時間：2022-10-01 07:10:03
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金融市場從廣義上理解包括貨幣市場、資本市場、外匯市場和黃金市場?，F(xiàn)代經(jīng)濟已經(jīng)進(jìn)入金融經(jīng)濟時代，金融已成為經(jīng)濟的核心，金融市場便理所當(dāng)然的成為了所有經(jīng)濟活動的中心舞臺，無論是理論界還是實業(yè)界都已經(jīng)承認(rèn)這一觀點，同時也認(rèn)為金融市場是柄“雙刃劍”。1929-1933年的經(jīng)濟危機、1997年的東南亞金融危機及日本近年來的經(jīng)濟大衰退都在一個側(cè)面反映了金融市場風(fēng)險失控時對經(jīng)濟的巨大破壞性。
我國的金融市場隨著改革開放步伐的邁開而發(fā)展壯大并不斷規(guī)范著，其對我國經(jīng)濟的發(fā)展起到了無可爭辯的重大推動作用，但在當(dāng)前WTO框架下開放金融市場的承諾逐步兌現(xiàn)和不斷顯現(xiàn)的混業(yè)經(jīng)營的大環(huán)境下，各自為政或者說分業(yè)監(jiān)管、多頭監(jiān)管的監(jiān)管架構(gòu)制度安排將很難滿足市場監(jiān)管需要，金融風(fēng)險難以得到有效監(jiān)控，金融市場的運行效率也將受到相當(dāng)大的限制。
一、我國金融市場發(fā)展及監(jiān)管現(xiàn)狀
經(jīng)過20多年的建設(shè)和改革，我國金融市場的規(guī)模日益壯大，金融市場運作、監(jiān)管等方面的理論研究水平和實踐能力不斷加強。據(jù)相關(guān)資料顯示，截止到2003年底，我國銀行各項存款余額達(dá)20.8萬億元，比上年末增長21.7%，各項貸款余額15.9萬億元，比上年末增長21.1%；證券市場融資規(guī)模不斷擴大，上市公司達(dá)1313家，全年股票市場融資額達(dá)32115.13億元，財政部全年累計發(fā)行國債6355億元；基金市場從無到有，各類基金有80余只，全年累計發(fā)行各類基金總份數(shù)達(dá)到1164.8億份；保險市場也空前壯大，全年各類保險公司實現(xiàn)保費收入3880.4億元，較上年增長27.1%；外匯市場由封閉到開放，產(chǎn)品由單一逐漸多樣，全年銀行間外匯交易額達(dá)12450.64億元，國家外匯儲備余額截止2004年9月達(dá)4700億美元，如此規(guī)模的外匯儲備為將來我國外匯市場的進(jìn)一步繁榮將起到根本的保障和推動作用；黃金市場全年總成交量235.35噸，總成交金額229.62億元，黃金日均交易量960.59公斤，日均成交金額9372.28萬元，交易品種、交易方式、交易主體和成交量不斷拓展或放大，進(jìn)一步繁榮了我國金融市場。
金融市場的健康穩(wěn)定發(fā)展，有力的推動了國家宏觀經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展，但是金融市場和其他產(chǎn)品市場一樣是建立在委托——關(guān)系的基礎(chǔ)之上的，如銀行系統(tǒng)是接受客戶的存款委托從而運營資金而存在的，證券市場是建立在客戶買賣股票、債券進(jìn)行股權(quán)、債權(quán)投資的資金委托運營的基礎(chǔ)上的。整個金融市場由于依托這種委托——關(guān)系，便導(dǎo)致兩種風(fēng)險不斷發(fā)生，其一是道德風(fēng)險，其二是逆向選擇風(fēng)險，兩種風(fēng)險的存在或發(fā)生均是因為信息不完全或信息不對稱發(fā)生且難以消除的。同時由于金融市場在整個經(jīng)濟體系中主要擔(dān)當(dāng)?shù)氖琴Y金融通的作用，其風(fēng)險的危害程度是依乘數(shù)而擴張的，如此金融風(fēng)險發(fā)展成經(jīng)濟發(fā)展的根本障礙便具有了極大的可能性。因此，各國政府都力圖通過加強監(jiān)管、信息公開等的方式來解決或者弱化風(fēng)險的危害問題或程度。我國政府在國內(nèi)金融市場逐步發(fā)展的同時也營造了一個比較穩(wěn)定、相對有效的金融監(jiān)管架構(gòu)。
從圖1和表2可以看出，由于我國當(dāng)前的金融業(yè)以分業(yè)經(jīng)營為基本運作形式，因而便當(dāng)然的出現(xiàn)了分業(yè)監(jiān)管的監(jiān)管架構(gòu)，這種監(jiān)管制度安排很難滿足金融發(fā)展的需要和金融風(fēng)險控制的需要，具體包括：
1、由于金融市場各類別市場間關(guān)系密切，因而分業(yè)監(jiān)管形式會人為的割斷信息交流，不僅不能解決信息不完全的問題反而會進(jìn)一步加劇這種信息不完全，從而不利于監(jiān)管應(yīng)有效能的發(fā)揮，同時也不利于金融市場的高效運行。如貨幣市場（主要以銀行為例）和資本市場（以股票市場為例）之間存在著非常復(fù)雜的業(yè)務(wù)和交易上的關(guān)聯(lián)性，股票市場資金存放、資金匯劃、結(jié)算無不與銀行有關(guān)；另外由于貨幣市場資金與資本市場資金在數(shù)量上存在此消彼長的關(guān)系，因而有存在相當(dāng)?shù)臎_突可能。然而監(jiān)管方卻人為的對市場進(jìn)行了劃分，致使銀監(jiān)會與證監(jiān)會權(quán)力交合，界限不明朗，同時容易出現(xiàn)推諉而致使監(jiān)管真空，監(jiān)管部門為了控制風(fēng)險的發(fā)生，便嚴(yán)格限制兩市場邊緣產(chǎn)品創(chuàng)新行為，這樣對整個貨幣和資本市場都將造成極大的危害，市場的運行效能受到極大影響；或者監(jiān)管部門對此種邊緣產(chǎn)品創(chuàng)新行為不聞不問，這樣又必定導(dǎo)致金融風(fēng)險失控的可能，畢竟邊緣性的金融產(chǎn)品引致金融風(fēng)險的概率是很高的。
此外，由于分業(yè)監(jiān)管，原本各市場的信息不完全和不對稱造成的風(fēng)險監(jiān)控漏洞由于監(jiān)管部門的平級運作和直接協(xié)調(diào)機構(gòu)缺位而導(dǎo)致信息不完全和不對稱的問題加劇，進(jìn)而出現(xiàn)更大的監(jiān)控漏洞，這樣的監(jiān)管架構(gòu)制度安排必將歸于低效甚至無效。
2、多頭監(jiān)管模式難以有效支持金融政策的實施。金融政策的制定是為國家宏觀經(jīng)濟目標(biāo)的實現(xiàn)為目的的，而這與金融監(jiān)管的根本目標(biāo)即保障金融市場促進(jìn)經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展是一致的。財政政策和貨幣政策的有效運行是以穩(wěn)定的金融市場為基礎(chǔ)的，尤其后者對金融市場的穩(wěn)定性要求更高，否則就會出現(xiàn)政策與市場運行風(fēng)險同向乘數(shù)擴大的可能。以中央銀行的貨幣政策做具體分析，其為達(dá)到政策目標(biāo)通常可以運用三個手段：法定存款準(zhǔn)備金、公開市場操作和再貼現(xiàn)率。很明顯這一政策涉及的不僅是政策本身制定這個層面，還要涉及到實際運行中的貨幣市場和資本市場，然而當(dāng)前的監(jiān)管架構(gòu)制度下的中央銀行卻對這兩個市場沒有直接的監(jiān)管權(quán)，這樣必定導(dǎo)致貨幣政策的制定和執(zhí)行脫節(jié)，進(jìn)而政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度必將受到影響。
3、各行業(yè)自律組織名義上是各市場主體的自愿組織，但事實上卻帶有很濃厚的官方性質(zhì)，這樣的自律組織建設(shè)明顯有違設(shè)立的初衷。政府對這部分自控機構(gòu)的介入必將給很多原本只需市場主體間協(xié)商解決的問題復(fù)雜化、扭曲化，不僅政府監(jiān)管的成本加大，同時市場效率的流失也必將是嚴(yán)重的（市場主體缺乏主動權(quán)而致使其市場行為缺乏主動性和靈活性）。
綜上，目前存于我國的監(jiān)管架構(gòu)制度在對金融風(fēng)險的控制效能上較低，對金融市場運作上具有較大的負(fù)面作用，當(dāng)然總體的組織要素還是合理的，因而這種制度安排需要優(yōu)化。
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二、優(yōu)化的金融監(jiān)管架構(gòu)設(shè)想
西方國家的金融市場發(fā)展得比較成熟，其監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置和具體制度安排相對而言也是比較成熟的、科學(xué)的，因而在這方面我們應(yīng)該借鑒。
（一）、西方主要發(fā)達(dá)國家金融監(jiān)管架構(gòu)及運作簡介
1、英國和其他歐洲國家的混業(yè)監(jiān)管模式。英國1986年建立了由財政部領(lǐng)導(dǎo)的三級混業(yè)監(jiān)管架構(gòu)。第一級是財政部，其負(fù)責(zé)督察國內(nèi)的所有銀行、證券等金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管活動和對市場主體的資格進(jìn)行認(rèn)定；第二級是證券與投資管理委員會（SIB），該機構(gòu)是一個非政府組織，負(fù)責(zé)全面監(jiān)管金融市場；第三級是自律性的各類民間協(xié)會組織，負(fù)責(zé)一些行業(yè)內(nèi)的自律性監(jiān)督職責(zé)。1997年英國成立了金融管理局（FSA，F(xiàn)inancialServicesAuthority），由其負(fù)責(zé)對金融市場進(jìn)行系統(tǒng)全面的監(jiān)管。此外，德國也計劃把德意志聯(lián)邦銀行和保險監(jiān)管、證券監(jiān)管機構(gòu)等監(jiān)管主體進(jìn)行合并，成立類似于英國FSA的監(jiān)管組織。在歐洲歷史上的和新近出現(xiàn)的混業(yè)經(jīng)營傾向是促成這種監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變的根本動力，如德國歷史上就是以混業(yè)經(jīng)營為金融市場運作為基本模式的，另外法國也取消了商業(yè)銀行、儲蓄銀行和中長期信貸銀行的區(qū)別，逐步放松了其他主體間業(yè)務(wù)范圍的限制。
2、日本的大一統(tǒng)監(jiān)管模式。在1998年日本金融監(jiān)管體制改革前，金融監(jiān)管主體是大藏省和日本銀行，而且日本銀行在行政上接受大藏省監(jiān)管，所以大藏省成為真正意義上的唯一監(jiān)管者，這種過于大一統(tǒng)的金融監(jiān)管模式由于大藏省監(jiān)管力量和協(xié)調(diào)能力的限制沒能發(fā)揮很好的金融監(jiān)管作用。1997年日本提出“金融監(jiān)督廳設(shè)置法案”，1998年6月金融監(jiān)督廳開始在總理府直接管轄下運作，證券委也從大藏省劃歸金融監(jiān)督廳管轄。1998年12月金融再生委員會成立，該委員會由國務(wù)大臣任委員長，是與大藏省平級的行政機構(gòu)，并且在金融危機時，有首相處理危機的權(quán)力，金融監(jiān)督廳直屬于金融再生委。從2000年起，金融廳開始承擔(dān)原大藏省檢查、監(jiān)督和審批備案的全部職權(quán)，大藏省（現(xiàn)財務(wù)?。┲槐Ａ襞c金融廳對證券市場的合作監(jiān)管權(quán)。
3、美國的混業(yè)經(jīng)營現(xiàn)狀和分業(yè)監(jiān)管模式。在1998年以前美國實行的是嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營模式，這是由其政治組織形式和各州的權(quán)限及立法的限制導(dǎo)致的，此種經(jīng)營模式導(dǎo)致了美國的分業(yè)監(jiān)管，各類市場和各州間的市場被人為的割斷。但是隨著金融業(yè)的迅速發(fā)展和金融創(chuàng)新能力的不斷增強，金融市場上的分業(yè)經(jīng)營的限制被不斷打破，終于導(dǎo)致了《格拉斯－斯蒂格爾法》的破產(chǎn)，新的金融法規(guī)對混業(yè)經(jīng)營沒有嚴(yán)格的限制，與此種金融市場運作模式相對應(yīng)的應(yīng)該是混業(yè)一統(tǒng)的監(jiān)管，但是由于美國聯(lián)邦制度的存在，致使其監(jiān)管架構(gòu)上的制度創(chuàng)新難度較大，但是這只是暫時的，其發(fā)展方向必定是大一統(tǒng)的。
（二）、優(yōu)化后的我國金融監(jiān)管架構(gòu)和制度安排
針對前面分析的結(jié)果，我國分業(yè)監(jiān)管、多頭監(jiān)管的監(jiān)管架構(gòu)是不能滿足金融監(jiān)管的需要的，在借鑒國外金融監(jiān)管制度安排的基礎(chǔ)上，筆者提出了優(yōu)化后的監(jiān)管架構(gòu)和制度安排，如圖2。
具體運作安排如下：
第一層次：財政部和中央銀行。財政部主要負(fù)責(zé)對金融市場各機構(gòu)主體的財務(wù)、會計、審計、稅收等進(jìn)行監(jiān)督；中央銀行則主要負(fù)責(zé)對各類金融機構(gòu)具體的交易行為的合法性、效率性及行為與貨幣政策一致性等的宏觀監(jiān)督，具體權(quán)力行使包括：（1）對第二層次的各具體監(jiān)管機構(gòu)的督察，主要指的是對銀監(jiān)會、證監(jiān)會等執(zhí)行監(jiān)察市場的行為進(jìn)行監(jiān)督，以確保市場風(fēng)險能得到有效控制；（2）對第二層次的監(jiān)管機構(gòu)的行為進(jìn)行協(xié)調(diào)，促進(jìn)信息的及時、有效的溝通。這主要指的是對各類具體市場監(jiān)管者監(jiān)管過程中需要全面信息及職責(zé)明確劃分等的問題提出的，中央銀行應(yīng)該負(fù)起這方面的職責(zé)；（3）全面協(xié)調(diào)各監(jiān)管主體的具體監(jiān)管行為，保持貨幣政策穩(wěn)定、統(tǒng)一、高效。中央銀行的主要職責(zé)是制定和執(zhí)行貨幣政策，通過對第二層次的監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管的實時監(jiān)控，可以確保金融監(jiān)管主體的行為朝著有效執(zhí)行貨幣政策的方向發(fā)展。
第二層次：各類具體的金融市場監(jiān)管者。（1）銀監(jiān)會負(fù)責(zé)對銀行及其他以信貸業(yè)務(wù)為主的金融機構(gòu)的監(jiān)管，涉及到的主要是貨幣市場，監(jiān)管的重點是此類機構(gòu)的自身運作行為的規(guī)范性、合法性、對貨幣政策的執(zhí)行情況等；（2）證監(jiān)會負(fù)責(zé)對資本市場的全面監(jiān)管，以保障資本所有者的利益為監(jiān)管的根本出發(fā)點，加強對上市公司經(jīng)營業(yè)績的考核，確保證券市場能朝著更加健康和更具吸引力的方向發(fā)展，同時注重對市場行為主體配合貨幣政策執(zhí)行方面的引導(dǎo)；（3）保監(jiān)會針對保險市場的運作進(jìn)行全面監(jiān)督，以確保保險市場資金的安全性為重點；（4）國家外匯管理局依舊負(fù)責(zé)整個外匯運營及操作方面的監(jiān)管；（5）金融創(chuàng)新監(jiān)管局主要負(fù)責(zé)黃金市場、期貨市場及其他邊緣性創(chuàng)新產(chǎn)品市場的監(jiān)管。目前這幾個市場的規(guī)模還不大，但是他們可能引發(fā)的金融風(fēng)險的危害程度卻并不亞于其他市場，尤其創(chuàng)新產(chǎn)品形成的市場更是如此，因而要加強這方面的監(jiān)管，同時該部門還要負(fù)擔(dān)起鼓勵和支持金融產(chǎn)品創(chuàng)新的責(zé)任，確保其活力不斷增強并對運作風(fēng)險進(jìn)行有效控制。
第三層次：民間各行業(yè)自律性組織。考慮到政府監(jiān)管成本和監(jiān)管效率的問題，這類行業(yè)自律性的組織應(yīng)該負(fù)擔(dān)的是對政府監(jiān)管機構(gòu)無法深入監(jiān)管或監(jiān)管效率較低的一些業(yè)務(wù)和一些應(yīng)該由市場決定的業(yè)務(wù)運作方式等的業(yè)務(wù)監(jiān)管上，如行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)定價等的監(jiān)督和協(xié)調(diào)問題等；另一方面是作好市場信息的反饋工作，保障市場動向、市場發(fā)展障礙等的信息能及時有效的傳遞給政府監(jiān)管部門，使其制定出更好的政策或及時消除發(fā)展障礙，促進(jìn)金融市場的健康發(fā)展。三、進(jìn)行上述優(yōu)化安排的利益分析
前面已經(jīng)明確提出了優(yōu)化的金融監(jiān)管架構(gòu)，并且對其具體的運作亦已作了安排，筆者認(rèn)為這種優(yōu)化相對于目前我國金融市場現(xiàn)狀和發(fā)展趨向，在促進(jìn)社會經(jīng)濟發(fā)展方面具有重大意義。
