn)用。[1]GATT規(guī)定了反傾銷、反補(bǔ)貼和保障措施三種主要的貿(mào)易保護(hù)措施制度，傳統(tǒng)的GATT體制總是力圖區(qū)分公平貿(mào)易（fair trade）和非公平貿(mào)易（unfair trade），前兩種作為適用于非公平貿(mào)易的保護(hù)措施，而最后一種則可以作為對公平貿(mào)易的限制。雖然同樣作為貿(mào)易保護(hù)措施，保障措施同反傾銷和反補(bǔ)貼措施相比，其最大的優(yōu)點(diǎn)是就是可以針對來自任何國家進(jìn)口的相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行，但是頗具有諷刺性的是，這也是它的重大缺點(diǎn)之一，它缺乏反傾銷和反補(bǔ)貼措施外科手術(shù)般的精確性（surgical precision），常會(huì)帶來更多國家的壓力。因此，不可避免的出現(xiàn)了有些國家或集團(tuán)（歐共體為典型代表）力圖尋求歧視性的保障措施或選擇性的保障措施（selective safeguard measures）——既可以對公平貿(mào)易限制，而又可以國別針對性的方式實(shí)施；既可以保護(hù)國內(nèi)的弱勢產(chǎn)業(yè)，又不會(huì)觸怒貿(mào)易強(qiáng)國?？偟膩砜?，歧視性的保障措施主要在兩種情形下實(shí)施：a、針對新興發(fā)展中國家的激烈競爭；b、針對所謂的非市場經(jīng)濟(jì)國家或國營貿(mào)易國家。歧視性的保障措施令這些國家備受其害，歧視性的保障措施也成為GATT歷次談判爭議的一個(gè)焦點(diǎn)。從GATT體制下保障措施的演化歷程來看，充斥著成員國直接或間接的采取歧視性保障措施，以及刻意曲解GATT第19條的現(xiàn)象。即使在今天的WTO體制下，歧視性的保障措施仍有其容留之地，特別是在紡織品領(lǐng)域和在國營貿(mào)易國家問題上。這些現(xiàn)象引人深思：歧視性的保障措施有其合理性和合法性嗎？歧視性的保障措施發(fā)展趨勢及如何矯正？
一、歧視性保障措施的合理性探討
一般而言，有支持保障措施的論點(diǎn)[2]：1、經(jīng)濟(jì)調(diào)整需要（the economic adjustment argument）。該觀點(diǎn)認(rèn)為，進(jìn)口特別是最近的進(jìn)口增加將損害進(jìn)口國某些產(chǎn)業(yè)的利益，雖然從長遠(yuǎn)上看這也許符合該國的總體福利要求，但是面臨競爭的行業(yè)不得不被迫調(diào)整以加強(qiáng)競爭力或是將資源轉(zhuǎn)移出該行業(yè)，這種調(diào)整是暫時(shí)的，而相應(yīng)的暫時(shí)限制進(jìn)口有助于國內(nèi)調(diào)整。2、實(shí)際或政治需要（the pragmatic or political argument）。該觀點(diǎn)認(rèn)為，導(dǎo)致需要調(diào)整的因素有很多，比如技術(shù)缺乏更新、消費(fèi)者偏好轉(zhuǎn)移等，但為什么只對進(jìn)口造成的調(diào)整壓力要求政府干預(yù)呢？答案是生產(chǎn)者組織良好，易對政府施壓，規(guī)定保障措施條款是為了緩和國內(nèi)貿(mào)易主義壓力，臨時(shí)有限的進(jìn)口限制可以達(dá)到此目的，而又不會(huì)嚴(yán)重偏離自由貿(mào)易的原則。
從這兩種觀點(diǎn)都可以得出這樣的結(jié)論，即保障措施應(yīng)該是臨時(shí)性的，實(shí)施的期間也應(yīng)限于便利調(diào)整的需要。但是，我們從中得不出歧視性實(shí)施保障措施的需要。此外，GATT自身邏輯是區(qū)分公平貿(mào)易和非公平貿(mào)易，大體上GATT只允許對從事非公平貿(mào)易的成員歧視性的實(shí)施貿(mào)易保護(hù)措施，以矯正貿(mào)易權(quán)利義務(wù)的失衡，而對公平貿(mào)易理應(yīng)不允許歧視性實(shí)施保障措施。對公平貿(mào)易歧視性的實(shí)施貿(mào)易保護(hù)措施顯然違反了最惠國待遇原則，損害了多邊貿(mào)易體制。
我們可以說，歧視性的實(shí)施保障措施并非出于設(shè)立保障措施條款的初衷，而是保障措施實(shí)施不得不屈服于國際政治壓力的反映。因?yàn)榉瞧缫曅缘膶?shí)施保障措施意味著對來自任何國家的相關(guān)產(chǎn)品都采取貿(mào)易保護(hù)措施，這將面臨眾多國家政府的向應(yīng)的回應(yīng)壓力，特別是那些貿(mào)易大國。GATT第19條和保障措施規(guī)定了采取保障措施的成員通知和磋商的義務(wù)以及受該措施的成員可以采取貿(mào)易報(bào)復(fù)的權(quán)利。另外，非歧視性的實(shí)施保障措施在觀念上也為一些國家難以接受，特別是那些在調(diào)查期內(nèi)并沒有增加出口的國家的產(chǎn)品也難以逃脫貿(mào)易限制措施。保障措施協(xié)定第8條規(guī)定了采取保障措施的成員努力對受影響的出口成員作補(bǔ)償，然而歷經(jīng)多次多邊貿(mào)易回合談判，各種產(chǎn)品大體關(guān)稅已經(jīng)大為降低，很難在其他產(chǎn)業(yè)做出實(shí)質(zhì)對等的補(bǔ)償，至于那些剩余產(chǎn)品的高關(guān)稅也很難給予減讓，因?yàn)檫@些產(chǎn)業(yè)的減讓一般早已經(jīng)到了成員國能承受的底線。因此，沒有哪個(gè)采取保障措施的國家愿意作出補(bǔ)償。在這些壓力下，“叢林競爭法則”（jungle rule）再一次適用，針對貿(mào)易實(shí)力的弱國實(shí)施保障措施成為一條貿(mào)易保護(hù)的捷徑，出口競爭力日益加強(qiáng)的新興發(fā)展中國家成為最大的受害者。
隨著東歐一些非市場經(jīng)濟(jì)國家加入GATT，針對這類國家的特殊情況被提出。對非市場經(jīng)濟(jì)國家的產(chǎn)品歧視性的實(shí)施保障措施則是出于這些國家特殊的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，非市場經(jīng)濟(jì)國家的資源分配、成本分?jǐn)偤彤a(chǎn)品定價(jià)都和市場經(jīng)濟(jì)國家有很大區(qū)別，基本上是行政性主導(dǎo)的，其運(yùn)作機(jī)制同建立在市場經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上運(yùn)作的GATT完全不同，因此有必要針對其采取特殊貿(mào)易保護(hù)措施，包括特殊保障措施。然而，時(shí)隔多年，情況早已發(fā)生變化，對有些所謂非市場經(jīng)濟(jì)國家如中國仍歧視性實(shí)施保障措施，則是認(rèn)識上的偏差或是人為的固執(zhí)歧視。對于非市場經(jīng)濟(jì)國家普遍的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的缺乏，也加重了這種不公平性。
二、歧視性的保障措施在GATT和WTO體制下的合法性問題