1、有利于財政政策和貨幣政策的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。財政政策主要是政府利用財政的手段如稅收、轉(zhuǎn)移支付、財政投資等對宏觀經(jīng)濟進(jìn)行調(diào)節(jié)；貨幣政策則是中央銀行利用貨幣供應(yīng)量的變動來影響經(jīng)濟的運行，具體有三種方式：法定存款準(zhǔn)備金、再貼現(xiàn)率和公開市場操作。從優(yōu)化的架構(gòu)之第一層次看，財政部和中央銀行直屬于國務(wù)院，在行政上統(tǒng)屬一個層次，而且無其他政策制定者（指具體市場監(jiān)管者）干擾，因而可以確保政策制定上和執(zhí)行上的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。（1）財政部和中央銀行歸于國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，有利于意見的統(tǒng)一，在具體政策的制定上容易協(xié)調(diào)。通常財政政策的效果比較快，運用比較方便，對經(jīng)濟全局的影響可控程度高，因而一般用于經(jīng)濟增長的“助推器”；貨幣政策直接通過控制市場貨幣供應(yīng)量的方法來影響經(jīng)濟運行，而且控制的通常是基礎(chǔ)貨幣，因而其乘數(shù)作用明顯，容易引起經(jīng)濟大幅波動，一般用于控制通貨膨脹。如果這兩種政策的制定者不能很好的協(xié)調(diào)，將極大可能的導(dǎo)致財政政策的運行無效，甚至于導(dǎo)致經(jīng)濟大幅波動、出現(xiàn)嚴(yán)重經(jīng)濟衰退；（2）財政部和中央銀行負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行金融政策，其他市場運行方面的監(jiān)管者全部納入中央銀行統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管，在沒有其他強權(quán)監(jiān)管機構(gòu)的干擾下，更有利于保證金融政策的穩(wěn)定和高效。
2、有利于保障貨幣政策得到統(tǒng)一、完整的執(zhí)行。由于各具體市場行為監(jiān)管者統(tǒng)屬于中央銀行管理，中央銀行便有權(quán)監(jiān)督其行為，確保政策的傳導(dǎo)機制高效運作，從而保障貨幣政策能得到統(tǒng)一、完整的執(zhí)行。第一，法定存款準(zhǔn)備金。在現(xiàn)行的監(jiān)管模式中，調(diào)整權(quán)掌握在中央銀行手中，而具有真正監(jiān)管銀行經(jīng)營行為的銀監(jiān)會卻無權(quán)調(diào)整，而中央銀行又沒有市場直接監(jiān)管權(quán)，這種制度安排導(dǎo)致了監(jiān)管權(quán)和調(diào)控權(quán)的人為分割，不利于市場信息的及時反饋和市場行為的及時調(diào)整，一方面是中央銀行無權(quán)得到第一手資料，及時修正貨幣政策，另一方面監(jiān)管部門無權(quán)對市場的健康發(fā)展提供制度保障，這樣一來，貨幣政策的制定執(zhí)行效果和監(jiān)管的效率都受到了影響。而優(yōu)化后的架構(gòu)安排有效的避免了這一點，所有市場調(diào)節(jié)工具運用權(quán)統(tǒng)歸具體監(jiān)管部門具體運用，但是又必須在中央銀行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下運用，這樣上面出現(xiàn)的尷尬問題便得到了有效的解決；第二，再貼現(xiàn)率。這一貨幣政策運用手段是通過對信貸市場的直接調(diào)控從而調(diào)節(jié)社會資金流量的，其作用的有效發(fā)揮基本類似于第一點的分析；第三，公開市場操作。它是中央銀行為達(dá)到貨幣政策目標(biāo)而與證券市場相聯(lián)系的一種政策手段，依照當(dāng)前的金融監(jiān)管架構(gòu)，證監(jiān)會除非在國務(wù)院直接授意的情形下才有可能主動支持中央銀行貨幣政策的實施，否則資本市場將不會主動協(xié)助貨幣政策的運行，如此貨幣政策的及時性和效率必定會大打折扣。而優(yōu)化后的架構(gòu)安排中，中央銀行直接監(jiān)督證監(jiān)會的行為，市場信息傳遞、反饋準(zhǔn)確和及時，故而可以確保證券市場能為貨幣政策的實施提供有效的保障，突顯公開市場操作手段的迅捷和可控性強的優(yōu)勢。
3、優(yōu)化后的監(jiān)管架構(gòu)職責(zé)安排清晰，通過國務(wù)院和中央銀行的協(xié)調(diào)可以確保金融市場監(jiān)管的完整。各層次、各類市場監(jiān)管者的職責(zé)分工明確，且監(jiān)管邊緣部位由于存在有權(quán)機構(gòu)（金融創(chuàng)新監(jiān)管局）的協(xié)調(diào)，可以減少監(jiān)管效能的漏損，提高監(jiān)管效率，降低金融市場風(fēng)險。
（二）通過“業(yè)務(wù)下沉”和“轉(zhuǎn)型升級”等多種模式開展小微金融服務(wù)一方面，秘魯正規(guī)金融機構(gòu)通過新設(shè)專屬機構(gòu)或業(yè)務(wù)單元等形式涉足低端市場，從事小微金融業(yè)務(wù)，稱之為“業(yè)務(wù)下沉”。另一方面，有部分的非營利組織轉(zhuǎn)型為受監(jiān)管的正規(guī)銀行類金融機構(gòu)開展小微金融服務(wù)，稱之為“轉(zhuǎn)型升級”。例如秘魯?shù)腗IBANCO，由非營利組織發(fā)展而來，現(xiàn)已成為專業(yè)提供小微金融服務(wù)的全功能銀行。
（三）放寬資金來源，保障非存款類放貸組織的可持續(xù)發(fā)展小微金融機構(gòu)的資金來源主要包括公眾存款以及第三方貸款，其中公眾存款約占全部資金來源的74.5%，是小微貸款的主要來源。EDPYME不能吸收公眾存款，其資金來源主要包括本地商業(yè)銀行貸款，以及秘魯國家開發(fā)銀行的貸款等。監(jiān)管機構(gòu)將EDPYME外部融入資金上限放寬到自有資本的10倍，并允許符合條件的EDPYME申請更換牌照，變?yōu)榭晌沾婵畹慕鹑诠荆膭頔DPYME不斷完善經(jīng)營能力，提高金融服務(wù)競爭力。
（四）利率自主定價，促進(jìn)市場競爭和提高市場透明度秘魯法律未對貸款的利率作強制性規(guī)定，允許小微金融機構(gòu)自主決定利率水平。監(jiān)管機構(gòu)認(rèn)為只要信息充分披露，客戶可以自主選擇合適的產(chǎn)品，人為限制利率會降低小額信貸的可獲得性，利率通過市場競爭會降至合理水平。同時，由于小額信貸的利率高，但金額小、時間短等原因，能夠很好地覆蓋信貸風(fēng)險和市場風(fēng)險，而相比于高利貸市場，小微金融機構(gòu)無疑具有較強的競爭力。
二、秘魯小微金融的監(jiān)管經(jīng)驗
（一）監(jiān)管機構(gòu)由于秘魯小微金融市場上各類機構(gòu)并存且相互競爭，因此秘魯注重對產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管，而不是機構(gòu)本身的監(jiān)管。秘魯小微金融的監(jiān)管部門是銀行、保險與年金監(jiān)管局（簡稱SBS）。同時，秘魯還建立了較為完善的征信系統(tǒng)，有4家征信機構(gòu)，其中3家為私有征信機構(gòu)，另外1家國有征信機構(gòu)設(shè)在SBS。國有征信機構(gòu)的系統(tǒng)與秘魯?shù)纳矸葑C系統(tǒng)以及稅務(wù)管理部門的系統(tǒng)相連，信用信息主要來源于一般金融機構(gòu)、小微金融機構(gòu)以及其他機構(gòu)提供的債務(wù)信息。SBS信用系統(tǒng)針對一般債務(wù)人和特定債務(wù)人設(shè)立了兩套不同的信用報告系統(tǒng)。設(shè)立于2001年的一般債務(wù)人信用報告系統(tǒng)記錄了債務(wù)人的債務(wù)余額、信用額度、貸款轉(zhuǎn)讓情況以及擔(dān)保情況。特定債務(wù)人是指非零售的信用組合占總信用組合25%以上的債務(wù)人，特定債務(wù)人信用報告系統(tǒng)設(shè)立于2012年，該系統(tǒng)非常詳細(xì)地記錄了那些特定債務(wù)人的信用情況，包括信用的設(shè)立與退出、風(fēng)險模式、相關(guān)擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓情況。
（二）審慎監(jiān)管內(nèi)容
1.最低資本和資本充足率。秘魯對小微金融機構(gòu)的最低資本要求為27萬美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于銀行520萬美元和金融公司260萬美元的最低資本要求；資本充足率要求為9%，與銀行要求一致。
2.不良貸款。秘魯將逾期天數(shù)作為小微貸款分類的主要標(biāo)準(zhǔn)，分為8天以內(nèi)、9-30天、31-60天、61-120天以及120天以上5個等級。在客戶不能按時償還全部或部分貸款的當(dāng)天，該筆小微貸款應(yīng)立即被認(rèn)定為不良貸款，而小微金融機構(gòu)應(yīng)將該筆貸款全部余額（而非僅發(fā)生拖欠的額度）記錄為不良貸款，停止計算利率收入，為逾期貸款提足撥備，同時在不超過90天時間內(nèi)，沖銷已入賬而未實際收到的利息收入，或者為這部分利息收入的逾期損失計提撥備。
3.貸款損失準(zhǔn)備金和貸款沖銷。根據(jù)不良貸款的5級分類，小微貸款的損失準(zhǔn)備金比例分別是1%、5%、25%、60%和100%。在貸款確認(rèn)為最高風(fēng)險級別被計提100%準(zhǔn)備金后，該筆貸款應(yīng)該認(rèn)定為完全損失并全額沖銷。為了實現(xiàn)財務(wù)連續(xù)性，沖銷的核準(zhǔn)需要每月進(jìn)行，貸款沖銷后，應(yīng)該將客戶情況上報給SBS征信系統(tǒng)。
4.關(guān)聯(lián)貸款。禁止小微金融機構(gòu)為其董事、主要股東和管理層及其親屬提供貸款。對于雇員和小額股東，單一客戶關(guān)聯(lián)貸款占凈資產(chǎn)的比重不得超過0.35%，而全部關(guān)聯(lián)貸款總額不得超過凈資產(chǎn)的37%。同時關(guān)聯(lián)方不應(yīng)在獲得貸款的難易程度上有額外便利。
（三）非審慎監(jiān)管內(nèi)容為了規(guī)范小微金融機構(gòu)的發(fā)展，SBS對小微金融機構(gòu)的信貸業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、費用收取、信息披露、合同管理、防范過度負(fù)債、投訴處理等內(nèi)容作了全面的規(guī)范。
三、秘魯小微金融監(jiān)管對我國的啟示
（一）建立全面統(tǒng)一的行為監(jiān)管制度目前我國發(fā)展小微金融業(yè)務(wù)的機構(gòu)包括：正規(guī)金融機構(gòu)、小額貸款公司、政府部門和非政府組織或國內(nèi)公益組織等。與秘魯類似，我國從事小微金融業(yè)務(wù)的機構(gòu)中，既有存款類銀行，也有小額貸款公司等非存款類放貸機構(gòu)。但是與秘魯不同的是，我國小微金融機構(gòu)的監(jiān)管體系相對復(fù)雜，包括人民銀行、銀監(jiān)會、金融辦、農(nóng)工辦、扶貧辦等多個監(jiān)管部門，由于秉持機構(gòu)監(jiān)管理念而非行為監(jiān)管理念，對從事相同業(yè)務(wù)的不同類型的小微金融機構(gòu)，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)差異很大。實踐中，由于監(jiān)管規(guī)則差異存在監(jiān)管套利，大型正規(guī)銀行和貸款公司等金融機構(gòu)由于監(jiān)管成本較高，其小微金融業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)模遠(yuǎn)低于農(nóng)民資金互助社和小額貸款公司等非銀行金融機構(gòu)。另外我國部分監(jiān)管部門實施監(jiān)管的依據(jù)是規(guī)范性文件，沒有法律授權(quán)，如農(nóng)工辦對農(nóng)民資金互助社的監(jiān)管尚無法可依。為統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，避免監(jiān)管套利，促進(jìn)公平競爭，我國應(yīng)借鑒秘魯?shù)谋O(jiān)管經(jīng)驗，從機構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向行為監(jiān)管，以小微信貸業(yè)務(wù)為基點，構(gòu)建與其業(yè)務(wù)特征相適應(yīng)的法律和政策框架，并適用于從事該業(yè)務(wù)的各類機構(gòu)。
（二）完善小微金融業(yè)務(wù)的非審慎監(jiān)管內(nèi)容
1.放松利率管制。目前我國金融機構(gòu)的貸款利率已經(jīng)放開，但是小額貸款公司等非存款類放貸組織仍然要遵守最高人民法院確立的4倍貸款利率上限，實踐中小額貸款公司為了覆蓋資金成本降低業(yè)務(wù)風(fēng)險，只能發(fā)放單筆金額較大的貸款，最終導(dǎo)致“小貸不小”和“小貸不貸”等現(xiàn)象。為鼓勵小額貸款公司發(fā)放小微單筆貸款，促進(jìn)金融包容程度，促進(jìn)市場公平競爭，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，我國可以借鑒秘魯?shù)某墒旖?jīng)驗，放開小微金融機構(gòu)利率管制，最終通過市場競爭利率會穩(wěn)定在合理水平。
2.培育社會評級機構(gòu)。完善的評級制度可以為差異化分類監(jiān)管提供依據(jù)，我國可以借鑒秘魯經(jīng)驗，培育發(fā)展社會第三方評級中介機構(gòu)，不斷完善小微金融機構(gòu)注冊設(shè)立程序和日常監(jiān)測程序，建立系統(tǒng)性的小微金融機構(gòu)評級標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)管部門可以根據(jù)評級結(jié)果獎優(yōu)罰劣實施差異化監(jiān)管，提升監(jiān)管效率、降低監(jiān)管成本。
3.強化金融消費者權(quán)益保護。建立法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、監(jiān)管指引相互配套、逐步細(xì)化的金融消費權(quán)益保護法律框架。推廣實施合同概要說明表客戶簽字確認(rèn)制度，有效解決信息不對稱問題，保護客戶知情權(quán)和決策權(quán)。加大合同簽訂各個環(huán)節(jié)的審查和監(jiān)督力度，禁止小微金融機構(gòu)濫用合同條款侵害客戶權(quán)益。關(guān)注債務(wù)人過度負(fù)債風(fēng)險，建立過度負(fù)債風(fēng)險指標(biāo)體系，要求小微金融機構(gòu)在發(fā)放貸款前進(jìn)行風(fēng)險測評，杜絕發(fā)放掠奪性貸款。
4.加強征信系統(tǒng)的建設(shè)。根據(jù)我國《征信業(yè)管理條例》，從事信貸業(yè)務(wù)的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫提供信貸信息，目前央行征信中心正在允許小額貸款公司有序接入征信系統(tǒng)。但是實踐中仍有一些小額貸款公司、農(nóng)民資金互助社等放貸組織尚未與征信中心的數(shù)據(jù)庫相連。同時我國征信行業(yè)還處于發(fā)展的初級階段，許多私有征信企業(yè)的征信數(shù)據(jù)覆蓋面和數(shù)據(jù)量還有待提高。建議進(jìn)一步培育和鼓勵征信行業(yè)發(fā)展，發(fā)揮我國互聯(lián)網(wǎng)金融的后發(fā)優(yōu)勢，運用云計算、大數(shù)據(jù)技術(shù)開展征信服務(wù)。培育和鼓勵社會主體依法建立征信機構(gòu)，不斷拓展征信系統(tǒng)覆蓋范圍，加強社會信用體系宣傳教育，充分發(fā)揮征信制度對違約風(fēng)險的約束作用。
（三）改進(jìn)小微金融業(yè)務(wù)的審慎監(jiān)管框架目前我國小微金融機構(gòu)的監(jiān)管框架以審慎監(jiān)管為主，尤其是金融辦、農(nóng)工辦等監(jiān)管部門的監(jiān)管框架，基本上是參照人民銀行和銀監(jiān)會的銀行審慎監(jiān)管框架建立的，忽視了小微金融機構(gòu)尤其是非吸收秘魯小微金融監(jiān)管實踐對我國的啟示存款類機構(gòu)的特點，難以完全適用。因此，在監(jiān)管框架上，我們應(yīng)當(dāng)針對小微金融機構(gòu)的特征，對現(xiàn)有審慎監(jiān)管框架進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。
1.尋找設(shè)置最低資本要求的平衡點。首先應(yīng)根據(jù)市場中金融中介的經(jīng)濟規(guī)模設(shè)定最低資本要求，既要足以應(yīng)付機構(gòu)的啟動成本和一定的損失準(zhǔn)備，也要避免準(zhǔn)入門檻過高限制充分競爭。尤其是對非吸收存款類的小微金融機構(gòu)，資本金門檻不宜太高，避免資金閑置成本過高導(dǎo)致貸款大額化傾向突出。
2.推廣運用合理的不良貸款分類標(biāo)準(zhǔn)和損失準(zhǔn)備。我國一般對小微金融機構(gòu)的不良貸款分類和損失準(zhǔn)備的設(shè)定都是參照銀行的五級分類來執(zhí)行的，銀行的標(biāo)準(zhǔn)建立在長期數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上，這對小微金融機構(gòu)來說數(shù)據(jù)量不足而且程序過于復(fù)雜，小微金融機構(gòu)很難掌握。可以借鑒秘魯?shù)淖龇?，按照逾期貸款的天數(shù)對小微金融機構(gòu)不良貸款分類、設(shè)置相應(yīng)的貸款損失準(zhǔn)備，并及時進(jìn)行核銷。