GATT第19條第1款（a）規(guī)定，如因不能預(yù)見的情況和一締約方在本協(xié)定項(xiàng)下負(fù)擔(dān)包括關(guān)稅減讓在內(nèi)義務(wù)的影響，進(jìn)口至該締約方領(lǐng)土的產(chǎn)品數(shù)量增加如此之大且情況如此嚴(yán)重，以至對該領(lǐng)土內(nèi)同類產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)者造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅，則該締約方有權(quán)在防止或補(bǔ)救此種損害所必需的限度和時(shí)間內(nèi)，對該產(chǎn)品全部或部分中止義務(wù)或撤銷或修改減讓。從這一款的規(guī)定來看，它并沒有明確說必須非歧視性的實(shí)施保障措施，因此給締約方留下了惡意曲解的余地，而且該條款也沒有明確中止的GATT義務(wù)是否包括中止第1條最惠國待遇的義務(wù)。由于總協(xié)定條文的含糊，許多國家特別是發(fā)達(dá)國家及貿(mào)易集團(tuán)為對本國相關(guān)產(chǎn)業(yè)實(shí)行長期的保護(hù)，往往有選擇的專門對特定出口國的特定產(chǎn)品實(shí)施保障措施，并通常在有關(guān)國家加入總協(xié)定或議定書中訂立“選擇性保障條款”。[3]例如，歐共體認(rèn)為選擇性的實(shí)施保障措施對其很重要，特別是針對一些亞洲國家選擇性的實(shí)施保障措施是其自20世紀(jì)50年代以來一直的實(shí)踐做法，而選擇性實(shí)施可以避免對來自美國的產(chǎn)品實(shí)施以免帶來政治糾紛。此外，歐共體認(rèn)為自己已經(jīng)將關(guān)稅降到很低的程度了，而有些國家卻仍保持了高關(guān)稅，因此歐共體需要采取選擇性的保障措施。最后，歐共體認(rèn)為GATT的“祖父條款”允許它采取不受GATT紀(jì)律約束的做法。此外，除了這種顯而易見的歧視性的保障措施之外，自20世紀(jì)70年代開始一些國家（特別是美國）極力推行“灰色區(qū)域措施”，包括雙邊達(dá)成的自愿出口限制、有秩序的銷售安排等，從而間接歧視性的實(shí)施保障措施。歐共體認(rèn)為，只有允許選擇性的實(shí)施保障措施，才能消除或減輕“灰色區(qū)域措施”。[4]可見，1947關(guān)貿(mào)總協(xié)定體制不能有效的約束締約方歧視性的實(shí)施保障措施。
在烏拉圭回合談判中，各談判方就是否允許選擇性的實(shí)施保障措施展開了激烈的爭論，以歐美為首的發(fā)達(dá)國家極力主張可以歧視性實(shí)施保障措施，而廣大發(fā)展中國家和一些中小發(fā)達(dá)國家則堅(jiān)持應(yīng)在非歧視基礎(chǔ)上實(shí)施保障措施。最后，保障措施協(xié)定第2條2款規(guī)定，保障措施應(yīng)針對一正在進(jìn)口的產(chǎn)品實(shí)施，而不考慮其來源。從這一規(guī)定來看，非歧視性的原則得以確立。然而，保障措施協(xié)定不可能完全將歐美大國的利益要求拋開，其第11條1款（c）仍規(guī)定“本協(xié)定不適用于一成員根據(jù)除GATT第19條之外的GATT1994其他條款和除本協(xié)定外的附件1A所列其他多邊貿(mào)易協(xié)定，或根據(jù)在GATT1994范圍內(nèi)訂立的議定書、協(xié)定或安排所尋求、采取或維持的措施”。這一款的規(guī)定既滿足了歐美大國針對一些發(fā)展中國家競爭激烈的產(chǎn)品如紡織品實(shí)施特殊保障措施的要求，也容留了WTO成員可以對非市場經(jīng)濟(jì)國家在加入WTO時(shí)提出特殊保障措施要求的余地。另外，保障措施協(xié)定規(guī)定的配額分配規(guī)則實(shí)際上突破了非歧視的原則。
（一）紡織品貿(mào)易中的特殊保障措施
20世紀(jì)50年代，發(fā)展中國家的紡織品逐年大量出口到發(fā)達(dá)國家，引起發(fā)達(dá)國家的強(qiáng)烈貿(mào)易保護(hù)沖動(dòng)，歧視性的實(shí)施保障措施自然成為發(fā)達(dá)國家的要求。發(fā)達(dá)國家意圖在GATT第19條涵義下引出一新的、更易實(shí)施保障措施的情形，即“市場擾亂”（market disruption）概念，這一概念是歧視性實(shí)施保障措施的關(guān)鍵。1959年GATT成立一工作小組專門研究根據(jù)GATT的條款針對市場擾亂情形采取保障措施是否可行性，并于1960年得出報(bào)告，該報(bào)告指出是否存在市場擾亂情形應(yīng)考慮包括從某些特定國家的特定產(chǎn)品的進(jìn)口激增或潛在增長的因素，也即如果發(fā)現(xiàn)從特定的國家的進(jìn)口造成了所謂的市場擾亂，則可以針對來自這些國家的產(chǎn)品歧視性的實(shí)施保障措施。雖然這種做法有違GATT的非歧視原則，但是它在事后的1961年關(guān)于面紡織品的多邊短期安排協(xié)議和1962年的長期安排協(xié)議中被采納，而且在1973年取代了后者的多種纖維協(xié)定中也得到體現(xiàn)。[5]
烏拉圭回合之后，紡織品貿(mào)易仍然有其特殊的運(yùn)作框架和制度。紡織品與服裝協(xié)定規(guī)定了逐步取消數(shù)量限制，實(shí)現(xiàn)這些產(chǎn)品自由化，并規(guī)定了在過渡時(shí)期可以實(shí)施特殊保障措施，這種過渡性的保障措施是在歧視性的基礎(chǔ)上實(shí)施的，該協(xié)定第6條4款明確規(guī)定，“根據(jù)本條的規(guī)定援引的任何措施應(yīng)在成員對成員的基礎(chǔ)上實(shí)施。第2款和第3款所指的嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害的實(shí)際威脅是否歸因于一個(gè)成員或多個(gè)成員，應(yīng)在以下基礎(chǔ)上確定：自該成員或多個(gè)成員的每一個(gè)成員的進(jìn)口急劇和實(shí)質(zhì)性增加，無論是實(shí)際的還是迫近的，以及與其它來源的進(jìn)口、市場份額以及在商業(yè)交易的可比階段進(jìn)口和國內(nèi)價(jià)格相比的進(jìn)口水平——”。當(dāng)然，這種過渡性的保障措施只是暫時(shí)的，該協(xié)定第6條1款明確指出，對根據(jù)第2條已經(jīng)納入GATT1994的產(chǎn)品不得實(shí)施此種措施，而只能采取GATT第19條的保障措施。隨著紡織品貿(mào)易配額的逐漸取消，乃至完全實(shí)現(xiàn)自由化，這種過渡性的保障措施也將消失。
（二）保障措施協(xié)定中的配額分配
保障措施可以采取關(guān)稅和非關(guān)稅的形態(tài)，然而由于各國的關(guān)稅水平明確規(guī)定在關(guān)稅減讓的承諾表中，如果撤銷或修改這些承諾的話需要同談判之初的許多國家商議，因此采取提高關(guān)稅的辦法實(shí)際上太麻煩，成員國更傾向于采用非關(guān)稅措施包括設(shè)置配額。而配額本身就是歧視性的，國別配額的歧視性最為直接，全球配額也是歧視性的，因?yàn)樗馕吨葋碚呦阮I(lǐng)，對后來者歧視。此外，保障措施協(xié)定第5條2款就配額的分配作了規(guī)定，“（a）在配額在供應(yīng)國之間進(jìn)行分配的情況下，實(shí)施限制的成員可就配額分配問題尋求與在供應(yīng)有關(guān)產(chǎn)品方面具有實(shí)質(zhì)利益的所有其他成員達(dá)成協(xié)議。在該并非合理可行的情況下，有關(guān)成員應(yīng)根據(jù)在供應(yīng)該產(chǎn)品方面具有實(shí)質(zhì)利益的成員在以往的一代表期內(nèi)的供應(yīng)量占該產(chǎn)品進(jìn)口總量或進(jìn)口總值的比例，將配額分配給此類成員，同時(shí)適當(dāng)考慮可能已經(jīng)或正在該產(chǎn)品貿(mào)易的任何特殊因素。（b）一成員可背離（a）項(xiàng)中的規(guī)定，只要在第13條第1款規(guī)定的保障措施委員會(huì)主持下根據(jù)第12條第3款進(jìn)行磋商，并向委員會(huì)明確證明（i）在代表期內(nèi)，自某些成員進(jìn)口增長的百分比與有關(guān)產(chǎn)品進(jìn)口的總增長不成比例，（ii）背離（a）項(xiàng)的規(guī)定的理由是正當(dāng)?shù)?，以及（iii）此種背離的條件對有關(guān)產(chǎn)品的所有供應(yīng)商是公正的。任何此種措施的期限不得延長超過第7條第1款規(guī)定的最初期限?！边@種配額分配規(guī)定顯然認(rèn)可了傳統(tǒng)貿(mào)易大國的利益，而對新興的出口競爭較強(qiáng)的家和中小發(fā)達(dá)國家則造成了歧視，是一種對市場后來者（new-entrant）的歧視。
（三）對國營貿(mào)易國家或非市場國家的特殊保障措施
所謂非市場經(jīng)濟(jì)國家一般是指那些實(shí)行公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，的生產(chǎn)和銷售價(jià)格由政府決定，貨幣不能自由兌換的國家。正如前面指出國營貿(mào)易國家（state trading countries）或非市場經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)作機(jī)制同市場經(jīng)濟(jì)國家有很大的不同，而GATT從其創(chuàng)設(shè)之初就是建立在市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的。二戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，鑒于各國在戰(zhàn)前或戰(zhàn)中都加強(qiáng)了政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，在1946年的聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)第一屆會(huì)議上，美國提出“國際貿(mào)易組織”的建議，要求處理存在的貿(mào)易壁壘，包括國營貿(mào)易，該建議實(shí)際上被用作為多邊談判的基礎(chǔ)文件，同時(shí)蘇聯(lián)也表示支持建立國際貿(mào)易組織。因此的建議文本中關(guān)于“國營貿(mào)易”最初包括三條，其中一條冠名為“完全壟斷進(jìn)口貿(mào)易國家的貿(mào)易擴(kuò)大”，該條規(guī)定國營貿(mào)易國家應(yīng)同其他成員談判，國營貿(mào)易國家不僅要做關(guān)稅減讓承諾，還要承諾一定期限內(nèi)的進(jìn)口量，即所謂“結(jié)果導(dǎo)向型的貿(mào)易”。由于后來蘇聯(lián)表示沒有興趣參加談判，故而該條被刪除。而另外的一條是針對戰(zhàn)后存在的“混合經(jīng)濟(jì)國家”，考慮到這種類型的國家很快就會(huì)在戰(zhàn)后向市場經(jīng)濟(jì)靠攏，該條也被刪除。最后，GATT只保留了關(guān)于國營貿(mào)易企業(yè)這條，即GATT第17條，它要求國營貿(mào)易企業(yè)也必須遵守非歧視原則?？梢姡珿ATT1947種并沒有專門針對非市場經(jīng)濟(jì)國家特殊情形的特殊條款。[6]
在GATT1954-1955年的審議會(huì)議上，國營貿(mào)易的特殊情形再次被捷克斯洛伐克提起，要求處理在反傾銷過程中針對國家壟斷貿(mào)易的特殊情形如何確定可比價(jià)格問題，修改GATT第6條1款（b）項(xiàng)。GATT締約方雖然沒有修改該條款，但是也表示承認(rèn)的確存在該特殊情形，但沒有給出任何明確指示，實(shí)際中留給締約方自由處理。盡管在提出這一問題時(shí)，捷克斯洛伐克可能只是抱著對GATT條款補(bǔ)遺拾缺的目的，但是事后的表明，對該種特殊情形的承認(rèn)孵化了從經(jīng)濟(jì)理性上看最為不可理解、最不公平的貿(mào)易保護(hù)政策。針對非市場經(jīng)國家的規(guī)定首先被到反傾銷程序中，即衍生出“替代國價(jià)格”，這在各國反傾銷立法中常見，也為國際反傾銷規(guī)則默許。理所當(dāng)然，隨著東歐一些原主義國家加入GATT，針對非市場經(jīng)濟(jì)國的特殊條款，包括特殊保障條款，都浮出水面。最早被要求承諾特殊保障措施條款的一批國家依次是波蘭（1967）、羅馬尼亞（1971）、匈牙利（1973），它們的加入議定書里面都有“特殊保障措施條款”，這種條款都允許歧視性的實(shí)施保障措施，即規(guī)定在自這些國家的進(jìn)口急劇量增加并對國內(nèi)生產(chǎn)者造成實(shí)質(zhì)損害的情形下，經(jīng)過磋商，其他成員可以自由針對來自這些國家的產(chǎn)品采取保障措施。從這三個(gè)國家的加入議定書來看，它們確立了非市場經(jīng)濟(jì)國家加入GATT的大體條件，即包括承諾年進(jìn)口總量、“替代國價(jià)格”和特殊保障措施條款。
中國作為社會(huì)主義集團(tuán)中的一員，傳統(tǒng)上被認(rèn)為非市場經(jīng)濟(jì)國家，雖然改革開放以來，我國基本上建立了完善的市場經(jīng)濟(jì)體制，但歐美等國家固執(zhí)己見，只承認(rèn)中國尚處于轉(zhuǎn)型階段。因此中國在要求加入WTO之初，同樣遇到這些問題，面臨歐美等國迫使中國接受特殊保障措施的要求。此外，中國作為世界上最大的“非市場經(jīng)濟(jì)國家”，貿(mào)易總額位居世界前列，WTO的成員國都對中國強(qiáng)大的競爭力恐慌，因此中國加入WTO付出的代價(jià)也是空前的。中國加入WTO的議定書和《工作組報(bào)告》中明確規(guī)定中國認(rèn)可“WTO成員的保留”和“針對中國的過渡性保障措施”。前者允許WTO成員保留對中國大量的過去的違反WTO規(guī)則的做法，包括配額、高關(guān)稅、特殊反傾銷措施、保障措施（波蘭也可以保留針對中國的特殊保障措施）；后者則賦予WTO成員針對中國產(chǎn)品歧視性的實(shí)施保障措施的權(quán)利，而且實(shí)施條件較保障措施協(xié)定規(guī)定的條件更為寬松，即只要造成“市場擾亂”就可以實(shí)施，實(shí)施保障措施時(shí)也無須補(bǔ)償，中國也不得就此向爭端解決機(jī)構(gòu)申訴。而且，中國在其他成員采取保障措施前的磋商程序中還可能被迫接受采取自愿出口限制的要求。其次，中國的加入議定書里面還規(guī)定有“貿(mào)易轉(zhuǎn)移”（trade persion），即在中國的出口產(chǎn)品對某個(gè)成員造成市場擾亂時(shí)，中國采取了自動(dòng)出口限制措施或該進(jìn)口成員采取了過渡性保障措施或臨時(shí)保障措施后，導(dǎo)致中國的該出口產(chǎn)品大量出口到另一成員的市場上，則該成員可以要求與中國或/和實(shí)施過渡性保障措施的成員磋商，以解決這一問題。如在60天內(nèi)無法達(dá)成協(xié)議，則它也可以對“轉(zhuǎn)移”來的中國產(chǎn)品采取過渡性的保障措施。再次，WTO成員針對來自中國的紡織品服裝也可以根據(jù)“市場擾亂”的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過渡性的保障措施或要求中國自動(dòng)限制出口。而中國只得到在保障措施實(shí)施期限上的一些限制優(yōu)惠，另外，在中國加入WTO的12年后，過渡性的保障措施應(yīng)該被取消。
三、歧視性的保障措施措施的發(fā)展趨勢及矯正
對于已經(jīng)成為WTO成員的國家來說，目前允許采用的歧視性保障措施將隨確定的日期終將消亡。但這并不意味它就將永遠(yuǎn)在世界貿(mào)易的歷史中定格，因?yàn)槠缫曅缘谋Ｕ洗胧┤匀皇峭菩匈Q(mào)易保護(hù)政策國家在面臨處在WTO多邊貿(mào)易體制之外國家的出口競爭時(shí)可以運(yùn)用的手段之一，在這些國家要求加入WTO時(shí)，也可能不得不妥協(xié)讓步，認(rèn)可此種不公平的待遇，特別是那些徘徊于WTO體制之外的社會(huì)主義國家如越南、北朝鮮。
如前所述，保障措施協(xié)定中配額分配上存在隱性歧視，這種歧視將在長期內(nèi)合法，而且也缺乏較好的替代解決方法。但對市場后來者的歧視必然會(huì)引起新興的出口競爭強(qiáng)國的強(qiáng)烈不滿，導(dǎo)致貿(mào)易爭端，質(zhì)疑保障措施協(xié)定該規(guī)則的合理性。筆者認(rèn)為，應(yīng)在分配規(guī)則中充分考慮市場新來者的利益，嚴(yán)格采取保障措施的成員國在依據(jù)該協(xié)定第5條2款（b）的規(guī)定背離一般配額分配規(guī)則時(shí)的舉證責(zé)任。此外，特別考慮照顧發(fā)展中國家的出口增長要求。