3.打破區(qū)域經(jīng)營限制，促進(jìn)市場有效競爭。出于防范風(fēng)險、便利監(jiān)管的考慮，目前我國的小額貸款公司、農(nóng)民資金互助社等新型小微金融機構(gòu)都是哪里審批哪里經(jīng)營的審慎監(jiān)管原則，如監(jiān)管部門要求小額貸款公司只能在審批縣域范圍內(nèi)經(jīng)營，不能跨區(qū)域開展放貸業(yè)務(wù)。但隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展，阿里小貸等線上跨區(qū)域發(fā)放貸款的小額貸款公司已經(jīng)出現(xiàn)，并取得了很好的效果。從促進(jìn)市場有效競爭，發(fā)揮市場配置資金作用考慮，我國應(yīng)打破小微金融機構(gòu)的區(qū)域經(jīng)營限制。如允許小額貸款公司獲得省級人民政府牌照在省內(nèi)跨區(qū)域經(jīng)營，鼓勵符合條件的小貸公司跨省發(fā)放具有公益性和普惠性的小額貸款。
（四）拓寬非存款類小微金融機構(gòu)的融資渠道，提升商業(yè)可持續(xù)性除了銀行等正規(guī)金融機構(gòu)外，小額貸款公司等其他小微金融機構(gòu)都是禁止吸收公眾存款的，同時由于自身的非金融機構(gòu)屬性限制，無法獲得再貸款融資，導(dǎo)致商業(yè)模式難以持續(xù)。因此，我們應(yīng)當(dāng)借鑒秘魯經(jīng)驗，采取多種方式拓寬非存款類小微金融機構(gòu)的融資渠道。
(一)金融全球化的特點。
金融全球化是指金融主體所從事的金融活動在全球范圍內(nèi)不斷擴展和深化的過程。它主要表現(xiàn)為這樣幾個特點：第一，發(fā)達(dá)國家及跨國金融機構(gòu)在金融全球化進(jìn)程中處于主導(dǎo)地位。這主要表現(xiàn)在：發(fā)達(dá)國家金融資本雄厚，金融體系成熟；調(diào)控手段完備，基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施完善；以發(fā)達(dá)國家為基地的跨國金融機構(gòu)規(guī)模龐大，金融創(chuàng)新層出不窮；與之對應(yīng)，全球金融規(guī)則也主要來自發(fā)達(dá)國家，這些規(guī)則總體上有利于其金融資本在全球范圍內(nèi)實現(xiàn)利益最大化。第二，信息技術(shù)的發(fā)展，為金融全球化提供了技術(shù)通道。當(dāng)達(dá)的電子計算機技術(shù)為全球性金融活動提供了前所未有的便利。特別是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的日益成熟、電子貨幣的普及，網(wǎng)絡(luò)銀行和網(wǎng)上交易將突破國界在全球鋪開，全球金融市場越來越被連接成為一個整體，金融市場的同質(zhì)性進(jìn)一步提高。第三，金融創(chuàng)新層出不窮。適應(yīng)新技術(shù)條件下競爭的需要，同時亦為規(guī)避限制性法規(guī)和風(fēng)險，從20世紀(jì)60―70年代開始，在發(fā)達(dá)國家率先出現(xiàn)金融創(chuàng)新活動。這既包括制度的創(chuàng)新，又包括工具的創(chuàng)新，例如信用制度的創(chuàng)新、股權(quán)衍生工具的創(chuàng)新等等。在金融創(chuàng)新的推動下，一方面融資證券化趨勢大大加強，另一方面，也帶來了新的金融風(fēng)險和不確定性。第四，金融資本規(guī)模不斷擴大，短期游資與長期資本并存。在金融全球化進(jìn)程中，隨著參與全球化的金融主體越來越多，全球金融資本不斷擴大。在這其中，既有長期投資的資本，也有短期投機的資本。目前，在全球市場中出入的國際投機資本大約有7．2萬億美元，相當(dāng)于全球每年GDP總和的20％。應(yīng)該說，長期資本的投入有利于一國經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展，而短期游資的逐利和投機，則易引發(fā)一國的金融動蕩。
(二)金融全球化對發(fā)展中國家產(chǎn)生的二元效應(yīng)。
金融全球化在對各國經(jīng)濟和金融的影響中，同時具有正負(fù)兩種效應(yīng)。出于研究的需要，在這里我們著重分析它對發(fā)展中國家的雙重影響。對發(fā)展中國家而言，金融全球化的正效應(yīng)體現(xiàn)為：第一，金融全球化有利于發(fā)展中國家從國際市場引入外資。發(fā)展中國家由于自身發(fā)展比較落后，普遍面臨著資金短缺的矛盾。隨著金融全球化的拓展，相當(dāng)多的資金流向了發(fā)展中國家和地區(qū)，這在一定程度上彌補了其經(jīng)濟發(fā)展的資金缺口，并帶動了技術(shù)的擴散和人力資源的交流。第二，金融全球化有利于發(fā)展中國家學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家金融運作的先進(jìn)經(jīng)驗，提高自身的金融效率。發(fā)達(dá)國家由于市場經(jīng)濟建立較早，金融體系較為完善，金融風(fēng)險控制機制嚴(yán)密。這給發(fā)展中國家提供了很好的學(xué)習(xí)借鑒之機。同時，金融全球化還提高了國內(nèi)外金融業(yè)間的競爭程度，迫使發(fā)展中國家金融機構(gòu)利用金融創(chuàng)新減少交易成本，提高運作效率。
金融全球化對發(fā)展中國家的負(fù)效應(yīng)主要表現(xiàn)在：第一，金融全球化使發(fā)展中國家民族金融業(yè)的生存面臨巨大壓力。發(fā)展中國家參與金融全球化，符合自身長遠(yuǎn)利益。但是，由于其金融業(yè)處于弱勢地位，抵御金融風(fēng)險的能力還較差。如果外國金融機構(gòu)大規(guī)模進(jìn)入，勢必給其民族金融業(yè)造成巨大的生存壓力，金融體系遭受沖擊將是不可避免的。第二，金融全球化為國際游資制造風(fēng)險提供了條件。金融全球化雖然有利于資本在國際間自由流動。但是，出于逐利的動機，國際游資會利用發(fā)展中國家利率、匯率管制放開后產(chǎn)生的金融產(chǎn)品價格波動，大量涌入發(fā)展中國家套利和套匯。加之目前國際上尚未對投機資本提供必要的約束機制，若有風(fēng)吹草動，國際游資就會從所在國大量撤走，從而引發(fā)嚴(yán)重的金融動蕩。第三，金融全球化加劇了發(fā)展中國家經(jīng)濟的泡沫化程度。在過去20年中，發(fā)展中國家從國際市場籌集到的大筆資金被過度投入股市和樓市進(jìn)行炒作。同時，國際投機資本也乘虛而入。在巨量資金的支撐下，證券、房地產(chǎn)市場逐漸脫離了經(jīng)濟發(fā)展的基本面而飚升，并逐步演變?yōu)榕菽?jīng)濟。第四，金融全球化給發(fā)展中國家的金融監(jiān)管和調(diào)控帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。金融全球化意味著金融資本在全球范圍內(nèi)自由流動與獲利。出于獲利的需要，國際上許多金融資源被無序、過度開發(fā)，金融投機性凸顯。加之現(xiàn)代金融交易工具發(fā)展迅速，極短時間內(nèi)即可完成巨額資金的交易與轉(zhuǎn)移，其去向不確定性很大。這既給發(fā)展中國家金融監(jiān)管與調(diào)控帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也削弱了其貨幣政策的調(diào)控力度。
二、中國金融業(yè)當(dāng)前存在的主要問題
金融全球化的特點和二元效應(yīng)有助于我們形成它與發(fā)展中國家關(guān)系的一般性理解框架。為了將問題引向深入，我們還需進(jìn)一步分析中國金融業(yè)在全球化時代所面臨的特殊問題，并尋求相應(yīng)的解決方法。當(dāng)前，中國金融業(yè)所面臨的問題主要集中于三個方面：
(一)金融業(yè)整體缺乏競爭力。
從銀行業(yè)看，主要表現(xiàn)為資產(chǎn)質(zhì)量惡化，資本嚴(yán)重不足，收益急劇下滑。銀行的資產(chǎn)質(zhì)量是決定其競爭力的關(guān)鍵因素。按國家規(guī)定，銀行不良資產(chǎn)比重不得超過15％。而我國銀行的不良債權(quán)已大大超過了這一比例。到1995年，國有銀行不良資產(chǎn)比重即達(dá)22．3％，與當(dāng)年商業(yè)銀行的總準(zhǔn)備率21％相當(dāng)。另據(jù)巴塞爾協(xié)議規(guī)定，銀行的資本比率不得低于8％，而我國國有銀行的資本充足率距此標(biāo)準(zhǔn)相去甚遠(yuǎn)，截至1997年6月，四大國有銀行的平均資本充足率只有3．12％。雖然1998年發(fā)行了2700億特別國債補充資本金，但依然離所需甚遠(yuǎn)。銀行資產(chǎn)質(zhì)量下降的直接后果就是經(jīng)營效益急劇下滑。1996年，國有四大銀行凈資產(chǎn)利潤率只有5．5％，這一指標(biāo)不但低于國內(nèi)其他非國有銀行，更遠(yuǎn)低于東南亞國家金融機構(gòu)。而正是銀行不良貸款及低收益率是導(dǎo)致東南亞金融危機的誘因。
從非銀行金融機構(gòu)看，證券業(yè)的競爭力問題較為典型。這主要表現(xiàn)為證券業(yè)規(guī)模偏小，實力有限。眾所周知，證券業(yè)展開競爭和抗御風(fēng)險是要以必要的規(guī)模和實力作為保證的。目前，證券經(jīng)營機構(gòu)和國內(nèi)其他金融機構(gòu)相比，規(guī)模普遍偏小。工、農(nóng)、中、建四大國有銀行各自資產(chǎn)總額都在10000億元以上，合計10萬億元。而在證券公司中，截至1999年10月，全部證券公司資產(chǎn)總額約為3500億元，規(guī)模最大的申銀萬國證券資產(chǎn)僅有300億元左右。如果再與外國投資銀行相比，中國證券的實力就相差更遠(yuǎn)了。在這種情況下，隨著資本市場和證券業(yè)的對外開放，隨著跨國大型投資銀行大舉進(jìn)軍中國資本市場，以國內(nèi)現(xiàn)有證券經(jīng)營機構(gòu)的實力，是無法與其比肩相爭的，所面臨的壓力可想而知。
(二)金融創(chuàng)新乏陳。與發(fā)達(dá)國家相比，我國的金融創(chuàng)新還很落后，且存在兩大問題：其一，金融創(chuàng)新過于依賴政府。
由于我國的金融機構(gòu)還不是真正的企業(yè)，金融創(chuàng)新主要依靠政府和金融主管當(dāng)局，表現(xiàn)為一個自上而下的強制性過程。其二，在有限的金融創(chuàng)新中，各領(lǐng)域進(jìn)展失衡。例如，金融工具、產(chǎn)品、服務(wù)的創(chuàng)新步履緩慢；在業(yè)務(wù)創(chuàng)新中，負(fù)債類業(yè)務(wù)多于資產(chǎn)類業(yè)務(wù)；在資產(chǎn)類業(yè)務(wù)中，真正能夠保證受益、轉(zhuǎn)移風(fēng)險的金融創(chuàng)新寥寥無幾。顯然，金融創(chuàng)新的不平衡性和行政主導(dǎo)降低了金融資源的效率，削弱了中國金融機構(gòu)的創(chuàng)新競爭力。
(三)中國金融業(yè)的監(jiān)管存在突出問題。
從中國金融業(yè)的內(nèi)部自律看，金融機構(gòu)面臨著與國有企業(yè)一樣的困境，即如何真正解決內(nèi)部激勵與約束機制問題。國有銀行還不是真正意義上的銀行，在追逐利潤的動機、風(fēng)險控制及產(chǎn)權(quán)問題上，尚未達(dá)到市場經(jīng)濟的要求。如果這些問題不能最終解決，金融業(yè)仍然不按商業(yè)法則運營，在同具有綜合實力優(yōu)勢的發(fā)達(dá)國家金融機構(gòu)競爭中就難以獲勝。
從外部監(jiān)管看，首先表現(xiàn)為金融法規(guī)建設(shè)滯后。我國金融監(jiān)管長期依靠由上而下的行政管理，法律手段極為缺乏。金融監(jiān)管的實質(zhì)是法制管理，而在現(xiàn)實中，金融機構(gòu)從市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)運營，到市場退出、違規(guī)處理都存在大量的法律問題需要加以明確和解決。其次，監(jiān)管體制尚未理順。這主要表現(xiàn)為：其一，證券監(jiān)督權(quán)力分散。從中央管理層角度看，雖然中國證監(jiān)會是主要監(jiān)管部門，但包括財政部、央行、計委在內(nèi)的各個部門都對市場擁有較強的干預(yù)能力。從地方角度看，由于地方政府對地方證券管理機構(gòu)的制約作用，出于地方利益的需要，有時仍會干預(yù)證券機構(gòu)的運營。這就產(chǎn)生了對證券監(jiān)管的統(tǒng)一協(xié)調(diào)問題。其二，監(jiān)管部門缺少評價考核金融機構(gòu)市場風(fēng)險的標(biāo)準(zhǔn)，對異常金融變動缺乏及時的預(yù)警定位和風(fēng)險處理。這種情況如不改變，金融開放之后，很難監(jiān)管全球化下各類金融機構(gòu)令人眼花繚亂的金融產(chǎn)品和隨之而來的風(fēng)險。再次，對外資監(jiān)管準(zhǔn)備不足。近幾年，隨著外資金融機構(gòu)在華數(shù)量的增多，其運營安全性已日益與我國金融安全相關(guān)聯(lián)。我們須對少數(shù)外資金融機構(gòu)為逐利而利用監(jiān)管缺陷違規(guī)操作的可能性保持相當(dāng)?shù)木?。另外，一旦資本賬戶開放，國際短期游資定會大量進(jìn)入，金融監(jiān)管就會變得更加復(fù)雜。而目前，我國金融的對外監(jiān)管尚處于初始階段，從監(jiān)管手段到法律法規(guī)都很不完善。因此，當(dāng)務(wù)之急是如何建立起一套規(guī)范科學(xué)的金融監(jiān)管體制，對外資金融機構(gòu)和短期游資進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管，防范所可能產(chǎn)生的金融風(fēng)險。
三、中國金融的應(yīng)對策略
(一)培育真正的市場主體和競爭體制，形成與開放環(huán)境相適應(yīng)的競爭能力。
首先，國有銀行要建立國家控股的多元化產(chǎn)權(quán)制度。建立國家控股的多元化產(chǎn)權(quán)制度，必須從外部治理和內(nèi)部治理兩個方向入手：
(1)外部治理。從我國國情看，國企改革和政府行為是與國有銀行產(chǎn)權(quán)制度改造密切相關(guān)的外部條件。外部治理，就是要解決好這兩個方面的問題。第一，國有企業(yè)必須盡早建立現(xiàn)代企業(yè)制度。國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度所存在的問題，是造成國有銀行(本身就是國有企業(yè))競爭力低下的重要外因之一。由于兩者產(chǎn)權(quán)同構(gòu)，導(dǎo)致銀行資產(chǎn)質(zhì)量不斷惡化。為此，必須從整體上把握國企改革和金融體制改革的內(nèi)在聯(lián)系，遵循產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確的要求，加快建立公司法人治理結(jié)構(gòu)。這既是企業(yè)拓寬融資渠道，立足長遠(yuǎn)發(fā)展的需要，也是實現(xiàn)金融全面對外開放的前提。如果不能真正建立現(xiàn)代企業(yè)制度，就沒有科學(xué)的激勵與約束機制，從而無法在微觀制度層面根本解決銀行業(yè)面臨的風(fēng)險。第二，必須切實轉(zhuǎn)變政府職能。在傳統(tǒng)體制下，政府為了挽救效率低下的國有企業(yè)，經(jīng)常干預(yù)銀行的貸款決策。其結(jié)果，不但企業(yè)的依賴性變本加厲，銀行的競爭力也在不斷減小。因此，當(dāng)務(wù)之急必須加快政府職能的轉(zhuǎn)變，將工作重心從被動的對企業(yè)進(jìn)行“救火”，逐步轉(zhuǎn)向培育市場競爭機制和競爭能力、維持金融秩序、鼓勵金融創(chuàng)新、加大監(jiān)管力度的軌道上來，讓市場機制在金融資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，政府充分運用貨幣政策工具從宏觀對金融運行進(jìn)行調(diào)節(jié)。
(2)內(nèi)部治理。對國有銀行內(nèi)部進(jìn)行治理，建立國家控股的商業(yè)銀行，其意義有二：第一，從表層看，有助于解決銀行的不良資產(chǎn)，增加資本金，提高防范風(fēng)險的能力；其二，從深層次看，對國有銀行進(jìn)行商業(yè)化改造，建立經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)和監(jiān)督權(quán)分立的制度框架，可以形成科學(xué)的公司法人治理結(jié)構(gòu)，擺脫政府的行政干預(yù)，使銀行的市場化經(jīng)營獲得制度上的保證。
為此，我們要加快國有銀行產(chǎn)權(quán)重組進(jìn)程，充分吸納社會不同的投資主體，在國家控股的前提下，建立公司法人產(chǎn)權(quán)制度。在這一制度框架下，銀行才有條件真正實行自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險的經(jīng)營機制，實現(xiàn)與政策性金融的徹底分離，建立符合實際的資產(chǎn)負(fù)債比例管理機制和嚴(yán)格的激勵與約束機制，從而規(guī)避風(fēng)險，實現(xiàn)利潤的最大化。其次，積極發(fā)展民間金融機構(gòu)，構(gòu)建金融業(yè)競爭體制。改革開放以來，我國的民營經(jīng)濟獲得了長足發(fā)展。但是，國有銀行由于體制上的弊端，一直不能為民營經(jīng)濟提供充分的金融支持。這一方面造成民營經(jīng)濟的金融服務(wù)缺失，將其推向并不規(guī)范的民間借貸市場；另一方面，由于缺少體制外的競爭，國有銀行商業(yè)化進(jìn)程大大減慢，缺少真正的競爭力。因此，積極發(fā)展規(guī)范的民間金融機構(gòu)，培育金融業(yè)競爭體制，已成為我國金融深化的重中之重。在具體運作方式上，可通過組建產(chǎn)權(quán)明確、內(nèi)部風(fēng)險約束機制完善的股份制民營銀行，來專事為民營經(jīng)濟和中小企業(yè)的融資提供服務(wù)。此舉既有利于民營經(jīng)濟的發(fā)展，也有利于營造競爭的體制環(huán)境，使國有金融的改革獲得必要的壓力和動力。第三，培育金融業(yè)規(guī)模競爭力。培育金融業(yè)的規(guī)模競爭力，主要通過兩個途徑：一個是股市融資，一個是資產(chǎn)重組。股市融資主要是憑借股權(quán)來融通資本。對于已上市的、符合條件的證券機構(gòu)，可從制度上為其創(chuàng)造增資擴股的條件；對于未上市的、符合條件的證券機構(gòu)，也應(yīng)盡早上市。通過增資擴股和上市，證券機構(gòu)可獲得資本市場的巨大支持，從而解決資產(chǎn)質(zhì)量和資本金問題。資產(chǎn)重組主要指對現(xiàn)有證券機構(gòu)的一種資源整合。對于實力較強的全國性證券機構(gòu)和區(qū)域性證券機構(gòu)，要鼓勵強強聯(lián)合，尋求集團化發(fā)展模式，通過相互參股打通以市場為紐帶的聯(lián)合通道。對于中小證券機構(gòu)，除了可考慮相互合并之外，具有特色和專長的機構(gòu)很可能以出售、換股等方式被吸收到大的證券機構(gòu)之中，補充并壯大其競爭優(yōu)勢。當(dāng)然，在證券業(yè)的資產(chǎn)整合過程中，必須相應(yīng)提高證券機構(gòu)的管理水平，遵循市場規(guī)律，要把提高競爭力作為根本目的。否則，重組過程很可能蛻變成一種行政命令式的盲目擴張。
(二)加快金融創(chuàng)新。
針對目前中國金融創(chuàng)新所面臨的主要問題，應(yīng)著力做好以下幾方面的工作：首先，要加快政府金融管理職能的轉(zhuǎn)變。今后，政府的金融管理職能要轉(zhuǎn)向創(chuàng)造公平競爭的體制環(huán)境和加強調(diào)控的有效性上來。政府要創(chuàng)造公平競爭的體制環(huán)境，消除歧視性政策，放寬市場進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，按照統(tǒng)一的市場監(jiān)管原則鼓勵各類金融機構(gòu)展開充分競爭，鼓勵合法金融創(chuàng)新。對行政壟斷、地方保護主義和惡性競爭要依法規(guī)范和治理。政府要修正過去主要以行政手段為依托對金融創(chuàng)新所采取的單向驅(qū)動行為，代之以宏觀間接調(diào)控機制，正確引導(dǎo)企業(yè)的金融創(chuàng)新沖動，控制金融創(chuàng)新所可能帶來的風(fēng)險。
其次，打造金融創(chuàng)新的微觀基礎(chǔ)，選準(zhǔn)創(chuàng)新的突破口。我國金融機構(gòu)之所以缺乏自主創(chuàng)新的動力，金融機構(gòu)本身產(chǎn)權(quán)不明晰、缺乏激勵和約束機制是重要內(nèi)因。為此，必須加快國有金融機構(gòu)產(chǎn)權(quán)制度的改革步伐，通過建立以市場為導(dǎo)向的激勵與約束機制，形成金融創(chuàng)新的微觀基礎(chǔ)。當(dāng)前，金融機構(gòu)的創(chuàng)新突破口應(yīng)主要圍繞金融工具、金融業(yè)務(wù)和金融電子信息化展開。針對金融工具的有限性，可利用股票市場的先發(fā)優(yōu)勢，適時發(fā)展期貨、期權(quán)等衍生金融工具；針對負(fù)債類業(yè)務(wù)多于資產(chǎn)類業(yè)務(wù)，積極發(fā)展票據(jù)和國債回購市場，推進(jìn)金融資產(chǎn)的證券化進(jìn)程；針對金融效率對交易和清算手段的依賴性，著力進(jìn)行金融電子信息化建設(shè)，使金融運作基于電子化的平臺而獲得質(zhì)的飛躍。
(三)加強對金融業(yè)的綜合監(jiān)管。
金融業(yè)的綜合監(jiān)管是內(nèi)部約束和外部約束的有機統(tǒng)一。首先，要加強對金融業(yè)的內(nèi)部約束。(1)完善金融機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)控機制。金融機構(gòu)需建立有效的內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)，確立內(nèi)部監(jiān)控的檢查評估機制、風(fēng)險業(yè)務(wù)評價機制以及對內(nèi)部違規(guī)行為的披露懲處機制，做到對問題早發(fā)現(xiàn)，早解決；要建立嚴(yán)格的授權(quán)制度，各級金融機構(gòu)必須經(jīng)過授權(quán)才能對相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行處置，未經(jīng)授權(quán)不能擅自越位；要實行分工控制制度，確保授權(quán)授信的科學(xué)有效性，建立對風(fēng)險的局部分割控制。(2)進(jìn)行金融業(yè)行業(yè)自律建設(shè)。加強金融業(yè)的自律建設(shè)，一是要對所屬成員定期進(jìn)行檢查，包括業(yè)務(wù)檢查、財務(wù)檢查和服務(wù)質(zhì)量檢查；二是要對成員經(jīng)常性業(yè)務(wù)予以監(jiān)督，包括對業(yè)務(wù)運作的監(jiān)督指導(dǎo)，對可能出現(xiàn)的風(fēng)險和違規(guī)行為的預(yù)防與處理。具體而言，在銀行業(yè)，要加強銀行同業(yè)協(xié)會的職能，充分發(fā)揮其管理和服務(wù)的作用；在證券業(yè)，要加強證券業(yè)協(xié)會的建設(shè)，發(fā)揮其在公平競爭、信息共享、風(fēng)險防范和仲裁等方面的協(xié)調(diào)職能。
一、金融監(jiān)管體制概述
金融監(jiān)管體制是指為實現(xiàn)特定的社會經(jīng)濟目標(biāo)而對金融活動施加影響的一整套機制和組織結(jié)構(gòu)的總和。與之密切相關(guān)的基本要素：首先是體制參與者，即由誰監(jiān)管和對誰監(jiān)管，核心是金融監(jiān)管機關(guān)的設(shè)置、職責(zé)職權(quán)的依法定位；其次是如何監(jiān)管，即為實現(xiàn)金融監(jiān)管目標(biāo)而采用的各種方式、方法和手段，體制的各種參與者按照一定方式有規(guī)律地相互作用，以完成特定的目的?？梢姡瑢鹑诒O(jiān)管體制的研究涉及到對金融監(jiān)管機關(guān)組織構(gòu)成、職權(quán)的分析、金融監(jiān)管機關(guān)對金融機構(gòu)作用機制的分析等。
根據(jù)監(jiān)管主體的多少，金融監(jiān)管體制可分為一元化監(jiān)管體制與多元化監(jiān)管體制。前者是獨家監(jiān)管型，即只有一家執(zhí)行金融監(jiān)管的機關(guān)，實行高度集中的單一型監(jiān)管體制。后者是多家監(jiān)管型，即執(zhí)行金融監(jiān)管的機關(guān)為兩家或兩家以上共同分工負(fù)責(zé)進(jìn)行金融監(jiān)管。實行這種體制的國家根據(jù)監(jiān)管權(quán)限在中央與地方的劃分的不同，又可分為一線多元監(jiān)管體制和雙線多元監(jiān)管體制。實行一線多元體制的國家或地區(qū)，金融健全權(quán)力集中于中央，在中央一級又分別由兩個或兩個以上的機關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)管。這種體制實際上是以財政部和中央銀行為主題開展工作。實行雙線多元體制的國家主要是聯(lián)邦制國家，以美國和加拿大為典型代表。其基本框架如下：
二、美國金融監(jiān)管體制
在世界各國金融監(jiān)管體制中，美國的監(jiān)管體制被公認(rèn)為是最健全、最完備、最具代表性的，1999年11月4日。美國參眾兩院通過了《1999年金融服務(wù)法》(FinancialService8Actofl999)，廢除了1933年制定的《格拉斯·斯蒂格爾法》，徹底結(jié)束了銀行、證券、保險的分業(yè)經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管的局面，開辟了金融服務(wù)產(chǎn)業(yè)的新紀(jì)元，美國金融監(jiān)管也最終形成了現(xiàn)行的雙線多元監(jiān)管模式。這種新的監(jiān)管體系順應(yīng)了金融服務(wù)業(yè)混合經(jīng)營、金融集團的發(fā)展趨勢，在制度上實現(xiàn)了金融監(jiān)管的創(chuàng)新。由于美國處于世界頭號金融強國的地位，因此。對美國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的考察研究，將在構(gòu)思我國金融監(jiān)管體制改革的方向和具體策略等方面提供諸多啟示。
美國金融監(jiān)管體制比較復(fù)雜，聯(lián)邦和各州都有權(quán)對銀行發(fā)照注冊并進(jìn)行監(jiān)督，即實行雙軌銀行制度。在聯(lián)邦一級，有財政部通貨監(jiān)理局、聯(lián)邦儲備系統(tǒng)和聯(lián)邦存款保險公司三大銀行監(jiān)管機關(guān)。在州一級，各州都有各自的金融法規(guī)和銀行監(jiān)管機構(gòu)。現(xiàn)分述如下：
(一)通貨監(jiān)理局
通貨監(jiān)理局是美國資格最老的金融監(jiān)管機構(gòu)，它是根據(jù)(國民銀行法)于1863年建立的。只有向該局注冊的銀行才能稱為國民銀行。通貨監(jiān)理局在技術(shù)上受財政部指揮。不過實際上它的活動與財政部沒有正式聯(lián)系_保持著相當(dāng)大的獨立性。通貨監(jiān)理局的主要職責(zé)是審查國民銀行的注冊和分支行的設(shè)置，審核銀行的合并，收集國民銀行業(yè)務(wù)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并進(jìn)行與國民銀行體系有關(guān)的各項經(jīng)濟調(diào)研工作；制訂相應(yīng)的管理條例和法規(guī)，并組織貫徹執(zhí)行；檢查國民銀行的資本營運、貸款結(jié)構(gòu)和數(shù)量、存款安全程度和貸款利率水平等經(jīng)營情況，對經(jīng)營管理混亂或違反金融法規(guī)要求的，有權(quán)命令其停業(yè)，進(jìn)行清理整頓，有權(quán)撤換國民銀行的正副行長和高級負(fù)責(zé)人員。通貨監(jiān)理局每年需向國會報告工作情況。
(二)聯(lián)邦儲備系統(tǒng)
聯(lián)邦儲備系統(tǒng)是根據(jù)1913年(聯(lián)邦儲備法)成立的，該系統(tǒng)有以下3個機構(gòu)：
1、聯(lián)邦儲備委員會
聯(lián)邦儲各委員會的主要職能是制定金融政策，此外還要規(guī)定金融規(guī)章、制度，監(jiān)督管理下屬的聯(lián)邦儲備銀行和會員銀行的業(yè)務(wù)。監(jiān)督貨幣的投入與回籠：執(zhí)行有關(guān)管制銀行控股公司活動的法令，并作為聯(lián)邦政府的人。
2、聯(lián)邦儲備銀行
每家聯(lián)邦儲備銀行都是股份有限公司，股份由參加的會員銀行認(rèn)購。所有在聯(lián)邦注冊的國民銀行都必須是會員，而在各州注冊的銀行則可以自由參加或退出。
3、聯(lián)邦公開市場委員會
該委員會是聯(lián)邦儲各系統(tǒng)中指導(dǎo)公開市場業(yè)務(wù)的最高決策機構(gòu)。委員會每四至五周在白宮開會一次，決定公開市場的方針政策，通過買賣政府證券、聯(lián)邦機構(gòu)證中國改革券和銀行承兌票據(jù)以及買賣外匯等辦法來調(diào)節(jié)市場上的銀根。此外，還設(shè)有供咨詢的顧問委員會。
(三)聯(lián)邦存款保險公司
聯(lián)邦存款保險公司建立于1933年。其宗旨是為了保險存款。防止個別銀行的信用危機擴散到其他銀行而設(shè)立的。按規(guī)定，只要是聯(lián)邦儲備系統(tǒng)中的銀行都要求向聯(lián)邦存款保險公司保險，未參加聯(lián)邦儲備系統(tǒng)的州注冊銀行是否參加保險可以悉聽尊便。該保險公司的職責(zé)除了接受存款保險外。還包括審核檢查批準(zhǔn)投保銀行的經(jīng)營范圍。設(shè)立分支行等：考慮投保銀行送交的統(tǒng)計、報告；幫助面臨破產(chǎn)的銀行調(diào)整經(jīng)營方向，組織清理和安排銀行破產(chǎn)時資產(chǎn)清理。債務(wù)償還等。為了保證在聯(lián)邦政府支持下的保險存款得到償付，解除向銀行擠提的風(fēng)險，聯(lián)邦存款保險公司還享有在緊急情況下向財政部借入資金的權(quán)利。
(四)州銀行當(dāng)局
美國各州都有自己的機構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理州注冊銀行。這些機構(gòu)同時管理州內(nèi)其他金融機構(gòu)，如儲蓄存款協(xié)會、信貸和金融公司等。一般來講，它們的具體職責(zé)范圍基本與通貨監(jiān)理局一樣，各州之間略有區(qū)別，共同責(zé)任如下：批準(zhǔn)新銀行的成立，開設(shè)或關(guān)閉分支行機構(gòu)，以及控股公司在州內(nèi)的業(yè)務(wù)范圍：審核銀行和其他金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)帳冊：制定一些規(guī)章制度，保障消費者與貸款者的利益。一般州的監(jiān)督機構(gòu)對銀行的監(jiān)督采取放松態(tài)度，許多銀行都愿意向州銀行注冊，紐約市區(qū)銀行盡管業(yè)務(wù)遍及全世界，但它們大部分是州注冊銀行?；究蚣苋缦拢?/p>
從上述分析可知，盡管各金融監(jiān)管機關(guān)互有分工，各負(fù)其責(zé)，各有自己管轄的范圍和重點，但各機關(guān)職責(zé)互相交叉重疊之處是明顯的。例如，國民銀行須接受通貨監(jiān)理局的監(jiān)督，但所有的國民銀行必須假如聯(lián)邦儲備系統(tǒng)并且參加聯(lián)邦存款保險，因此，國民銀行屬于三個不同的聯(lián)邦監(jiān)管機關(guān)的管理職權(quán)范圍之內(nèi)。那些參加存款保險的州會員銀行必須同時接受聯(lián)邦儲備理事會、聯(lián)邦存款保險公司和州銀行監(jiān)督機關(guān)的檢查和監(jiān)督，分別向三個金融監(jiān)管機關(guān)上交經(jīng)營報告和統(tǒng)計資料。
三、中國金融監(jiān)管體制
我國金融監(jiān)管體制的建設(shè)大體分為兩個階段：第一階段是1998年以前由中國人民銀行統(tǒng)一實施金融監(jiān)管：第二階段是從1998年開始。對證券業(yè)和保險業(yè)的監(jiān)管從中國人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管中分離出來，分別由中國證券監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會負(fù)責(zé)，形成了由中國人民銀行、證監(jiān)會和保監(jiān)會三家分業(yè)監(jiān)管的格局。2003年中國銀行監(jiān)督管理委員會正式組建，接管了中國人民銀行的銀行監(jiān)管職能，由此我國正式確立了分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管、三會分工的金融監(jiān)管體制，而中國金融監(jiān)管也形成了現(xiàn)行的多元化監(jiān)管體制。我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的基本特征是分業(yè)監(jiān)管。按照金融監(jiān)管的分工，銀監(jiān)會主要負(fù)責(zé)商業(yè)銀行、政策性銀行、外資銀行、農(nóng)村合作銀行(信用社)、信托投資公司、財務(wù)公司、租賃公司、金融資產(chǎn)管理公司的監(jiān)管，以大銀行業(yè)為口徑，銀監(jiān)會成立了監(jiān)管一部、二部、三部、合作金融監(jiān)管部和非銀行金融機構(gòu)監(jiān)管部，自上而下相應(yīng)設(shè)立了省局，市分局、縣(市)辦事處體制。而證監(jiān)會和保監(jiān)會則分別負(fù)責(zé)證券、期貨、基金和保險業(yè)的監(jiān)管；內(nèi)部設(shè)立了相應(yīng)的監(jiān)管部室，自上而下則建立了相應(yīng)會、局(省、市、計劃單列)的體制。銀監(jiān)會成立后，中國人民銀行著重加強制定和執(zhí)行貨幣政策的職能，負(fù)責(zé)金融體系的支付安全，發(fā)揮中央銀行在宏觀調(diào)控和防范與化解金融風(fēng)險中的作用。這種金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)表明，除中央銀行負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控外，其他幾個監(jiān)管機構(gòu)都是集中于相對行業(yè)的微觀規(guī)制層面，選擇這種監(jiān)管體制的最大好處是有利于提高監(jiān)管的專業(yè)化水平并及時達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)，有利于提高“機構(gòu)監(jiān)管”的效率。其基本框架如下：
四、中美金融監(jiān)管體制比較
中國和美國金融監(jiān)管體制的異同，可從以下兩個方面進(jìn)行比較：
(一)分業(yè)監(jiān)管和混業(yè)監(jiān)管