最后，對于中國而言，在長達(dá)12年的時(shí)間內(nèi)，中國可能面臨其他成員的歧視性保障措施。修改議定書承諾在多邊約束之下幾乎不可能，中國應(yīng)該加快國內(nèi)的市場經(jīng)濟(jì)體制改革步伐，并向世界極力證明改革的成果，更應(yīng)加強(qiáng)同重要的貿(mào)易伙伴的雙邊交流、溝通，爭取對方的自我限制。在爭取針對我國特定產(chǎn)品的反傾銷措施中的待遇問題上的成果可以給我們很好的借鑒：先是歐共體在1998年以修正案的方式對其反傾銷立法修改，允許在生產(chǎn)商能證明自己是按市場經(jīng)濟(jì)條件經(jīng)營的話，則可以給予正常待遇，即對我國生產(chǎn)商分別裁決；另外，在中國加入WTO的議定書中，各國也承諾如果中國出口商能證明類似產(chǎn)品的制造、生產(chǎn)和銷售已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，則可采用中國的價(jià)格或成本數(shù)據(jù)。如果根據(jù)進(jìn)口成員國內(nèi)法確定市場經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)判定中國達(dá)到了該標(biāo)準(zhǔn)，則被調(diào)查的中國產(chǎn)品享有正常待遇。如果判定中國在某一特定產(chǎn)業(yè)或部門已經(jīng)建立的市場經(jīng)濟(jì)條件，則對該產(chǎn)業(yè)或部門的產(chǎn)品也適用一般的做法。然而在針對中國特定產(chǎn)品保障措施的實(shí)施上，并沒有這樣的規(guī)定。我們要力爭其他成員國主動(dòng)給予中國這樣的待遇。
「注釋
[1]曾令良著： 《世界貿(mào)易組織法》， 武漢大學(xué)出版社1996年版， 第228頁
[2]John.H.Jackson， world trading system， law and policy of international economy relations， The Massachusetts Institute of Technology 1989， p.p149-150
[3]曾令良著： 《世界貿(mào)易組織法》， 武漢大學(xué)出版社1996年版，第236頁
（一）概念。在進(jìn)口產(chǎn)品增加，給國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害，或者有可能造成嚴(yán)重?fù)p害的情況下，進(jìn)口國可以通過提高關(guān)稅或者實(shí)施進(jìn)口數(shù)量限制，對該國內(nèi)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)，這種保護(hù)措施就是保障措施。其特點(diǎn)是只考慮進(jìn)口產(chǎn)品對進(jìn)口國市場的影響，而不論進(jìn)口增長的原因，有論者甚至認(rèn)為保障措施事實(shí)上與出口自限安排有異曲同工的作用。其不同僅在于前者是在多邊制度內(nèi)運(yùn)作，后者是在制度外實(shí)施。
（二）保障措施調(diào)查和實(shí)施的條件
1、進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量的增長。進(jìn)口數(shù)量的增加是實(shí)施保障措施的要件之一。進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加，是指進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量與國內(nèi)生產(chǎn)相比絕對增加或者相對增加。在確定進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害時(shí)，不得將進(jìn)口增加以外的因素對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害歸因于進(jìn)口增加。
2、對生產(chǎn)同類產(chǎn)品或者直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重?fù)p害威脅。那么，何為“嚴(yán)重?fù)p害”、何為“嚴(yán)重?fù)p害威脅”以及何為“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”呢？保障措施協(xié)定第4條第1款規(guī)定，嚴(yán)重?fù)p害是指對“對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)狀況的重大全面減損”。嚴(yán)重?fù)p害威脅則是指“明顯迫近的嚴(yán)重?fù)p害”或是嚴(yán)重?fù)p害已經(jīng)迫在眉睫。關(guān)于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的定義，保障措施協(xié)定與反傾銷協(xié)定基本一致。但前者增加了直接競爭產(chǎn)品的概念。換言之，按照第4條的規(guī)定，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)為“同類產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品的生產(chǎn)者全體”或是總產(chǎn)量占全部國內(nèi)產(chǎn)量主要部分的此類產(chǎn)品生產(chǎn)者。
3、進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害之間存在因果關(guān)系。WTO《保障措施協(xié)議》第4條2（b）規(guī)定，“除非調(diào)查根據(jù)客觀證據(jù)證明有關(guān)產(chǎn)品增加的進(jìn)口與嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅之間存在因果關(guān)系，否則不得做出（a）項(xiàng)[6]所指的決定。
4、對等原則。任何國家（地區(qū)）對中國的出口產(chǎn)品采取歧視性保障措施的，中國可以根據(jù)實(shí)際情況對該國家（地區(qū)）采取相應(yīng)的措施。
二、我國的保障措施法律
近二十年來，我國在對外貿(mào)易迅速發(fā)展的過程中，伴隨著頻繁遭遇的反傾銷指控，也不時(shí)遭遇到一些國家對我國實(shí)施緊急進(jìn)口限制措施（即保障措施）。以日本為例，1995年意欲就中國出口的大蒜和生姜實(shí)施緊急出口限制措施，后在談判過程中中國做出讓步，同意對產(chǎn)品實(shí)施出口配額制，主動(dòng)限制出口量。
我國加入WTO后，因關(guān)稅減讓會(huì)使外國產(chǎn)品大量涌進(jìn)我國市場，損害我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)。2002年4月19日，中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)及上海寶鋼集團(tuán)公司、鞍山鋼鐵集團(tuán)公司、武漢鋼鐵公司、首鋼總公司和邯鄲鋼鐵集團(tuán)有限公司等向我國對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作部正式提交了《關(guān)于對鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)行保障措施調(diào)查的申請》就是例證。
我國《對外貿(mào)易法》第29條規(guī)定，因進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加，使國內(nèi)相同產(chǎn)品或者與其直接競爭的產(chǎn)品的生產(chǎn)者受到嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重?fù)p害威脅時(shí)，國家可以采取必要的保障措施，消除或者減輕這種損害或者損害的威脅。
我國《對外貿(mào)易法》雖然原則性規(guī)定了政府主管部門可以采取保障措施，但沒有具體規(guī)定采取保障措施的具體條件和程序。2001年10月31日，國務(wù)院第46次常務(wù)會(huì)議通過了《中華人民共和國保障措施條例》，并于2001年11月26日予以公布，自2002《保障措施條例》是《對外貿(mào)易法》第29條的細(xì)化?！侗Ｕ洗胧l例》規(guī)定，進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加，并對生產(chǎn)同類產(chǎn)品或者直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重?fù)p害威脅的，依照本條例的規(guī)定進(jìn)行調(diào)查，采取保障措施。有明確證據(jù)表明進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加，在不采取臨時(shí)保障措施將對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)難以補(bǔ)救的損害的緊急情況下，可以作出初裁決定，并采取臨時(shí)保障措施。臨時(shí)保障措施采取提高關(guān)稅的形式。終裁決定確定進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加，并由此對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害的，可以采取保障措施。保障措施可以采取提高關(guān)稅、數(shù)量限制等形式。保障措施采取提高關(guān)稅形式的，有外經(jīng)貿(mào)部提出建議，國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)根據(jù)外經(jīng)貿(mào)部的建議作出決定，由外經(jīng)貿(mào)部予以公告；采取數(shù)量限制形式的，由外經(jīng)貿(mào)部作出決定并予以公告。海關(guān)自公告規(guī)定實(shí)施之日起執(zhí)行。
三、特別保障措施
在中國入世談判過程中，很多WTO成員擔(dān)憂中國入世后出口可能會(huì)大量增加，因此提出與中國間保留適用《保障措施協(xié)定》，這一保留最終體現(xiàn)在了《中華人民共和國加入議定書》（“《入世議定書》”）中，其第16條規(guī)定了關(guān)于特定產(chǎn)品過渡性保障機(jī)制（以下簡稱“特保措施”）?！吨袊尤牍ぷ鹘M報(bào)告書》對于《入世議定書》中的特保措施條款的適用做出了一些更詳細(xì)的規(guī)定。
根據(jù)《入世議定書》的第16條第（1）款、（8）款和（9）款規(guī)定：從中國入世之日起12年內(nèi)，如原產(chǎn)于中國的產(chǎn)品在進(jìn)口至任何WTO成員領(lǐng)土?xí)r，其增長的數(shù)量或所依據(jù)的條件對生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)者造成或威脅造成市場擾亂，則受此影響的WTO成員有權(quán)在防止或補(bǔ)救此種市場擾亂所必需的限度內(nèi)，對此類產(chǎn)品撤銷減讓或限制進(jìn)口；如一WTO成員認(rèn)為根據(jù)第2款、第3款或第7款采取的行動(dòng)造成或威脅造成進(jìn)入其市場的重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移，WTO成員在防止或補(bǔ)救此類貿(mào)易轉(zhuǎn)移所必需的限度內(nèi)，有權(quán)針對該產(chǎn)品撤銷減讓或限制自中國的進(jìn)口。
（一）特保措施的危害性。特保措施是公認(rèn)的中國入世所接受的四個(gè)不利條款之一，使得中國作為產(chǎn)品出口國在對外貿(mào)易方面具有很大的不利性，它很容易被進(jìn)口國大量運(yùn)用。表現(xiàn)在：
1、外國針對中國的出口產(chǎn)品采取的保障措施可以具有“選擇性”。根據(jù)《入世議定書》第16條第1款的規(guī)定，任何一個(gè)WTO成員都可以專門針對中國產(chǎn)品，有選擇性地采取保障措施，從而有權(quán)背離《保障措施協(xié)定》所規(guī)定的“非選擇性”的要求，這樣大大增加了外國對中國采取保障措施的幾率。
2、特保措施在損害方面門檻較低。只要滿足了進(jìn)口數(shù)量增加的要求，進(jìn)口國就可以基于實(shí)質(zhì)損害而做出肯定性的裁決，這也無疑為進(jìn)口國采取特保措施提供了很大的便利。
3、由于特保措施條款對措施的形式缺乏明確規(guī)定，就賦予了其他WTO成員很大的自由裁量權(quán)。從而，使WTO成員方可以在特保措施條款的適用期限內(nèi)無限制地采取特保措施。
（二）應(yīng)對策略。盡管目前中國出口面臨的保障措施限制已經(jīng)很嚴(yán)重，但這只是剛剛開始，而且今后的情況有可能會(huì)更加嚴(yán)重。針對這種即將出現(xiàn)的嚴(yán)峻形勢，我們應(yīng)該未雨綢繆，早謀對策。
首先，我們應(yīng)該摒棄“出口至上”的貿(mào)易戰(zhàn)略，取消政府對出口的過度鼓勵(lì)政策，避免出口的過速增長和對他國市場的嚴(yán)重沖擊。與此同時(shí)，要通過大幅度增加農(nóng)民收入、整頓市場秩序和根治地方保護(hù)等手段來提高國內(nèi)市場容量，使國內(nèi)企業(yè)擺脫對國際市場的過分依賴。
按照縣委、縣政府的統(tǒng)一安排部署，住建局采取了一系列強(qiáng)有力措施，認(rèn)真做好全系統(tǒng)中國人民暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年紀(jì)念活動(dòng)（以下簡稱紀(jì)念活動(dòng)）空氣質(zhì)量保障工作，現(xiàn)將具體工作開展情況匯報(bào)如下：
一、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確目標(biāo)。全縣空氣質(zhì)量保障工作會(huì)議召開后，為統(tǒng)籌推進(jìn)紀(jì)念活動(dòng)空氣質(zhì)量保障工作，我局立即于2015年8月21日召開了全系統(tǒng)紀(jì)念活動(dòng)期間空氣質(zhì)量保障工作動(dòng)員安排會(huì)議，局班子成員、全體機(jī)關(guān)工作人員、各開發(fā)公司，施工單位負(fù)責(zé)人、下屬單位負(fù)責(zé)人等150余人參會(huì)。制發(fā)了《__縣住建局關(guān)于中國人民暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年紀(jì)念活動(dòng)空氣質(zhì)量保障方案》，并下發(fā)到各相關(guān)責(zé)任部門和單位。同時(shí)成立了由局長__任組長，副局長__、__、__、__、__、__、__任副組長，各責(zé)任部門負(fù)責(zé)同志為成員的__縣住建局空氣質(zhì)量保障工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在局辦公室，負(fù)責(zé)全面協(xié)調(diào)和調(diào)度全局空氣保障工作的實(shí)施開展。