因為各國經(jīng)濟、社會、政治體制各異，信用發(fā)展程度不同，各個國家的監(jiān)管模式相當(dāng)多樣化。而且，各國金融經(jīng)營模式和其監(jiān)管模式并非是一一對應(yīng)的關(guān)系，實行分業(yè)經(jīng)營的國家可能實行統(tǒng)一監(jiān)管，采用混業(yè)經(jīng)營的國家也可能繼續(xù)分業(yè)監(jiān)管。從監(jiān)管模式來看主要是有分業(yè)監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管。而中國和美國采用的都是分業(yè)監(jiān)管模式，雖然兩國的經(jīng)營模式不盡相同，但監(jiān)管體制仍然堅持分業(yè)監(jiān)管的模式，也就是將金融機構(gòu)按金融市場劃分為銀行、證券、保險三個領(lǐng)域，在每個領(lǐng)域分別設(shè)立一個專業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)全面監(jiān)管。美國自1999年的金融服務(wù)現(xiàn)代化法案出臺，銀行業(yè)走向了全能化，但是其監(jiān)管體制仍然維系著令人眼花繚亂的傘狀監(jiān)管，它不僅存在不同金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管主體還存在著不同級政府設(shè)立的監(jiān)管主體。銀行以及儲蓄性金融機構(gòu)的監(jiān)管由貨幣監(jiān)理局、美聯(lián)儲和存款保險公司三大聯(lián)邦級監(jiān)管機構(gòu)和各州監(jiān)管機構(gòu)共同負(fù)責(zé)。證券經(jīng)營機構(gòu)主要受聯(lián)邦政府法的管轄。而證券交易委員會是基于證券交易法設(shè)立的證券監(jiān)管機構(gòu)。對證券經(jīng)營機構(gòu)、證券信息披露、證券交易所柜臺交易和證券業(yè)協(xié)會等履行監(jiān)管職能。美國的保險機構(gòu)則由所在各州保險監(jiān)管局負(fù)責(zé)。中國的分業(yè)監(jiān)管情況在前面闡述過，這里就不再贅述。
但是，分業(yè)監(jiān)管模式也存在很大的弊端，如各監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)性差，容易出現(xiàn)監(jiān)管真空地帶：監(jiān)管機構(gòu)龐大，監(jiān)管成本較高，尤其針對全能銀行進(jìn)行的分業(yè)監(jiān)管，容易產(chǎn)生重復(fù)監(jiān)管問題。
(二)機構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管
按照監(jiān)管主體的標(biāo)準(zhǔn)劃分，金融監(jiān)管模式可以分為功能監(jiān)管和機構(gòu)監(jiān)管。功能監(jiān)管按不同金融業(yè)務(wù)的種類進(jìn)行監(jiān)管，如銀行業(yè)務(wù)、保險業(yè)務(wù)、證券業(yè)務(wù)分別由一個監(jiān)管主體的不同職能部門或由不同的監(jiān)管主體按照不同的業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管。對一個給定的金融活動均由同一個監(jiān)管者監(jiān)管。目前實踐中的功能型監(jiān)管模式表現(xiàn)為三種模式，即統(tǒng)一監(jiān)管型、牽頭監(jiān)管型和傘形監(jiān)管。1999年11月美國國會通過了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，該法案允許金融控股公司通過設(shè)立子公司的形式經(jīng)營多種金融業(yè)務(wù)，如存貸款、保險承銷和經(jīng)紀(jì)以及投資銀行等。但金融控股公司本身并不開展業(yè)務(wù)，其主要職能是向聯(lián)儲申請執(zhí)照、對集團公司及子公司進(jìn)行行政管理。對應(yīng)金融控股公司這種傘狀結(jié)構(gòu)，美聯(lián)儲被賦予傘型結(jié)構(gòu)監(jiān)管者(UmbrellaSupervision)職能，并且與財政部一起認(rèn)定哪些業(yè)務(wù)屬于允許金融控股公司經(jīng)營的金融業(yè)務(wù)。在傘型監(jiān)管模式下。金融控股公司的銀行部分由財政部貨幣監(jiān)管總署、美國聯(lián)邦儲備委員會、聯(lián)邦存款保險公司監(jiān)管，證券部分由證券交易委員會監(jiān)管，保險部分由州保險監(jiān)管署監(jiān)管。證券交易委員會和州保險監(jiān)管署被統(tǒng)稱為功能監(jiān)管者(FunctionalRegulators)，如圖4所示。
機構(gòu)監(jiān)管則按不同的金融機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，中國目前主要采用的就是這種監(jiān)管模式。這種金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)表明，除中央銀行負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控外，其他幾個監(jiān)管機構(gòu)都是集中于相對行業(yè)的微觀規(guī)制層面，選擇這種監(jiān)管體制的最大好處是有利于提高監(jiān)管的專業(yè)化水平并及時達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)。有利于提高“機構(gòu)監(jiān)管”的效率。就我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制而言，從其實際運行以來所取得的成效來看，在總體上是值得肯定的，它不僅統(tǒng)一了監(jiān)管框架，加強了監(jiān)管專業(yè)化，提高了監(jiān)管效率，而且還有利于中央銀行更加有效的制定與執(zhí)行貨幣政策。但是，近幾年隨著金融全球化、自由化和金融創(chuàng)新的發(fā)展迅猛，金融業(yè)開放加快，金融監(jiān)管環(huán)境發(fā)生重大變化，分業(yè)監(jiān)管體制已顯現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)，其本身所固有的問題也逐漸顯露出來。
一、實施金融監(jiān)管的必要性
金融監(jiān)管是指金融主管當(dāng)局對金融機構(gòu)實施全面的、經(jīng)常性的檢查和督促，并以此來促使金融機構(gòu)依法穩(wěn)健地經(jīng)營、安全可靠和健康地發(fā)展。金融監(jiān)管的首要目標(biāo)是維護金融體系的安全與穩(wěn)定，具體目標(biāo)是保護存款人和投資人的利益。
（一）實施金融監(jiān)管是實現(xiàn)國民經(jīng)濟健康發(fā)展的需要
金融業(yè)是以貨幣信用、證券及保險業(yè)務(wù)等為主要經(jīng)營內(nèi)容的特殊行業(yè)，與國民經(jīng)濟整個運行息息相關(guān)。一旦金融機構(gòu)經(jīng)營失敗或發(fā)生金融危機，就會對整個社會經(jīng)濟生活產(chǎn)生不良影響。隨著國民經(jīng)濟的迅速貨幣化和經(jīng)濟關(guān)系的信用化，以貨幣信用制度和銀行制度為主體的金融結(jié)構(gòu)具有極其廣泛深刻的滲透性和擴散，金融體系成為國民經(jīng)濟的神經(jīng)中樞和社會經(jīng)濟的調(diào)節(jié)器，它具有影響社會全局利益和社會政治經(jīng)濟發(fā)展等特殊的公共性和全局性。因此，只有加強對社會金融業(yè)的監(jiān)督與管理，才能引導(dǎo)和促進(jìn)金融業(yè)發(fā)揮其對社會經(jīng)濟生活的積極影響作用，推動國民經(jīng)濟的良循環(huán)。
（二）實施金融監(jiān)管是維護社會經(jīng)濟穩(wěn)定的需要
市場經(jīng)濟條件下，金融機構(gòu)之間不可避免地要進(jìn)行激烈的競爭。這種競爭如果失去調(diào)節(jié)、監(jiān)督、控制，會偏離正確方向，形成破壞性競爭或壟斷，從而影響整個金融業(yè)的健康發(fā)展，破壞了社會的安定團結(jié)。因此，為了維護社會經(jīng)濟穩(wěn)定，為經(jīng)濟發(fā)展提供一個寬松的金融環(huán)境，避免過度競爭，有必要對金融業(yè)實行監(jiān)督和管理，督促金融機構(gòu)向著適度競爭、規(guī)范競爭的方向發(fā)展。
（三）實施金融監(jiān)管是正確貫徹國家貨幣政策、認(rèn)真執(zhí)行金融法規(guī)制度的需要
無論是在貫徹落實國家金融、貨幣政策方面，還是在實施和執(zhí)行國家金融法規(guī)制度的過程中，隨著實現(xiàn)貨幣政策目標(biāo)和執(zhí)行國家金融法規(guī)制度難度的不斷加大，不同的政策目標(biāo)之間很難只依靠傳統(tǒng)的貨幣政策手段協(xié)調(diào)，大量的金融關(guān)系以及各種矛盾和問題也很難只依靠司法機關(guān)來調(diào)整和評判，還必須輔之以金融監(jiān)督管理，使金融業(yè)的發(fā)展方向、經(jīng)營活動等符合國家貨幣金融政策意圖和金融法規(guī)制度的要求。
二、我國金融監(jiān)管面臨的問題分析
（一）金融機構(gòu)存在的問題
當(dāng)前我國國有商業(yè)銀行在金融監(jiān)管方面存在的問題主要表現(xiàn)為內(nèi)控機制滯后，首先是各級管理層重國家計劃，輕自身管理，重速度和規(guī)模，輕質(zhì)量和效益，在資金管理方面，表現(xiàn)為資金審批程序不健全，對資金使用的監(jiān)控不嚴(yán)；貸款審查不嚴(yán)格，手續(xù)不全，沒有真正做到貸前調(diào)查、貸后檢查，使得信貸風(fēng)險加劇。其次是人事控制機制不完善，商業(yè)銀行的員工隊伍規(guī)模龐大，層次結(jié)構(gòu)不合理，沒有建立起一套行之有效且完善的員工業(yè)績考評和激勵競爭機制。然后是上下級缺乏有效的約束，由于分支機構(gòu)不具有法人資格，其行為所產(chǎn)生的一切后果均由總行承擔(dān)，分支機構(gòu)的違規(guī)或不審慎行為都可給整個系統(tǒng)釀成大禍。再次是職能監(jiān)督崗權(quán)威性缺失，職能監(jiān)督部門實行“既向本級行行長負(fù)責(zé)，又對上級行政職能部門負(fù)責(zé)”的管理模式，致使其監(jiān)督工作實際上陷入一種無序和無效的狀態(tài)；內(nèi)審監(jiān)督機構(gòu)不健全，有些商業(yè)銀行沒有單獨設(shè)立內(nèi)審機構(gòu)。證券市場和保險市場存在的問題，由于我國證券市場目前是非自由的市場，它除了市場本身特有的因素外，還受政治體制、傳統(tǒng)觀念、偶發(fā)事件和隨機因素的影響，我國證券市場仍處于走向規(guī)范化的初級階段，發(fā)育程度低，而且不規(guī)范。在證券市場主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先是市場主體行為扭曲；其次是定價機制扭曲；再次是市場處于分割狀態(tài)；最后是缺乏有效的市場退出機制。在保險市場表現(xiàn)在：市場發(fā)展不完善；計劃經(jīng)濟體制對人事制度影響較大；內(nèi)部管理不嚴(yán)、競爭力不強，沒有建立真正意義上的現(xiàn)代企業(yè)制度，在經(jīng)營理念上重保費規(guī)模、輕經(jīng)營效益；重保單數(shù)量、輕保單質(zhì)量，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營效益下降，在經(jīng)營環(huán)節(jié)上，重承保、輕理賠，嚴(yán)重?fù)p害了保險公司乃至整個保險業(yè)的信用。
（二）金融監(jiān)管本身存在的問題
我國金融監(jiān)管的時間較短，在金融監(jiān)管的方法手段、技術(shù)條件以及信息披露等方面，我國還存在許多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先是金融監(jiān)管有效性不足，金融監(jiān)管內(nèi)容過于狹窄，我國目前的監(jiān)管內(nèi)容主要是市場準(zhǔn)入監(jiān)管中還存在著重審批輕管理、重傳統(tǒng)的存貸業(yè)務(wù)輕表外業(yè)務(wù)及其他創(chuàng)新業(yè)務(wù)、重國有銀行輕其他銀行和非銀行金融機構(gòu)等問題，不能實現(xiàn)完全有效地監(jiān)管。其金融監(jiān)管仍偏重于合規(guī)性監(jiān)管，嚴(yán)格的管制極大地遏制了金融創(chuàng)新的有效空間；對金融機構(gòu)日常經(jīng)營的風(fēng)險性監(jiān)管涉及不多；監(jiān)管措施的效能未得到充分發(fā)揮，對金融機構(gòu)違規(guī)行為的處罰不夠嚴(yán)厲，違規(guī)處罰中缺乏嚴(yán)厲性，對違規(guī)行為的處罰缺乏有效性。其次是金融信息披露滯后，信息披露滯后于監(jiān)管和外部市場約束的需要，我國金融機構(gòu)關(guān)于信息披露的法制觀念不夠，數(shù)據(jù)資料編報的隨意性較大，信息披露缺乏強制性和規(guī)范性；金融信息披露的范圍小，內(nèi)容比較單一，信息不完備，缺乏專門的金融信息開發(fā)和傳播中介機構(gòu)，使得金融信息在低水平上傳播和利用。
三、完善我國金融監(jiān)管的措施分析
（一）完善金融機構(gòu)內(nèi)控機制
完善金融機構(gòu)內(nèi)控機制就必須深入到金融機構(gòu)內(nèi)部的組織、結(jié)構(gòu)、觀念、管理等各個環(huán)節(jié)，建立起有效的內(nèi)部控制機制，以達(dá)到規(guī)避風(fēng)險（包括經(jīng)營風(fēng)險、業(yè)務(wù)風(fēng)險、非系統(tǒng)性市場風(fēng)險等）、維持安全的目的。
首先，要提高對加強內(nèi)控機制建設(shè)的認(rèn)識，金融機構(gòu)的各級管理人員要充分認(rèn)識內(nèi)控建設(shè)的重要性，把它作為經(jīng)營管理工作中的關(guān)鍵一環(huán)，常抓不懈，落到實處，這樣才能有助于金融機構(gòu)內(nèi)控機制的建立健全和充分發(fā)揮作用。
其次，要完善法人治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)著力于打破現(xiàn)有的銀行業(yè)壟斷，引進(jìn)市場競爭機制，實現(xiàn)銀行運作機制的轉(zhuǎn)換，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革，建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)，完善內(nèi)控制度，生發(fā)出市場對銀行監(jiān)管的力量，通過實施國有銀行的產(chǎn)權(quán)制度改革與創(chuàng)新，將國有商業(yè)銀行改造成為治理結(jié)構(gòu)完善、運行機制健全、經(jīng)營目標(biāo)明確、財務(wù)狀況良好，具有較強國際競爭力的大型現(xiàn)代商業(yè)銀行。
然后，建立風(fēng)險管理體制，要完善授權(quán)授信制度，實行分級授權(quán)、分類管理制度，推行以獨立盡職調(diào)查、民主風(fēng)險評審、嚴(yán)格決策紀(jì)律和問責(zé)制為核心的“三位一體”授信決策機制，要健全決策約束機制和責(zé)任人制度。建立和完善以審貸分離為核心的貸款決策風(fēng)險約束機構(gòu)，對行長的決策行為進(jìn)行有效約束。實行崗位約束，建立貸款決策責(zé)任人制度，把風(fēng)險貸款責(zé)任分解到個人；建立風(fēng)險責(zé)任制，董事長、董事、行長等高級管理人員的任免、獎懲直接與銀行的經(jīng)營風(fēng)險掛鉤。建立常規(guī)的審計檢查制度，履行對銀行內(nèi)部各部門的審計監(jiān)督，對重大案件和銀行行長的審計可以會同銀監(jiān)會組成聯(lián)合審計組來進(jìn)行。
最后，完善市場化用人機制和分配機制，金融機構(gòu)應(yīng)將引入競爭機制作為干部管理制度改革的切入點，實行中層干部公開競聘制度和末位淘汰制度、員工內(nèi)退制度，通過競爭上崗、崗位交流、末位淘汰，實現(xiàn)員工與崗位、能力與需要的最佳結(jié)合。引入有效的激勵和處罰機制，在內(nèi)部控制制度的運作過程中，要堅持獎懲分明。
（二）完善金融監(jiān)管體制
鼓勵金融創(chuàng)新和加強風(fēng)險監(jiān)管。金融監(jiān)管當(dāng)局要對金融創(chuàng)新進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)和政策指導(dǎo)以及制定有關(guān)的規(guī)章制度，適當(dāng)放開對金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)的限制，除了對一些超出目前監(jiān)管水平的業(yè)務(wù)創(chuàng)新進(jìn)行限制外，應(yīng)鼓勵銀行機構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng)新和加強風(fēng)險管理。配合金融機構(gòu)改進(jìn)公司治理結(jié)構(gòu)，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)制定一套具有可操作性的公司治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制的評價標(biāo)準(zhǔn)與辦法，在日常監(jiān)管中，將銀行治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制制度的建立與執(zhí)行情況作為監(jiān)管的重要內(nèi)容。加強對金融機構(gòu)表外業(yè)務(wù)的監(jiān)管；實現(xiàn)從機構(gòu)性監(jiān)管向功能性監(jiān)管轉(zhuǎn)變；要根據(jù)各金融機構(gòu)不同的現(xiàn)狀實施差別監(jiān)管，監(jiān)管部門要建立統(tǒng)一的監(jiān)管框架體系，完善金融機構(gòu)市場準(zhǔn)入制度，對金融機構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營實行審慎監(jiān)管，對金融機構(gòu)實施有效的市場退出；實現(xiàn)工作重心由合規(guī)監(jiān)管向風(fēng)險監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，完善金融監(jiān)管人員素質(zhì)體系。
另外，為了規(guī)范監(jiān)管行為，實現(xiàn)金融監(jiān)管連續(xù)穩(wěn)定，我國必須遵守入世的承諾，參照國際準(zhǔn)則，加快對金融法律、法規(guī)的制定、修改和完善，建立健全與國際金融法規(guī)接軌的金融法律體系。健全信息披露制度，增強監(jiān)管部門政策透明度。政策調(diào)整應(yīng)向金融參與者公示，以保障每個金融市場參與者對當(dāng)局政策變動的知情權(quán)；構(gòu)建多層次的信息披露體系；完善金融信息的強制披露制度；充實信息披露內(nèi)容，根據(jù)金融業(yè)具體活動的特點，加強會計信息、統(tǒng)計信息和非量化信息的信息披露；建立金融監(jiān)管資料信息共享制度，培育信息披露的基礎(chǔ)條件。此外，針對從事混業(yè)經(jīng)營的金融集團，監(jiān)管部門還應(yīng)對其需要向監(jiān)管部門報告的內(nèi)容以及需要向公眾披露的信息做出盡可能明確的規(guī)定。
參考文獻(xiàn)：
2金融經(jīng)濟周期對金融監(jiān)管的啟示
2.1強化宏觀金融監(jiān)管意識就現(xiàn)階段而言，我國在金融監(jiān)管方面還是比較側(cè)重于微觀監(jiān)管，尚且比較缺乏宏觀監(jiān)管的意識，我國面臨著嚴(yán)重的金融經(jīng)濟周期問題，此后一定要強化宏觀金融監(jiān)管意識。宏觀監(jiān)管理論是新提出的一個理論，目前我國金融監(jiān)管機構(gòu)的宏觀監(jiān)管意識不強，同時金融監(jiān)管機構(gòu)很少研究金融周期以及實體經(jīng)濟周期，不像國際貨幣基金組織（InternationalMonetaryFund，IMF）那樣，定期公布金融經(jīng)濟周期研究結(jié)果，由此可以看出，我國的金融監(jiān)管機構(gòu)還停留在合規(guī)性監(jiān)管階段，只是依據(jù)技術(shù)性指標(biāo)和管理辦法來進(jìn)行監(jiān)管，在市場經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，這種監(jiān)管模式已經(jīng)不再適用，已經(jīng)無法滿足金融市場風(fēng)險放空的需求，因此我國金融監(jiān)管機構(gòu)的當(dāng)務(wù)之急，就是要強化宏觀金融監(jiān)管意識，革新監(jiān)[2]管方式。
2.2建立金融經(jīng)濟周期監(jiān)測體系想要切實做好金融宏觀監(jiān)管，前提就是要準(zhǔn)確把握經(jīng)濟周期問題，進(jìn)而把握金融對經(jīng)濟周期的放大作用，把握好金融經(jīng)濟周期，因此筆者認(rèn)為，我國金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該構(gòu)建研發(fā)部門，建立金融經(jīng)濟周期監(jiān)測體系，這樣一來便于把握金融經(jīng)濟周期，可以為宏觀金融監(jiān)管提供依據(jù)。不得不認(rèn)識到，目前我國金融監(jiān)管機構(gòu)在這方面還存在欠缺，只有一些商業(yè)性金融機構(gòu)重視金融經(jīng)濟周期的研究，在以后的發(fā)展中，為了做好金融宏觀監(jiān)管，我國的金融監(jiān)管機構(gòu)也一定要建立金融經(jīng)濟周期監(jiān)測體系，深入研究金融經(jīng)濟周期。
2.3強化金融反周期監(jiān)管金融宏觀監(jiān)管中存在著很多難點，而金融反周期監(jiān)管就是典型的難點之一，目前我國金融監(jiān)管機構(gòu)在面對金融經(jīng)濟周期時，由于缺乏金融經(jīng)濟周期的檢測，因此不能把握反經(jīng)濟周期的力度、頻率、節(jié)奏，例如在應(yīng)該降低經(jīng)濟“虛熱”時，我國金融監(jiān)管機構(gòu)有時會刺激經(jīng)濟熱度，導(dǎo)致金融風(fēng)險大大增加。未來我國的金融監(jiān)管機構(gòu)一定要建立金融經(jīng)濟周期監(jiān)測體系，強化金融反周期監(jiān)管，這樣才能切實提高金融宏觀監(jiān)管的總體水平。
2美國金融監(jiān)管的新變化
在當(dāng)今世界主要國家金融監(jiān)管改革的浪潮中，美國的改革力度之大引人關(guān)注。2010年3月美國國會通過《2010年重建美國金融穩(wěn)定法案》（RestoringAmericanFinancialStabilityActof2010），在第10章規(guī)定擬在美聯(lián)儲體系下建立金融消費者保護專門機構(gòu)，與其他金融監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)合作；同年7月，《多德———弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》（簡稱多弗法）出臺，該法案對監(jiān)管部門進(jìn)行重構(gòu)，成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會（FSOC）和消費者金融保護局（CFPB）。根據(jù)法案第1011條，在聯(lián)邦儲備體系下設(shè)消費者金融保護局，目的在于保證消費者在金融服務(wù)消費中，獲得及時、準(zhǔn)確的信息從而保護消費者的利益，“依照聯(lián)邦消費者金融法對金融產(chǎn)品的供應(yīng)與提供進(jìn)行監(jiān)管”。②根據(jù)多弗法該條規(guī)定，金融消費者保護局設(shè)依照聯(lián)邦相關(guān)法律監(jiān)管金融產(chǎn)品的供應(yīng)，局長在參議院批準(zhǔn)后由總統(tǒng)任命。在金融消費者保護局內(nèi)部有諸多部門：研究部從市場收集數(shù)據(jù)，為制定政策提供依據(jù)；投訴處理部設(shè)立多種渠道接受消費者的投訴并做出回應(yīng)，也可將相關(guān)投訴轉(zhuǎn)給各州金融監(jiān)管機關(guān)。社區(qū)事務(wù)部為金融服務(wù)水平低下的社區(qū)消費者提供指導(dǎo)和幫助。③金融教育辦公室，主要負(fù)責(zé)制定方案以提高消費者的知情權(quán)以及合理決策的能力。此外，美國老年公民金融保護辦公室，專門向年齡在62歲以上的老年人提供信息，防止老年人在購買金融商品中權(quán)益受到損害。次貸危機后，美國對金融消費者的保護采取專門機構(gòu)保護的模式，通過專門立法明確金融消費者保護局的保護金融領(lǐng)域消費者的職權(quán)和責(zé)任。
3英國金融監(jiān)管改革的新發(fā)展
庶幾與美國近期的金融監(jiān)管改革同時，2010年4月，英國議會批準(zhǔn)了《金融服務(wù)法》（FinancialServiceAct2010），該法案更加強化了金融服務(wù)監(jiān)管局（FSA）的消費者保護職能，新法對作為FSA權(quán)力來源和運行基礎(chǔ)的2000年《金融服務(wù)和市場法》進(jìn)行了修改和補充，F(xiàn)SA的規(guī)則制定權(quán)大大擴展。在英國，自成立FSA以來，其職能范圍不斷擴大，并逐步形成為綜合性的監(jiān)管部門。改革后，F(xiàn)SA可以制定有利于“實現(xiàn)其任何監(jiān)管目標(biāo)”的規(guī)則，相比從前只能制定有利于“保護消費者利益”，其制規(guī)權(quán)的空間提升；其信息收集權(quán)也同步擴大，F(xiàn)SA可以要求受監(jiān)管組織以外的機構(gòu)或個人提供與金融穩(wěn)定有關(guān)的信息；賦予金融服務(wù)監(jiān)管局強制信息披露及一定的懲罰權(quán)，F(xiàn)SA的紀(jì)律處分權(quán)提升，即為了保證金融體系的穩(wěn)健發(fā)展，F(xiàn)SA可以通過某些行政途徑強行獲得某些重要信息，對拒不提供信息者可處以行政懲罰，如暫停或限制違規(guī)金融機構(gòu)一年以內(nèi)的經(jīng)營許可權(quán)、禁止違規(guī)操作機構(gòu)的相關(guān)責(zé)任人2年內(nèi)的從業(yè)資格等等?；仡櫽鹑诒O(jiān)管改革，自二十世紀(jì)中期以后，英國金融業(yè)高速發(fā)展，在金融產(chǎn)品不斷創(chuàng)新下，消費者面臨琳瑯滿目的金融產(chǎn)品和服務(wù)，缺乏專業(yè)知識和風(fēng)險意識，這導(dǎo)致消費者權(quán)益愈來愈多的受到來自金融機構(gòu)的侵害，僅僅靠金融市場自律難以保障金融消費者的權(quán)益，社會強烈要求政府加強對金融機構(gòu)的監(jiān)管。在此背景下，英國議會于1986年頒布了《金融服務(wù)法案》，在該法案的授權(quán)下，英國成立金融業(yè)監(jiān)察機構(gòu)，對各類金融產(chǎn)品和服務(wù)的提供予以監(jiān)管。在金融混業(yè)經(jīng)營模式盛行的趨勢下，為了加強對消費者的保護、減少金融犯罪以維護大眾對金融市場的信心，英國議會于2000年出臺了《金融服務(wù)與市場法案》，此后于2001專門成立了對金融業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管的機構(gòu)———金融服務(wù)局，根據(jù)新法案的規(guī)定，金融服務(wù)局整合了以前的各金融部門下的監(jiān)察員組織，成立了金融監(jiān)察員服務(wù)公司（FinancialOmbudsmanServiceLtd.以下簡稱FOS），該公司的設(shè)立為解決金融領(lǐng)域消費者糾紛提供了一個替代性的爭議解決機制。FOS的設(shè)立旨在保持監(jiān)察員的獨立性、快速、低成本地處理消費者對金融機構(gòu)的投訴。FOS的管轄對象有兩種：強制性管轄和自愿性管轄。強制管轄適用于那些《金融服務(wù)與市場法案》明確規(guī)定的必須接受監(jiān)管的公司；自愿性管轄涉的金融機構(gòu)，沒有被《金融服務(wù)與市場法案》明確規(guī)定一定要接受監(jiān)管，但為了增強其公信力與美譽度而自愿接受FOS管轄。從其運行本質(zhì)來看，F(xiàn)OS是一種替代法院訴訟的爭端解決機制。與其他替代訴訟爭端解決機制相比，F(xiàn)OS凸顯出其獨特性：首先FOS覆蓋所有英國境內(nèi)的金融領(lǐng)域消費糾紛，范圍廣闊；其次，F(xiàn)OS僅僅具有單向約束力，這種單向約束力是指FOS的裁決對消費者不具有約束力，而僅僅對金融機構(gòu)具有約束力；再次，F(xiàn)OS糾紛處理程序安排科學(xué)，整個處理糾紛的過程是透明的。FSA要求FOS對糾紛解決的過程和相應(yīng)做及時、完整、正確的披露，使裁定過程和結(jié)果接受當(dāng)事人和社會大眾的監(jiān)督，從而保證FOS制度的公正性。
一、美國金融監(jiān)管改革相關(guān)分析
1．美國金融監(jiān)管體系改革的緣起———忽略的葛蘭里奇警告體現(xiàn)對政府干預(yù)作用漠視2008年的金融風(fēng)暴使我們看到，美國原有的“雙重多頭”金融監(jiān)管模式使得沒有任何一個機構(gòu)能夠得到足夠的法律授權(quán)來負(fù)責(zé)整個金融市場和金融體系的風(fēng)險，最佳的監(jiān)管時機往往因為會議和等待批準(zhǔn)而稍縱即逝，因此，普遍認(rèn)為正是這些監(jiān)管重疊和調(diào)控失靈缺陷的暴露直接引發(fā)了美國金融監(jiān)管體制改革的動機。
然而回溯美國金融風(fēng)暴緣何禍起，我們更應(yīng)深層次的關(guān)注到，與效率優(yōu)先的美國金融監(jiān)管機制的相對應(yīng)的是以格林斯潘為代表的一代美國金融家們所擁戴的典型自由市場經(jīng)濟思想和主張，他們認(rèn)為，“政府干預(yù)往往會帶來問題，而不能成為解決問題的手段”，“只有在市場自我糾正機制威脅了太多無辜的旁觀者的那些危機時期里，監(jiān)管才是必要的”，他們認(rèn)為，監(jiān)管往往或總是會妨礙市場的發(fā)展和創(chuàng)新[2]。也就是說，究其更深入的原因，過度相信市場的自我調(diào)節(jié)作用，相信任何從事放貸的金融機構(gòu)都有能力控制他們的風(fēng)險這一理念對美國金融風(fēng)暴禍起至關(guān)重要。
曾經(jīng)被美國金融監(jiān)管當(dāng)局忽略的葛蘭里奇警告就是最好的例證。早在2000年，美國經(jīng)濟學(xué)家、美國聯(lián)邦儲備委員會前委員愛德華·葛蘭里奇（EdwardM．Gramlich）就已經(jīng)向當(dāng)時的美聯(lián)儲主席格林斯潘指出了快速增長的居民次級住房抵押貸款可能造成的風(fēng)險，希望美國有關(guān)監(jiān)管當(dāng)局能夠“加強這方面的監(jiān)督和管理”。其在2002年、2004年和2007年也曾多次拉響警報，并且明確揭示出美國金融監(jiān)管存在著嚴(yán)重的空白和失控問題。然而非常遺憾的是，他的警告并沒到美國主要貨幣和監(jiān)管當(dāng)局高層的重視[3]。究其原因，因素很多，其中非常重要的一點正是上述提到的漠視政府干預(yù)作用的典型自由市場經(jīng)濟思想作祟。
因此，與其說普遍認(rèn)為美國監(jiān)管重疊和空白之結(jié)構(gòu)性缺點是危機的禍根和金融監(jiān)管改革的動因，隱藏在這種結(jié)構(gòu)性缺點之后的政府干預(yù)缺失更應(yīng)是危機深層次的缺陷。就連美聯(lián)儲前主席格林斯潘也不得不承認(rèn)：“我原來想當(dāng)然地認(rèn)為銀行和金融機構(gòu)的自利性（交易的另一方為自身利益將嚴(yán)格把關(guān)，形成金融業(yè)內(nèi)互相監(jiān)管的機制），能夠在最大程度上保護股東利益和公司資產(chǎn)安全?，F(xiàn)在看來錯了，必須加強政府對金融體系的統(tǒng)一監(jiān)管力度?！?/p>
2．美國金融監(jiān)管體系改革理念變化———呼吁調(diào)整政府干預(yù)具體方式并要求加深力度正如格林斯潘所說，“必須加強政府對金融體系的統(tǒng)一監(jiān)管力度”，美國的金融監(jiān)管改革動向的確反映了美國監(jiān)管者對于市場和政府關(guān)系的不斷反思，并明顯地建議調(diào)整政府干預(yù)的具體方式和加深力度。從未雨綢繆角度來看，華爾街金融風(fēng)暴不但證明了政府應(yīng)當(dāng)對處于危機中的金融機構(gòu)和金融市場進(jìn)行干預(yù)和救助，實際也證明了為預(yù)防危機，一國的金融監(jiān)管中適度的政府干預(yù)是絕對需要的?！白杂芍髁x經(jīng)濟理論”和“政府干預(yù)論”的差異主要不體現(xiàn)在要不要政府干預(yù)，而在于干預(yù)“度”的把握，在于干預(yù)的“范圍、手段和方式”等方面。而度的判斷離不開具體國家的金融市場發(fā)展程度和監(jiān)管需求?；仡櫭绹?929年金融大崩潰以來的金融監(jiān)管演變可見，伴隨著經(jīng)濟的起伏，先后經(jīng)歷了“自由放任—加強管制—金融創(chuàng)新—加強監(jiān)管—放松監(jiān)管”等多次轉(zhuǎn)折。此次呼吁加強監(jiān)管也是這樣的規(guī)律使然。而對于中國的政府金融監(jiān)管是否適度性的思考也應(yīng)從中國具體的金融市場發(fā)展和監(jiān)管需求出發(fā)。
二、中國金融監(jiān)管政府干預(yù)適度性分析
1．金融監(jiān)管價值滯后于金融運行價值，中國當(dāng)前金融運行態(tài)勢決定，目前金融監(jiān)管應(yīng)當(dāng)以金融安全為首要的價值目標(biāo)從過度論者的理由不難看出，其重點在于強調(diào)中國金融體制及金融監(jiān)管體制限制自由競爭、不利于金融市場的安全和效率的問題。筆者認(rèn)為，這一觀點主要從中國金融運行價值角度出發(fā)作出判斷，但實際上，同一時段，金融運行和金融監(jiān)管具體價值觀的具象內(nèi)容是不同的：金融運行主要體現(xiàn)人和金融機構(gòu)在金融市場中的具體行為及其效果，其效果和價值觀的判斷往往具有自利性和缺乏系統(tǒng)性；而金融監(jiān)管是通過法律授權(quán)對金融運行的監(jiān)督和管理，是對某種偏離既定規(guī)則的行為實施的某種干預(yù)，其側(cè)重于對行為的評價，因此，其效果和價值觀的判斷具有滯后性但相對較宏觀；因此，金融監(jiān)管的價值觀必須隨金融運行態(tài)勢的效果而定，不能簡單地附隨于金融運行本身：即當(dāng)金融運行態(tài)勢處于金融安全時，金融監(jiān)管主要體現(xiàn)為對競爭機制的維護，自由競爭成為主要乃至唯一的價值追求；隨著風(fēng)險的不斷增加，當(dāng)金融運行出現(xiàn)不安全的狀況，金融監(jiān)管則主要表現(xiàn)為對金融安全的追求，通過限制金融機構(gòu)的權(quán)利，較大程度地賦予監(jiān)管機關(guān)權(quán)力來實現(xiàn)金融的穩(wěn)定；如果金融風(fēng)險未能得到控制，出現(xiàn)嚴(yán)重的貨幣危機和銀行危機，金融崩潰、經(jīng)濟倒退、社會動蕩，那么金融安全將成為唯一的價值追求。因此，金融監(jiān)管的價值判斷要滯后于金融運行價值判斷并取決于金融運行的效果。
結(jié)合當(dāng)前中國具體的金融運行態(tài)勢，盡管中國金融改革的確取得了一定的成就，金融自由化并沒有對中國金融安全產(chǎn)生實質(zhì)性影響，但正如政府干預(yù)過度論者所擔(dān)憂的一樣，由于中國金融市場一些舊有的痼疾，其間蘊藏的金融風(fēng)險不可小覷，中國金融運行的安全基礎(chǔ)還并不牢靠，因此，中國金融監(jiān)管作為保障金融運行的后盾決定了其當(dāng)前應(yīng)以保障金融安全為首要價值。