二、責(zé)任細(xì)化，明確到人。借鑒APEC會(huì)議空氣質(zhì)量保障工作成功經(jīng)驗(yàn)，以住建系統(tǒng)揚(yáng)塵源、污染源防治工作為重點(diǎn)，規(guī)定自2015年8月20日0時(shí)至8月23日24時(shí)，__縣建成區(qū)范圍內(nèi)施工現(xiàn)場和商砼企業(yè)，嚴(yán)格按照《__省建筑施工揚(yáng)塵治理15條措施》和《__市建筑領(lǐng)域揚(yáng)塵管理標(biāo)準(zhǔn)》，落實(shí)各項(xiàng)抑塵措施。2015年8月24日0時(shí)至9月4日24時(shí)，全面啟動(dòng)實(shí)施重污染天氣紅色（Ⅰ級最高級別）應(yīng)急減排保障措施。對縣城建成區(qū)內(nèi)建筑施工、道路施工、砂石料堆、土堆、渣土運(yùn)輸、地面等方面和部位全面開展治理；控制和取締焚燒垃圾、樹葉、雜草、露天燒烤等行為。各責(zé)任部門將目標(biāo)任務(wù)和管控點(diǎn)全部分解到人，安排專職人員做到24小時(shí)全天候、全覆蓋、全過程駐守監(jiān)控，確保不出現(xiàn)任何污染環(huán)境事件和行為。
三、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)防死守。一是對縣城8處建筑施工工地予以停工，落實(shí)施工現(xiàn)場地面和砂石、土方料堆采取灑水、覆蓋等抑塵措施,每日分時(shí)段灑水降塵至少6次；商砼企業(yè)停止?fàn)I業(yè)，落實(shí)抑塵措施；集中供熱企業(yè)停止施工作業(yè)；房屋拆除工程全部停止施工作業(yè)。二是建筑施工工地渣土運(yùn)輸車輛一律停駛；取締縣城饅頭房、洗浴場所燃煤鍋爐，杜絕冒黑煙現(xiàn)象；全面取締露天燒烤；及時(shí)清運(yùn)并妥善處置城區(qū)內(nèi)雜草、樹葉、垃圾，嚴(yán)禁就地焚燒；經(jīng)營性露天堆放的煤場、料場停止?fàn)I業(yè)，煤炭、灰渣、砂石、灰土等散體物料的堆場全部停止使用，并落實(shí)圍擋、覆蓋、灑水等抑塵措施；增加縣城建成區(qū)道路清掃保潔和沖洗作業(yè)頻次。三是增加縣城各主要街道灑水頻次（上午兩次、下午兩次）；自來水管網(wǎng)鋪設(shè)及市政道路工程全部停止施工作業(yè)。
四、措施保障，強(qiáng)化監(jiān)察。對重點(diǎn)保障措施進(jìn)展及時(shí)跟蹤，并通報(bào)落實(shí)情況。對不認(rèn)真履行職責(zé)，導(dǎo)致措施落實(shí)不到位，影響我縣空氣質(zhì)量保障工作的相關(guān)部門和責(zé)任人，啟動(dòng)問責(zé)程序。
按照縣委、縣政府的統(tǒng)一安排部署，住建局采取了一系列強(qiáng)有力措施，認(rèn)真做好全系統(tǒng)中國人民暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年紀(jì)念活動(dòng)（以下簡稱紀(jì)念活動(dòng)）空氣質(zhì)量保障工作，現(xiàn)將具體工作開展情況匯報(bào)如下：
一、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確目標(biāo)。全縣空氣質(zhì)量保障工作會(huì)議召開后，為統(tǒng)籌推進(jìn)紀(jì)念活動(dòng)空氣質(zhì)量保障工作，我局立即于2015年8月21日召開了全系統(tǒng)紀(jì)念活動(dòng)期間空氣質(zhì)量保障工作動(dòng)員安排會(huì)議，局班子成員、全體機(jī)關(guān)工作人員、各開發(fā)公司，施工單位負(fù)責(zé)人、下屬單位負(fù)責(zé)人等150余人參會(huì)。制發(fā)了《__縣住建局關(guān)于中國人民暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年紀(jì)念活動(dòng)空氣質(zhì)量保障方案》，并下發(fā)到各相關(guān)責(zé)任部門和單位。同時(shí)成立了由局長張書君任組長，副局長劉勝、劉長河、許書龍、馬孝勇、徐建恒、齊會(huì)敏、劉偉任副組長，各責(zé)任部門負(fù)責(zé)同志為成員的__縣住建局空氣質(zhì)量保障工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在局辦公室，負(fù)責(zé)全面協(xié)調(diào)和調(diào)度全局空氣保障工作的實(shí)施開展。
二、責(zé)任細(xì)化，明確到人。借鑒APEC會(huì)議空氣質(zhì)量保障工作成功經(jīng)驗(yàn)，以住建系統(tǒng)揚(yáng)塵源、污染源防治工作為重點(diǎn)，規(guī)定自2015年8月20日0時(shí)至8月23日24時(shí)，__縣建成區(qū)范圍內(nèi)施工現(xiàn)場和商砼企業(yè)，嚴(yán)格按照《河北省建筑施工揚(yáng)塵治理15條措施》和《__市建筑領(lǐng)域揚(yáng)塵管理標(biāo)準(zhǔn)》，落實(shí)各項(xiàng)抑塵措施。2015年8月24日0時(shí)至9月4日24時(shí)，全面啟動(dòng)實(shí)施重污染天氣紅色（Ⅰ級最高級別）應(yīng)急減排保障措施。對縣城建成區(qū)內(nèi)建筑施工、道路施工、砂石料堆、土堆、渣土運(yùn)輸、地面等方面和部位全面開展治理；控制和取締焚燒垃圾、樹葉、雜草、露天燒烤等行為。各責(zé)任部門將目標(biāo)任務(wù)和管控點(diǎn)全部分解到人，安排專職人員做到24小時(shí)全天候、全覆蓋、全過程駐守監(jiān)控，確保不出現(xiàn)任何污染環(huán)境事件和行為。
三、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)防死守。一是對縣城8處建筑施工工地予以停工，落實(shí)施工現(xiàn)場地面和砂石、土方料堆采取灑水、覆蓋等抑塵措施,每日分時(shí)段灑水降塵至少6次；商砼企業(yè)停止?fàn)I業(yè)，落實(shí)抑塵措施；集中供熱企業(yè)停止施工作業(yè)；房屋拆除工程全部停止施工作業(yè)。二是建筑施工工地渣土運(yùn)輸車輛一律停駛；取締縣城饅頭房、洗浴場所燃煤鍋爐，杜絕冒黑煙現(xiàn)象；全面取締露天燒烤；及時(shí)清運(yùn)并妥善處置城區(qū)內(nèi)雜草、樹葉、垃圾，嚴(yán)禁就地焚燒；經(jīng)營性露天堆放的煤場、料場停止?fàn)I業(yè)，煤炭、灰渣、砂石、灰土等散體物料的堆場全部停止使用，并落實(shí)圍擋、覆蓋、灑水等抑塵措施；增加縣城建成區(qū)道路清掃保潔和沖洗作業(yè)頻次。三是增加縣城各主要街道灑水頻次（上午兩次、下午兩次）；自來水管網(wǎng)鋪設(shè)及市政道路工程全部停止施工作業(yè)。
四、措施保障，強(qiáng)化監(jiān)察。對重點(diǎn)保障措施進(jìn)展及時(shí)跟蹤，并通報(bào)落實(shí)情況。對不認(rèn)真履行職責(zé)，導(dǎo)致措施落實(shí)不到位，影響我縣空氣質(zhì)量保障工作的相關(guān)部門和責(zé)任人，啟動(dòng)問責(zé)程序。
1、“十一”期間出行車流量明顯增大，過往司乘旅客早、中、晚就餐人數(shù)激增，在雙節(jié)日期間，服務(wù)區(qū)在盡可能保證所有司乘旅客安全防疫的情況下，在服務(wù)區(qū)經(jīng)營大廳和衛(wèi)生間區(qū)域設(shè)置合理的人流導(dǎo)向指示，將上廁所、打開水的乘客和進(jìn)大廳就餐的乘客進(jìn)行分流，盡可能避免過多的人員聚集和接觸。
2、在經(jīng)營場區(qū)大門口設(shè)置服務(wù)臺(tái)，安排專人16小時(shí)值班，對進(jìn)入大廳就餐的乘客逐一測量體溫，并要求佩戴口罩進(jìn)入經(jīng)營場區(qū)，并用消毒液對手部進(jìn)行消毒。
3、要求經(jīng)營場區(qū)的營業(yè)人員必須帶好口罩手套，對食品衛(wèi)生進(jìn)行嚴(yán)格檢查，做好檢查表，每天不定時(shí)對各商戶的食品和餐具進(jìn)行衛(wèi)生抽查，對違規(guī)的商戶進(jìn)行口頭警告，并要求立刻整改，如多次出現(xiàn)問題立刻關(guān)店整頓。