如此看來，中國金融監(jiān)管機構(gòu)著力保護國有金融機構(gòu)是有其“苦衷”的，也是忍陣痛而顧大局之必須。
2．金融監(jiān)管市場化應(yīng)以培育良好的金融市場化為前提，中國尚不具備該前提當(dāng)然，金融監(jiān)管的滯后性本身并不值得提倡，完善的金融監(jiān)管需要人為能動地提高先驗性、事前性和靈活性，但這種效果單純靠市場化是無法達(dá)到的，而且其效果提高需要一個階段和過程。何況就中國的金融市場化而言，除了經(jīng)濟貨幣化比率，中國市場化程度的其他指標(biāo)與美國、日本、英國等發(fā)達(dá)國家還存在較大差距：如在2000年，中國的金融化比重為229％，遠(yuǎn)低于同期美國（364％）、英國（356％）、日本（312％）等金融市場發(fā)達(dá)的國家，也低于新加坡（319％）這樣的新興國際金融中心；另，在銀行競爭格局中，國有商業(yè)銀行壟斷格局雖然在弱化，競爭因素在增強，但還未形成完全開放自由競爭的格局；中國利率市場化改革仍面臨著一些需要解決的問題，人民幣匯率形成機制的市場化程度還有待于提高，在中國資本項目的匯兌管理力度和對政策的掌握尺度上看，中國仍保持較為嚴(yán)格的管理[5]。
著名的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家劉易斯指出：“一個國家的金融制度越落后，一個開拓性政府的作用范圍就越大”，上述轉(zhuǎn)軌體制背景下的金融市場運行，狀況決定了中國金融系統(tǒng)自身不具備完備的自我穩(wěn)定機制，因此，必須依靠政府的非經(jīng)濟力量予以干預(yù)，才能保證金融系統(tǒng)的平穩(wěn)運行，否則有可能加大金融系統(tǒng)的累計性風(fēng)險，陷入金融危機的困境，這也違背了中國金融體制改革的初衷。
3．市場機制、行業(yè)自律，目前，還不能有效解決中國市場失靈問題，凸顯政府監(jiān)管的優(yōu)勢中國目前的市場機制還不夠完善，在逐步完善的過程中政府干預(yù)必不可少；而培育行業(yè)自律監(jiān)管組織雖然也的確刻不容緩，但由于目前行業(yè)自律組織發(fā)展伊始，不平等的談判力量將使監(jiān)管效果微乎其微，此種情況下政府恰恰應(yīng)起到培育市場機制和行業(yè)自律組織的作用而不是退出干預(yù)，而且其相對優(yōu)勢是明顯的：其一，富有權(quán)威性的政府監(jiān)管機構(gòu)對金融機構(gòu)的信息披露進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定，并且直接實施檢查，有助于緩解信息不對稱的矛盾，減少個人在交易中要負(fù)擔(dān)的交易費用，以及道德風(fēng)險和逆向選擇發(fā)生的可能；其二，由政府出面維護金融體系的有效和穩(wěn)定，能夠避免因免費搭車造成的公共物品提供不足的困境，填補了市場失靈形成的真空和行業(yè)自律組織的緩慢。政府得天獨厚的優(yōu)勢與市場失敗和自律不完善形成了鮮明的對比，在金融這一特殊領(lǐng)域尤為如此。實際上二戰(zhàn)后，英國、德國等發(fā)達(dá)國家也都還實行了政府干預(yù)的較為嚴(yán)格的金融監(jiān)管制度。美國的金融改革也正朝這個方向邁進(jìn)。
綜上所述，盡管中國目前的政府監(jiān)管作用無法與上述這種理想化描述相比擬，也的確會帶來若干負(fù)面影響，但以政府為主導(dǎo)的金融監(jiān)管卻是中國特定階段金融發(fā)展的監(jiān)管需求使然，局部缺陷可以通過調(diào)整具體方式和范圍來達(dá)到完善。相形之下，強調(diào)干預(yù)過度論者“打爛一個舊世界建立一個新世界”的激揚論調(diào)則顯得缺乏理性。當(dāng)前，中國監(jiān)管機制的政府主導(dǎo)地位和作用是不容否認(rèn)和忽視的，此次美國金融風(fēng)暴和監(jiān)管改革提示我們，冒然倉促的追求金融監(jiān)管市場化顯然不現(xiàn)實。
1.1次貸危機中我國的金融經(jīng)濟周期
早在2007年10月，美國次貸危機就已經(jīng)初現(xiàn)端倪，并且很快影響到了我國大陸的經(jīng)濟發(fā)展，在次貸危機的影響下，國際金融機構(gòu)資產(chǎn)情況開始一步步惡化，再加上我國采取了緊縮的貨幣政策，因此國內(nèi)金融市場緊縮現(xiàn)象十分嚴(yán)重，例如我國的證券市場就受到了嚴(yán)重干擾，2007年10月16日，我國最高的上證指數(shù)是6124.04點，到了2008年10月28日，股市嚴(yán)重回落，我國最高的上證指數(shù)為1664.93點，跌幅高達(dá)70%以上，股市市值嚴(yán)重縮水，公允值持續(xù)降低的問題影響到了很多上市企業(yè)及其股東，2008年上半年我國經(jīng)濟呈現(xiàn)“過熱”現(xiàn)象，到了下半年，我國經(jīng)濟開始呈現(xiàn)“大衰退”現(xiàn)象，2007年10月~2008年10月我國企業(yè)景氣指數(shù)如表1所示。與經(jīng)濟下行相比，證券市場下行周期提早了8個月，并且與經(jīng)濟波動幅度相比，證券市場的波動幅度嚴(yán)重加大，由于上述問題的出現(xiàn)，我國為了應(yīng)對次貸危機的干擾，2009年時大力防范股市崩盤，時任國務(wù)院總理的同志在2009年的第一個交易日就呼吁股民進(jìn)行投資。
1.2我國2009年以后的金融經(jīng)濟周期
為了有效應(yīng)對次貸危機，我國采取了一系列措施，在2008年年底，我國實施了積極的財政政策，貨幣政策也有所放寬，通過一系列政策來刺激實體經(jīng)濟，刺激證券市場，2008年年底，我國證券市場的供求關(guān)系發(fā)生明顯變化，到了2009年1月，我國金融市場率先回升，2009年8月4日，我國證券市場最高上證指數(shù)提高了3478點，而此時的實體經(jīng)濟仍然處于低迷狀態(tài)，金融市場的反彈，幫助實體經(jīng)濟逐漸站穩(wěn)，2011年全年中，我國的股市一直不是十分樂觀，而實體經(jīng)濟在2011年上半年出現(xiàn)了通貨膨脹，2011年10月之后實體經(jīng)濟開始回落，與實體經(jīng)濟相比，2011年我國股市回落提早6個月左右，通過上述現(xiàn)象可以看出，我國存在較為明顯的金融經(jīng)濟周期問題。
2金融經(jīng)濟周期對金融監(jiān)管的啟示
2.1強化宏觀金融監(jiān)管意識
就現(xiàn)階段而言，我國在金融監(jiān)管方面還是比較側(cè)重于微觀監(jiān)管，尚且比較缺乏宏觀監(jiān)管的意識，我國面臨著嚴(yán)重的金融經(jīng)濟周期問題，此后一定要強化宏觀金融監(jiān)管意識。宏觀監(jiān)管理論是新提出的一個理論，目前我國金融監(jiān)管機構(gòu)的宏觀監(jiān)管意識不強，同時金融監(jiān)管機構(gòu)很少研究金融周期以及實體經(jīng)濟周期，不像國際貨幣基金組織（InternationalMonetaryFund，IMF）那樣，定期公布金融經(jīng)濟周期研究結(jié)果，由此可以看出，我國的金融監(jiān)管機構(gòu)還停留在合規(guī)性監(jiān)管階段，只是依據(jù)技術(shù)性指標(biāo)和管理辦法來進(jìn)行監(jiān)管，在市場經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，這種監(jiān)管模式已經(jīng)不再適用，已經(jīng)無法滿足金融市場風(fēng)險放空的需求，因此我國金融監(jiān)管機構(gòu)的當(dāng)務(wù)之急，就是要強化宏觀金融監(jiān)管意識，革新監(jiān)[2]管方式。
2.2建立金融經(jīng)濟周期監(jiān)測體系
想要切實做好金融宏觀監(jiān)管，前提就是要準(zhǔn)確把握經(jīng)濟周期問題，進(jìn)而把握金融對經(jīng)濟周期的放大作用，把握好金融經(jīng)濟周期，因此筆者認(rèn)為，我國金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該構(gòu)建研發(fā)部門，建立金融經(jīng)濟周期監(jiān)測體系，這樣一來便于把握金融經(jīng)濟周期，可以為宏觀金融監(jiān)管提供依據(jù)。不得不認(rèn)識到，目前我國金融監(jiān)管機構(gòu)在這方面還存在欠缺，只有一些商業(yè)性金融機構(gòu)重視金融經(jīng)濟周期的研究，在以后的發(fā)展中，為了做好金融宏觀監(jiān)管，我國的金融監(jiān)管機構(gòu)也一定要建立金融經(jīng)濟周期監(jiān)測體系，深入研究金融經(jīng)濟周期。
2.3強化金融反周期監(jiān)管
金融宏觀監(jiān)管中存在著很多難點，而金融反周期監(jiān)管就是典型的難點之一，目前我國金融監(jiān)管機構(gòu)在面對金融經(jīng)濟周期時，由于缺乏金融經(jīng)濟周期的檢測，因此不能把握反經(jīng)濟周期的力度、頻率、節(jié)奏，例如在應(yīng)該降低經(jīng)濟“虛熱”時，我國金融監(jiān)管機構(gòu)有時會刺激經(jīng)濟熱度，導(dǎo)致金融風(fēng)險大大增加。未來我國的金融監(jiān)管機構(gòu)一定要建立金融經(jīng)濟周期監(jiān)測體系，強化金融反周期監(jiān)管，這樣才能切實提高金融宏觀監(jiān)管的總體水平。
美國的次貸危機引發(fā)全球性的金融危機,其傳導(dǎo)過程本身提供了一個審視金融體系內(nèi)部關(guān)聯(lián)的良好視角,同時,傳導(dǎo)過程中暴露的制度漏洞和監(jiān)管缺失也是對我國金融監(jiān)管的有益啟示。
一、金融危機的傳導(dǎo)與缺陷
(一)危機的傳導(dǎo)機制
2007年2月13日,美國新世紀(jì)金融公司(NewCenturyFinance)發(fā)出2006年第四季度盈利預(yù)警暗示著此次次貸危機的開始,而由此引發(fā)的全球性金融危機通過多種方式和渠道傳導(dǎo)到經(jīng)濟的各個領(lǐng)域以及全球多個國家,造成了全球性的經(jīng)濟大衰退,它的傳導(dǎo)機制。
1.次貸危機的起源。從上世紀(jì)80年代開始,美國為了刺激經(jīng)濟,一些從事房屋信貸的機構(gòu)開始降低貸款門檻,大幅度降息的同時將貸款人的收入標(biāo)準(zhǔn)調(diào)低,甚至大范圍出現(xiàn)“零首付”,進(jìn)而形成了比以往信用標(biāo)準(zhǔn)低的購房貸款,“次貸”也因此得名。據(jù)IMF的統(tǒng)計數(shù)據(jù):美國次貸占美國整個房地產(chǎn)貸款的14.1%,大約在1.1萬億到1.2萬億美元,而其中的壞賬據(jù)高盛的測算是4000億美元①。2006年,美國的GDP為15萬億美元。但如果僅僅限于美國的次級抵押貸款企業(yè)出了問題,規(guī)模是可以計算的,并不會導(dǎo)致一場傳播范圍如此之廣的危機。
2.金融創(chuàng)新推波助瀾。金融創(chuàng)新中資產(chǎn)證券化衍生出的次級債券將單一信貸市場的風(fēng)險擴大到了更大范圍的資本市場,使更多的金融機構(gòu)和國家參與進(jìn)來,從而使得全球性金融危機的爆發(fā)成為可能。
美國的抵押貸款企業(yè)為了分散次貸高回報的背后的高風(fēng)險,將單體的次貸整合包裝,制作成各種高固定收益,并標(biāo)注著信用評級公司的AAA的高等級標(biāo)號的債券(例如資產(chǎn)抵押債券ABS)出售給其他金融機構(gòu)。資產(chǎn)管理公司、對沖基金、保險公司、養(yǎng)老基金等金融機構(gòu)面對這樣的“穩(wěn)定而高回報的產(chǎn)品”,在利益最大化的驅(qū)使之下紛紛加入購買次級債的行列。從根本上,產(chǎn)生這些債券的原始動機是美國的抵押貸款企業(yè)為了降低本身面臨的風(fēng)險,但金融創(chuàng)新產(chǎn)品卻通過杠桿效應(yīng)進(jìn)一步制造出了更大規(guī)模的新的次級貸款。同時,危機也開始向全球金融市場轉(zhuǎn)移,普通居民一旦無力還款,整個金融系統(tǒng)都將遭受損失。
(二)次貸危機中存在的監(jiān)管漏洞
1929年的美國經(jīng)濟蕭條正是由于對金融自由主義的盲目崇拜而導(dǎo)致的,為了有效的防范與控制風(fēng)險,1933年美國頒布的《格拉斯-斯蒂格爾》法案、《證券法》以及《信托契約法》等要求現(xiàn)代金融業(yè)實行分業(yè)經(jīng)營。1988年以后,金融自由化的浪潮在全球再次蓬勃興起,混業(yè)經(jīng)營再次成為金融業(yè)的主流趨勢。
混業(yè)經(jīng)營的模式下,金融機構(gòu)在業(yè)務(wù)上趨同,業(yè)務(wù)相關(guān)性增強,從而一旦金融危機爆發(fā),其在各類金融機構(gòu)、各類金融市場之間的傳導(dǎo)更加容易,連鎖反應(yīng)劇烈,給整個金融體系帶來很大的破壞。就金融監(jiān)管而言,由于混業(yè)經(jīng)營中業(yè)務(wù)的復(fù)雜性和交叉性,很容易因金融監(jiān)管沒及時跟上而形成監(jiān)管空白或監(jiān)管重疊造成的效率低下。從上述分析中可看出,傳導(dǎo)過程中暴露的制度漏洞和監(jiān)管缺失主要有以下幾方面。
1.本位主義導(dǎo)致監(jiān)管空白。美國的監(jiān)管體系最大的特點是“雙線多頭”,這種分散制約型的監(jiān)管體系雖然有利于防止金融監(jiān)管權(quán)力過于集中,但各個監(jiān)管機構(gòu)只關(guān)注自己的監(jiān)管領(lǐng)域,自身利益為上,并支持金融機構(gòu)通過金融衍生品將風(fēng)險轉(zhuǎn)移到其他領(lǐng)域。另外,整個監(jiān)管系統(tǒng)存在盲點,對于金融創(chuàng)新的衍生品如ABS、CDO、CDS等的監(jiān)管歸屬美聯(lián)儲并未給出明確規(guī)定,而這類產(chǎn)品本身具有高杠桿、高風(fēng)險的特點,一旦有損失,波及的范圍和深度都難易度量。
2.重復(fù)監(jiān)管成本昂貴。美國的混業(yè)經(jīng)營機構(gòu)通常有2個以上獨立的監(jiān)管機構(gòu)對其進(jìn)行監(jiān)管,由于各自的指標(biāo)體系、操作方式等不同,其相互的協(xié)調(diào)和溝通難免產(chǎn)生矛盾,很難達(dá)成一致。另外,美聯(lián)儲雖然在名義上擁有至高無上的權(quán)利,但只能起到總體的綱領(lǐng)作用,實際的制約作用非常小。重復(fù)監(jiān)管帶來高昂的監(jiān)管成本的同時,導(dǎo)致了監(jiān)管效率的低下。
3.過度依賴市場自我調(diào)節(jié)。西方的金融業(yè)崇尚自由,相信市場這只“看不見的手”能自動對金融市場進(jìn)行調(diào)節(jié)使之達(dá)到帕累托最優(yōu),政府少干預(yù)甚至不干預(yù),給予金融市場足夠創(chuàng)新的空間。但壟斷、信息不對稱、市場參與者的非理性等因素都會使市場失靈,市場的“自然監(jiān)管滯后”和政府的“主動監(jiān)管滯后”導(dǎo)致了大量的無效監(jiān)管。
二、金融監(jiān)管的新理念
經(jīng)歷此次金融危機后,美國就金融監(jiān)管架構(gòu)改革提出了短期、中期和長期目標(biāo),就全球各國而言,金融監(jiān)管的理念也在隨時代而發(fā)生變化。
(一)從規(guī)則監(jiān)管轉(zhuǎn)向目標(biāo)監(jiān)管
目標(biāo)監(jiān)管打破了銀行、保險、證券和期貨四大行業(yè)分業(yè)監(jiān)管模式,將市場穩(wěn)定監(jiān)管、審慎監(jiān)管和商業(yè)行為監(jiān)管三個層次監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管框架緊密聯(lián)系,使監(jiān)管機構(gòu)能夠?qū)ο嗤慕鹑诋a(chǎn)品和風(fēng)險采取統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),大大提高監(jiān)管的有效性。它的最大優(yōu)勢是可以整合監(jiān)管責(zé)任和發(fā)揮監(jiān)管合力,構(gòu)建最優(yōu)金融監(jiān)管體系,更好地應(yīng)對金融發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題。目標(biāo)監(jiān)管的重點是金融監(jiān)管的權(quán)力必須集中,只有這樣才有利于提高監(jiān)管效率。將銀行、保險、證券和期貨幾大行業(yè)的日常監(jiān)管事務(wù)集中到單一監(jiān)管機構(gòu),精簡機構(gòu)設(shè)置,減少協(xié)調(diào)溝通成本同時提高監(jiān)管效率[1]。
(二)從機構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向業(yè)務(wù)監(jiān)管
以美聯(lián)儲為例,要使美聯(lián)儲成為金融穩(wěn)定的中堅,就必須賦予美聯(lián)儲以綜合、跨業(yè)協(xié)調(diào)監(jiān)管的實質(zhì)性權(quán)限,使之能夠集中處理與金融系統(tǒng)穩(wěn)定相關(guān)的問題。在機構(gòu)監(jiān)管模式下,一家金融機構(gòu)所能從事的金融業(yè)務(wù)直接由歸屬的監(jiān)管部門授予,而在業(yè)務(wù)監(jiān)管模式下,一家金融機構(gòu)從事哪些金融業(yè)務(wù)并不直接由某一監(jiān)管部門直接認(rèn)定。只要不違反相關(guān)法律法規(guī),金融機構(gòu)可以根據(jù)自身發(fā)展和金融市場的狀況自主選擇經(jīng)營多種金融業(yè)務(wù)。但當(dāng)一家金融機構(gòu)同時經(jīng)營若干種金融業(yè)務(wù)時,其業(yè)務(wù)活動分別歸對應(yīng)的監(jiān)管部門監(jiān)管。顯而易見,在混業(yè)經(jīng)營的大趨勢下,業(yè)務(wù)監(jiān)管的監(jiān)管效率的力度大于機構(gòu)監(jiān)管,并在一定程度上能避免監(jiān)管真空,控制金融風(fēng)險。