4、安排保安每天三次對服務(wù)區(qū)內(nèi)外場進(jìn)行全方位的酒精消毒，讓十一雙節(jié)期間所有進(jìn)入服務(wù)區(qū)就餐的乘客“買的安心，吃得放心”。
保障措施二：對服務(wù)區(qū)基礎(chǔ)生活設(shè)施和安全設(shè)施進(jìn)行全面排查
1、為保障“十一”期間服務(wù)區(qū)供水供電以及排污排水系統(tǒng)的正常使用，9月22日服務(wù)區(qū)管理部門安排電工和保安一起對后廚的油煙機(jī)管道、下水道排水、排污排油溝渠進(jìn)行了清理和疏通，并對發(fā)電機(jī)房、水泵房、設(shè)備機(jī)房、出入口匝道進(jìn)行了安全排查，以保證“十一”期間可能突發(fā)的大風(fēng)降雨天氣時(shí)的安全使用，并對發(fā)現(xiàn)的安全隱患立即整改到位。
保障措施三：對安全生產(chǎn)設(shè)施及服務(wù)區(qū)公用服務(wù)設(shè)施進(jìn)行全面維護(hù)
1、 9月23日服務(wù)區(qū)對公用場區(qū)的消防栓、消防柜內(nèi)物品以及滅火器的效期都進(jìn)行了嚴(yán)格的安全排查，保證所有消防物品“五一”期間全部都能正常使用。
2、 9月23日服務(wù)區(qū)安排電工和保安對服務(wù)區(qū)南北兩區(qū)的綠化草坪進(jìn)行了修剪美化，使草坪更加美觀。并對服務(wù)區(qū)南北區(qū)的公用衛(wèi)生間、洗手池的水龍頭以及外場停車區(qū)的垃圾桶都進(jìn)行了維護(hù)和更換，對公廁的蹲坑門和自動(dòng)感應(yīng)抽水馬桶進(jìn)行了維修。
3、 將南北區(qū)大廳入門腳踏墊加固，避免穿高跟鞋和小朋友容易被翹起的鐵皮絆倒。所有維護(hù)保養(yǎng)工作都會(huì)在4月26日晚全部落實(shí)到位，有效保證了“十一”期間司乘旅客人流量激增后服務(wù)區(qū)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的正常使用。
保障措施四：“十一”雙節(jié)日期間的管理人員的24小時(shí)值班制
在雙節(jié)期間xx服務(wù)區(qū)主任親自帶隊(duì)帶領(lǐng)四名管理人員在南北區(qū)全面負(fù)責(zé)現(xiàn)場的管控和應(yīng)急事件處理，要求所有現(xiàn)場工作人員統(tǒng)一著裝，穿好反光背心，在處理現(xiàn)場工作的情況下也要注意自身的安全。要求晚班值班人員保證手機(jī)暢通，能在五分鐘之內(nèi)能趕到現(xiàn)場處理突發(fā)事件。
現(xiàn)場管理分工：
高文舉主任全面負(fù)責(zé)
專家組于2003年5月2日作出裁決報(bào)告，認(rèn)定美國保障措施不符合保障措施協(xié)議。報(bào)告長達(dá)1000頁，分為11個(gè)部分：i. 概述；ii. wto程序問題；iii. 起訴方主張；iv. 起訴方要求作出的結(jié)論和建議；v. 組織會(huì)議－對初步裁決的請求；vi. 專家組工作程序；vii. 當(dāng)事方主張；viii. 第三方觀點(diǎn)；ix. 中期審議；x. 裁決；xi. 對各起訴方主張的分別結(jié)論和建議。
2003年8月11日，美國通知dsb對專家組報(bào)告提出上訴。但上訴機(jī)構(gòu)維持了專家組的總體結(jié)論，即美國對所有10種產(chǎn)品采取的保障措施都沒有 法律 依據(jù)。其中，對于上訴涉及的未預(yù)見 發(fā)展 、進(jìn)口增加和對等性，上訴機(jī)構(gòu)維持了專家組裁決；對于因果關(guān)系，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，對其他主張的裁決已經(jīng)足以解決爭端，因此沒有必要對專家組報(bào)告中的相應(yīng)內(nèi)容進(jìn)行審查；對于交叉上訴，上訴機(jī)構(gòu)沒有裁決，因?yàn)閷彶檫@些主張的前提條件沒有出現(xiàn)。另外，對于鍍錫類產(chǎn)品和不銹鋼線材這兩種產(chǎn)品，上訴機(jī)構(gòu)否定了專家組關(guān)于提供充分合理解釋的理解，但不影響專家組對這兩種產(chǎn)品的總體結(jié)論。
以下是專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告的一些重要特點(diǎn)。其中有些內(nèi)容可圈可點(diǎn)，有些內(nèi)容則頗有爭議。
（一）專家組報(bào)告
1、司法節(jié)制
起訴方提出了11個(gè)法律主張，包括未預(yù)見的發(fā)展，進(jìn)口產(chǎn)品定義，國內(nèi)相似產(chǎn)品定義，進(jìn)口增加，嚴(yán)重?fù)p害，因果關(guān)系，對等性，最惠國待遇，措施的限度，關(guān)稅配額分配，發(fā)展
（二）上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告
1、“司法節(jié)制”
美國對專家組的因果關(guān)系裁決也提出了上訴。但上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，上訴機(jī)構(gòu)已經(jīng)認(rèn)定10種保障措施都違反了gatt第19條和保障措施協(xié)定第3條第1款，因此維持了專家組裁決，即itc沒有對未預(yù)見 發(fā)展 導(dǎo)致進(jìn)口增加提供充分合理解釋。此外，對于對等性，上訴機(jī)構(gòu)已經(jīng)認(rèn)定措施不符合協(xié)定第2條第1款和第4條第2款，因此維持了專家組的裁決，即itc沒有證明保障措施所針對的進(jìn)口本身導(dǎo)致了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重?fù)p害。由于作出了上述裁決，因此，從解決爭端的目的看，上訴機(jī)構(gòu)沒有必要對專家組的因果關(guān)系裁決是否正確的問題作出裁決。上訴機(jī)構(gòu)既未推翻也未維持專家組的這些裁決。
從上訴機(jī)構(gòu)的這段說明看，上訴機(jī)構(gòu)也使用了“司法節(jié)制”的方法。但根據(jù)dsu第17條第12款的規(guī)定，對于上訴中所提起的專家組報(bào)告中的每一個(gè) 法律 問題和法律解釋，上訴機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)處理（the appellate body shall address each of the issues raised in accordance paragraph 6 during the appellate proceeding）。雖然根據(jù)dsu第3條第4款和第7款的精神看，爭端解決機(jī)制的目的是為了解決爭端，但上訴機(jī)構(gòu)在本案中的做法，好像是不符合第17條第12款的明確規(guī)定的。
2、推翻專家組裁決的部分
上訴機(jī)構(gòu)雖然總體上維持了專家組的裁決，并且建議dsb要求美國使其保障措施符合wto協(xié)定的義務(wù)，但對于不銹鋼線材和鍍錫類產(chǎn)品，推翻了專家組以下兩項(xiàng)裁決：1、美國沒有提供充分合理解釋，說明事實(shí)如何支持其關(guān)于進(jìn)口增加的裁定，因?yàn)榻忉層卸喾N類型構(gòu)成并且不能協(xié)調(diào)；2、美國沒有提供充分合理解釋，說明事實(shí)如何支持其關(guān)于因果關(guān)系的裁定，因?yàn)榻忉層卸喾N類型構(gòu)成并且不能協(xié)調(diào)。
以鍍錫類產(chǎn)品為例，這個(gè)問題的焦點(diǎn)是itc委員對鍍錫類產(chǎn)品的分類問題，因?yàn)?個(gè)委員將鍍錫類產(chǎn)品視為單獨(dú)產(chǎn)品，而另外2個(gè)委員視為板材的一種。視為單獨(dú)產(chǎn)品的委員都對進(jìn)口增加和嚴(yán)重?fù)p害作出了肯定裁決，但對于因果關(guān)系，只有一名委員作出了肯定裁決。因此，最終只有這名委員認(rèn)為鍍錫類產(chǎn)品是單獨(dú)產(chǎn)品，而視為板材組成部分的委員是對大類作出了肯定裁決。盡管產(chǎn)品界定不同，itc報(bào)告仍然認(rèn)定3個(gè)委員作出了肯定裁決。在美國總統(tǒng)三月份的命令中，沒有選用任一個(gè)肯定裁決作為采取保障措施的基礎(chǔ)，而是根據(jù)美國國內(nèi)法，決定對鍍錫類產(chǎn)品和不銹鋼線材作出肯定裁決委員的觀點(diǎn)是itc裁決。因此，總統(tǒng)顯然依據(jù)的是所有3個(gè)委員的裁決，盡管這些委員沒有在同一個(gè)相似產(chǎn)品的基礎(chǔ)上作出裁決。
專家組認(rèn)為，itc（作出肯定裁決的三個(gè)委員）對鍍錫類產(chǎn)品作出了不同裁決，而這些裁決是不可協(xié)調(diào)的，因?yàn)樗鼈円罁?jù)的是界定不同的產(chǎn)品。不論協(xié)議在成員內(nèi)部成員決策程序方面提供了多大的靈活性，主管當(dāng)局都必須對其決定提供充分合理的解釋。否則專家組就不能支持這些措施。對于鍍錫類產(chǎn)品，專家組看不到itc報(bào)告對該措施作出了怎樣的邏輯解釋，以及進(jìn)口增加的要求滿足了。利害關(guān)系方和專家組不知道不同委員的多個(gè)不一致裁決是如何成為采取保障措施基礎(chǔ)的。
因此，專家組認(rèn)定，對于在不同產(chǎn)品的基礎(chǔ)上作出的相互無法協(xié)調(diào)的裁決，就違反了協(xié)議所要求的提供充分合理解釋的義務(wù)。因此，itc報(bào)告的裁定沒有充分合理解釋，違反了第2條第1款和第3條第1款。
但上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，專家組沒有審查3個(gè)委員肯定裁定的實(shí)體內(nèi)容，而只是認(rèn)為這些裁定所依據(jù)的不是界定相同的產(chǎn)品，因此無法協(xié)調(diào)，也就是沒有提供充分合理解釋。上訴機(jī)構(gòu)對專家組的觀點(diǎn)持保留意見。首先，3個(gè)委員的裁定并非不能協(xié)調(diào)。對范圍廣泛產(chǎn)品的肯定裁定，與針對其中一種產(chǎn)品的肯定裁定，不一定相互排斥，而應(yīng)當(dāng)視情況而定。但專家組沒有審查裁定的細(xì)節(jié)，因此無法充分說明是否3個(gè)裁定能否協(xié)調(diào)。
其次，第3條第1款只要求公布報(bào)告，而沒有對主管當(dāng)局的多種裁定或一個(gè)裁定提出要求。協(xié)定并沒有規(guī)定成員的內(nèi)部決策程序。itc委員作出裁定所依據(jù)的產(chǎn)品分類雖然不同，但itc最后作出的是本機(jī)構(gòu)的裁定。專家組沒有必要判斷不同委員的裁定是否可以協(xié)調(diào)，而是看是否提供了充分合理解釋。專家組不應(yīng)當(dāng)在認(rèn)定有不同委員的不同裁定后就停滯不前，而應(yīng)當(dāng)繼續(xù)分析這些裁定是否提供了充分合理解釋。本案中，專家組在“對等性”部分就繼續(xù)進(jìn)行了這樣的分析。
因此，上訴機(jī)構(gòu)推翻了專家組此處的裁決。
上訴機(jī)構(gòu)從這兩個(gè)方面推翻專家組裁決，但不影響專家組對這兩種產(chǎn)品的總體結(jié)論，即對這兩種產(chǎn)品采取措施不符合wto協(xié)定的義務(wù)。
【注釋】
[1] appellate body report, us – line pipe, para. 158.
一、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一認(rèn)識
市衛(wèi)生局很重視殘疾人保障工作。局領(lǐng)導(dǎo)班子召開專題會(huì)議研究如何在衛(wèi)生系統(tǒng)貫徹落實(shí)《殘疾人保障法》，并明確一名副局長分管此項(xiàng)工作。為切實(shí)做好好衛(wèi)生系統(tǒng)殘疾人保障工作，衛(wèi)生局成立了由分管局長任組長、局機(jī)關(guān)有關(guān)科室及各醫(yī)療衛(wèi)生單位負(fù)責(zé)人為成員的殘疾人保障工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負(fù)責(zé)衛(wèi)生系統(tǒng)的殘疾人保障工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，局醫(yī)政科長兼任辦公室主任。領(lǐng)導(dǎo)小組定期不定期召開碰頭會(huì)，協(xié)調(diào)解決各項(xiàng)殘疾人保障措施的落實(shí)。同時(shí)，衛(wèi)生局要求各醫(yī)療衛(wèi)生單位認(rèn)真組織好《殘疾人保障法》學(xué)習(xí)、討論和宣傳，把學(xué)習(xí)《殘疾人保障法》納入“四五”普法內(nèi)容，要求各單位站在全面建設(shè)和諧社會(huì)、實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想的高度，切實(shí)落實(shí)好殘疾人保障措施。版權(quán)所有
二、切實(shí)落實(shí)好各項(xiàng)殘疾人保障措施
（一）完善各項(xiàng)預(yù)防保健措施，避免各類病殘現(xiàn)象出現(xiàn)
市衛(wèi)生局認(rèn)真貫徹落實(shí)“預(yù)防為主”的衛(wèi)生工作方針，不斷督促市衛(wèi)生防疫站、市婦幼保健院、市皮膚病防治站等單位，結(jié)合各自職能，落實(shí)好各項(xiàng)預(yù)防保健措施，預(yù)防各類殘疾現(xiàn)象發(fā)生。市衛(wèi)生防疫站，在抓好各類疫苗接種工作同時(shí)，加大工作力度，保證“脊灰”糖丸100％接種率，避免“嬰兒癱”出現(xiàn)。市婦幼保健院，狠抓婚前醫(yī)學(xué)保健和孕產(chǎn)婦保健，在育齡夫妻和孕產(chǎn)婦中間大力普及生育知識，提高優(yōu)育優(yōu)生率。自2002年以來，婦幼保健院在全市城鄉(xiāng)開展了新生兒聽力篩查和遺傳性疾病篩查，并保證篩查率在95％以上。對個(gè)別聽力異常和患有先天性疾病的患兒及早發(fā)現(xiàn)、及早治療，避免了各類殘疾現(xiàn)象的發(fā)生。今年，在市政府統(tǒng)一安排下，將進(jìn)行免費(fèi)婚檢，此舉將進(jìn)一步推進(jìn)我市預(yù)防保健工作的開展，提高我市優(yōu)生優(yōu)育率和人口素質(zhì)。市皮膚病防治站，作為我市麻風(fēng)病專職救治機(jī)構(gòu)，每年進(jìn)行麻風(fēng)病現(xiàn)癥病人和愈后病人普查，及早發(fā)現(xiàn)麻風(fēng)病人并給予及時(shí)治療和干預(yù)，防治病人向病殘發(fā)展。受到了病人及其家屬的衷心感謝。
（二）加大投入，完善設(shè)施，為殘疾人就醫(yī)提供方便
市衛(wèi)生局重視社會(huì)弱勢群體權(quán)益保障，要求各醫(yī)療衛(wèi)生單位在各方面為殘疾人提供方便。各醫(yī)療衛(wèi)生單位按照衛(wèi)生局和市殘聯(lián)等部門的要求，不斷加大投入，完善設(shè)施，為殘疾人提供方便。一是在門診、病房等顯要位置張貼、懸掛殘疾人優(yōu)先的提示，并在掛號、繳費(fèi)、檢查等各環(huán)節(jié)優(yōu)先照顧殘疾人。有的醫(yī)院在門診等處安排專人，幫助老弱病殘人員掛號、繳費(fèi)、檢查等。市人民醫(yī)院購置了電動(dòng)車，安排專人，免費(fèi)照顧、運(yùn)送行動(dòng)不便的病患。同時(shí)，在公用通道、衛(wèi)生間建設(shè)、病房安排等方面，都設(shè)置了殘疾人專用通道和馬桶。市中醫(yī)院等單位，還為殘疾人減免醫(yī)藥費(fèi)用。