(三)從局部監(jiān)管轉(zhuǎn)向全面監(jiān)管
隨著國際金融市場的深化,金融的交易對手未來能否履約,越來越體現(xiàn)為內(nèi)生性風(fēng)險、外生性風(fēng)險共同作用的結(jié)果,而且各類風(fēng)險之間的界限不再涇渭分明,呈現(xiàn)出“你中有我,我中有你”的狀態(tài)。金融機構(gòu)內(nèi)部單純按照風(fēng)險歸屬設(shè)置職能機構(gòu)進(jìn)行管理的做法,不可避免地遇到“管理交叉和管理真空”問題,客觀上要求金融機構(gòu)對整體風(fēng)險進(jìn)行全盤度量,統(tǒng)籌管理。而要做到這一點,就必須要求金融監(jiān)管機構(gòu)效能夠監(jiān)測金融市場的局部風(fēng)險的同時,能在更高的層次上把握系統(tǒng)性風(fēng)險,實施全面性的監(jiān)管。
三、次貸危機對我國金融監(jiān)管的啟示
在這場次貸引發(fā)的金融危機中,我國所遭受的損失和受到的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于歐洲、日本以及許多新型經(jīng)濟體。在我國,國家金融監(jiān)管的首要目標(biāo)是確保金融安全和社會公平利益,不讓國家監(jiān)管機器優(yōu)先成為資本牟利的服務(wù)者。
雖然中國在金融產(chǎn)業(yè)整體水平上無法與美國相比,但是公有制和資本市場對外開放的限制使得我國從根本上避免了資本對金融監(jiān)管政策的沖擊。盡管如此,我國仍能從此次金融危機中得到啟示,以更好的利用本國先天的監(jiān)管優(yōu)勢對金融業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。
(一)結(jié)合中國具體國情建立監(jiān)管體制
中國目前金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營程度相對較低,采取的是“一行三會”監(jiān)管模式。在混業(yè)經(jīng)營的浪潮下,可以考慮在“一行三會”的基礎(chǔ)上強化聯(lián)席監(jiān)管會議機制,使之上升為國家金融監(jiān)管局,協(xié)調(diào)各個監(jiān)管機構(gòu)的職能,并對金融控股公司實行綜合監(jiān)管[2]。在中國金融監(jiān)管局的監(jiān)管能力逐步成熟后,可將證券監(jiān)督管理委員會、銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和保險監(jiān)督管理委員會轉(zhuǎn)變?yōu)樗膬?nèi)部分支機構(gòu),從而避免較高的監(jiān)管成本,也利于提高監(jiān)管效率。當(dāng)然,監(jiān)管權(quán)力過于集中于中國金融監(jiān)管局容易產(chǎn)生道德風(fēng)險,因此,應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的審計部門專門負(fù)責(zé)監(jiān)督和檢查監(jiān)管部門的監(jiān)管水平。
(二)加強對金融創(chuàng)新的監(jiān)管
金融創(chuàng)新無疑可以活躍一國的金融市場,帶動經(jīng)濟迅速發(fā)展。美國以占世界不足5%的人口,每年創(chuàng)造出超過全球GDP四分之一的社會財富,金融創(chuàng)新是其巨大生產(chǎn)力的重要組成部分。但金融創(chuàng)新的正效應(yīng)只有在完備的金融監(jiān)管下才能發(fā)揮出來,美國此次的次貸危機正是金融監(jiān)管缺位演繹的金融創(chuàng)新盲目發(fā)展的結(jié)果。主要應(yīng)從以下幾方面加強對金融創(chuàng)新的監(jiān)管。
一是加強金融機構(gòu)的社會責(zé)任。金融危機的爆發(fā)與金融機構(gòu)盲目追求自身利益直接相關(guān),應(yīng)考慮讓金融機構(gòu)承擔(dān)“特殊社會責(zé)任”,對金融衍生產(chǎn)品做嚴(yán)格的信息披露,從源頭上堵住或減少風(fēng)險隱患。二是加快合格投資者隊伍的建設(shè)速度。即要確立市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),要求投資人有相應(yīng)的資金能力、產(chǎn)品識別能力、風(fēng)險承受能力、市場判斷能力等等,把投資者教育、服務(wù)、監(jiān)管有機結(jié)合起來。三是加強金融衍生品的專門立法。現(xiàn)實中,許多國內(nèi)企業(yè)并未向監(jiān)管機關(guān)申請許可,依然能夠與境外金融機構(gòu)締結(jié)衍生交易合約。法律上的不確定性給金融衍生品交易市場增加了很多不安定因素。通過對金融衍生品的專門立法,對上述違規(guī)行為進(jìn)行懲處,可有效控制金融系統(tǒng)的風(fēng)險。
(三)有效豐富監(jiān)管手段
我國金融監(jiān)管的方式大致有三種,即金融部門的行政監(jiān)管、金融機構(gòu)的自我監(jiān)督以及社會監(jiān)督。目前我國金融監(jiān)管的方式較為單一,主要是以行政監(jiān)管為主,但金融機構(gòu)的自我監(jiān)督約束以及行業(yè)自律行為還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足要求,社會監(jiān)督主體的作用沒有充分發(fā)揮。同時由于我國的相關(guān)法規(guī)和實施細(xì)則尚不健全,因此造成在具體的監(jiān)管操作中時常出現(xiàn)無法可依、執(zhí)法困難、操作隨意性大等現(xiàn)象。
會計師、審計師事務(wù)所、評級機構(gòu)等社會監(jiān)督部門發(fā)揮效能時在從業(yè)道德、從業(yè)水平和獨立性等方面都存在問題。早在美國“安然事件”爆發(fā)時,人們即對美國的民間審計以及信用評級機構(gòu)提出了質(zhì)疑。此次金融危機全面爆發(fā)后,這種質(zhì)疑已從對中介機構(gòu)的指責(zé)引發(fā)出對會計制度的反思,所以我國在完善社會監(jiān)督的工作中不僅僅要從中介機構(gòu)本身去研究,還有包括法律法規(guī)和行業(yè)政策乃至?xí)嬛贫鹊榷喾矫嬷诌M(jìn)行改進(jìn),這樣才能從監(jiān)管方式和手段上取得預(yù)期的改進(jìn),滿足經(jīng)濟發(fā)展和金融監(jiān)管的需要。
(四)擴大金融監(jiān)管的國際合作
由于歷史原因,我國金融監(jiān)管體系相對于國際金融體系具有較大獨立性和封閉性。隨著經(jīng)濟全球化的進(jìn)一步深入,單靠一國自身的力量不可能完全的抵御風(fēng)險,國際金融監(jiān)管的合作是必不可少的手段。例如,為了控制次貸危機的蔓延,美聯(lián)儲與全球主要國家央行聯(lián)手行動,向金融系統(tǒng)注資,以增強市場的流動性,對全球股市的調(diào)整起到了非常積極的效果。雖然中國已加入了WTO、世界銀行、IMF等國際金融機構(gòu),但從我國自身監(jiān)管體系和監(jiān)管水平來看,對于這種國際合作的快速發(fā)展還缺乏足夠的心理和實力上的準(zhǔn)備。我國應(yīng)當(dāng)善于利用金融監(jiān)管合作機制,獲取信息,采取聯(lián)合行動以更好地防范和化解國際金融風(fēng)險。
隨著市場化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，金融監(jiān)管體制的改革成為目前的熱點之一。但是由于受到過去計劃經(jīng)濟的影響，我們對金融監(jiān)管體制的認(rèn)識還存在著很多誤區(qū)，這嚴(yán)重地影響了金融監(jiān)管體制改革的順利進(jìn)行。因此，我們必須緊跟國際金融監(jiān)管理念新的演變趨勢，并引進(jìn)新的金融監(jiān)管理念，以保證改革持續(xù)推進(jìn)。
國際金融監(jiān)管理念新的演變趨勢
1金融監(jiān)管更強調(diào)市場力量
從國際范圍來看，在二十世紀(jì)八十年代以前，市場機制與政府監(jiān)管之間的關(guān)系實際上被理解成一種平行替代關(guān)系，金融監(jiān)管力量的強化也就意味著市場機制力量的弱化，從而形成金融監(jiān)管對金融市場壓制性特征。隨著全球市場化趨勢的發(fā)展，金融監(jiān)管不再是替代市場，而是強化金融機構(gòu)微觀基礎(chǔ)的手段，金融監(jiān)管并不是在某些范圍內(nèi)取代市場機制，而是從特有的角度介入金融運行，促進(jìn)金融體系穩(wěn)定高效的運行。重視市場機制的理念在即將在全球金融界正式實施的巴塞爾新資本協(xié)議中得到了很好的體現(xiàn)，例如，新資本協(xié)議提供了可供金融機構(gòu)選擇的難度不同的風(fēng)險管理體系，同時，那些選擇難度更大的風(fēng)險管理體系的金融機構(gòu)，其所需配置的資本金要少，從而在金融市場的競爭中更為主動，這種監(jiān)管理念較之1988年巴塞爾協(xié)議所采用的單一的8%的資本充足率要求，顯然是更好地協(xié)調(diào)了金融機構(gòu)的經(jīng)營目標(biāo)和監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管目標(biāo)。另外，巴塞爾新資本協(xié)議不僅強調(diào)監(jiān)管機構(gòu)的外部監(jiān)管約束，還補充強調(diào)了金融機構(gòu)的自我約束，以及通過信息披露引入市場約束，有效的信息披露是加強市場約束的必要條件。各國的金融監(jiān)管當(dāng)局越來越強調(diào)市場約束對保證金融體系安全的重要作用。美聯(lián)儲認(rèn)為：未來監(jiān)管者不得不更多的依靠市場紀(jì)律─—通過有效的公開信息披露─—來更多地分擔(dān)監(jiān)管任，減少對政府監(jiān)管的需要。
2金融監(jiān)管更鼓勵金融創(chuàng)新
對待金融創(chuàng)新，成熟市場經(jīng)濟國家的監(jiān)管機構(gòu)也經(jīng)歷了一個從嚴(yán)格抑制到積極鼓勵的過程。實際上，在那些具有濃厚行政管制色彩的監(jiān)管環(huán)境下，不少金融創(chuàng)新可能都是以繞開行政法規(guī)審批規(guī)定等為最初目的，但是，這并不能構(gòu)成監(jiān)管者消滅這些創(chuàng)新的理由，而應(yīng)當(dāng)成為改進(jìn)監(jiān)管方式的推動力，因為這些來自金融機構(gòu)的創(chuàng)新，往往反映了市場的金融服務(wù)者的新需求，往往反映了金融體系發(fā)展的新趨勢。例如，通過繞過稅收法規(guī)等產(chǎn)生的金融創(chuàng)新，可能本身就反映了經(jīng)濟體系存在的一些問題，稅收部門據(jù)此可以改進(jìn)稅收體系加強管理，這就是一個良性的互動過程。為了促進(jìn)這一良性的金融創(chuàng)新互動過程，保持一套清晰透明公開的金融創(chuàng)新監(jiān)管規(guī)則和程序最為關(guān)鍵，減少金融創(chuàng)新過程中的人為干預(yù)和隨意性也最為重要，這樣才會給金融創(chuàng)新主體一個清晰的創(chuàng)新預(yù)期和穩(wěn)定的創(chuàng)新環(huán)境。
3金融監(jiān)管更強調(diào)成本收益分析
金融監(jiān)管在過去計劃經(jīng)濟條件下，往往只注重監(jiān)管的收益而忽視成本，使監(jiān)管決策建立在非科學(xué)的基礎(chǔ)上。金融監(jiān)管的成本包括直接成本——金融監(jiān)管機構(gòu)日常運行的行政成本和金融機構(gòu)為了滿足各種監(jiān)管要求所產(chǎn)生的成本；另外還包括間接成本——金融監(jiān)管對國民經(jīng)濟體系運行帶來的效率的損失，如過度的管制抑制了競爭，使優(yōu)勝劣汰的機制得不到實現(xiàn)，導(dǎo)致資源配置不合理而帶來的效率的損失。監(jiān)管的收益主要包括金融體系安全穩(wěn)定有效的運行和維護投資者的利益，增強公眾的信心?？茖W(xué)的監(jiān)管措施應(yīng)對監(jiān)管的收益和成本進(jìn)行權(quán)衡考慮，只有監(jiān)管的預(yù)期凈收益達(dá)到最大時，才是理想的監(jiān)管強度。因此，監(jiān)管并不是越嚴(yán)越好。英國的《金融服務(wù)與市場法》要求金融服務(wù)局在推出任何監(jiān)管法規(guī)和指南時必須同時公布對它的成本收益分析，證明該項措施的收益大于成本。
我國金融監(jiān)管體制面臨的挑戰(zhàn)和問題
第一，在金融市場進(jìn)一步開放形勢下，外資金融機構(gòu)大量進(jìn)入，我國金融機構(gòu)如何來應(yīng)對國際金融機構(gòu)的挑戰(zhàn)成為一個現(xiàn)實而緊迫的課題。眾所周知，在影響金融機構(gòu)經(jīng)營的眾多因素中，金融監(jiān)管體制是最為關(guān)鍵性的因素之一。從全球金融市場競爭看，不同國家和地區(qū)的金融機構(gòu)之間的競爭，往往也是金融監(jiān)管效率的競爭。因此，如何提升我國金融機構(gòu)的競爭力也同時是我國金融監(jiān)管體制面臨的挑戰(zhàn)之一。
第二，外資銀行將在我國經(jīng)營那些我國較少開展的新型金融業(yè)務(wù)，如金融租賃、投資組合、保險中介及金融衍生產(chǎn)品；國內(nèi)金融機構(gòu)出于市場壓力，也將加快金融創(chuàng)新。金融監(jiān)管體制如何在監(jiān)管與創(chuàng)新之間進(jìn)行權(quán)衡是一個嶄新的課題。
第三，隨著我國金融服務(wù)領(lǐng)域不斷開放，各類金融機構(gòu)的競爭將更加激烈，速度和范圍，金融衍生產(chǎn)品的大量使用，也加大了金融風(fēng)險。如何對各類風(fēng)險進(jìn)行有效的防范，保持我國金融的平穩(wěn)健康發(fā)展，是我國的金融監(jiān)管部門迫切需要解決的問題。
完善我國金融監(jiān)管體制的對策
第一，在當(dāng)前的金融監(jiān)管中應(yīng)當(dāng)引入重視市場機制的理念。如何確保市場機制得到有效運行，除了法律和制度上的要求外，在這里強調(diào)兩點：首先，制定監(jiān)管目標(biāo)必須和金融機構(gòu)的商業(yè)目標(biāo)保持一致和協(xié)調(diào)。僅僅根據(jù)監(jiān)管目標(biāo)，而不考慮金融機構(gòu)的利益和發(fā)展的監(jiān)管，必然迫使商業(yè)銀行為付出巨大的監(jiān)管服從成本，散失開拓新市場的贏利機會，而且往往會產(chǎn)生嚴(yán)重的道德風(fēng)險。其次，監(jiān)管措施必須保證市場機制運行的效率，促進(jìn)優(yōu)勝劣汰。從整個金融組織體系的發(fā)展來看，重視市場機制的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)是從整體上促進(jìn)經(jīng)營管理狀況良好的金融機構(gòu)的發(fā)展，抑制了管理水平底下的金融機構(gòu)的發(fā)展。
第二，金融監(jiān)管要改變目前過度的抑制金融創(chuàng)新的狀況。目前我國存在著嚴(yán)厲的行政審批和行政管制抑制金融創(chuàng)新的狀況。在目前的商業(yè)銀行法中，就存在著許多直接干涉商業(yè)銀行自主經(jīng)營和自主創(chuàng)新的條款。例如，《商業(yè)銀行法》第七條規(guī)定：“商業(yè)銀行開展信貸業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查借款人的資信，實行擔(dān)保，保障按時收回貸款?！钡菑纳虡I(yè)銀行的實際運作來看，是否提供擔(dān)保，完全取決于商業(yè)銀行的風(fēng)險決策。對金融創(chuàng)新采用管制堵塞的辦法最終是行不通的，創(chuàng)新是時時會發(fā)生的，這一點甚至不以監(jiān)管部門的規(guī)定而有所改變。只要市場有需求，存在贏利空間，創(chuàng)新產(chǎn)品就一定會被供給出來。那些不理性的禁止，只能改變創(chuàng)新主體的成本，而不能取消創(chuàng)新本身，所以堵塞不能解決問題。只能用疏導(dǎo)的辦法，理解創(chuàng)新，理清創(chuàng)新線索，促使監(jiān)管目標(biāo)和創(chuàng)新目標(biāo)一致。
第三，要建立金融監(jiān)管的成本收益的問責(zé)機制。在我國行政管制色彩比較濃厚的監(jiān)管體制下，金融監(jiān)管行為具有較大的主觀性和隨意性。往往為了追求監(jiān)管的收益而執(zhí)行過嚴(yán)的監(jiān)管措施，這不僅會帶來過大的金融監(jiān)管成本，還會抑制金融創(chuàng)新和市場競爭。因此，我國金融監(jiān)管機構(gòu)必
須盡快對監(jiān)管措施進(jìn)行成本收益分析，只有監(jiān)管預(yù)期收益大于成本的監(jiān)管措施才能夠?qū)嵤?，同時接受社會公眾的監(jiān)督。
隨著經(jīng)濟的全球化、科技力量的推動、管制的放松，金融機構(gòu)之間競爭的空間拓展至全球并日趨激烈，我們必須清醒地認(rèn)識到，在金融機構(gòu)之間的競爭的背后，同時也是各國金融監(jiān)管體制和理念的競爭。因此，擯棄過時的監(jiān)管方式，引進(jìn)新的金融監(jiān)管理念刻不容緩。
參考資料：
